Разработка мероприятий по совершенствованию закупочной деятельности Минкомсвязи посредством внедрения ИТ

Глава 1. Краткое описание структуры и полномочий Минкомсвязи, анализ закупочной деятельности министерства и выявление основных недостатков в проведении госзакупок

1.1 Министерство связи и массовых коммуникаций РФ: структура, краткая характеристика

Данный подраздел необходимо начать с краткой характеристики Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (далее по тексту Минкомсвязь России), таблица 1.1

Таблица 1.1 Краткая характеристика Минкомсвязи РФ

Департаменты, подведомственные органы и организации Минкомсвязи России, представлены в таблице 1.2

Таблица 1.2 Департаменты, подведомственные органы и организации Минкомсвязи России^[2]

Таким образом, как нам показывает таблица 1.2, Минкомсвязи России состоит из 15 департаментов, в ведение находится 3 подведомственных органа и 8 подведомственных организаций. Стоит отметить, что по сравнению с другими Министерствами Минкомсвязи РФ не располагает большим штатом сотрудников.

1.2 Полномочия Министерства связи и массовых коммуникаций РФ

Минкомсвязь России — федеральный орган исполнительной власти, который занимается выработкой и реализацией государственной политики и нормативно-правовым регулированием в следующих сферах^[3]:

- сфере информационных технологий (включая использование информационных технологий при формировании государственных информационных ресурсов и обеспечение доступа к ним);

- сфере электросвязи (включая использование и конверсию радиочастотного спектра) и почтовой связи;

- сфере массовых коммуникаций и СМИ, в том числе электронных (включая развитие сети Интернет, систем телевизионного (в том числе цифрового) вещания и радиовещания и новых технологий в этих областях);

- сфере печати, издательской и полиграфической деятельности;

- сфере обработки персональных данных.

Основные цели министерства связи и массовых коммуникаций:

- оказание государственных и муниципальных услуг преимущественное в в электронном виде;

- обеспечить высокий темп развития отрасли информационных технологий;

- обеспечить качественную и своевременную пересылку почтовых отправлений;

- обеспечить всем равный доступ к услугам связи и интернету.

Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации осуществляет следующие основные полномочия^[4]:

- «вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, отнесенным к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральной службы и федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства»;

- «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты, касающиеся сферы ведения»^[5].

Минкомсвязь России обеспечивает^[6]:

- максимальную доступность для населения страны социально значимого пакета телерадиопрограмм федерального и регионального уровня;

- защиту интересов государства в области авторского права и смежных прав в сфере массовых коммуникаций и средств массовой информации, информационных технологий;

- участие российских средств массовых коммуникаций в формировании положительного имиджа Российской Федерации (в том числе инвестиционного) за рубежом;

- вырабатывает принципы формирования и использования находящихся в федеральной собственности фондов законченных производством и прошедших в эфир телевизионных программ, передач, фонограмм, а также иных аудиовизуальных произведений (за исключением кинофильмов) и т.д.

Я думаю, что все слышали о таком понятии, как госзакупки, но скорее всего не многие задумывались над значением этого слова и что под ним подразумевается, и тем более, мало кто скажет, что значит термин «государственный тендер» и в чем его основная суть. В связи с этим, считаю правильным начать этот подраздел с определения государственного заказа, чтобы понять, что он из себя представляет, и зачем он нужен.

Итак, государственный заказ – это проведение самых разных услуг, работ на поставку определенного товара, работ, необходимых для органов государственной власти – от небольшой школы муниципального уровня до различных министерств федерального уровня. Проще говоря, это самый обычный заказ на выполнение услуг, которые необходимы учреждениям, получающим финансирование от государства.

Как правило, нужды могут быть самыми разными – начиная от покупки простой бумаги, заканчивая покупкой инженерной техники, IT – программ (к примеру, для Минкомсвязи РФ) и т.д.

Для чего же необходим государственный заказ, и что он обеспечивает?

Во-первых, государственные закупки удовлетворяют потребности бюджетных учреждений различного уровня, таблица 2.1.

Таблица 2.1 Государственные закупки, как способ удовлетворения потребности бюджетных учреждений различного уровня

В точности, как и с закупками – деньги, поступающие к бюджетным учреждениям от государства, можно поделить на федеральный, региональный и также на муниципальный бюджеты.

Таким образом, можно понять, что государственные закупки товаров и услуг - огромная сфера, в которой крутятся огромные бюджетные средства. И участие в государственных закупках для любой организации представляется хорошим шансом попасть в мир настоящего бизнеса и получать высокие прибыли. Государственный тендер – это своего рода аукцион, конкурс и благодаря именно такой форме проведения совершенно любая организация, в не зависимости от размера и местонахождения, может принять участие в закупках и оказаться поставщиком.

Важно упомянуть и о том, что благодаря новому закону о закупках, госзакупки фиксируются на специальном сайте в открытом доступе, что обеспечивает всему процессу полную открытость и прозрачность. Такие нововведения направлены на оптимизацию процессов, протекающих в сфере государственных закупок. Однако избавиться от коррупции полностью пока не удалось.

Государственные закупки, тендеры, новый закон – все перечисленные нововведения должны заметно улучшить работу всей государственной структуры в вопросе закупок. Государственные закупки РФ – это довольно сложная, многоуровневая структура, требующая глубокой внимательности и ответственности.

Основным нормативно-правовым актом (НПА), регламентирующим процедуры государственных закупок в Российской Федерации, является Федеральный закон № 44-ФЗ от 5 апреля 2013 года «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»^[7] (далее по тексту сокращенно 44-ФЗ), который пришел на смену действовавшему на протяжении 8 лет Федеральному закону от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Одно из главных отличий 44 ФЗ от ФЗ № 94 является изменение способов осуществления закупок. Появляются новые процедуры, такие как запрос предложений (слияние процедуры открытого конкурса и запроса котировок), конкурс с ограниченным участием,  процедура двухэтапного конкурса (закрытого и открытого), закупка у единственного источника.

Таким образом,  можно сказать, что было несколько изменено направление в области размещения заказов. Если раньше основным способом определения заказчика являлся открытый аукцион в электронной форме, то согласно 44 ФЗ к заказчикам содержатся требования осуществлять большинство закупок с помощью открытого конкурса.

Также, в целях соблюдения интересов поставщика закупки, которые несут материальные расходы на размещение и подготовку документации,  ФЗ №44 ограничивает полномочия заказчика по пересмотру условий торгов после того, как им было отправлено подтверждение о них, а именно, заказчик больше не сможет отказываться от проведения конкурса. Помимо этого, заказчик будет не вправе вносить изменения в документацию касательно объекта закупки или ее размера.

Еще одним важным нововведением 44 ФЗ является то, что заказчик больше не вправе заключать контракт с единственным поставщиком по итогам несостоявшихся процедур.

Некоторые другие отличия в положениях законов можно проследить в таблице.

В общем, можно сказать, что федеральный закон №44 регулирует взаимоотношения, нацеленные на предоставление и обеспечение муниципальных и государственных нужд в целях увеличения результативности,  повышения эффективности в сфере осуществления закупок товаров и услуг, обеспечения прозрачности закупок, избежания коррупции и иных правонарушений в сфере закупок, которые касаются:

·   заключения контракта;

·   определения поставщика;

·   планирования товаров, закупок, услуг;

·   соблюдения законодательства РФ;

·   мониторинга закупок и услуг;

·   аудита в сфере закупок товаров и услуг.

Помимо федерального закона № 44 законодательство о контрактной системе в сфере закупок товаров и услуг основывается на Гражданском кодексе РФ, на положениях Конституции РФ и других нормативных актах, которые регулируют данную сферу отношений.

Так, гражданский кодекс РФ регулирует поставку товаров для муниципальных и государственных нужд, выполнение для них подрядных работ, определяет, в какой форме могут проводиться торги.

Так, например, из статьи 447 ГК РФ следует, что аукцион- это способ заключения договора с участником, который предложил наибольшую цену, а конкурс в свою очередь, это способ заключения договора, при котором участник предложил наиболее выгодные условия. Также там есть положение о том, что аукцион и конкурс могут проводиться как в открытой, так и закрытой форме. Эти же положения нашли отражение и в ФЗ № 44, только с небольшим отличием в том, что при заключении гос. контракта используется аукцион на понижение.

         Ко всем участникам гос. закупки предъявляются единые требования. Также существует ряд ограничений, при которых организации не могут быть допущены до участия. Среди них:

·   организации, деятельность которых приостановлена;

·   организации, имеющие недоимки и задолженности;

·   ликвидировавшиеся по решению суда;

·   организации, не соответствующие требованиям ФЗ, в которых говорится об осуществлении поставки товаров, оказания услуг;

·   руководитель или член исполнительного органа, имеющие судимость за экономические преступления;

·   наличие близкого родства между участником и заказчиком.

Согласно федеральному закону № 44 существуют следующие способы определения поставщика.

Таблица 2 способы определения поставщика

         Конкурс - это способ определения поставщика, при котором участник предложил наиболее выгодные условия.

Аукцион - это способ заключения договора с участником, который предложил наименьшую цену контракта.

Открытый конкурс – это способ определения поставщика, при котором информация о закупке сообщается в единой информационной системе путем извещения о проведении конкурса. Победителем становится тот участник, который предложил наиболее выгодные условия исполнения контракта. Требования к участникам закупки единые. (ч. 1,ст. 48).

Открытый конкурс предполагает наличие следующих этапов:

1. Подготовительный

2. Приём заявок.

3. Рассмотрение заявок.

4. Заключение контракта.

Электронный аукцион- один из разновидностей способов определения поставщика, где процедура проводится на электронной площадке, а победителем становится тот участник, который предложил лучшую цену.

Конкурс с ограниченным участием предусматривает наличие такой процедуры, как предквалификация поставщика, наличие которой будет обязательным пунктом для того, чтобы участвовать в конкурсе.

Двухэтапный конкурс предусматривает тот факт, что заказчик при проведении конкурса имеет право изменить объект закупки или критерии оценки заявок. На первом этапе такого конкурса все участника должны подать свои заявки без указания цены контракта, которую они предполагают выставить. После того, как заказчик рассмотрит первоначальные заявки, он может уточнить документацию, и после этого участники подают свои окончательные заявки. Ко второму этапу конкурса допускаются не только участники, подавшие заявки на первом этапе, а все желающие.

Таким образом, такой способ размещения заказа немного облегчает задачу заказчика, зачастую не обладающим достаточной компетенцией по закупаемой продукции, а именно, так как он вынужден сам составлять подробный план технического задания, такой способ размещения позволит ему оптимально составить требования к работам или закупаемым продуктам.

При проведении закрытых способов закупки товаров и услуг, информация о закупке сообщается участникам, которые соответствуют требованиям ФЗ, посредством направления приглашения.

Анализ статистических данных за первый квартал 2017 года с официального сайта ЕИС (www.zakupki.gov.ru) показывает, что самыми популярными на сегодняшний день способами закупок, проводимыми в рамках 44-ФЗ, являются: 

- электронный аукцион (ЭА);

- открытый конкурс(ОК); 

- закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) (ЕП).

Именно на них приходится основная доля всех проводимых закупок в РФ, рисунок 1.

Рис.1 Основная доля всех проводимых государственных закупок в РФ (за 1 квартал 2017 года)^[8].

На сегодняшний день существуют 6 официальных ЭТП (электронных торговых площадок) для проведения электронных торгов и аукционов. К ним относятся:

• ЗАО «Сбербанк-АСТ» ( www.sberbank-ast.ru)
• ОАО «Единая электронная торговая площадка» (etp.roseltorg.ru )
• ООО «РТС-тендер» (www.rts-tender.ru)
• ЗАО «ММВБ-Инфомационые технологии» (www.etp-micex.ru)
• ГУП «Агентство по государственному заказу РТ» (etp.zakazrf.ru)
• «Национальная электронная площадка» (etp-ets.ru)

Можно увидеть, что наибольшей популярностью пользуется площадка ЗАО Сбербанк, на ней было заключено наибольшее количество контрактов.

Историю развития единой площадки для размещения информации о контрактах можно разбить на ряд этапов.

Первый этап начался 1 января 2007 года, когда в соответствии с Постановлением Правительства … ведение реестра госконтрактов до 30 декабря 2006 года осуществляло министерство экономического развития и торговли РФ, а с 1 января 2007 федеральным органом исполнительной власти уполномоченным на ведение Реестра госконтрактов стало Федеральное казначейство РФ. Именно с этого момента с помощью специального программного обеспечения органами ФК в электронном виде начинается ведение реестра контрактов. При этом бюджетные учреждения, имеющие средства федерального бюджета, предоставляли свои сведения о госконтрактах на бумажных носителях в органы ФК, а уполномоченные сотрудники ФК с помощью прикладных программных продуктов передавала информацию в реестр контрактов.

Второй этап начался в 2011 году, он ознаменовался внедрением в эксплуатацию Официального сайта РФ в сети Интернет для размещения информации о госзаказах на поставки товаров, оказание  услуг и выполнение работ - реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

8) библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов;

9) реестр банковских гарантий;

10) реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний;

11) перечень международных финансовых организаций, созданных в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международных финансовых организаций, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры;

12) результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок;

13) отчеты заказчиков, предусмотренные 44-ФЗ;

14) каталоги товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

15) нормативные правовые акты;

16) информацию о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также о размещаемых заказчиками запросах цен товаров, работ, услуг;

17) иные информацию и документы, размещение которых в единой информационной системе предусмотрено 44-ФЗ, Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее 223-ФЗ) и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами.

ЕИС обеспечивает:

• формирование и размещение информации посредством информационного взаимодействия ЕИС с иными информационными системами без необходимости дополнительного входа в личный кабинет ЕИС;
• осуществление контроля информации и документов, подлежащих размещению в ЕИС, во взаимодействии с иными информационными системами;
• переход на использование ОКПД2 и ОКВЭД2;
• реализацию функциональных возможностей для Федеральной корпорации по развитию малого и среднего предпринимательства;
• реализацию расширенных функциональных возможностей для контрольных органов и органов аудита;
• использование усиленной неквалифицированной электронной подписи для подписания электронных документов;
• подачу заявок на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в форме электронного документа.

Главным и принципиальным отличием единой информационной системы от ранее существовавшего сайта госзакупок является максимальная автоматизация процесса закупок от размещения извещения до подведения итогов и исполнения контракта. Все внесенные в систему данные обрабатываются автоматически, а на основе этих данных формируется требуемая отчетность. Вся система документооборота находится на сайте в открытом доступе.

ЕИС плотно связана с другими региональными информационными системами и электронными площадками, что в совокупности создает единое информационное пространство.

Также несомненным плюсом является и тот факт, что все планы закупок, а также планы-графики размещаются в ЕИС (с 1 января 2017 года) только в структурированном (машиночитаемом) виде. Это нововведение значительно расширит возможность поиска информации о закупках с использованием простых поисковых запросов, как, например, в поисковой системе Яндекс или Google.

Отмечу, что на старом сайте госзакупок эти документы размещались в сканированном виде, что не позволяло поставщикам, да и другим заинтересованным лицам полноценно искать информацию. Теперь же такое нововведение позволит поставщикам заранее спрогнозировать спрос среди заказчиков на свои товары, работы или услуги и составить долгосрочный план по участию в закупках.

Помимо функциональных изменений разработчиками были выполнены и технологические работы по повышению производительности и отказоустойчивости ЕИС, улучшены функции поиска, появился конструктор параметров поиска, оптимизирован пользовательский интерфейс ее открытой части. Система приобрела более современный и красивый интерфейс.

Особенности внедрения официальных порталов в сфере закупок прослеживаются при анализе количественных характеристик:

- сравнения количества суммы лотов Минкомсвязи в период с 2011-2017 гг;

- сравнения суммы контрактов Минкомсвязи по годам 2011-2017гг.

Уменьшение количества лотов и общей суммы контрактов в Минкомсвязи в 2017 году по сравнению с 2016г. можно предположительно отнести к бюджетным ограничениям, вызванным политикой санкций и последствиям финансового кризиса.

1.4 Порядок принятия решения о проведении государственной закупки в Министерстве связи и массовых коммуникаций РФ

Данный подраздел хотелось бы начать с того, что Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, равно как и другие Министерства и ведомства осуществляет закупки различный товаров, услуг, которые необходимы для их дальнейшей работы. К примеру, Минкомсвязи закупает в большом количестве различные IT - программы. В последнее десятилетия почти все ведомства и Министерства, равно как и коммерческие организации (наверное, за исключением самых малых), осуществляют бюджетирование. Именно расходная часть бюджета Минкомсвязи отображает все закупки товаров, услуг, все оплаты и пр.

Согласно нынешнего действующего законодательства РФ, Минкомсвязи РФ, действует следующим образом. Предположим, что рассматриваемому нами Министерству необходимо закупить программное обеспечение.

Итак, при плановой (заложена в бюджете) стоимости закупки (лота), стоимости дополнительного соглашения до 30 миллионов руб. с НДС (включительно), в исключительных случаях при наличии объективных обстоятельств, не противоречащих законодательству и распорядительным документам руководителя Министерства (а именно, Никифорова Н.А.), руководитель вправе принять решение о:

а) проведение закупки любым открытым конкурентным способом, установленным Стандартом (при этом определенные Стандартом ценовые и иные ограничения по выбору способа закупки не учитываются);

б) проведение упрощенной закупки;

в) проведение закупки у единственного поставщика;

г) заключение дополнительного соглашения по изменению цены договора;

д) заключение дополнительного соглашения по изменению неценовых условий договора в случае стоимости договора до 30 млн руб. с НДС (включительно);

е) заключение договора с участником закупки, занявшим следующее место в ранжировке, при уклонении победителя закупки от заключения договора (либо при отстранении победителя закупки);

ж) перемене стороны по договору;

з) участии в конкурентной процедуре продавца.

При принятии решения о проведении закупки неконкурентным способом в таких документах указывается предмет закупки, срок поставки продукции, объем закупаемой продукции, ее предельная стоимость и лицо, ответственное за определение окончательной стоимости договора, которая не может превышать предельную стоимость.

В работе выше было сказано, что благодаря новому закону о закупках, госзакупкиМинкомсвязи РФ фиксируются на специальном сайте (#"#_ftn9" name="_ftnref9" title="">^[9].

В заключение данного подраздела отмечу, что дополнительные сроки формирования и представления плана закупок устанавливаются: для государственных заказчиков - главным распорядителем средств бюджета субъекта; для бюджетных учреждений - учредителями; для ГУПов или МУПов - в соответствии с законодательством финансово-хозяйственной деятельности и предоставляют собственником имущества; для автономных учреждений - сроки устанавливаются главным распорядителем, после решений о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений. План закупок размещается в ЕИС в течении трех дней с момента утверждения.

1.5 Основные проблемы проведения госзакупок в Министерстве связи и массовых коммуникаций РФ

Как уже было сказано, Минкомсвязи проводит госзакупки на тендерной основе на официальном портале. В настоящее время развития контрактной системы закупок, Минкомсвязи сталкивается с некоторыми проблемами как финансового характера, так и организационного. Анализируя деятельность министерства и систему государственных закупок,  я выявила ряд проблем функционирования системы госзаказа в Минкомсвязи России.

В первую очередь следует отметить уже ставшие традицией для большинства официальных порталов страны технические проблемы. Очень много жалоб, связанных с неудовлетворительной работой портала закупок и существование погрешностей в формах документов. Системы автоматизации не успевают за изменениями в нормативно-правовой базе. Некоторые операции приходится делать вручную, а это связано со значительными трудовыми затратами. Именно поэтому для обеспечения эффективной работы контрактной системы необходимо способствовать скорейшему развитию автоматизации официального сайта и региональных систем.

Следующей проблемой является то обстоятельство, что на сегодняшний день для того, чтобы оформить размещение обычной закупки требуется слишком много времени. Одно лишь определение начальной максимальной цены контракта посредством официального сайта занимает до получаса. На практике же одна закупка может включать не один десяток позиций.

Нельзя не сказать и об огромном количестве нормативно-правовых актов в данной сфере, а также об их сложности. Фактически для того, чтобы стать профессионалом в сфере размещения заказа для государственных и муниципальных нужд необходимо образно говоря ознакомиться с нормативными документами весом более 10 килограммов текста. С одной стороны такая ситуация подтверждает профессионализацию знаний в сфере государственных закупок. Но вместе с тем такая работа может оказаться не по силам. И если государственному заказчику приходится осваивать положения нового закона хотя бы в силу грозящих им штрафов, то потенциальным исполнителям государственных контрактов и вовсе не хочется этим заниматься. Не все заказчики, а уж тем более потенциальные исполнители имеют в штате профессионалов, которые в состоянии грамотно реализовать процедуры размещения и исполнения заказа. И даже те, кто прошел обучение, уходят из профессии из-за высокой ответственности и огромного количества штрафов. В результате возникают ошибки в процессе планирования и размещения заказа, а в последующем эти ошибки влекут за собой наложение вышеупомянутых штрафов.

Несмотря на наличие огромного количества нормативных документов, регулирующих закупки для государственных и муниципальных нужд сложно говорить о полноте этого регулирования. И хотя новшества в общем можно оценить как положительную тенденцию, однако некоторые положения все же носят противоречивый характер и вызывают определенные вопросы. Очень много неясного. Ряд существенных практических вопросов закупочной деятельности не нашли полного освещения в нормативных актах. Кроме того, отсутствуют официальные разъяснения по многим положениям нормативно-правовых актов. Именно поэтому целесообразно более подробно остановиться на анализе отдельных положений Федерального Закона № 44-ФЗ от 05.04.2013г.

Еще одно препятствие на пути эффективного функционирования Закона № 44-ФЗ связано со сложностью процедур размещения заказов.

Так же следует сказать о низкой эффективности общественного контроля и экспертизы государственных закупок. Не все заказчики учитывают предложения экспертов, воспринимая их не как помощников, а скорее как неудобное обстоятельство, с которым приходится считаться. Нельзя не отметить и тот факт, что число экспертов невелико.

 С введением контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд резко увеличилось количество документов, связанных с государственными закупками, которые должны разрабатывать заказчики. В частности, с 2016 года следует составлять не только однолетние планы-графики, но и трехлетние планы закупок, которые содержат гораздо больше информации. Кроме того, закупку у единственного поставщика следует обосновывать в документально оформленном отчете, в котором следует обосновать невозможность либо нецелесообразность использования других способов закупки. Также требуется заполнение специальной отчетности по каждому контракту либо его этапу. Значительно усложнились последствия признания закупки несостоявшейся.

Также с введением в действие нового закона у заказчиков возникли дополнительные расходы, связанные с необходимостью привлекать экспертов для приемки товаров, работ, услуг, а также при оценке заявок от участников закупки. Подводя итоги, следует отметить, что Закон № 44-ФЗ имеет своей целью усиление контроля за расходованием бюджетных средств и всеобщее раскрытие информации о расходах государственного заказчика. К каким результатам в конечном итоге приведет применение нового закона, покажет время, а сегодня остается лишь надеяться, что он обеспечит эффективное расходование средств бюджета.  

Помимо этого, существуют проблемы, связанные с недостаточным уровнем  развития информационных технологий в целом в стране, не высоким уровнем качества имеющейся правовой базы, такие проблемы как недостаточный контроль процесса исполнения контракта, откаты в системе логистики государственных закупок, не установлены строгие правила и требования к квалификации участников закупочного процесса.

Глава 2. Разработка мероприятий по совершенствованию закупочной деятельности Минкомсвязи посредством внедрения ИТ

2.1 Организация оптимальной  цепочки создания ценности,  -  как важный элемент осуществления закупочной деятельности в Минкомсвязи

В работе ранее мы рассматривали проблемы, с которыми столкнулось Минкомсвязи. Чтобы предложить оптимизацию закупочной деятельности с помощью ИТ  - технологий, нам необходимо будет в данном подразделе  более подробно разобрать  имеющийся поток создания ценности в учреждении .

Для того, чтобы подробнее рассмотреть имеющиеся проблемы, предлагаю начать с анализа потока создания ценности закупки ТРУ (товаров, работ и услуг)  в учреждение Минкомсвязи.

Согласно Джеймсу П. Вумеку, поток создания ценности – это совокупность всех действий, которые требуется совершить, чтобы определенный продукт (товар, услуга или все вместе) прошел через три важных этапа менеджмента, свойственных любому бизнесу:

- решение проблем (от разработки концепции, ТЗ,  проектирования до решения заказать товар, к примеру, высокотехнологичное оборудование, предназначенное для Минкомсвязи);

- управление информационными потоками (от размещения  заказа до составления детального графика проекта и получения (поставки) товара);

- физическое применение  (когда «в руках» у потребителя, в данном случае Минкомсвязи,  окажется готовый заказанный товар, услуга и пр.)

Для изучения процесса и определения его эффективности в настоящий момент времени был применен метод картирования потока создания ценностей. Представляющий собой условные графические изображения всего процесса организации и проведения закупочной деятельности. Анализ потока создания ценности дает возможности для установления и устранения основных источников потерь, помогаем увидеть какие именно участки имеют низкую пропускную способность и принять меры для выравнивания потока. Была построена карта потока текущего состояния (рис. 2.1) из которой подробно видно, что при идеальных условиях процесс организации и проведения закупки займет от 40 до 160 дней, не включая время исполнения заключенного договора, который может достигать от одного месяца до нескольких лет. Еще раз подчеркнем, что Минкомсвязи часто заказывает специфическое инновационное оборудование, ИТ  -  программы и т.д. согласно сфере совей деятельности.

Большая часть работ, выполняемая сотрудниками, является незначимой, то есть данная работа не добавляет ценности, но при текущем состоянии без нее обойтись невозможно. К такому виду работ можно отнести разработку  ТЗ, размещение заявок, время, потраченное на подписание закупочной документации и так далее. Как мы можем наблюдать из приложения 1, процесс подготовки и проведения закупки описан очень подробно, а именно прописаны основные шаги по проведению закупки, ответственные, длительность операций и срок их исполнения, необходимая документация, а также риски, с которыми может столкнуться учреждение.

Однако, такое подробное описание процесса не гарантирует правильности его исполнения и эффективности, к которой он приведет предприятие. Главная проблема, с которой сталкивается Минкомсвязь – это низкая эффективность закупочной деятельности. Как было упомянуто ранее, картирование процесса закупочной деятельности — это лишь малейшая часть по повышению эффективности процесса закупок.

Для анализа процесса закупочной деятельности можно построить диаграмму Ишикавы, чтобы наглядно представить причины, которые влияют на главную проблему: низкая эффективность закупочной деятельности. Пример приведен на рисунке 2.1.

Рис. 2.1 – Диаграмма Ишикавы закупочной деятельности Минкомсвязи

Диаграмма представляет собой построение «скелета» причинно– следственных связей, возникновение серьезных сбоев в работе и их причин. Закупочная деятельность в Минкомсвязинуждается в переменах сразу по нескольким направлениям.

Персонал, информация и организация процесса – это части внутренней среды рассматриваемого нами учреждения  и именно они в большей степени могут быть подвергнуты модернизации. Наиболее существенными проблемами являются персонал и организация процесса (автоматизация), так как эти направления составляют 80% успеха в организации и проведении закупок. По мнению автора, работа с этими направлениями поможет обеспечить эффективную работу отдела закупок и других, сопрягаемых с процессом закупки, отделов. На такие направления как поставщики и внешняя среда предприятие практически не может повлиять, следовательно, остается лишь только держать их под контролем и своевременно реагировать на изменения.

Для того, чтобы представить, какие из рассмотренных проблем представляют наибольший и наименьший риск для предприятия, автор предлагает проранжировать проблемы\риски по степени их значимости и вероятности возникновения, а результат представить в таблице 2.1.

Таблица 2.1 – Ранжирование проблем закупочной деятельности по степени риска

По результатам проведения ранжирования рисков, с которыми может столкнуться предприятие при проведении закупок, были выделены наиболее значимые, такие как:

¾ некорректное оформление документов,

¾ низкий уровень контроля организации и проведения закупки,

¾ длительное согласование договоров,

¾ слабая интеграция в закупочный процесс,

¾ низкий уровень автоматизации процессов.

Данные проблемы могут быть решены с помощью внедрения, а точнее совершенствования средств ИТ -  технологий в Министерство.

Таким образом, вышеупомянутые проблемы имеют место быть, а значит за ними нужен особый контроль, которые можно реализовать с помощью инструментов ПСР.

Для более подробного анализа закупочной деятельности учреждения в качестве примера была взята закупка на разработку, изготовление, поставку и сборку нестандартного ИТ – оборудования для Минкомсвязи.  Как было упомянуто ранее, одной из главных проблем закупочной деятельности предприятия является контроль данного процесса.

Для того, чтобы понять, как происходил процесс закупки нестандартного оборудования в учреждение, автор предлагает рассмотреть его жизненный цикл, представленный на рисунке 2.2.

Жизненный цикл закупки представляет собой совокупность процессов, выполняемых от момента выявления потребности структурного подразделения в определенной продукции или услуге до момента удовлетворения этих потребностей и утилизации продукта.

Длительность жизненного цикла закупки может варьироваться от нескольких месяцев до нескольких лет в зависимости от характеристик закупаемой продукции или услуг, условий применения и эксплуатации, срока службы и послегарантийного обслуживания и – самое главное – от организации процесса закупок.

Рисунок 2.2 – Жизненный цикл закупки нестандартного оборудования для нужд Минкомсвязи

На рисунке 2.2 изображен жизненный цикл закупки нестандартного оборудования. Данная закупка является наглядным примером того, что далеко не все закупки контролируются и отслеживаются на правильность организации и ее проведение. Как можно заметить, проблема в организации была замечена в самом начале, а именно заявка на потребность в оборудовании была подана в конце 2015 года, в то время как заявка на закупку этого оборудования была подана спустя 8 месяцев. Также важно отметить, что ожидаемая дата поставки оборудования, для выполнения требуемых работ на АО «СХК»вМинкомсвязи, была 31.12.2016, однако к этому времени участники успели лишь только подать заявки на участие.

В связи с этим следует сделать вывод, что данная закупка не является эффективной для Министерства, а, следовательно, она не должна была быть проведена именно в эти сроки. Автор предлагает подробнее рассмотреть проблемы, которые возникли в результате организации и проведении данной закупки. Одним из методов определения главной проблемы является построение дерева решения проблем, который представлен на рисунке 2.3. Главная задача этого метода – сформулировать проблемы и установить причинно – следственные связи между ними. В целях последующего устранения и не допущения таких причин.

Рисунок 2.3 – Дерево решения проблем

Таким образом, невыполнение закупки в установленные сроки является коренной проблемой, которая повлекла за собой еще большее количество проблем и их следствий.

Характеризуя закупочную деятельность Мнкомсвязи можно сделать следующие выводы:

- внедрение визуализации жизненного цикла закупки позволит сосредоточиться на важных элементах процесса закупки, а также сконцентрироваться на том, следует ли проводить данную закупку или нужно вовсе отказаться от ее проведения;

- для эффективной реализации закупок необходима полная  автоматизация процесса закупок, для того чтобы снизить воздействие «человеческого фактора» и тем самым избежать потерь;

- внедрение частичной автоматизации закупок позволит сосредоточиться на вопросах стратегического планирования и избежать необходимости ежедневного контроля за правильностью процесса закупок;

- преобразования системы закупок повысит эффективность работы Министерства.

Следовательно, основываясь на вышеописанный анализ основных проблем данной закупки, автор предлагает разработать комплекс мероприятий, которые, несомненно, улучшат закупочную детальность предприятия.

2.2 Рекомендации по повышению закупочного процесса в Минкомсвязи

Принимая во внимание изложенный материал и проведенный анализ закупочной деятельности, одним из наиболее эффективных решений по повышению эффективности закупочной деятельности Минкомсвязи является визуальный контроль жизненного цикла закупки, или визуальное управление. То есть процесс закупки необходимо полностью автоматизировать.

Также необходимо внедрение инструментария ПСР, а именно картирование процесса, стандартизация работы, создание инфоцентра, внедрение автоматизации процессов, электронного документооборота и т.д. Исходя из всего вышеперечисленного, основным направлением деятельности станет разработка комплекса мероприятий, которые помогут визуально отслеживать ЖЦ закупки, определять эффективность проведения рассматриваемой закупки, а также разрабатывать мероприятия, направленные на стандартизацию и совершенствования закупочного процесса.

2.2.1 Визуальное управление как способ контроля жизненного цикла закупки

В данном подразделе хотелось бы еще раз озвучить то, что Министерство закупает большое количество высокотехнологичного оборудования. Более того Министерство курирует такие важные направления  деятельности как: «информационное государство», «электронное правительство», ИТ - отрасль, телекоммуникации. Следовательно, еженедельно Минкомсвязи закупаетбольшое количество, в том числе разнообразной высокотехнологичной техники (помимо прочей продукции, услуг и т.д.). Более того некоторое высокотехнологичное оборудование (по заказу Минкомсвязи – делается «под заказ»).

Продолжая свою мысль далее отмечу, что анализ деятельности Министерства показал, что в ведомстве нет отдельного отдела, который бы курировал закупки, что является существенным минусом. Поэтому наше предложение  -  заключается в том, чтобы выделить в отдельную единицу отдел либо Департамент по закупкам.

Далее, чтобы процесс закупок проходил эффективно, в Министерстве необходимо внедрить визуальное управление.

Визуальное управление – один из принципов интеллектуальной автоматизации, основа эффективного управления учреждением[10].

Внедряя визуальное управление, учреждение используют следующие инструменты:

- «5С» – чтобы легко обнаружить и контролировать проблемы (к примеру, слетела заявка, из – за технических проблем, которые бывают нередки, о чем мы упоминали ранее и такое положение дел мы можем наблюдать на сегодняшний момент времени);

- стандартизированная работа (СР) – схема СР, размещенная на рабочем месте, позволяет легко увидеть лучшие цены, более надежных поставщиков, отзывы по заявкам и т.д. (то есть поиск и просмотр происходит не в ручном режиме, с выбором, а автоматически – выделяются (подсвечиваются) лучшие критерии выбора, и оператору остается лишь подтвердить лучшую заявку);

- информационное табло (в кабинете, отдела (департамента) по закупкам) служит для оперативного информирования ответственных лиц об имеющихся проблемах. Располагается на видном месте.

Для наглядности того, как будет осуществляться визуальный контроль за процессом закупки, автор предлагает рассмотреть внедрение данного комплекса мероприятий на уже рассмотренном ранее примере по закупке нестандартного оборудования для нужд Минкомсвязи.

По мнению автора, самое главное в проведении любой закупки (помимо внедрения информационных технологий) – это ответственный сотрудник, который будет следить за выполнением всех обязательств со стороны остальных сотрудников, задействованных в закупке, а также следить за каждым шагом жизненного цикла, чтобы избежать провала закупки. Данные мероприятия можно осуществить следующим образом:

Первым шагом является заблаговременный анализ закупки с помощью метода «Lastplanner», которая проводится ответственным за организацию и проведение закупки. Суть метода заключается в том, чтобы начать рассматривать анализируемый процесс, начиная с конца. На нашем примере началом процесса становится время исполнения договора до размещения закупки в ГПЗ (это план мероприятий по заключению договоров на поставку продукции, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчика в течение планируемого календарного года).

Предложенный вид визуализации ЖЦ закупки позволит определить желаемое или оптимальное время начала проведения закупки, тем самым наглядно показывая, сможет ли учреждение (в нашем случае Минкомсвязи) уложится в установленные сроки и закупить у контрагентовтовары, работы, услуги (далее по тексту ТРУ) -  вовремя.  Особенно это касается высокотехнологичного информационного оборудования, которое делается «под заказ» для Минкомсвязи.

Наглядно данный этап будет выглядеть следующим образом, который представлен на рисунке 2.1. Как видно из рисунка 2.1  процесс определения оптимального времени начала закупок начинается с установки даты, к которой, например, информационное оборудование должно быть поставлено и установлено вМинкомсвязи или подведомственном ему органе (а это как мы отмечали выше и ФГУП «Почта России» и ФГБУ «Координационный центр Межправительственной комиссии по сотрудничеству в области вычислительной техники» и т.д.)

Так как производство и установка оборудования, иными словами, время исполнения договора по данной закупке, составляет 1 год (допустим, высокотехнологичного оборудования, требующего разработки под Минкомсвязи и подведомственным ему органов), следовательно, заключение договора должно приходиться на 20–е числа декабря. Выбор поставщика занимает в среднем 30 дней, а значит в 20–х числах ноября должны начаться заседания конкурсных комиссий по определению победителя.

Рис.2.1 - Построение ЖЦ закупки при помощи метода lastplanner, необходимого к внедрению в Минкомсвязи

На проведение закупки, сбор заявок, ее публикацию, подготовку закупочной документации и так далее, в среднем уходит около 80 дней, из чего можно сделать вывод, что оптимальное время проведения данной закупки был сентябрь 2015 года.

 Однако,данная закупка началась в сентябре 2016 года. Таким образом, проведение рассматриваемой в качестве примера закупки было нецелесообразным, так как Министерство в любом случае не получило бы оборудование в установленный срок. Следовательно, от данной закупки следовало либо отказаться на начальных этапах, либо на этапе заключения договора попытаться сократить срок производства или срок установки заказываемого оборудования.  Даты и вид закупки  -  в примере выше условны, даны для понимания процесса.

Далее, следующим шагом является определение целесообразности в проведении закупки. Главными критериями оценки целесообразности проведения закупки являются:

- возможность уложится в установленные сроки;

- нужное время и цена поставки;

- эффективность от проведения данной закупки;

-необходимое рассматриваемому нами учреждению и подведомственным ему органам, -  качество ТРУ.

В данном примере закупка является нецелесообразной, так как потраченные на неё деньги не принесут никакого смыслаМинкомсвязи (по сути, например, комплектующие к  сломанному оборудованию, придут слишком поздно), а поставленное оборудование будет перемещено на хранение.

Третьим шагом является принятие необходимых мер по закупке, а именно ее проведение, отказ от ее проведения, либо поиск оптимальных условий, способных обеспечить выполнение закупки вовремя. Осуществление и принятие решений на данном этапе должны основываться на результатах анализа показателей закупочной деятельности. Таким образом, визуализация процесса проведения закупки и контроль ЖЦ закупки позволяют еще на этапе организации процесса закупки определить целесообразность ее проведения. Данный анализ и информация заблаговременно позволяют установить желаемое время начало проведения закупки, которое позволяет предприятию эффективно и без потерь осуществлять закупочную деятельность.

Все что нами описано выше, можно изобразить схематично (см. рис.1 Приложение).

2.2.3 Электронный документооборот как инструмент сокращения длительности закупочной деятельности в Минкомсвязи

Для того чтобы осуществлять контроль закупочной деятельности рассматриваемому нами учреждению нужно также проводить контроль за деятельностью отделов, вовлеченных в организацию и проведение закупок (к примеру, тех, от которых исходит потребность в ТРУ).

Контроль за деятельностью Департаментов Минкомсвязи (которые подают заявки на приобретение ТРУ) можно осуществлять только в том случае, если разработать и внедрить систему электронных отчетов, позволяющих контролировать деятельность закупщиков (департментов):

1. «Отчет о товарных остатках по категориям на текущую дату».

2. «Отчет о выполнении недельного графика заказов по поставщикам».

3.«Отчет о превышении/невыполнении лимитов заказа и наполняемости» (перезаказ/недозаказ).

Не менее важным мероприятием по контролю ЖЦ закупки будет автоматизация некоторых закупочных процессов.

К примеру, для того, чтобы наиболее эффективно отслеживать документооборот и длительность подписания документов, автор предлагает использовать электронный документооборот как в Минкосвязи, так и вподведомственных ему органов, которые мы указывали в работе выше. Общеизвестный факт, что пока в Министерствах бумаги пройдут по всем кабинетам, потребность в ТРУ может и отпасть.

 Формирование документов в электронной системе, их размещение и отправка непосредственно тем лицам, которые принимают участие в закупочной деятельности. Это позволит упростить процесс подписания документов, так как в электронной системе есть возможность электронной подписи, а также значительно сократит срок формирования и подписания документов, так как в электронной системе их размещение и подписание будет происходить намного быстрее, нежели сотрудники будут ходить из кабинета в кабинет для того, чтобы поставить очередную подпись на документе.

2.2.3Инфоцентр, как инструмент визуального контроля деятельности отдела (процесса) закупок

Для эффективного визуального контроля процесса закупочной деятельности в Минкомсвязи следует создать «Инфоцентр», как основную составляющую визуального управления.  Тем более, что Министерство достаточно большое и с большим количеством подведомственных учреждений.

Инфоцентрв учреждение  необходим, так как за ним стоят статисти-ческие данные (анализ показал, что статистика  в части закупок по ути не ведется, а это большое поле для сокрытия возможной коррупции).

К примеру, по оценке специалистов проекта «Новый дизайн рабочего пространства» (разработала госкорпорации «Росатом»), хорошо продуманное рабочее пространство способно на 36% повысить успешность проектов. С ними согласны 98% наиболее вовлеченных работников Департамента по информационным технологиям Минкомсвязи. По их словам, грамотно организованное пространство помогает выполнять работу лучше. Для проведения ежедневных оперативных совещаний по вопросам закупок (тем более в ведомствах с таким большим штатом), лучшего места, чем инфоцентр, не при думать. Планерки в инфоцентре, например, избавляют руководителей от необходимости писать длинные отчеты о том, что происходит на вверенном им направлении. Инфоцентр решает три основные задачи:

1. Повышение прозрачности планирования закупок (в целях избежания коррупции).

2. Понимание сотрудниками процессов и задач, которые стоят перед соседними департаментами  и учреждением в целом.

3. Оперативное принятие управленческих решений. В Минкомсвязи и подведомственных ем организациях, рекомендуется организовывать работу инфоцентров для 2-х уровней управления — в Департаменте, в департаменте совместно с подведомственными учреждениями.

Для того, чтобы создать инфоцентр нужно выполнить следующие пункты:

1. Сделать эскизы инфоцентров. Этот пункт подразумевает командную работу и активное участие руководителей (в т.ч. подведомственных учреждений).

2. Определить наполнение инфоцентров. Рекомендовано разделить инфоцентры на пять блоков: организационные документы, развитие подразделения, оперативное управление, проектное управление (закупки), управление проблемами.

3. Определить место размещения инфоцентра. Инфоцентр нужно располагать там, где проще оперативно принимать решения и собирать всех участников совещаний. Если инфоцентр содержит коммерческую тайну, его лучше размещать в месте с ограниченным доступом посторонних (то есть в самом Министерстве).

4. Определить ответственных за актуализацию информации и регламент проведения совещаний. Если правила работы инфоцентра нарушаются, ответственные должны помнить и об ответственности, которая им в данном случае грозит.

5. Оформить стенды материалами. Не следует перегружать инфоцентр подробностями. На стендах должна быть только минимальная, ключевая для принятия решений информация. Хорошо организованное по форме и содержанию информпространство обеспечивает информирование работников огромного дивизиона, исключает неоднозначную интерпретацию данных, помогает акцентировать внимание на главном, разобраться в большом потоке документов, не теряя времени

2.2.4 Модернизация закупочной деятельности  как основная составляющая ее эффективности

Модернизацию закупочной деятельности в Минкомсвязи невозможно эффективно провести без повышения квалификации персонала в области ПСР(это культура бережливого распределения финансовых средств Министерства и система непрерывного совершенствования процессов для обеспечения лучших ТРУ).

Внедрение системы отчетов на регулярной основе (в т.ч. и во избежание коррупции), плановых показателей требует от сотрудников предложенного нами Департамента по закупкам,  новых знаний и навыков.

 Одним из вариантов решения является организация курсов в области ПСР с привлечением заместителей министра Минкомсвязи, а именно специалистов, имеющих необходимый опыт и навыки.

Обязательства в области закупочной деятельности:

- Руководствоваться положениями настоящей Политики в своей деятельности.

- Обеспечить комплексный подход к решению задач в области закупочной деятельности.

- Определить и непрерывно совершенствовать основные процессы и эффективность создаваемой системы закупочной деятельности.

- Обеспечить необходимыми ресурсами достижение целей и решение задач в области закупочной деятельности.

- Обеспечить эффективные измерение, анализ, мониторинг и контроль выполнения процессов в области закупочной деятельности.

- Способствовать развитию профессиональных навыков и повышению квалификации персонала в области закупочной деятельности.

- Способствовать тому, чтобы сотрудники, партнеры и поставщики понимали основные идеи и цели в области закупочной деятельности и принимали участие в их реализации.

- Точность исполнения планов по закупкам (по срокам, бюджету, соответствию требованиям к продукции, соответствию заданной стоимости комплектации).

- Снижение стоимости закупаемой продукции, работ, услуг.

- Обеспечение требуемого уровня качества закупаемых товаров, работ, услуг (количество отказов и несоответствий).

- Повышение доли закупок, проводимых в электронном виде, в общем годовом объеме закупок для данной группы закупок.

Со стороны руководства Минкомсвязи необходимо подготовить систему контроля за текущей деятельностью сотрудников отдела закупок, за достижением ими плановых показателей (опять  - таки в том числе и во избежание коррупции).

В основе системы контроля лежат аналитические отчеты, которые формируются автоматически на ежедневной основе и система внутренней связи (внутренний корпоративный чат).

Успешность процесса модернизации закупочной деятельности в Минкомсвязи напрямую зависит от решения всех перечисленных выше проблем и задач. Данный процесс должен быть реализован теоретически и практически при участии всех вовлеченных в него сторон, и при необходимости с привлечением сторонних специалистов. При этом, стоит отметить, что успех и эффективность процесса закупочной деятельности, зависит не только от новейших информационных технологий, но, и от сотрудников, системы контроля.

Выводы по второй главе.

Список использованных источников и литературы (при написании 2 главы)

1.   Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 29.07.2017) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

2.   Постановление Правительства РФ от 21 ноября 2013 г. N 1043 "О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов закупок товаров, работ, услуг" (с изменениями и дополнениями).

3.   Федеральный закон от 05.04.2013 № 44–ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

4.   Алексеев В.М., Халяпин А.А. Управление закупками для государственных и муниципальных нужд как точная нормативная дисциплина // Экономика и менеджмент инновационных технологий. 2016. № 7 [Электронный ресурс] - URL:

Условные обозначения:

СПК  - любое заявитель  - подразделение  Минкомсвязи (либо подведомственные ему органы),

СПК  -  заказчик – подразделение Минкомсвязи (возможно предложенный нами внедренный Департамент, отдел закупок), ответственное за заключение договора на закупку (ТРУ)

[1]Источник: Сайт Минкомсвязь России, режим доступа: [2] Там же.

[3] Там же.

[5]Постановление Правительства РФ от 02.06.2008 N 418 (ред. от 28.09.2017) "О Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации".II. Полномочия.

[6] Там же.

[7]Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 29.07.2017) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"