Риски при реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходе на эффективный контракт в муниципальной системе общего образования

Риски при реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходе на эффективный контракт в муниципальной системе общего образования

Содержание

Введение

Глава 1. Государственная политика в области образования

.1 Государственные обязательства по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт в сфере образования

.2 Эффективный контракт в системе общего образования

.3 Реализация государственных обязательств по повышению оплаты труда

.4 Сущность понятия «риск» в экономическом и социальном контексте

Выводы по главе 1

Глава 2. Анализ рисков государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт в муниципальной системе общего образования

.1 Методология исследования

.2 Анализ структуры кадрового состава и уровня оплаты труда

.3 Изменения под влиянием роста оплаты труда педагогических работников

.3.1 Директора школ об изменениях в контексте повышения оплаты труда педагогических работников

.4 Факторы роста оплаты труда педагогических работников

.5 Риски реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт

Выводы по главе 2

Заключение

Библиографический список

Приложение 1

Приложение 2

Приложение 3

Приложение 4

Приложение 5

Приложение 6

Приложение 7

Приложение 8

Приложение 9

Приложение 10

Приложение 11

Приложение 12

Введение

Повышение эффективности и качества образования - одно из базовых направлений реализации государственной политики, общая рамка тех системных преобразований, которые обеспечат решение вопросов социально-экономического развития страны. На сегодняшний день одним из ключевых направлений государственной социальной политики является развитие педагогического кадрового потенциала.

В своей программной статье «Строительство справедливости. Социальная политика для России» Президент Российской Федерации В.В. Путин обратил внимание на необходимость выхода на эффективный контракт с педагогическими работниками, который должен рассматриваться не как инструмент формального повышения оплаты труда педагогов, а реально работающая «увязка» заработной платы с качеством и результатами педагогической работы [52].

В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 года Президент России отметил: «…ошибочно представлять программу кадрового развития как простое повышение зарплат по принципу всем сестрам по серьгам, то есть всем поровну, без учета квалификаций и реального вклада каждого работника. В каждой организации (медицинской, образовательной, научной) должна быть сформирована собственная программа развития и кадрового обновления» [51].

В этой логике можно рассматривать позицию Я.И. Кузьминова, ректора Национального исследовательского университета «Высшей школы экономики», которую он обозначил в одном из своих интервью 16 марта 2014 года: «Государство выходит из комфортной ситуации, когда оно могло осуществлять какие-то проекты не за счет повышения эффективности, а деля регулярно появлявшиеся добавочные бюджеты. Власть должна сменить парадигму политики, при которой она раньше избегала потревожить интересы любых групп в профессиональном сообществе (малоквалифицированные работники в образовании и медицине) и тем более в населении. Это просто невозможно теперь. Экономическая и социальная политика, чтобы реализоваться, теперь вынуждена быть конфликтной. Поэтому власти надо научиться вступать в коалиции с более активными или более широкими общественными группами и, в свою очередь, помогать росту и оформлению таких групп» [30].

Действительно, в последние годы руководством страны принят ряд документов, направленных на оптимизацию государственной политики практически во всех сферах общественной жизни, в том числе в сфере образования. Это, в первую очередь, Указы, подписанные Президентом России В.В. Путиным в 2012 году сразу после инаугурации - так называемые «майские» Указы. В них, в частности, определены меры по повышению уровня зарплат работников системы образования и переходу на эффективный контракт.

В сфере общего образования введение эффективного контракта обосновано необходимостью исправления недостатков, обнаружившихся в ходе внедрения и применения новой системы оплаты труда (НСОТ), внедряемой на протяжении последних лет.

Анализируя суть «майских» Указов Президента, можем констатировать, что в их логике эффективность системы общего образования, повышение его качества зависит от большого числа факторов, ключевым из которых является качество и эффективность деятельности педагогических работников. Однако, зависимость эта отнюдь не функциональная, не безусловная. А значит, есть риск, что она не проявит себя в должной мере. Об этом в одном из интервью говорил Министр образования и науки Российской Федерации Д.В. Ливанов: «Мы по существу сформулировали и осуществляем переход на систему эффективного контракта между обществом, с одной стороны, и учительством - с другой. Это не контракт между директором и учителем конкретной школы. Это более широкое понятие: общественный договор, заключаемый между обществом и учительством. Принципиально важно, чтобы рост заработной платы не происходил за счет повышения учебной нагрузки. Если это происходит, то это не просто профанация идеи эффективного контракта, а прямой вред, который наносится профессиональному самочувствию учительства и в целом качеству обучения, качеству работы учителей» [33].

Опрос фокус-группы, состоящей из руководителей общеобразовательных учреждений Новосибирской области, в мае 2014 года показал, что директора в общих чертах имеют представление о преобразованиях, планируемых в связи с переходом на эффективный контракт, считают основными критериями назначения стимулирующих выплат учителям результаты по дополнительным видам работ, высказывают сомнения в объективности и справедливости существующей системы оценивания труда учителя, в основном трактуют эффективный контракт узко, формализовано, исключительно как включение показателей результативности в трудовые соглашения. В связи с этим, значительный интерес представляет исследование факторов риска введения эффективного контракта, знание и понимание которых является необходимым элементом анализа и оценки его результативности.

Таким образом, формально заложенные и декларируемые «майскими» Указами Президента России основные ориентиры реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт на этапе реализации могут создать и создают, как показывает практика, много противоречий, сложностей, рисков, ставя под угрозу достижение основных целей. При этом зарплата многих педагогов уже достигла размера средней заработной платы по региону, но анализ факторов, оказывающих влияние на рост зарплаты учителей, говорит о том, что в основе нынешнего повышения оплаты труда лежит не рост стоимости педагогического труда, а рост нагрузки на учителя.

Таким образом, мы видим проблему в рассогласовании между заявленными в государственных обязательствах по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт целях повышения качества работы педагога и существующими механизмами их реализации.

В соответствии с проблемой был сформулирован исследовательский вопрос: какие риски существуют при реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт в муниципальной системе общего образования?

Основная цель проведения диагностического исследования: выявить и систематизировать риски реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт в муниципальной системе общего образования (на примере Барабинского района Новосибирской области).

Задачи исследования:

выяснить, произошло ли повышение средней заработной платы педагогических работников до установленных соответствующим указом; если произошло, то за счет каких ресурсов;

определить, какой ценой поддерживается достигнутый уровень заработной платы;

выявить уровень удовлетворенности педагогических работников результатом повышения заработной платы;

определить, повлияло ли введение эффективного контракта на качество и эффективность труда педагогических работников, а именно, как изменился качественный состав и качественные характеристики педагогических работников; как изменились количественные и качественные параметры их деятельности; как изменилась система оценки работы педагогов.

Объект исследования: государственные обязательства по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт работников общеобразовательных учреждений.

Предмет исследования: риски реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт работников общеобразовательных учреждений Барабинского района Новосибирской области.

Для решения поставленных задач используются следующие методы:

анализ статистических данных;

количественные методы (сплошные анкетные опросы руководителей общеобразовательных учреждений, муниципальных органов управления образованием, педагогических работников);

качественные методы (глубинное интервью директоров школ);

анализ нормативных правовых актов в сфере образования и трудовых отношений;

факторный анализ для систематизации рисков реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт.

Новизна и практическая значимость данного диагностического исследования обусловлена актуальностью не только в настоящем времени, но и в ближайшем будущем, поскольку программные документы Правительства РФ в области образования предусматривают внедрение, апробацию и совершенствование эффективного контракта до 2018 года, то есть для проработки содержания и условий трудовых договоров на принципах эффективного контракта, а также локальных актов по оплате труда, имеются необходимые временные возможности. Кроме того, особенности реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт, используемые механизмы на муниципальном уровне исследуются впервые.

Результаты исследования могут оказаться полезными, в первую очередь, для руководителей и сотрудников органов управления образованием регионального, муниципального и школьного уровней, в чьей компетенции находится принятие управленческих решений по реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт, а также разработчиков региональных, муниципальных и школьных систем оценки качества образования.

Структура работы.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка и приложений. Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются проблемы, цель, объект, предмет, задачи, методологическая база исследования, раскрываются новизна и практическая значимость исследования.

В первой главе «Государственная политика в области образования» проведен анализ нормативных правовых актов федерального уровня, в которых обозначены меры по стимулированию работников системы образования к более качественной работе через повышение уровня заработной платы, а также актуализирована необходимость оценки эффективности деятельности в системе образования через введение эффективного контракта. Рассмотрена проблематика эффективного контракта в социально-экономическом разрезе, а также в аспекте норм федерального законодательства в области образования, трудового законодательства и юридических норм. Проведен обзор этапов развития системы оплаты труда в стране, а также анализ результатов имеющихся исследований в сфере оплаты труда. В главе показано, что любые изменения, нововведения, реализуемые в системе образования, влекут за собой возникновение рисков изменений (как негативных, так и позитивных), особенно если это касается сферы социально-трудовых отношений, и обосновывается необходимость исследования возникающих и возможных рисков.

Во второй главе «Анализ рисков государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт в муниципальной системе общего образования» приведено описание методологии исследования реализации государственных обязательств в сфере оплаты труда работников образования в Барабинском районе Новосибирской области, проанализированы результаты данного исследования, определены и систематизированы риски.

В заключении на основании проведенного исследования сформулирован ответ на исследовательский вопрос, а также обозначены выявленные сильные и слабые стороны в достижении государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт в муниципальной системе общего образования, сформулированы перспективы дальнейших исследований в рассматриваемой проблемной области.

Глава 1. Государственная политика в области образования

.1 Государственные обязательства по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт в сфере образования

Государственная политика в области образования в последние годы реализуется в контексте масштабной задачи выведения социальных отраслей, включая образование, на уровень, позволяющий формировать человеческий потенциал, необходимый для обеспечения устойчивого развития и модернизации российской экономики в условиях глобальной нестабильности. Об этом свидетельствуют «майские» Указы №№596-606, подписанные Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в 2012 году. При этом центр исполнения данных Указов в значительной степени смещен в регионы, на которые федеральная власть возлагает основную обязанность по достижению видимых общественных результатов, в частности, по повышению эффективности и качества образования, в том числе через механизмы повышения оплаты труда педагогических работников и введения эффективного контракта в сфере образования.

Государственные обязательства по повышению оплаты труда изложены в нескольких нормативных документах. В Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2012 №597 <#"907499.files/image001.gif">

Рис. 1

Одна из целей введения эффективного контракта - увеличение удельного веса численности учителей в возрасте до 30 лет в общей численности учителей общеобразовательных организаций. Если на 01.09.2013 доля учителей в возрасте до 30 лет составляла 16,4%, то на 01.09.2014 - 15%, а на 01.09.2015 - только 14% (по данным отчета 83-РИК). Указанные данные отстают от соответствующего показателя повышения эффективности и качества услуг в сфере общего образования, запланированного «дорожной картой», - 17%, 20% и 21% соответственно. При этом на начало 2015-2016 учебного года доля учителей в возрасте до 30 лет в городских школах составляет 11%, в сельских школах - 16% (на начало 2014-2015 учебного года - 13% и 17% соответственно). Таким образом, динамика уменьшения доли учителей в возрасте до 30 лет характерна как для городских школ, так и для сельских.

Сведения о возрастной структуре учителей по данным Новосибирского института мониторинга и развития образования группируются в следующие интервалы: моложе 25 лет, 25-35 лет, 35 лет и старше (из них - пенсионеры) [59]. Несмотря на то, что увеличивается количество молодых учителей в возрасте до 25 лет (т.е. выпускников педагогических вузов, пришедших в школу), мы наблюдаем уменьшение количества учителей в возрасте 25-35 лет, что соответствует тенденции уменьшения удельного веса численности учителей в возрасте до 30 лет в общей численности учителей, по данным РИК-83 (рис. 2). При этом увеличивается доля учителей в возрасте от 35 лет и старше и доля учителей пенсионного возраста (с 75,1% до 75,4% и с 11% до 12% соответственно).

Рис. 2

Кроме того, отметим, что в 2014-2015 учебном году доля учителей в возрасте 25-35 лет выше в сельских школах (в городе данный показатель - 16,7%, в селе - 18,6%). Вместе с тем, в школах, расположенных в селах, доля учителей пенсионного возраста выше (в городе - 7,4%, в селе - 8,9%).

Анализ результатов данных по распределению учителей района по квалификационным категориям показывает рост числа учителей, имеющих высшую и первую квалификационные категории (рис. 3).

Рис. 3

Один из основных вопросов настоящего исследования - создаются ли материальные стимулы, привлекающие в школу молодых специалистов, удерживающие в школе квалифицированные кадры, создающие мотивацию для повышения эффективности и качества труда педагогических работников.

С мая 2012 года - после принятия «майских» Указов, в которых была поставлена задача довести заработную плату педагогических работников до средней по экономике региона, - отклонение заработной платы учителей от средней стало одним из основных показателей, характеризующих развитие региональных систем образования, и объектом мониторинга.

По данным Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Новосибирской области [41] зарплата педагогических работников района растет в течение последних трех лет (табл. 1).

При этом, если в 2013-2014 годах средняя заработная плата педагогов, работающих в системе общего образования района, не была доведена до средней заработной платы по региону, то по результатам I квартала 2015 года это отношение превысило 100%. Указанные данные были сопоставлены с цифрами Центром бухгалтерского и материально-технического обеспечения Управления образования администрации Барабинского района (ЦБиМТО).

Сравнение заработной платы педагогических работников по Барабинскому району с сайта Росстата и данных, полученных в ЦБиМТО, дало разницу около 2%, что, по утверждению Н.Г. Типенко, является свидетельством соответствия реальной ситуации [61].

Таблица 1 - Уровень средней заработной платы педагогических работников района по отношению к средней заработной плате в Новосибирской области

Одна из главных идей, заложенных в концепцию эффективного контракта, - представление педагогическому работнику такого уровня заработной платы, позволяющей сосредоточиться на выполнении своих должностных обязанностей, проявляя при этом творческий подход, активность, инициативность и т.д., отказавшись при этом от любой работы по совместительству. Вопрос «Назовите уровень зарплаты, который гарантировал бы, что педагог мог бы сосредоточиться на своей основной деятельности (т.е. отказаться от совместительства на стороне)?» был задан непосредственно педагогическим работникам и директорам школ района, а также начальникам управлений образований муниципального уровня Новосибирской области. Примечательно, что размер зарплаты, указанный педагогами, оказался ниже, чем той, что указали директора школ и начальники управлений образованием, что свидетельствует о понимании руководителями образованием разного уровня важности и необходимости высокой оплаты педагогического труда (рис. 4). Это также подтверждают их ответы на вопрос об уровне зарплаты, который позволил бы привлечь в школу «учителя своей мечты», - в среднем 52,0 тыс. руб. указали директора школ, 65,0 тыс. руб. указали в ответах начальники управлений образованием.

Рис. 4

Один из значимых механизмов привлечения молодых педагогов в школу - достойный размер заработной платы. Так, размер заработной платы молодых специалистов (педагогических работников, проработавших в школе менее 3 лет), по утверждению руководителей общеобразовательных организаций района, составляет 22 800 руб., начальников управлений образованием - 21300 руб. Для привлечения же молодых специалистов необходимым уровнем директора школ считают 30 100 руб., начальники управлений образованием - 33 800 руб.

Таким образом, разрыв между фактической заработной платой педагогов и заработной платой, позволившей бы им, по мнению респондентов, отказаться от совместительства, в среднем составляет 26%. Разница между фактическим размером заработной платы и уровнем заработной платы «учителя своей мечты» составляет 36%, а между средней заработной платой молодых педагогов и заработной платой, дающей возможность привлекать в школу молодых перспективных специалистов - 11%. Результаты опроса свидетельствуют о достаточно ощутимом разрыве между субъективным представлением педагогов о справедливом уровне оплаты труда и их реальной заработной платой.

2.3 Изменения под влиянием роста оплаты труда педагогических работников

В рамках настоящего исследования стояла задача оценить с помощью разработанной методологии влияние, которое на эффективность общего образования оказывает повышение оплаты труда педагогических работников до размера средней заработной платы в регионе и введение эффективного контракта. В проведенном опросе респондентам (педагогам, директорам школ, начальникам управлений образованием) необходимо было дать характеристику материального положения педагогических работников, а также оценку происходящих в последнее время изменений в их условиях работы. Так, большинство (более 51%) опрошенных педагогических работников утверждает, что за последний год уровень их материального положения снизился. Другая значимая по численности доля педагогических работников (более 43%) отмечает, что этот уровень незначительно вырос (20,8%) или не изменился (22,3%). Только 5,4% респондентов считает, что уровень их материального положения за последний год существенно вырос.

Примечательность этих данных состоит в том, что они достаточно заметно расходятся с описанными выше результатами, характеризующими достижение поставленной федеральной властью цели доведения зарплаты педагогов до размера средней заработной платы по региону. С одной стороны, в I квартале 2015 года средняя зарплата педагогов стала даже чуть выше средней зарплаты по региону. С другой стороны, чуть более половины педагогов скептически оценивают уровень своего материального положения.

В данном случае мы согласимся с позицией Т.Л. Клячко, которая интерпретирует данный феномен следующим образом: отвечая на вопрос о материальном положении, педагоги исходят не из своей конкретной индивидуальной ситуации (даже если она и благополучна), а из интегральных представлений о ситуации в экономике в целом, в том числе, на региональном и местном уровнях, и о существенной разнице в финансово-экономическом положении школ, обусловленной переходом на подушевое финансирование, неодинаковыми возможностями для предоставления платных образовательных услуг и т.п. [25].

В связи с этим, очевидно, что для оценки того, в какой степени происходящее повышение оплаты труда педагогов меняет их материальное положение, необходимо наряду с динамикой заработной платы учитывать и динамику роста стоимости жизни. Так, с 2013 года соотношение средней заработной платы педагогических работников района с размером прожиточного минимума для трудоспособного населения в регионе, по данным Росстата, уменьшился на 0,6 пунктов (табл. 2).

Таблица 2 - Размер заработной платы педагогов в соотношении с прожиточным минимумом и средней заработной платой по региону

Таким образом, в последние год-два баланс между ростом стоимости жизни и динамикой доходов учителей складывается не в пользу последних. Отсюда - несущественность, по оценкам респондентов, повышения их благосостояния (там, где это повышение имело место), либо ощущение отсутствия каких-либо изменений к лучшему. Там же, где имеются дополнительные неблагоприятные факторы семейного характера (наличие иждивенческой нагрузки, отсутствие супруга и т.п.) ситуация с доходами и вовсе приобретает негативный характер.

Дополнительно о ситуации с доходами педагогов говорит информация, полученная из ответов на вопросы, касающихся показателей трудовой нагрузки педагогов. В частности, учителям были заданы вопросы о том, на сколько ставок они работают по основному месту работы, что происходит с влияющей на размер стимулирующей надбавки внеурочной нагрузкой, а также приходится ли им подрабатывать помимо работы в своей школе. Как следует из полученных данных, порядка 47% учителей работает на полторы ставки, еще 13% - на две. При этом в целом по выборке значительная часть респондентов (44,2%) указывает на рост в своей школе в последнее время базовой почасовой нагрузки, определяющей размер заработной платы (объема нагрузки, связанном с проведением уроков).

Еще весомее оказывается доля учителей, отмечающих рост внеурочной нагрузки (объема нагрузки, не связанного с проведением уроков) - той, что связана с возможностью получить стимулирующие надбавки - 54,5%. Распределение респондентов по удельному весу в заработной плате получаемой ими стимулирующей надбавки представлено в таблице 3.

Таблица 3 - Распределение ответов на вопрос: «Какую долю в Вашей заработной плате в среднем составляет стимулирующая надбавка?»

Как следует из представленных данных, практически у 63% педагогов района удельный вес стимулирующей надбавки не превышает 10% от заработной платы, причем у более 16% педагогических работников стимулирующая надбавка вообще отсутствует. Судя по данным, полученным при рассмотрении групп учителей, различающихся квалификацией, у педагогов, имеющих высшую квалификационную категорию, нагрузка, связанная с получением стимулирующей надбавки, растет сильнее - 67%, в то время как у остальных категорий на уровне 52%.

Выделяется несколько групп критериев, на основании которых в настоящее время осуществляется распределение стимулирующих выплат. Степень влияния этих факторов предлагалось оценить педагогам, директорам школ и начальникам управлений образованием (рис. 5).

Рис. 5

Наиболее значимыми и для педагогов, и для директоров, и для начальников управлений образованием оказались показатели образовательных и социальных достижений учащихся - 49,5%, 90,9%, 75% ответов «в очень высокой степени» и «в довольно высокой степени» соответственно. На второй позиции: результаты воспитательной и методической работы - 41,8% (по мнению педагогов), результаты воспитательной и методической работы - 63,6% (по мнению директоров школ), профессиональные качества и характеристики, а также преподавательские умения учителя - по 73% (по мнению начальников управлений образованием). Показатель «активное профессиональное развитие, освоение новых педагогических технологий», по мнению педагогов, оказался лишь на третьем месте по значимости (39,9%), по мнению директоров - «дополнительная внеурочная и индивидуальная работа с учениками» (45,5%), по мнению начальников управлений - «активное профессиональное развитие, освоение новых педагогических технологий» (66,7%). Существенно меньшее влияние на распределение стимулирующих выплат оказывают работа с родителями, участие в управлении школой, дополнительные обязанности (наставничество, обмен опытом и др.). Таким образом, мы видим, что в школах при начислении стимулирующих выплат учитываются, прежде всего, показатели результативности воспитательной и методической работы учителя, образовательные и социальные достижения учащихся (в этом плане мнения педагогов и директоров школ практически совпали). Начальники управлений образованием видят основное предназначение стимулирующих выплат в повышении мотивации педагогических работников к профессиональному самосовершенствованию и развитию, что соответствует актуальным мировым тенденциям, когда для повышения эффективности деятельности школы особый акцент делается на обеспечении роста педагогического потенциала образовательной организации через различные формы обмена опытом, наставничество и т.д. (данный показатель с оценкой «в очень высокой степени» у педагогов на одном из последних мест - всего 4,3%). Кроме того, это соответствует и сути эффективного контракта - его способности поддерживать рост профессионализма и качества работы педагогов.

Поскольку применительно к трудовым стимулам вопрос справедливости вознаграждения имеет принципиальное значение, педагогическим работникам было предложено оценить реализуемую в их школах систему стимулирующих надбавок именно с этой точки зрения. Судя по полученным данным, существующая система стимулирования для педагогического сообщества остается дискуссионным вопросом. Более четверти педагогов считает ее недостаточно справедливой или вовсе несправедливой (27%). Примечательно, что треть опрошенных на вопрос «Насколько справедлива установленная в Вашей школе система стимулирующих надбавок?» ответила «трудно сказать». Данные цифры корреспондируют с результатами опроса о степени влияния определенных факторов на распределение стимулирующих выплат (рис. 5). Определенная часть педагогов отмечает такие факторы, влияющие на размер стимулирующих выплат, как лояльность руководству (в той или иной степени отметили данный показатель 32,3%) и доплаты «нужным» учителям (26,6%), что абсолютно не соответствует принципам эффективного контракта в частности и целям системы стимулирования в целом.

Кроме стимулирующих надбавок, повышению качества работы педагогов могут способствовать и другие следствия получаемой ими высокой оценки, таких как общественное признание (43,3% педагогов отметили этот показатель), повышение заработной платы (42,1%). Менее вероятными следствиями являются получение дополнительных возможностей для профессионального развития (28,9%) и продвижение по служебной карьере (4,8%). Примерно в том же процентном соотношении были даны ответы директорами школ. Это еще раз свидетельствует о том, что и педагогическими работниками и администрациями школ не в полной мере восприняты идеи эффективного контракта как средства для расширения спектра значимых стимулов и ресурсов профессионального роста педагогов.

Что касается вторичной занятости, реализуемой педагогами помимо основной работы в своей школе, то ее с той или иной степенью регулярности практикует 25,5% опрошенных, что также противоречит целям введения эффективного контракта. Одна из возможных причин заключается в том, что ожидания учителей относительно заработной платы, как мы уже выявили, все еще выше реальной заработной платы (рис. 4). Вторую возможную причину обозначил в своих исследованиях П.В. Деркачев, которая заключается в возросшей восприимчивости педагогических работников к экономическому стимулированию, поэтому они не могут отказаться от дополнительного заработка [17].

Таким образом, совокупность полученных данных говорит о достаточно серьезной трудовой нагрузке, которую несет значительная часть педагогических работников. И, согласно полученным данным, в последнее время для большинства педагогов нагрузка, связанная с профессиональной деятельностью, возрастает. При этом, как следует из результатов опроса, растущие трудовые усилия лишь незначительно увеличивают доход педагогов, а, соответственно, и их общесемейный достаток.

2.3.1 Директора школ об изменениях в контексте повышения оплаты труда педагогических работников

В процессе исследования были проведены углубленные интервью с директорами школ - с 5 городским и 5 сельскими руководителями (42% от общего количества). В ходе интервью выяснялись следующие вопросы: кадровая обеспеченность школ, ситуация в сфере оплаты труда на уровне образовательной организации, проблемы введения эффективного контракта.

Получены следующие результаты. Ситуация с заполнением педагогических вакансий имеет явную тенденцию к улучшению. Практически во всех школах вакансии заполнены, и квалификация педагогов достаточно высока. Вместе с тем, в школах, в основном расположенных в сельской местности, это достигается не только за счет приема новых работников. В связи с необходимостью исполнения соглашения между администрацией Барабинского района и региональным министерством образования повысились требования к школам в части соответствия занимаемых должностей педагогическими работниками имеющейся у них квалификации по диплому, проблема комплектования штата решается, как правило, за счет существенного повышения почасовой нагрузки учителей. Кроме того, директорам приходится также учитывать такие факторы решения кадровых вопросов, как объединение классов внутри школы.

Важным стимулом, по мнению директоров, способным привлечь молодых специалистов в школу, могло бы стать содействие в решении жилищных проблем и, естественно, материальная поддержка. Так, все опрошенные директора указали, что в их школах предусмотрены такие меры поддержки как единовременная выплата при приеме молодого педагога, являющегося выпускником педагогического вуза, ежемесячные стимулирующие выплаты в течение трех лет (в размере 25% от оклада или ставки заработной платы). Стимулами, которые сегодня обеспечивают приток молодых педагогов в школы, назывались: стабильность работы и зарплаты, что особенно важно для сельской территории; относительно гибкий график, длительный отпуск летом; наличие условий для творческой самореализации и профессионального роста; комфортная психологическая атмосфера в педагогическом коллективе.

Диапазон возможностей руководителя школы с точки зрения привлечения и удержания в школе квалифицированных кадров достаточно узок, поскольку возможности материального стимулирования учителей ограничены. Это, в свою очередь, не позволяет директору в полной мере реализовать принципы, заложенные в эффективном контракте. При этом директора понимают ответственность за то, насколько в школе здоровая атмосфера, что особенно важно в условиях новой системы оплаты труда, предусматривающей распределение стимулирующих надбавок.

Руководители неоднозначно трактуют ситуацию со старением кадров. В целом практически все директора фиксируют актуальность данной проблемы, связанной с дефицитом учителей среднего возраста на фоне выбытия учителей старшего поколения. С одной стороны, директора школ стремятся к сбалансированности в этом вопросе, заключающейся в таком распределении нагрузки, которое позволило бы и принимать на работу молодых специалистов, и сохранять старые опытные кадры, нужные, к примеру, для реализации в рамках школы функции наставничества. С другой стороны, понимая необходимость исполнения требования «дорожной карты» в части увеличения доли учителей в возрасте до 30 лет, директора не владеют технологиями «вытеснения» педагогов-пенсионеров. В связи с этим директора школ надеются на изменения в трудовом законодательстве, в частности, в переводе учителей на срочные трудовые договора.

Нынешний уровень оплаты труда педагогических работников опрошенные руководители образовательных организаций оценивают неоднозначно. Все респонденты признают наличие роста заработной платы, что является несомненным достижением. Вместе с тем, директора не согласны с позицией вышестоящих органов управления образованием, требующих от каждой школы, чтобы зарплата их педагогических работников достигала средней по экономике региона. Тем самым во многом оказались сведены на нет все предшествующие усилия по дифференциации заработной платы в зависимости от качества труда педагога. Кроме того, сами директора, их заместители оказались «в ловушке» данного требования: для доведения средней зарплаты педагогов до необходимого уровня часто возникает необходимость урезания зарплат членов администрации, в результате чего месячная заработная плата руководителей может быть меньше заработной платы педагогов.

Большинство руководителей отмечают рост объёмов бюджетного финансирования в пределах инфляции. Вместе с тем, некоторые руководители (как правило сельских школ) отмечают снижение объёмов бюджетного финансирования, что связано с отрицательной динамикой контингента учащихся, сокращением фондов оплаты труда за счет резкого исключения из структуры бюджета школы так называемого «сверхнорматива», направляемого в предыдущие годы на финансирование по фактическим затратам вне зависимости от числа учащихся, несвоевременной оптимизацией численности штата работников школы. В связи с этим руководители школ отметили необходимость регулярного пересмотра размера нормативов для расчета фондов оплаты труда, поправочных коэффициентов, учитывающих особенности деятельности образовательных организаций.

Директора школ подчеркивают, что нынешнее повышение оплаты труда педагогов достигается, прежде всего, за счет интенсификация и напряженности труда педагогов, роста их почасовой и внеклассной нагрузки, что может сказываться на качестве образования и на здоровье работников. В отдельных случаях директора указывали на невыполнимость задачи доведения зарплаты до поставленной планки даже при аккумулировании на этом направлении всех, имеющихся у школы ресурсов. При этом респонденты указывали на лукавость категории «средний показатель заработной платы» в связи с тем, что он достигается работой педагога более чем на одну ставку. В плане перспектив на приравнивание к средней по экономике региона зарплате оклада педагога, работающего на одну ставку, все директора высказались пессимистично.

В целом новая система оплаты труда воспринимается руководителями школ позитивно. При наличии средств в стимулирующей части фонда оплаты труда директора школ стараются использовать инструмент выплаты стимулирующих надбавок для решения вопросов привлечения и удержания в школе высококвалифицированных кадров. Для этого в каждой школе выработана своя система распределения стимулирующих надбавок. Тем не менее, общая схема достаточно универсальна: разработаны и приняты соответствующие Положения, показатели и критерии самооценки педагогов и оценки их деятельности комиссиями по стимулирующим выплатам. По мере необходимости школы вновь возвращаются к тексту принятых ими Положений и вносят дополнения и изменения, учитывающие новые реалии в системе образования. Во всех школах Положения о системе оплаты труда являются неотъемлемой частью Коллективного договора между администрацией и коллективом работников. Анализ сайтов общеобразовательных организаций на предмет наличия и содержания указанных документов подтвердил данный факт. Как правило, Положения предусматривают балльную систему оценивания результатов труда педагогов: за качество результатов образовательного процесса (качество учебных достижений учащихся по предметам, качество учебных достижений учащихся по результатам промежуточной и итоговой аттестации, подготовка победителей и призеров олимпиад, конкурсов, конференций, соревнований и др.), за качество условий образовательного процесса (наличие образовательного Интернет-ресурса, отсутствие случаев травматизма учащихся, участие в экспертной и инновационной деятельности, трансляция и обобщение опыта работы, участие в конкурсах профессионального мастерства и др.), за качество организации образовательного процесса (проведение открытых занятий или мастер-классов, отсутствие замечаний при проведении внутришкольного должностного или внешнего контроля, удовлетворенность учащихся и/или родителей качеством преподавания предмета, курса и др.). В то же время некоторые директора полагают, что поощрять педагогов надо не через установление коэффициентов, выставление баллов, а путем установления надбавок в случаях, когда этими педагогами продемонстрированы хорошие образовательные результаты.

Кроме того, директора школ отмечают, что в силу вовлечения в существующую, в принципе, отлаженную систему распределения стимулирующих выплат психо-эмоциональной сферы, полностью снять негативные последствия от возникающих время от времени конфликтов не удается - даже если чисто организационно они разрешились.

Оценивая справедливость устранения имевшейся ранее заведомой разницы в размере заработной платы учителей разного возраста, основная часть респондентов сошлась во мнении о верности этого шага, поскольку стаж работы не является надежной гарантией качества преподавания. В отношении разницы в оплате труда учителей, ведущих разные предметы, также наблюдается единство: педагоги, ведущие обязательные к сдаче на государственной итоговой аттестации предметы (математику и русский язык), должны иметь право на повышающие зарплату коэффициенты. Во всех школах подобные повышающие коэффициенты «за сложность» предусмотрены, в том числе и для всех других дисциплин. Кроме того, директора назвали используемые в их школах повышающие коэффициенты: за проверку письменных работ, за классное руководство, за заведование кабинетами, за организационно-методическую работу, за выполнение работы, непосредственно связанной с образовательным процессом, не входящей в аудиторную нагрузку (кружковую работу, индивидуальную работу с одаренными и отстающими учащимися и др.), за педагогическую деятельность в рамках реализации инновационных программ и проектов и т.д. Однако значительная часть директоров школ указывает на ограниченность применяемых инструментов оценки педагогов и школы в целом, поскольку при этом не учитывается ряд объективных обстоятельств, оказывающих существенное влияние на результаты. Это также связано и с распространением в последнее время практики рейтингования школ и перспективой внедрения системы финансирования по его результатам. Эти ограничения директора связывают, прежде всего, с контингентом учащихся; материальным положением семей с точки зрения возможности оплаты дополнительной подготовки к итоговой аттестации и т.д. Ряд респондентов указывает на то, что подобные показатели провоцируют некоторые школы на «избавление» от слабых учеников. В результате подобные учащиеся аккумулируются в других школах, портя им показатели эффективности. Притом, что для выведения подобного контингента на относительно удовлетворительный результат, от школы требуется гораздо больше усилий, нежели в случаях, когда хорошие результаты достигаются в ходе обучения изначально мотивированных детей, в тесном контакте с заинтересованными родителями, готовыми, при необходимости, потратить средства на дополнительную платную подготовку.

Ситуация с предоставлением платных услуг, в принципе, одинакова. В ряде случаев ограничителем предоставления платных услуг является физическое отсутствие свободных помещений (например, обучение в школе идет в две смены). Кроме того, в случаях, когда школы являются казенными учреждениями (а это большинство случаев), они в меньшей степени заинтересованы в предоставлении платных услуг. Кроме того, многие директора не организуют предоставление платных услуг в силу слабой правовой грамотности в этом вопросе, нежелания подвергаться неминуемым в этом случае проверкам со стороны надзорных органов и т.д.

Самый сложный вопрос, по мнению директоров, касается введения эффективного контракта. По признанию руководителей, идея эффективного контракта, его суть, не в полной мере ими осознана и принята. Понимая его формальный смысл, заложенный в нормативных документах, директора школ не представляют механизмы и возможности его использования, как реального инструмента повышения качества работы отдельного педагога, школы в целом, особенно в существующих условиях финансовых ограничений, нехватки стимулирующей части фондов оплаты труда, стремления молодых специалистов уехать из сельской местности и т.д. В этом случае директора лишь законопослушно пытаются привести трудовые договоры, дополнительные соглашения в соответствие с нормативными актами, в частности, с рекомендациями по оформлению трудовых отношений с работником государственного (муниципального) учреждения при введении эффективного контракта, утвержденными приказом Минтруда России от 26.04.2013 №167н [49], другими подобными документами федерального, регионального, муниципального уровней. К примеру, в регионе также принят соответствующий нормативный акт, а именно, приказ Минтруда Новосибирской области от 31.05.2013 №321 (в редакции приказа Минтруда Новосибирской области от 13.05.2014 №222) [50], в котором, кроме рекомендаций по оформлению трудовых отношений, приведены примерные формы трудового договора с работником государственного (муниципального) учреждения и дополнительного соглашения к трудовому договору с работником государственного (муниципального) учреждения при введении эффективного контракта (см. приложения 10-11). Кстати, многие директора отмечают излишнюю регламентированность и рамочность таких нормативных актов (что также влечет за собой контроль соответствующих структур и ведомств), что дает основания руководителям школ относиться к эффективному контракту как еще одной «бюрократической обязаловке». Выборочный анализ эффективных контрактов (дополнительных соглашений к трудовым договорам), представленных некоторыми директорами школ в не персонифицированном виде, подтвердил данный факт. В них включены должностные обязанности работника, «скопированные» из должностных инструкций, и показатели результативности, взятые из школьных Положений о стимулировании работников. В изученных текстах трудовых договоров отсутствует детальное регулирование и нормирование труда конкретного работника, не учтены мероприятия по предоставлению различных мер социальной поддержки, других благ, получаемых работником от качественно выполненной работы, что обеспечивало бы повышение качества и эффективности трудовой деятельности как отдельного педагога и всего педагогического коллектива. Это еще раз свидетельствует о том, что руководители школ трактуют эффективный контракт узко, формализовано.

Таким образом, задача поиска относительно надежного инструмента оценки эффективности работы школы и качества образования представляется директорам школ актуальной. При этом единого мнения относительно надежных инструментов оценки эффективности деятельности школ и качества образовательных услуг в рамках интервью с директорами школ не прозвучало. При этом руководители отмечают, что идея НСОТ, предполагающая, что увеличение оплаты труда педагогов будет осуществляться за счет значительного роста фонда стимулирования, и тем самым будет обеспечено повышение качества работы педагогических работников не осуществилась в полной мере. С другой стороны, несмотря на имеющиеся положительные эффекты в сфере оплаты труда (повышение зарплаты, открытость и прозрачность ее формирования и т.д.), по мнению всех респондентов, существующая система оплаты труда имеет элементы нестабильности ввиду того, что стимулирующие выплаты не являются обязательной частью заработной платы педагогов. Такая структура чревата нестабильностью, поскольку любые бюджетные проблемы могут привести к снижению заработной платы. В данном случае неизбежна новая волна оптимизации, роста наполняемости классов, сокращения количества школ и т.д. При этом, по опасению директоров школ, вопросы качества образования неизбежно станут жертвой жестких бюджетных ограничений и отступят на второй план.

2.4 Факторы роста оплаты труда педагогических работников

В рамках опроса респондентам было предложено оценить следующие факторы на предмет степени их влияния на рост оплаты труда педагогических работников: рост доходов школ от предоставления платных услуг, часть которых поступает в фонд оплаты труда (ФОТ), увеличение численности учащихся, в условиях нормативного подушевого финансирования влекущее за собой и увеличение ФОТ, сокращение части педагогических работников / части вспомогательного персонала с перераспределением высвободившихся средств ФОТ (но, одновременно, и нагрузки) на оставшихся педагогов, участие в региональных проектах. Включение последнего фактора в список возможных ответов связано с тем, что с 2012 года в общеобразовательных организациях Новосибирской области реализуются региональные проекты по наиболее актуальным вопросам модернизации системы образования («Внедрение модели системы управления качеством образования», «Обучение и социализация детей с ограниченными возможностями здоровья в инклюзивном образовательном пространстве», «Сетевая дистанционная школа», «Школа - центр физической культуры и здорового образа жизни», «Сеть специализированных классов для одаренных детей»), подразумевающие для школ-участниц проектов повышенный размер нормативов финансирования на 1 обучающегося в год для расчета фонда оплаты труда образовательной организации, средств на приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек, а также повышающие поправочные коэффициенты [46]. К примеру, для общеобразовательных организаций, осуществляющих обучение одаренных детей через сеть специализированных классов математического, естественнонаучного и инженерно-технологического направлений, размер нормативов на оплату труда повышен в 2,6 раза, для общеобразовательных организаций, осуществляющих обучение одаренных детей по видам спорта с углубленным учебно-тренировочным процессом, - в 1,5 раза.

Таким образом, одни факторы имеют отношение к росту зарплаты за счет повышения стоимости педагогического труда, а другие - за счет повышения нагрузки на педагогов. Распределение ответов на чрезвычайно важный для понимания ситуации в общем образовании вопрос о том, за счет чего, в представлении педагогов, прежде всего, происходит повышение оплаты их труда - за счет увеличения стоимости труда или за счет роста нагрузки, представлено на рис 6.

Рис. 6

Как следует из полученных данных, серьезное влияние на повышение оплаты труда оказывает увеличение численности учащихся: 34,9% педагогов указали его в качестве главной причины, еще 45,5% - также отметили этот фактор, оценив его влияние как «определенное».

Более 42% респондентов указали на участие в региональных проектах как на основу повышения зарплат и еще чуть более 40% - оценили его влияние как «определенное».

Рис. 7

Ответы педагогов, касающиеся увеличения численности учащихся, корреспондируют с данными мониторинга системы образования Новосибирской области [59]. Тенденция роста числа учащихся, приходящихся на одного учителя, и наполняемости классов (рис. 7) в равной мере затрагивает и городские, и сельские школы (последние - в большей степени). Связано это, в первую очередь, с процессом реструктуризации сети сельских школ района, «пик» которой пришелся на 2012-2014 годы (за это время в районе реорганизовано в филиалы 7 основных общеобразовательных школ, 2 - начальные общеобразовательные школы, ликвидировано 2 общеобразовательные организации). Во-вторых, в условиях подушевого финансирования школы стремятся, по возможности, привлечь максимально допустимое (с точки зрения санитарно-гигиенических и иных требований, полученной лицензии и т.д.) число учащихся. В то же время, новая система оплаты труда стимулирует руководство школ к оптимизации штатного расписания. При этом, естественно, наблюдается рост нагрузки в виде числа учеников, приходящегося на одного учителя.

Очевидно, что рост удельного веса учащихся в расчете на одного учителя может иметь место либо в случае дополнительного притока учащихся при прежней численности учителей, либо в случае сокращения числа учителей при неизменной численности учащихся, либо при одновременном протекании двух разнонаправленных процессов - росте числа учащихся и сокращении педагогических штатов.

С учетом указанных показателей по численности учащихся на 1 учителя и наполняемости классов за последние три учебных года, а также уже отмеченной тенденцией роста почасовой нагрузки учителей (см. п. 2.3), можно констатировать наличие в школах движения в сторону упомянутого выше разнонаправленного процесса - роста численности учащихся (на 2%) при одновременном сокращении числа учителей (на 6,5%).

Что касается влияния сокращения учительского корпуса на рост оплаты труда в школах, где непосредственно трудятся респонденты, то о его доминирующем влиянии на рост зарплат сообщили 6,8% респондентов и еще почти 60% - указало на его «определенное» влияние. Предполагаем, что, отвечая на данный вопрос, респонденты имели в виду тенденцию уменьшения количества не только учителей, а педагогических работников в целом. Это предположение подтверждается данными отчета 83-РИК - за три последних года количество педагогов (психологов, логопедов, социальных педагогов и др.) сократилось в школах района (прежде всего в сельских) на 48%. То есть, за счет сокращения численности указанной категории персонала образовательных организаций, а также внешних совместителей, одновременно увеличивается нагрузка (внутреннее совместительство) оставшихся педагогических работников. Только у 44% сельских школ района имеются ставки педагогов (в среднем по 2 ставки на школу), в остальных 56% школ данные должности совмещаются штатными работниками (от 0,1 до 0,5 ставки) или отсутствуют.

Судя по данным опроса, в школах оптимизируется и численность вспомогательного персонала. По своему «вкладу» в дело повышения размера оплаты труда педагогических работников сокращение вспомогательного персонала уступает сокращению педагогических кадров. И, тем не менее, на него, как на фактор, вносящий существенный вклад в рост зарплат, указывает 2,8% респондентов, 37,3% - как на «определенный». По данным отчета 83-РИК за три последних года количество работников из числа учебно-вспомогательного и младшего обслуживающего персонала сократилось в школах района на 17%.

Отдельный интерес с точки зрения степени влияния на рост оплаты труда учителей тех или иных факторов представляли платные услуги. Как следует из полученных данных, в деле повышения оплаты труда учителей влияние доходов от предоставляемых школами платных услуг как «сильное» оценили всего 6% опрошенных, почти 14% педагогов указывают на незначительное влияние платных услуг. В то же время, в значительной части школ, где трудятся респонденты, роста доходов от платных услуг вообще не происходит - на это указали более 80% педагогов. Это связано с тем, что в районе 2 бюджетные общеобразовательные организации (всего 8,3% от количества всех школ), оказывающие платные образовательные услуги.

Стоит заметить, что, учитывая вклад в оплату труда школьных учителей такого фактора, как доходы от платных услуг, необходимо все время помнить, что в этом случае повышению благосостояния учителей содействует не государство, а домохозяйства, в которых есть школьники. И когда речь идет о занятиях, не имеющих отношения к успешности освоения школьной программы (влияющей на последующую образовательную траекторию), это более или менее оправданно, хотя в ситуации резкого сокращения бесплатных кружков и секций вопрос доступности этих благ со всеми вытекающими последствиями все равно встает. Но когда речь идет о восполнении за счет средств населения часов, необходимых на освоение нужных предметов из-за сокращения часов, отведенных на них в бесплатном сегменте, ситуация с ростом оплаты труда педагогов за счет роста объема платных услуг видится совершенно иначе.

Указанные факторы роста оплаты труда педагогических работников корреспондируют с ответами директоров школ и начальников управлений образованием на вопрос «К каким последствиям, на Ваш взгляд, привел рост заработной платы педагогических работников в Вашей школе (в Вашем районе)?» (рис. 8). В ответах директоров школ ярко прослеживаются причинно-следственные связи между такими факторами как сокращением численности учителей, ростом соотношения ученик/учитель, ростом наполняемости классов и увеличением нагрузки учителей. Руководители школ также отмечают факт сокращения численности административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала, а также числа ставок педагогов (16,2% и 13,5% соответственно). Увеличение доли учителей в возрасте до 30 лет в общей численности учителей школы, как следствия повышения заработной платы, назвали только 2,8% директоров.

труд оплата педагогический работник

Рис. 8

В качестве негативного фактора 5,4% директоров школ назвали ухудшение микроклимата в коллективе. Предполагаем, что это явилось следствием имеющих место конфликтных ситуаций при распределении стимулирующих выплат и разным уровнем заработных плат у работников образовательных организаций (по данным Барабинской общественной районной организации профсоюза работников образования и науки РФ ежегодно количество поступающих жалоб, связанных с системой оплаты труда, составляет 25-30% от общего количества обращений). Интересны ответы на данный вопрос начальников управлений образованием. Ими выбраны всего четыре позиции - сокращение численности административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала, увеличение нагрузки учителей, рост наполняемости классов, увеличение доли учителей в возрасте до 30 лет в общей численности учителей. При этом фактор, связанный с уменьшением численности непедагогического персонала, назвали 42,8% респондентов, что может свидетельствовать о том, что для руководителей муниципальными органами управлением образования данная задача является одной из первостепенных. Кроме того, обращает на себя внимание тот факт, что вопреки статистике по количеству учителей в возрасте до 30 лет (данный показатель не достигает уровня, обозначенного в «дорожной карте», и даже уменьшается), руководители отмечают его как достаточно серьезным следствием повышения заработной платы (14,3% опрошенных). «Нулевые» позиции по таким факторам как сокращение числа ставок педагогов, рост соотношения ученик/учитель, уменьшение численности учителей говорят, возможно, о том, что начальники управлениями образованием просто не хотят замечать данные факты.

Далее проанализируем, в чем заключается роль директора школы в управлении качеством образовательного процесса.

Главное, что следует из ответов директоров школ о приоритетных для них обязанностей, - вопросы уровня преподавания не являются для руководителей школ района центральными (рис. 9). Вопросы первейшей важности для них - оценка общего качества работы школы, решение хозяйственных вопросов (ремонт, управление материально-технической базой школы и т.д.), управление бюджетом школы, оценка качества работы учителей, прием и увольнение учителей (95% из возможных 100% по шкале от 5 - «очень важно» до 1 - «мало важно»), руководство распределением рабочего времени в школе (85%). Менее важны следующие вопросы: представление школы на мероприятиях и/или в местном сообществе, руководство в вопросах учебного плана и преподавания, реагирование на обращения местных и выше стоящих органов управления образованием, заполнение отчетов, надзор за обязанностями и ответственностью учителей, надзор за дисциплиной учащихся (от 84% до 78%).

Рис. 9

Таким образом, директора сфокусированы на задачах общего руководства и менеджмента, организация образовательного процесса, а также вопросы уровня преподавания, педагогическая практика для них второстепенна, что свидетельствует об утере руководителями рычагов управления, которые непосредственно влияют на качество преподавания и качество профессиональной деятельности педагогических работников.

Начальники управлений образованием были более категоричными в оценке приоритетности обязанностей директоров школ (рис. 10).

Хотя в первую группу попали те же позиции, которые указали руководители образовательных организаций (от 90% до 75%).

По их мнению, менее приоритетны такие обязанности директора, как руководство в вопросах учебного плана и преподавания, реагирование на обращения местных и выше стоящих органов управления образованием, заполнение отчетов, надзор за обязанностями и ответственностью учителей, надзор за дисциплиной учащихся.

При этом оценка значимости данных обязанностей оказалась еще более низкой, чем оценка директоров школ - по 35%.

Рис. 10

Результаты опроса начальников управлений образованием подтвердил наличие у представителей административных органов различного уровня установок на выполнение менеджерских функций в работе со школьными коллективами.

Таким образом, в результате опроса респондентов (педагогов, директоров школ, руководителей муниципальных органов управления образованием) выявлен высокий уровень влияния на рост оплаты труда педагогов увеличения численности учащихся, сокращения части педагогических работников и вспомогательного персонала школ, участия образовательных организаций в региональных проектах, что влечет за собой увеличение нагрузки на учителя. Финансовое обеспечение фондов оплаты труда в школах осуществляется в основном за счет бюджетных средств, поскольку использовать внебюджетные средства для сколь-либо существенного повышения заработной платы работников не представляется возможным ввиду практического отсутствия доходов школ от предоставления платных услуг.

2.5 Риски реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт

В предыдущих параграфах были проанализированы изменения и последствия, которые происходят в муниципальной системе общего образования под влиянием роста оплаты труда педагогических работников и перехода на эффективный контракт, а также факторы, влияющие на рост заработной платы педагогов. Использование при этом широкого круга исследования (педагоги, директора школ, руководители муниципальных органов управлением образования) дало достаточно большое количество фактического материала качественного и количественного характера для анализа ситуации вокруг реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт в отдельно взятом муниципальном районе, в частности, и для выявления рисков, которые при этом неизбежно возникают.

К основным рискам реализации государственных обязательств мы отнесли финансово-экономические, нормативно-правовые, организационно-управленческие, социальные риски, а также риски, связанные с муниципальными особенностями, имеющие интегральный характер, т.е. являются взаимоувязанными и взаимовлияющими.

Финансово-экономические риски. В настоящее время в Барабинском районе произошло повышение средней заработной платы педагогических работников до уровня средней заработной платы по экономике региона, что установлено соответствующим Указом Президента Российской Федерации. Вместе с тем, доведение бюджетных средств до образовательных организаций на принципах нормативного финансирования должно сопровождаться постоянным совершенствованием системы оплаты труда, уточнением применяемых нормативов обеспечения в соответствии с современными требованиями к образовательному процессу и внедрением новой системы оплаты труда, направленной на повышение доходов педагогических работников и поддержание их на высоком уровне. В противном случае региональная модель нормативного финансирования может повлечь следующие риски, связанные с недостаточным наполнением нормативов (бюджетными ограничениями):

ухудшение финансового положения образовательных организаций (а, следовательно, работников) при недостаточной численности учащихся, вызванной объективными демографическими факторами;

снижение доступности и качества обучения, вызванное оттоком квалифицированных кадров, сокращением числа педагогических работников, сопровождающих образовательный процесс (психологов, социальных педагогов, логопедов и др.), по причине недостаточного финансирования;

снижение доли учебных расходов, установленной для обеспечения учебного процесса, вызванное необходимостью поддерживать нормативный уровень заработной платы педагогов.

С учетом трудностей, которые испытывают субъекты Российской Федерации в достижении уровня зарплат педагогов, равного средней по экономике региона, финансово-экономические риски также связаны с возможной корректировкой требований «майских» Указов в сторону уменьшения целевого значения. Так, в 2014 году Минфином уже предлагалось допустить отклонение среднего заработка бюджетников от среднегодового целевого размера оплаты труда на 5% или брать за ориентир данные по среднегодовой зарплате в регионе за предыдущий год [15]. Также имеется риск «свертывания» региональных проектов, за счет участия в реализации которых 42% школ района получают повышенный норматив финансирования расходов на оплату труда педагогических работников.

Нормативно-правовые риски. Одна из сторон механизма эффективного контракта - учет профессиональных достижений педагогического работника при определении заработной платы, поддержка роста его профессионализма и качества работы. Изученные нормативные и методические акты регионального и муниципального уровней и принятые образовательными организациями на их основе локальные нормативные документы в основном трактуют эффективный контракт формализовано, что может повлечь следующие риски, связанные, по выражению Н.А. Заиченко, с имитацией эффективности эффективного контракта [23]: смысловая (методологическая) размытость (в результате контракт становится не эффективным, а стимулирующим, способным влиять не столько на качество труда педагога (и образования в целом), сколько на уровень заработной платы); транзакционные издержки и доверие (статус педагога повышает не та высокая зарплата, которую сопровождает тотальная отчетность - контроль за каждый вложенный рубль, а высокая гарантированная зарплата, которая играет роль сигнала для общества об уровне ответственности учителя и доверии государства к учителю); бюрократическая ориентация на эффективность (бюрократическая ориентация на применение показателей эффективности, рекомендованных «сверху», создает, с одной стороны, иллюзию достижения определенного уровня эффективности и качества образования, с другой - имитирует прозрачность распределения ресурсов).

Действительно, анализ школьных Положений о системах оплаты труда, в т. ч. стимулирующих выплатах, показывает, что в основном используются показатели, определенные укрупненно, не детализированные для применения к конкретным должностям педагогических работников; отсутствуют механизмы вознаграждения за результаты коллективного труда. Работники в разной степени информированы о сути механизма эффективного контракта и оценивают его неоднозначно, а потому высказывают сомнения в объективности и справедливости системы оценивания.

Организационно-управленческие риски. Ошибочная организационная схема и слабый управленческий потенциал (в том числе недостаточный уровень квалификации для работы с новыми инструментами) могут приводить к неэффективному управлению процессом реализации государственных обязательств в сфере оплаты труда, низкому качеству реализации программных мероприятий на муниципальном уровне и уровне образовательных организаций. К примеру, одна из таких ошибок - поставленная муниципальным органом управления образованием Барабинского района перед руководителями школ задача достижения целевого уровня заработной платы в каждом учреждении. Серьезной проблемой при ведении самостоятельного учета является нехватка у руководителей образовательных организаций навыков бюджетного планирования и бухгалтерского учета. Принцип нормативного финансирования должен мотивировать руководителя образовательной организации формировать экономическую стратегию развития школы, помогающую директору в результате экономического анализа ситуации на уровне организации принять грамотные управленческие решения в направлении сокращения неэффективных расходов; оптимизации штатов, гармонизации соотношения педагогического, административного и учебно-вспомогательного персонала; применения комплекса современных педагогических технологий, обеспечивающих повышение качества образования; развитие сетевого взаимодействия, новых форм обучения и т.д., а не к принятию бессистемных мер, сводящихся к подгонке уровня средней заработной платы педагогических работников к нормативному за прошедший месяц.

Кроме того, в условиях новых финансовых механизмов руководителю образовательной организации предоставляется реальное право управления всеми ресурсами. Что касается внебюджетных средств, то деятельность по их привлечению наталкивается на ряд совершенно объективных препятствий. Одним из них является недостаточная квалификация школьных управленцев, которая усугубляется правовым режимом использования внебюджетных средств. Эти факторы влияют на снижение объёма привлекаемых внебюджетных средств, отмечаемое всеми руководителями школ.

Социальные риски. При повышении уровня оплаты труда создается ряд негативных эффектов, выражающиеся в изменениях внутренних и внешних процессов. Так, мы наблюдаем, что достижение средней зарплаты педагогических работников уровня средней зарплаты в регионе обеспечивается увеличением объема урочной и внеурочной нагрузки учителя. При этом нагрузка педагогов увеличивается до уровня, создающего угрозу снижения качества образовательных услуг (рост числа учащихся, приходящихся на одного учителя, и наполняемости классов; высокий уровень совместительства). При рассмотрении структуры педагогического состава по возрасту констатируем, что процесс омоложения педагогических кадров в Барабинском районе идет крайне медленно и не достигает нормативного уровня.

Как мы уже отмечали, государственные обязательства в сере оплаты труда имеет одной из главных целей повышение эффективности системы образования, в том числе эффективности и качества работы педагогического персонала. Такой управленческий подход в менеджменте не нов. В начале XXI века он стал общей реакцией бизнеса на проблему удорожания рабочей силы, что явилось появление новых структур организаций. Чарлз Хенди [74, Р. 204-205] определил такие организации, как «организации-трилистники». Мы предполагаем, что реализация принципов организации-трилистника неизбежна в образовательных организациях в ходе внедрения новых систем оплаты труда и эффективного контракта. Организация-трилистник - это способ наиболее эффективно использовать человеческий капитал. Трилистник - это маленькое, похожее на клевер, растение с тремя листьями. Это растение является национальной эмблемой Ирландии. Ч. Хенди использует три его листа в качестве символа трех очень разных групп людей, работающих в новых организациях. Первая, самая дорогая часть человеческих ресурсов (первый листок в терминологии Хенди), направлена на решение основных задач организации. Это наиболее эффективная, но и самая дорогая часть человеческих ресурсов организации - это «коренные работники» организации. Именно они являются носителями тех знаний, которые обеспечивают уникальность конкретного учебного заведения. Именно они способны к инновациям и переменам. Для этих категорий руководство вынуждено установить высокие заработки и дополнительные льготы, бонусы. В бизнесе часто стимулирование этих сотрудников основано на соучастии в прибыли, в собственности и в управлении. Второй листок - это так называемые подрядчики. Они не являются носителями той части экспертных знаний, которой обладает основной персонал. Часто они привлекаются для выполнения рутинных обязанностей, которые не хотят брать на себя «коренные работники». Как правило, руководство школы направляет их для выполнения работ, связанных с «браком» всей организации (работа в классах коррекции, непрофильных классах и т.д.). Естественно, что их оплата ниже, возможности для получения стимулирующих выплат малы. И особенно низка их социальная безопасность. Именно за счет экономии на оплате этой части персонала создаются средства для дополнительной оплаты «коренных работников». Хенди отмечает, что у менеджеров учебного заведения появляется естественное искушение эксплуатировать таких работников, выплачивая минимальные вознаграждения за максимальные объемы работ, и это может стать источников отложенных рисков и конфликтов. Третья часть человеческих ресурсов организации (третий листок) - временные и частично занятые работники. Временных и частично занятых работников приглашают для того, чтобы обеспечить постоянное, круглосуточное и ежедневное функционирование организации (к примеру, с аутсорсингом уже сталкиваются многие образовательные организации, и, как правило, происходит это под давлением «сверху»). Сельские школы часто вынуждены принимать на работу внешних совместителей (такое явление как «мобильный учитель» также знакомо многим сельским школам). Хенди отмечает, что большая часть гибкой рабочей силы, видимо, никогда не проявляет той целеустремленности и тех амбиций, которые присущи занятым на постоянной основе профессионалам. Внедрение принципов организации-трилистника, безусловно, повышает экономическую эффективность системы образования, но и продуцирует ряд рисков. В первую очередь, это может стать источников отложенных рисков и конфликтов, возможных изменений в организационной культуре под влиянием новой системы ценностей организации-трилистника, связанных со снижением возможностей работника для самовыражения, проявления инициативы, экспериментирования. Возможны процессы распада коллективов в связи с ростом индивидуализма и т.д.

Социальные риски могут реализовываться в сопротивлении педагогических работников, общественности осуществляемым изменениям, соответственно, влечь за собой рост напряженности в педагогических коллективах, в родительской среде, в обществе в целом. В Барабинском районе этот фактор имеет свои особенности, о которых речь пойдет ниже.

Риски, связанные с муниципальными особенностями. Существующие различия муниципалитетов в достижении планируемых задач обусловлены разными факторами, которые имеют свои особенности. Они могут быть связаны с уровнем финансовых и управленческих возможностей муниципального района, с проблемами в сфере недостаточной межуровневой координации всех структур, осуществляющих деятельность в сфере образования, недостаточным пониманием задач государственной политики и т.д. Анализ результатов проведенного опроса педагогических работников, интервьюирования директоров школ, имеющийся более чем 20-летний личный опыт работы в системе образования Барабинского района позволяет выделить два фактора, которые несут в себе риски неисполнения некоторых показателей, предусмотренных государственными обязательствами по повышению оплаты труда и введению эффективного контракта. Первый фактор связан в отсутствии четко сформулированной, ресурсообеспеченной стратегии муниципальных органов власти в части привлечения молодых специалистов в организации сферы образования, в частности решения жилищной проблемы. Анализ причин текучести педагогических кадров за три последних года показал, что 80% педагогов в возрасте до 30 лет уволились и переехали в те районы Новосибирской области, где по месту новой работы им было предоставлено жилье. Второй фактор связан с политической ситуацией в районе. Традиционно сильным противостоянием в Барабинском районе отличаются представители определенных политических партий. В результате этого противостояния система образования района находится на пике различного рода спекуляций, «заигрывания» с избирателями, большую и наиболее ответственную часть которых составляют именно педагогические работники. При этом заявления некоторых политиков носят дискредитирующий цели государственной политики в сфере оплаты труда и повышения статуса педагога, дестабилизирующий характер. К примеру, в видеообращении депутата Государственной Думы Российской Федерации от Новосибирской области к учителям Барабинского и Здвинского районов, сделанном накануне выборов в Законодательное Собрание региона 11.09.2015, мы слышим такие слова: «…идет еще одна напасть… называется эффективный контракт… будут конкретизированы трудовые обязанности, условия оплаты труда, показатели и критерии оценки эффективности… а критерии этой оценки могут быть таковы, что еще вы будете приплачивать государству, а не оно вам…» [11].

Необходимо отметить, что обозначенные риски реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт носит интегральный характер. Интегральность рисков заключается в том, что реализация одного риска влечет за собой другие риски. И наоборот, минимизация или исключение определенного риска позволит минимизировать или исключить другие. К примеру, уменьшение норматива финансирования образовательной организации влечет ограничение фонда оплаты труда работников, сокращение числа педагогических работников, увеличение нагрузки на одного педагога, снижение качества труда и т.д.

Кроме того, анализ рисков, проведенный в ходе исследования, позволил нам определить дихотомии для выявления эффективности системы образования, которые могут привести к нежелательным последствиям реализации государственных обязательств в сфере оплаты труда (табл. 4).

Таблица 4 - Дихотомии для выявления эффективности

Таким образом, анализ рисков реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт в муниципальной системе общего образования позволили определить их слабые стороны в разрезе результативности и эффективности, а также сформулировать дихотомии для выявления эффективности системы образования в контексте реализуемых изменений.

Выводы по главе 2

В ходе исследования получено три среза оценки процесса реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт - ее дали основные субъекты, вовлеченные в данный процесс на муниципальном уровне: директора школ, педагоги и руководители органов управления образованием муниципалитетов, расположенных на территории новосибирской области.

Задача повышения заработной платы педагогических работников затронула вопросы кадрового обеспечения общеобразовательных организаций. Увеличивается доля педагогических работников с высшим профессиональным образованием, растет число учителей, имеющих высшую и первую квалификационные категории. Вместе с тем, несмотря на некоторое увеличение количества молодых учителей в возрасте до 25 лет, наблюдается динамика уменьшения доли учителей в возрасте до 30 лет, характерная как для городских школ, так и для сельских.

Увеличивается доля учителей в возрасте от 35 лет и старше и доля учителей пенсионного возраста. При этом руководители школ неоднозначно трактуют ситуацию со старением кадров и констатируют, с одной стороны, нежелание заниматься вопросами омоложения педагогических кадров по объективным причинам, с другой стороны, отсутствие в своем управленческом арсенале механизмов и технологий «вытеснения» пенсионеров, в том числе через реализацию принципов эффективного контракта.

Анализ уровня заработной платы педагогических работников показал, что отклонение заработной платы педагогов района от средней по региону меняется «в плюс».

Вместе с тем, результаты опроса свидетельствуют о достаточно ощутимом разрыве между субъективным представлением педагогов о справедливом уровне оплаты труда и их реальной заработной платой, а также дискуссионности существующей системы материального стимулирования.

Рост заработной платы привел к повышению удовлетворенности определенной части педагогов своей деятельностью и социальным положением, однако он не является значительным.

Результаты исследования показали, что нагрузка является одним из важных факторов, влияющих на величину заработной платы. Многие учителя указывают на рост в последнее время базовой почасовой нагрузки, определяющей размер заработной платы (объема нагрузки, связанного с проведением уроков), а также внеурочной нагрузки (объема нагрузки, не связанного с проведением уроков).

Кроме этого, были выявлены такие факторы, влияющие на рост оплаты труда педагогических работников, как увеличение численности учащихся, сокращение части педагогических работников и вспомогательного персонала, участие в региональных проектах.

Изучение функционала руководителя и его позиции как педагогического

лидера показывает, что руководители образовательных организаций не выполняют в должной мере обязанности педагогического руководителя в современном понимании, для них не являются приоритетными обязанности, направленные на руководство в образовательном процессе и педагогической деятельности, а организация оценки качества работы педагогов ориентирована на поощрение достижения высоких учебных результатов, но не стимулирует рост качества преподавания.

Анализ изменений и последствий, происходящих в муниципальной системе общего образования под влиянием роста оплаты труда педагогических работников и перехода на эффективный контракт, а также факторы, влияющие на рост заработной платы педагогов, позволил выделить и описать риски реализации государственных обязательств в сфере оплаты труда: финансово-экономические, нормативно-правовые, организационно-управленческие, социальные риски, а также риски, связанные с муниципальными особенностями, и определить, что они носят интегральный характер, т.е. являются взаимоувязанными и взаимовлияющими.

Заключение

В ходе проведенного диагностического исследования выявлены и систематизированы риски реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт в муниципальной системе общего образования (на примере Барабинского района Новосибирской области). Для этого с помощью методики, включающей как количественные, так и качественные методы сбора и анализа информации, было выяснено, произошло ли повышение средней заработной платы педагогических работников до установленных соответствующим указом; определено, какой ценой поддерживается достигнутый уровень заработной платы; выявлен уровень удовлетворенности педагогических работников результатом повышения заработной платы; определено, повлияло ли введение эффективного контракта на качественный состав и качественные характеристики педагогических работников, как изменилась при этом система оценки работы педагогов.

Основные выводы:

уровень средней заработной платы педагогических работников Барабинского района по отношению к средней заработной плате в Новосибирской области в 2013-2014 годах практически достиг нормативного показателя, в 2015 году по итогам двух кварталов данный уровень нестабилен и имеется тенденция к недостижению нормативного к концу календарного года;

увеличилась доля педагогических работников с высшим профессиональным образованием, растет число учителей, имеющих высшую и первую квалификационные категории, при этом наблюдается уменьшение удельного веса численности учителей в возрасте до 30 лет в общей численности учителей, что не соответствует нормативному показателю, а также увеличивается доля учителей в возрасте от 35 лет и старше и доля учителей пенсионного возраста;

последние два года баланс между ростом стоимости жизни и динамикой доходов педагогических работников складывается не в пользу последних, что формирует у педагогов ощущение отсутствия каких-либо изменений в повышении их благосостояния либо их несущественность;

увеличение заработной платы педагогических работников влечет за собой повышение нагрузки на педагогов в виде увеличения численности учащихся в классе, количества учащихся на одного учителя, увеличения объема дополнительной работы для получения стимулирующих выплат; при этом количество педагогических и других работников уменьшается;

и педагогическими работниками и управленцами муниципального уровня и уровня образовательной организации не в полной мере восприняты идеи эффективного контракта как средства для расширения спектра значимых стимулов и ресурсов профессионального роста педагогов, их представления о механизмах реализации эффективного контракта и конечных результатах также разнятся;

во всех образовательных организациях района разработана нормативно-правовая база в части оплаты труда, установлены и описаны критерии стимулирования, но при этом у большинства педагогов района удельный вес стимулирующей надбавки не превышает 10% от заработной платы или стимулирующая надбавка вообще отсутствует, что не создает у работников мотивов к достижению высоких результатов труда, а директоров лишает рычагов для реализации в полной мере принципов эффективного контракта;

руководители образовательных организаций испытывают дефицит ряда управленческих компетенций, необходимых им в современных условиях: финансово-экономических, правовых, социально-психологических и других, что мешает выстраивать тактику и стратегию действий в условиях нормативно-подушевого финансирования, особенностей бюджетирования школ, внедрения принципов эффективного контракта.

Таким образом, проведенная работа позволила ответить на сформулированный нами исследовательский вопрос в части наличия рисков реализации государственных обязательств по повышению оплаты труда и переходу на эффективный контракт в муниципальной системе общего образования. Вместе с тем, исследование показало, что проблема, выбранная для изучения, многоаспектна и имеет ряд возможностей для продолжения исследований в рассматриваемой проблемной области. На наш взгляд, перспективны и актуальны исследования, связанные с изучением педагогических рисков, качества школьного образования, представлений родителей школьников об эффективности муниципальной системы образования и степени их удовлетворенности в контексте оплаты труда педагогических работников и перехода на эффективный контракт.

Библиографический список

1. Абанкина И.В. Исследование результатов и эффектов введения новой системы оплаты труда учителей // Вопросы образования. 2009. № 4. С. 153-169.

. Абанкина И.В. Механизмы организации финансово-экономической деятельности учреждений, обеспечивающих реализацию ФГОС с учетом особенностей финансирования трех типов учреждений (казенные, бюджетные, автономные) // Муниципальное образование: инновации и эксперимент. 2011. №5. С. 12-16.

. Абанкина И.В., Савельева М.Б., Сигалов С.В. Политика общеобразовательных учреждений по результатам опроса их руководителей // Мониторинг экономики образования. Информационный бюллетень. 2013. №4 (67). 60 с.

. Андреева А.Р., Попова С.А., Родина Н.В. Внедрение эффективного контракта: результаты исследования // Народное образование. 2014. № 10. С. 151-157.

. Андрущак Г. В., Прудникова А.Е., Шугаль Н. Б. Информационный бюллетень "Мониторинг экономики образования" / Отв. ред.: Я. И. Кузьминов. Вып. 2 (56): Потоки обучающихся и финансовые потоки в системе образования России. М.: НИУ ВШЭ, 2012. 40 с.

. Армстронг М. Практика управления человеческими ресурсами, 8-е изд. - СПб.: Питер, 2004. - 825 с.

. Бабаев Б.Д., Боровкова Н.В., Николаева Е.Е., Николаев А.Д., Новиков А.И., Андрекус Е.А. Актуальные проблемы региональной экономики и активизация территориального фактора социально-экономического развития / под общ. ред. Б.Д. Бабаева. - Иваново: ПерСто, 2013. 174 с.

. Беляков С.А. Новые лекции по экономике образования. Учебник. М.: МАКС Пресс, 2007. 424 с.

. Ващенко А.Н. Труд: мотивация и вознаграждение: монография. М.: Маркетинг, 2004. 208 с.

. Ветлужских Е.Н. Мотивация и оплата труда - инструменты, методики, практика. М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. 133 с.

. Видеообращение депутата Государственной Думы Российской Федерации Веры Анатольевны Ганзя к учителям Барабинского и Здвинского районов [Электронный ресурс] // Yandex: [сайт]. URL: #"907499.files/image010.gif">

Приложение 2

ДИНАМИКА ЧИСЛЕННОСТИ И ЗАРАБОТНОЙ ПЛАТЫ РАБОТНИКОВ СФЕРЫ ОБРАЗОВАНИЯ В 2007-2011 ГОДАХ <*> (из Приложения №1 к Программе поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 26.11.2012 №2190-р (ред. от 14.09.2015)

<*> Сборник Федеральной службы государственной статистики «Социально-экономическое положение России», январь 2012 г.

Приложение 3