выступают теоретические и практические основы формирования механизма управления экономикой территории.
Глава 1. Теоретические аспекты территориального управления экономикой
1.1 Сущность и содержание территориального управления экономикой
Территориальное стратегическое планирование применяется в практике регионального управления с конца 1970-х годов - первоначально в США, Европе и Канаде, а затем с середины 1990-х - в России (с использованием опыта Испании и Канады). Начиная с разработки стратегий развития малых городов России, организованной Фондом Сороса в 2000 году, до "Стратегии 2020" развития РФ (2008 год) стратегическое планирование охватывает практически все уровни управления в стране. О важности стратегического планирования в сфере государственного управления неоднократно и в последние годы указывалось в правительственных документах и выступлениях руководителей РФ.
Практически параллельно с распространением в мировой практике управления территориального стратегического планирования развивалась и теория этого научного направления. В широко известных работах М. Портера сформулированы определения, принципы построения международных и региональных моделей конкуренции и сделан вывод, что в условиях рыночной экономики превалирующее значение отдается не отрасли или компании, как объекту экономического управления, а территории, что приводит к повышению ее конкурентоспособности. В качестве экономических преимуществ территории обычно фигурирует то, что составляет "конкурентный ромб Портера":
факторные условия производства, то есть известные базисные факторы (земля, труд и капитал), рассматриваемые достаточно широко и понимаемые как ресурсное обеспечение территории: природные, людские, финансовые, инфраструктурные ресурсы, ресурсы знаний, традиций, умений и навыков и др.;
условия внутреннего спроса, то есть спрос на внутренних рынках данной территории на товары и услуги собственного производства, который характеризуется структурой или характером потребностей внутри территории, объемами и механизмами передачи внутренних предпочтений на внешние рынки;
конкурентоспособность на внешних рынках родственных отраслей, то есть выпускающих близкую по назначению продукцию, и поддерживающих отраслей, обеспечивающих сырьем, полуфабрикатом или комплектующими изделиями;
конкурентоспособность на внешних рынках стратегий отдельных предприятий, прогрессивность их внутренних структур и уровень соперничества внутри территории.
К сожалению, как верно отмечает В.А. Гордеев, в работах М. Портера отражается лишь форма, а не сущностное содержание конкуренции, нет даже определения этой экономической категории; слабой стороной представляется абсолютизация структурных признаков исследуемого предмета и абстрагирование от его социально-экономической природы, а также недостаточное внимание к таким функциям конкуренции, как содействие кооперации и сотрудничеству товаропроизводителей, - что особенно важно именно в аспекте рассмотрения конкурентоспособности территории.
В российской практике территориального стратегического планирования начал использоваться свой, с учетом специфических условий переходного периода развития страны, опыт, успешно, на наш взгляд, обобщаемый и развиваемый на ежегодно, начиная с 2001 г., проводимых в Санкт-Петербурге форумах. На основе международного и российского опыта территориального и стратегического планирования ведущий организатор форумов МЦСЭИ "Леонтьевский центр" (г. Санкт-Петербург) разработал технологию КРЭП, в которой предлагается выделять четыре линии деятельности, равно необходимые для успеха стратегического планирования. Они условно обозначаются как Координация, Разработка, Экспертиза и Продвижение. Здесь же дано определение: "под понятием территориальное стратегическое планирование понимается самостоятельное определение местным сообществом целей и основных направлений устойчивого социально-экономического развития в динамичной конкурентной среде" и выделяются два главных признака, определяющих специфичность стратегического планирования в отличие от других видов планирования. Они выражаются двумя ключевыми словами - конкурентоспособность и диалог, характеризующими соответственно содержание (предмет) стратегического плана и процесса стратегического планирования.
Однако, несмотря на большое количество научных работ, более-менее четкого определения этих понятий и тем более методики оценки конкурентоспособности территории до сих пор нет, что, как будет показано ниже из нашего опыта, может привести к серьезным проблемам в практике разработки и реализации проектов развития районов.В.Е. Селиверстов (СО РАН) также отмечает, что в отечественной экономической науке конкурентоспособность региона как экономическое явление относится к числу слабо разработанных, а теория регионального стратегического планирования и прикладные разработки фактически целиком основывались на механическом перенесении теоретических конструкций, принципов и инструментов, которые предлагались для управления отдельными фирмами, компаниями и некоммерческими организациями. Целый ряд различий между производственным предприятием и регионом говорит об ошибочности такого подхода. Так, если конечной целью фирмы и компании является максимизация прибыли, то конечной целью любой региональной системы - повышение благосостояния, уровня и качества жизни ее населения. В отраслях конкурируют как предприятия, так и в какой-то степени регионы. Предприятия должны сами создавать и завоевывать конкурентное преимущество на том или ином рынке. Региональная власть, хотя и не может формировать или оказывать влияние на институциональные структуры, в окружении которых работают фирмы, тем не менее, должна создать условия, позволяющие предприятиям достигать конкурентного преимущества. Регионы достигают преимуществ благодаря различиям, а не сходству. В каждом регионе есть свой, одному ему присущий набор конкурентных отраслей. Это коренным образом определяет специфику целеполагания в региональном или в корпоративном стратегическом планировании. Субъект регионального стратегического планирования - региональное сообщество (население региона, делегирующее права управления региональным органам власти и непосредственно участвующее в принятии стратегических решений с использованием институтов гражданского общества, а также представители федеральных органов власти и управления и бизнес - структур, имеющие стратегические интересы в данном регионе). Иными словами, региональное сообщество является конечным субъектом стратегического планирования, региональные органы власти - непосредственным. Среди основных принципов регионального стратегического планирования автор отмечает принцип повышения конкурентоспособности регионов различного ранга и их систем управления. При этом категория конкурентоспособности региона не должна подменяться понятием его конкурентной борьбы за привлекаемые внешние ресурсы и инвестиции.
Конкурентоспособность региональной экономики - это способность реализовать основную целевую задачу ее функционирования - устойчивое социально-экономическое развитие региона с обеспечением высокого качества жизни его населения. Конкурентоспособность реализуется через конкурентные преимущества, которые сгруппированы в базовые и обеспечивающие (или глубинные) и поверхностные признаки конкурентоспособности региона. Однако суть их одна и та же. К первым (базовым) относятся природно-сырьевые ресурсы, трудовые ресурсы и их квалификация, научный, управленческий потенциал, производственная база; ко вторым (обеспечивающим) - предпринимательский климат, качество управленческого потенциала, стоимость рабочей силы, инфраструктура. Предметом конкурентной борьбы между субъектами Федерации могут стать государственные программы и проекты, связанные с размещением и территориальной организацией хозяйства, а также с решением социальных проблем. При постоянной нехватке ресурсов претендовать на участие в реализации таких программ и проектов смогут лишь регионы с наиболее высоким уровнем конкурентоспособности. Надежные конкурентные позиции становятся важнейшими условиями устойчивого развития региональной экономики. Стабильное развитие региональной экономики находится в прямой зависимости от наличия соответствующего социально-экономического, научно-технического и кадрового потенциала, и это определяет привлекательность региона для размещения новых и реконструкции существующих производств, а тем самым - для создания новых рабочих мест. В свою очередь, рост численности работающих определяет социально-экономическое благополучие населения и улучшение финансово-бюджетного состояния региона.
В рыночном пространстве страны приток капитала в тот или иной регион все меньше зависит от централизованно принимаемых отраслевых решений, а целиком определяется конкурентными возможностями региона и перспективами их наращивания. Предпринимательский капитал устремляется в те районы и сферы деятельности, где можно размещать конкурентоспособные производства и организовывать доходный бизнес. Каждый регион призван оценить свои конкурентные позиции, чтобы способствовать привлечению региона к осуществлению программ размещения и территориальной организации производительных сил.
Современные экономисты вводят в понятие конкурентоспособности формирование и удержание устойчивых конкурентных преимуществ. Следует различать конкурентоспособность региона как потенциальную возможность участвовать в конкуренции с другими регионами на основе обладания достаточным уровнем составляющих, формирующих этот потенциал, когда интегральными элементами конкурентоспособности являются понятия "конкуренция" и "конкурентная позиция региона". Эти два понятия в науке нередко подменяют друг друга, поскольку на практике конкурентоспособность очень трудно определить, а тем более рассчитать. Конкурентная же позиция четко проявляется в хозяйственном, социальном и политическом поведении региона. В связи с этим нередко эта позиция выдается за сильную или слабую конкурентоспособность определенного региона. Поэтому только четкое разделение указанных категорий позволит выделить конкурентоспособность как объективную характеристику и конкурентную позицию как субъективное поведение региона как хозяйствующего субъекта.
Конкурентоспособность территорий связана с умением определять свои особые черты и эффективно распространять информацию о своих конкурентных преимуществах. Но конкурентные преимущества не могут сохраняться вечно, их необходимо обновлять и развивать. При этом районы конкурируют между собой за инвестиции, технологии, квалифицированных специалистов, экологические, экономические, социальные и культурные проекты и при этом в выигрышном положении окажутся те из регионов, кто не только будет обладать востребованными региональными ресурсами, но и сумеет с выгодой для своего развития воспользоваться ими.
Анализ и пути решения этих вопросов дает территориальный маркетинг, представляющий собой один из инновационных методов муниципального и регионального управления, нацеленный на рост конкурентоспособности и активное привлечение внимания к территории со стороны целевых групп потребителей. В широком смысле территориальный маркетинг предусматривает постоянное сопряжение конкурентных свойств территории с наиболее востребованными показателями качества жизни. Территориальный маркетинг способствует:
повышению привлекательности города или региона как места проживания населения и потенциальных мигрантов на основе дальнейшего развития наиболее востребованных качеств жилой среды;
обеспечению конкурентоспособности города или региона как места размещения частных и государственных инвестиций в действующие и новые предприятия и рабочие места;
разработке отдельных мероприятий по улучшению инвестиционного и предпринимательского климата и качеству жизни, которые не реализуются по другим целевым программам.
Для повышения и поддержки конкурентоспособности приоритетными являются стратегия создания конкурентных преимуществ и стратегия их удержания. Реализация стратегии создания конкурентных преимуществ направлена на формирование в регионе особых условий и среды, выгодных для проживания и ведения бизнеса. Реализация стратегии удержания конкурентных преимуществ предполагает реализацию мероприятий по поддержанию созданных условий. Региональные конкурентные стратегии должны базироваться на региональных особенностях и предпосылках развития. Их уникальное сочетание создает конкурентные преимущества. Одно из правил создания конкурентного преимущества - стать непохожим на других, создать ценности на основе уникального сочетания ресурсов и факторов. Такой подход позволяет создать различия в цепочках создания стоимости в регионе, являющихся источником конкурентных преимуществ. Необходимо выделение региональных особенностей, на основе которых возможно создание конкурентных преимуществ. по сравнению с другими регионами. Как правило, такие конкурентные преимущества являются базой для специализации экономики на традиционных и базовых секторах. На их основе региональные компании способны самостоятельно генерировать цепочки создания стоимости. Цепочки будут включать различные элементы, участвующие в создании добавленной стоимости, в том числе - предмет труда (сырье и природные ресурсы); кадры, транспорт и логистика, финансовое обслуживание и т.д., в обеспечении которыми власть обязана максимально полно содействовать предприятиям.
Таким образом, первостепенной становится задача обеспечения конкурентоспособности муниципальных образований. В этой связи серьезное значение приобретает разработка и внедрение в практику муниципального менеджмента новых подходов к оценке уровня конкурентоспособности, обеспечивающих базу для принятия обоснованных управленческих решений, определения стратегических ориентиров развития, выявления направлений укрепления конкурентных преимуществ территорий в рыночном пространстве. Учитывая, что уровень конкурентоспособности есть интегрированное выражение степени использования факторов и предпосылок финансово-экономического развития муниципальных образований для достижения соответствующих им социальных результатов, следует различать цели, инструментарий и субъекты оценки конкурентных позиций и конкурентоспособности муниципальных образований.
Следует отметить, что зачастую в литературе понятие "факторы" часто отождествляется с понятием "источники" конкурентоспособности региона. Разграничить эти понятия можно следующим образом. Источники - это ресурсы региона. Факторы - все то, что может обеспечить и влияет на наилучшее использование имеющихся ресурсов, актуализацию потенциальных ресурсов и создание новых ресурсов, то есть все то, что влияет на превращение ресурсов в конкретные преимущества.
Под понятием "муниципальное образование" в теории и практике управления понимается территория, в пределах которой граждане реализуют свое конституционное право на местное самоуправление непосредственно и через выборные органы.
В соответствие с Федеральным Законом от 6.10.03г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в РФ существует пять видов муниципальных образований: муниципальные районы, городские поселения, сельские поселения, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения.
На основании экспертного анализа подходов к типологическим разработкам и классификациям поселений может быть обозначен круг базовых типологических характеристик муниципальных образований. Основные требования к разработке типологии муниципальных образований были сформулированы в соответствии с принципами: целостности представлений; исторической преемственности разработок; правовой обоснованности (соответствие действующему законодательству).
Могут быть выделены и рассмотрены следующие типологические характеристики муниципальных образований: территориальная основа и состав территории; численность населения; площадь; географическое положение (по основным экономико-географическим районам); возраст освоения территории и дата основания центрального поселения; уровень социально-экономического развития; профильность хозяйства; основные сферы деятельности.
Эффективность использования потенциала муниципальных образований, устойчивость их социально-экономического развития в современных условиях в значительной степени зависят от качества и обоснованности управленческих решений, принимаемых органами местного самоуправления. Без полной своевременной и достоверной информации о процессах, происходящих в различных отраслях и сферах жизнедеятельности муниципального образования, формируемой с помощью мониторинга, невозможно осуществить эффективное управление его развитием.
Перечень показателей эффективности развития городских округов и муниципальных районов, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р [2] гораздо меньше показателей, чем рассмотренный перечень, применяемый Росстатом. Кроме того, многие из утвержденных указанным Распоряжением показателей являются относительными, а не абсолютными, то есть, имеют в качестве единицы измерения процент от какого-либо базового показателя. При этом многих абсолютных базовых показателей рассматриваемый перечень не содержит. В то же время, практическое применение перечня показателей эффективности деятельности и развития территорий обладает важным преимуществом по сравнению с двумя рассмотренными выше системами показателей: отчеты, формируемые его основе должны содержать не только достигнутые значения показателей в отчетном году, но их (показателей) планируемые значения на трехлетний период в будущем.
Анализ условий развития исследуемых муниципальных районов позволяет выявить влияние на состояние муниципальной экономики следующих основных факторов:
степень разработанности законодательной базы, обеспечивающей экономическую самостоятельность органов местного самоуправления и сбалансированность налоговых и расходных полномочий на муниципальном уровне;
уровень развития предпринимательского климата, способствующего развитию малого и среднего бизнеса на территории района, расширению масштабов деятельности хозяйствующих субъектов и укреплению экономической самостоятельности муниципального образования за счет пополнения собственных источников формирования доходной части местного бюджета;
полнота использования имеющихся потенциалов муниципального образования, определяющая степень вовлечения в сферу экономической деятельности свободных земельных участков и природных ресурсов для развития предпринимательства и обеспечения жильем населения;
степень развитости производственной, социальной и рыночной инфраструктуры в экономике МО, создающей условия для активизации предпринимательской активности и занятости населения;
уровень самоорганизации населения и его участие в принятии управленческих решений.
Могут быть выделены основные проблемы социально-экономического развития муниципальных образований:
низкая доля налоговой составляющей в доходной части местного бюджета, снижающая возможность местных органов власти принимать самостоятельные управленческие решения в реализации расходных полномочий;
значительный объем полномочий, делегированных субъектами федерации на муниципальный уровень, многие из которых не обеспечены в должной мере материальными и финансовыми ресурсами;
значительный удельный вес дотаций и субвенций в составе доходной части местного бюджета, определяющий его финансовую зависимость от межбюджетных трансфертов бюджета вышестоящего уровня;
недостаточная мотивация к полному использованию имеющегося экономического потенциала территории, вызванная отсутствием перспектив в повышении налогооблагаемой базы и, сложившаяся в связи с этим, устойчивая тенденция снижения неналоговой составляющей доходной части местного бюджета за счет неэффективного использования имущества муниципалитетов;
отсутствие механизмов привлечения к процессам управления населения и учета его мнения при принятии управленческих решений в вопросах жизнеобеспечения и повышения комфортности проживания в данном муниципальном образовании.
Своевременному выявлению и решению данных проблем и повышению эффективности принятия управленческих решений в значительной степени будет способствовать мониторинг социально-экономического развития, главной задачей которого является создание надежной и объективной информационной основы для выработки обоснованной политики регулирования территориального развития, определения её приоритетов, как со стороны органов государственного управления, так и муниципального образования.
Возможны несколько методических подходов к проведению анализа внутрирегиональной социально-экономической дифференциации.
Первый подход основывается на применении традиционных методов вариационного анализа (использование показателей среднего линейного отклонения, дисперсии, коэффициентов вариации, оценка формы распределения данных и др.). В частности, данный подход положен в основу исследования Н.А. Смирновой, Е.А. Шильцина. Применение этого подхода обусловлено детальной проработкой соответствующих методов в статистической литературе, благодаря чему достигается высокая степень достоверности и точности получаемых результатов. Однако в силу универсальности указанного подхода, традиционных методов часто недостаточно для решения задач анализа социально-экономической дифференциации. Поэтому приходится либо сокращать перечень исследовательских задач, либо видоизменять и расширять традиционные методики.
Второй подход основывается на применении методов многомерного статистического анализа (факторный, компонентный, дискриминантный анализ, кластерный анализ, каноническая корреляция и др.). Примером применения подобного подхода являются работы Л. Лыковой. Достоинствами предлагаемых в рамках указанного подхода методик является получение четкого численно определенного результата даже при наличии большого массива анализируемых данных, возможность выявления глубоких и часто невыраженных связей между различными показателями. Недостатком указанного подхода является громоздкость и сложность математического аппарата. Кроме того, полученные результаты не всегда поддаются трактовке в рамках анализируемого объекта. Решению перечисленных проблем во многом способствует детальная предварительная подготовка исследования, подбор соответствующих методов при условии глубокого понимания механизма их использования, применение современного программного обеспечения.
Третий подход предполагает классификацию территориальных единиц на основе определения типичных социально-экономических проблем. Здесь можно сослаться на работу А. Позднякова, Б. Лавровского и В. Масакова и исследование "Типология российских регионов". Несомненным достоинством подхода является получение в итоге понятных и легко интерпретируемых результатов, поскольку группировка часто основывается на перечне конкретных социально-экономических проблем. Однако не всегда критерии классификации базируются на выявлении глубоких закономерностей социально-экономического развития. Существует опасность сильной зависимости полученных результатов от начальной исследовательской гипотезы и используемого теоретического аппарата.
Четвертый подход решает задачу комплексного анализа внутрирегиональной дифференциации и представлен, в частности, в исследованиях А.Е. Евченко и Д.Н. Воробьева. Данный подход предполагает максимальное расширение перечня анализируемых факторов, а также, при наличии соответствующей возможности, учет динамики социально-экономических показателей. При этом часто используются самые разные методики, в том числе перечисленные при рассмотрении других исследовательских подходов. Именно применение данного подхода позволяет получить наиболее объективные результаты, поскольку учитывается большое количество показателей социально-экономического развития.
Проблема территориального самоопределения в общей системе воспроизводственных сил отношений наиболее остро встала перед регионами в процессе трансформации экономики во взаимосвязи с изменением форм поступления и распределения ресурсов. Традиционно рассмотрение проблем управления региональной экономикой предусматривает поиск ответа на вопрос о системе инструментов регулирования регионального развития.
На практике до настоящего времени традиционно разрабатываются такие инструменты, как прогноз, концепция, стратегии развития в рамках генеральной схемы развития и размещения производительных сил и индикативного плана развития экономики региона.
Происходящие изменения в современной России, особенно в части социально-экономических преобразований, создают объективные предпосылки для новых подходов в формировании механизма управления развитием региона, к осмыслению законов общественного воспроизводства, отражающих связи и зависимости между различными элементами социально-экономической системы.
В региональной науке появляются новые объекты теории, такие, как размещение инвестиций и инноваций, телекоммуникационных и компьютерных систем. В числе основных факторов выступают факторы инфраструктурного обеспечения и экологических ограничений.
Известны многочисленные трудности во взаимоотношениях Федерации и регионов. Регулирование на уровне региона не опирается на ресурсы, механизмы и принципы, которые обеспечивают возможность создания условий для устойчивого, сбалансированного и социально ориентированного территориального развития, направленного на сохранение и развитие человеческого капитала. В новых условиях хозяйствования необходимо формировать новую государственную региональную политику, необходимую в качестве фундамента механизма стратегического и тактического управления.
Регионы более десяти лет в основном предоставлены сами себе в выборе путей стабилизации экономического и социального положения. К основным результатам самостоятельной деятельности регионов следует отнести:
во-первых, принятие региональных конституций (не всегда согласованных с Конституцией Российской Федерации);
во-вторых, модель социально-экономического развития выбиралась администрацией субъекта федерации в соответствии с ресурсными возможностями. Поэтому экономические приоритеты превалировали над приоритетами социальными,
внешнеэкономическая деятельность регионов зачастую не согласовывалась с эффективностью экономики страны;
в-третьих, интересы национальной (региональной) элиты (занятой в бизнесе) зачастую противоречили интересам государства в целом.
На современном этапе формирования механизма стратегического управления социально-хозяйственным комплексом региона на первый план выступает стратегия как искусство руководства общественно-политической борьбой. Стратегия же как общий план управленческих функций (процедур, технологий), исходящий из расстановки и соотношения ресурсов и создания механизма "саморегулирования" конкурентного рынка на данном этапе для достижения целей по установленным социально-экономическим критериям (нормативам), практически не сформирована.
Учитывая то, что экономическое реформирование осуществляется в ходя становления рыночного саморегулирования (особого механизма координации социально-экономической деятельности), которое осуществляется одновременно с регионализацией экономических отношений, усилием самостоятельности регионов в выборе и реализации стратегий развития, возникает необходимость моделирования стратегии управления. Поэтому весьма актуальным является формирование механизма стратегического управления территориально-локализованной экономической системой, социально-хозяйственным комплексом, которое позволит изучить природу и закономерности региональной социально направленной экономики. В модели территориально-локализованной экономической системы обеспечиваются условия для анализа взаимодействия основных хозяйствующих субъектов и властных структур в системе региональных социально-экономических связей, которые превращают регион в единый социально-хозяйственный комплекс.
Движущей силой стратегического управления, как показывает мировой опыт, является обострение межтерриториальной конкуренции. Это вызывает необходимость в региональных интеграционных процессах, достижении целей развития регионов на основе творчества, инициативы, предприимчивости на фоне относительно стабильного политического и экономического пространств.
В России ситуационные условия формирования механизма стратегического управления развитием регионов характеризуются следующими особенностями:
в подавляющем большинстве регионов и муниципальных образований структурообразующие предприятия находятся в состоянии производственного и финансового кризиса;
формирование самих муниципальных образований происходит в границах сложившейся административно-территориальных единиц, созданных в свое время без учета экономических возможностей их самостоятельного существования;
процесс регламентации форм собственности, в том числе на землю как основной ресурс территориального развития, также далек от завершения;
не сложилась еще система взаимоотношений и четкого разделения полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, входящими в их состав, что увеличивает степень неопределенности, в которой приходится планировать свое будущее большинству территориальных единиц страны;
деловая этика в сфере бизнеса еще не включает понятия "социальная ответственность", что затрудняет взаимопонимание власти и бизнеса и их взаимодействие в определении и реализации перспектив развития территориальных единиц различного ранга.
В экономическом контексте право территориальной собственности образуется как сочетание государственного и частного, т.е. предусматривает, с одной стороны, влияние политических структур и процессов, использование налоговой системы и инструментов насилия, с другой - конкурентоспособность, необходимость осуществления доходного хозяйствования, наличие выгоды. Законодательство РФ содержит нормы, ограничивающие данное право по составу объектов и формам некоторых процедур, но подчеркивает самостоятельность, независимость субъектов в принятии решений.
Во-первых, территориальное имущество и средства бюджета используются для исполнения "обязательных" (не исключаемых) компетенций, т.е. такой деятельности, посредством которой достигаются нормальные условия жизни, хотя при этом возможны издержки, не компенсируемые путем сделок. Это вопросы коммунальной инфраструктуры, поддержания чистоты, транспортного сообщения и т.п. В отличие от структур государства органы местного самоуправления лучше регулируют объемы производства и потребления коллективных благ и услуг.
Во-вторых, для осуществления хозяйствования кроме распределения доходов в их денежном выражении огромное значение имеет закрепление земельных участков как основы создания имущественных комплексов. Хотите ли вы построить дом или разместить в населенном пункте предприятие, главный вопрос - выделение земельных ресурсов и согласование условий их использования. Органы государства не в состоянии справится без больших затрат с решением данной проблемы и обеспечить эффективный контроль оппортунистического поведения задействованных в этом чиновников, а оставлять ее на усмотрение частных лиц нельзя ввиду возникновения побочного источника доходов в пользу тех или иных граждан и вполне вероятного нарушения интересов всех остальных.
В-третьих, право территориальной собственности позволяет формировать поведение, ориентированное на совместное проживание определенной группы людей, сохранение полезных качеств и безопасности их среды обитания (государственное управление направлено на неограниченный круг лиц, а частное - на избранных, с которыми может быть заключен договор).
В-четвертых, всякое поселение представляет собой материальную ценность, которую нельзя или экономически бессмысленно делить на доли и которая должна управляться в интересах всех своих жителей, но не всего общества.
В-пятых, государство может установить, что именно должно быть сделано в рамках управления общественными благами, в том числе и по месту жительства. Но учесть все разнообразие предпочтений частных лиц и условий осуществления их деятельности невозможно, и это обстоятельство заставляет передавать на местный уровень принятие решений о том, как и какими средствами будет осуществляться это управление.
В-шестых, государство по своей сути призвано не создавать коммерческие организации, способные конкурировать между собой, а определять условия и упорядочивать среду взаимодействия для формирования дохода в структурах, преследующих частные интересы. При этом последние должны функционировать по единым правилам и не иметь возможности задействовать механизмы государства в ущерб другим. Конкурентное хозяйствование на основе общественных и коллективных благ, связанное с возможностью (в ряде случаев с необходимостью) получения дохода, а также с увеличением производительности ресурсов, делегируется на территориальный уровень, правда, ограничивается так называемыми вопросами местного значения.
Важной особенностью институтов местного самоуправления является их тесная связь с развитием домашних хозяйств. Объекты территориальной собственности используются не только для производства и предоставления благ и услуг, но и для специфичных инвестиций, обеспечивающих расширение возможностей потребления и содействие предпринимательской активности на локальных рынках. Финансовые ресурсы этого уровня призваны создать гарантии цикла "сбережения-инвестиции", в том числе на основе доверия населения к местной власти как экономически состоятельной и уверенности в ценности принимаемых программ. Потенциал собственности должен быть достаточен для гарантии включения в оборот местных сбережений, а также человеческого капитала как активов малого и среднего бизнеса.
Опыт показывает, что люди, проголосовавшие рублем за те или иные программы администрации и территориальный бюджет, почувствовавшие себя совладельцами доходов и соучастниками в местном самоуправлении, становятся также более активными и грамотными при голосовании на выборах. Неграмотное управление собственностью, излишняя приватизация приводят население к экономическому пессимизму (вплоть до нежелания трудиться и зарабатывать) и политической пассивности. Например, передача элеваторов и структур кооперации в сельскохозяйственных районах в частные руки или пренебрежение территориальной логистикой в городах привели многие из них к экономическому и политическому параличу.
Теоретически для создания полноценной юрисдикции территориальной собственности необходима законодательно оформленная передача от государства:
права собственности на землю, причем должно допускаться приобретение земельных участков вне территории конкретного территориального образования;
права на долю в налоговых сборах, реализуемого через межбюджетные отношения или путем прямого взимания определенных местных налогов;
права на выпуск территориальных ценных бумаг, имеющих при необходимости такие же преференции, как и государственные или гарантируемые правом государственной собственности;
права на введение и использование платежей граждан в соответствии с законодательством и решениями, принятыми на местном референдуме или иным легальным образом.
"Частные" возможности правомочий территориальной собственности осуществляются через создание коммерчески ориентированных фирм как унитарной, так и корпоративной организационных форм, и признание капиталистического титула данного вида собственности, т.е. объединения права на
принятие решения с правом на получение дохода. При этом субъекты должны соответствовать трем условиям одновременно:
быть активными и заинтересованными в успехе собственниками;
демонстрировать сильную ориентацию на увеличение денежного дохода при сохранении общей ценности активов;
признавать процедуру банкротства и отказываться от использования бюджетного финансирования как метода, позволяющего избежать личной экономической или политической ответственности.
Связанность общественных целей производства и частных интересов присвоения обеспечивается соответствующей технологией бюджетирования. В рамках единого бюджета ответственность и ресурсы децентрализуются таким образом, что лицо, принимающее решение, может и должно действовать без специальных команд, постоянно соизмеряя необходимость выполнить установленные задачи и достаточность ограниченных бюджетом средств. Причем важно не только создать условия, чтобы получаемые доходы по величине были соразмерны запланированным расходам, но и не допустить при обязательном достижении результатов превышения фактических расходов над запланированными доходами. Равно непозволительно покрывать расходы за счет роста цен или создания дефицита и осуществлять расходы без имеющего ценность результата.
Бюджетирование как соглашение на этом уровне представляет собой компромисс между политикой и хозяйственными целями, задаваемыми территориальным бюджетом (управлением собственностью), с одной стороны, и имеющимся организационным потенциалом, с другой. В конечном счете, важно не сколько жителей получает медицинскую помощь, а каковы экономические потери от нетрудоспособности или каково соотношение больных и здоровых, не кто, где и по какой цене учится, а формирует ли политика, осуществляемая в сфере образования, возможность создания рабочих мест именно в данном поселении или районе.
Итак, отмеченные особенности трудно характеризовать в качестве благоприятных условий для осуществления стратегического территориального планирования. Вследствие их влияния у большинства субъектов территориального управления нет осознанной потребности в стратегическом планировании своего развития, устойчивой мотивации к проведению соответствующих прогнозно-аналитических работ.
Следует отметить, что стратегическое развитие субъектов Российской Федерации становится объектом не только теории, но и практики российской действительности.
На современном этапе развития все больше российских регионов вносят изменения в свою деятельность, так как факторы внешней среды, следуя законам системного подхода, не позволяют оставаться на месте. В данной связи перед управленцами возникает ряд задач, связанных с формулированием, детализацией и реализацией стратегии развития целой социально-экономической системы. Поиск и применение подходящего инструментария является необходимым условием для нормального функционирования области как системы.
1.2 Правовые основы территориального управления экономикой
Взаимодействие региональных и федеральных органов власти определялись в основном стремлением центра к системному реформированию экономики, а регионов - к защите от наиболее болезненных последствий реформ. При этом одни регионы стремились максимально использовать возникающие в процессе реформ возможности для экономического продвижения, другие же пытались скорректировать само направление экономического реформирования. Эти тенденции имели место в весьма сложной политической обстановке открытой конфронтации примерно равных по потенциальным возможностям ветвей власти, в условиях отсутствия институтов национальной государственности, высокого уровня социальной напряженности, ограниченной лояльности силовых госу - дарственных структур.
Территориальная организация общества, базируясь на принципах федерализма и местного самоуправления, требует для своего поддержания и функционирования особых экономических условий и механизмов (региональные бюджетно-налоговые системы, территориальное распределение собственности, региональное регулирование деятельности хозяйственных субъектов и т.д.). Анализ же современного состояния РФ э рассматриваемом отношении предполагает учет двух обстоятельств, не имеющих аналогов в мире. Во-первых, качественно видоизменяются сами экономические отношения, которые находятся в начале длительного становления рынка. Во-вторых, качественно обновляются и также находятся на начальном этапе не менее длительного становления сам федерализм и местное самоуправление.
Анализ разных конструкций взаимодействия экономики, управления и федерализма показывает, что все они в той или иной степени должны использовать одни в те же исходные посылки такого соединения. Актуальность и приоритетность решаемых в настоящее время задач социально-экономического развития РФ позволяют выделить следующие принципы:
разделение действий, ответственности, ресурсов. Признание того, что каждый регион в составе РФ, при всех отличиях от других, должен обязательно иметь сферу самостоятельного регулирования экономических отношений, самостоятельно принимаемых под свою ответственность и реализуемых за счет собственных ресурсов (материальных, финансовых и др.), решений. Все регионы равны в правах осуществлять соответствующую регулирующую деятельность;
правовая регламентация. Четкое определение и законодательное закрепление вышеуказанной сферы и степени ответственности для каждого уровня территориальной организации общества. Федеральные, субфедеральные, местные органы представительной и исполнительной властей должны нести эту ответственность в законодательно установленной области их деятельности;
содержание и пределы регулирования. Установление системы норм, процедур ж форм регулирования и регламентации хозяйственной деятельности на определенной территории с учетом интересов территориального развития. Определение для каждого территориального уровня конкретного перечня допустимых налоговых, административных и иных рычагов воздействия на деятельность хозяйственных субъектов;
специфика местного хозяйствования. Представление о регионе любого уровня как о специфическом объекте в системе хозяйствования. Властные структуры, выражающие интересы региона, обязаны использовать имеющиеся в их распоряжении ресурсы исключительно для социально-экономического, национально-этнического, экологического развития территории;
межуровневые отношения. Признание необходимости единой) подхода к организации взаимодействий между территориальными уровнями власти и управления (Федерации, ее субъектов, административно-территориальных образований всех видов) в сфере их деятельности, полномочий и компетенции. Отношение по поводу собственности, организации бюджетно-налогового процесса и т.д. между субъектами Федерации и местными структурами должны основываться на тех же принципах и механизмах, на каких базируются аналогичные отношения между Федерацией и ее субъектами;
механизм взаимодействия. Взаимодействие территориальных органов власти и управления разных уровней между собой, сельско - хозяйствующими субъектами, отраслевыми органами управления, с общественными организациями в сфере совместных интересов строится преимущественно на основе механизмов делегирования полномочий, доверительного управления собственностью и договорно-согласительных процедур. Признание возможности формирования базирующихся на добровольном объединении и делегировании полномочий новых территориальных структур и необходимости введения их деятельности в русло, не противоречащее целям системной организации экономических отношений в условиях федерализма и местного самоуправления;
адекватность управленческих структур. Соответствие организационно-институциональных структур Федерации, ее субъектов и административно-территориальных образований всех уровней целям системной организации экономических отношений в условиях федерализма и местного самоуправления с позиций их функций, состава и информационно-аналитического обеспечения.
Перечисленные принципы представляют собой преимущественно возможные формулы взаимных договоренностей, ограничений и компромиссов. Общепризнанных окончательных и универсальных решений рассматриваемой проблемы не найдено ни в одном из федеративных государств.
На настоящий момент в нормативно-правовом поле Российской Федерации отсутствует законодательный акт, регламентирующий общие требования к структуре, содержанию и порядку утверждения документов, определяющих стратегическое экономическое развитие территорий муниципальных образований. Проект федерального закона "О государственном стратегическом планировании", подготовленный Министерством экономического развития РФ, готов к представлению на рассмотрение в Государственную Думу РФ. Однако этот документ на протяжении нескольких лет не регистрируется в качестве законопроекта, что обусловлено обширной критикой содержательной части.
Эффективная система государственного регулирования стратегического планирования развития урбанизированных территорий не может быть основана на одном нормативно-правовом акте и требует принятия дополнительных регламентирующих документов в области экономического планирования направлений регионально-муниципальной политики.
Между тем, отдельные методические аспекты прогнозирования социально-экономического развития находят частичное отражение в законе "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". Некоторые положения в области территориального зонирования регламентируются главой 3 Градостроительного Кодекса РФ.
Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы планирования и развития территорий напрямую относит к полномочиям городского округа. Кроме того, данный закон в область компетенций органов местного самоуправления включает утверждение и реализацию планов и программ комплексного социально-экономического развития территориальных образований, организацию статистического анализа и учета показателей, характеризующих динамику экономической и социальной сферы.
Однако применение программ комплексного экономического развития в качестве инструмента стратегического и бюджетного планирования осложняется радом противоречий. Так нормативно-правовые акты субъектов РФ, как правило, не содержат четкие требования к структуре и содержанию документов стратегического планирования социально-экономического развития отдельных муниципальных образований и территорий.
Отсутствие единых законодательных норм применения стратегического планирования, рекомендуемых для органов местного самоуправления, препятствует динамичному развитию и приводит к различиям в толковании основных терминов стратегического управления и сложностям согласования территориально-региональных стратегий и федеральных стратегических приоритетов.
Действующие нормативно-правовые документы муниципального уровня устанавливают лишь общие правила применения целевых программ стратегического социально-экономического развития отельных территорий и муниципальных районов. В этой связи для эффективного стратегического управления развитием урбанизированных территорий необходимо законодательное закрепление основных требований, регламентирующих:
) порядок осуществления планирования на основе стратегии;
) процедуры управления на основе стратегических целей и задач;
) взаимодействие участников реализации стратегии развития.
) согласование документов социально-экономического, территориального и бюджетного планирования;
Для обеспечения согласованности действий федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления при формировании и реализации стратегического развития урбанизированных территорий необходима организация четкой иерархии целей и задач стратегического планирования, содержащихся в нормативно-правовых актах государственного уровня:
) на федеральном уровне - государственная стратегия социально-экономического развития и концепция экологической безопасности страны;
) на региональном уровне - региональные стратегии социально-экономического развития и концепции экологической безопасности регионов;
) на муниципальном уровне - муниципальные комплексные программы развития урбанизированных территорий.
Цели стратегического планирования взаимообусловлены общепринятой терминологией понятия, согласно которой стратегия развития территории представляет собой общее направление действий в долгосрочной перспективе, осуществляемых сообществом для достижения желаемых в обозримом будущем результатов. Основной целью разработки стратегии экономического развития выступает последовательное повышение определяющих показателей экономической, экологической и социальной сферы за счет рационального использования социо-природно-хозяйственного потенциала.
Задачами разработки комплексной стратегии развития являются:
) оценка текущего состояния социально-экономической и экологической сферы, выявление проблем и приоритетов развития производственно-хозяйственного потенциала с учетом имеющихся и доступных ресурсов;
) оценка приоритетных стратегических направлений экономического развития региона;
) определение механизма реализации выбранной стратегии развития;
) оценка последствий реализации выбранной стратегии развития.
В стратегии определяется перспективное состояние городских территорий, которое будет достигнуто вследствие реализации определенных целей и задач развития. Реализация стратегии развития урбанизированных территорий требует следующих действий:
) определение задач среднесрочного и оперативного планирования на основе стратегических приоритетов;
) организация деятельности органов местного самоуправления в рамках общих стратегических задач;
) формирование периодического плана действий органов местного самоуправления и организация бюджетного планирования;
) формирование инвестиционной политики, определяющей приоритеты развития инфраструктуры, создания условий развития предпринимательства, способствующих снижению рисков.
Стратегия социально-экономического развития урбанизированных территорий разрабатывается на основе следующих принципов планирования:
. Принцип взаимосвязанности - определяет взаимосвязь документов стратегического социально-экономического развития и документов градостроительного проектирования и тактического территориального планирования.
. Принцип преемственности - определяет обязательность исполнения на планируемой к развитию территории стратегических решений, утвержденных решениями городской Думы, закрепленных муниципальными правовыми актами.
. Принцип наращивания усилий-определяет необходимость воспроизводства ресурсов в процессе реализации стратегии развития, а также возможность последовательного использования на этапах развития имеющихся ресурсов.
. Принцип воздействия среды - определяет направленность стратегии на формирование социально-экономических условий решения выявленных проблем территории.
. Принцип обеспеченности инфраструктуры - определяет необходимость эффективного обеспечения урбанизированных территорий инфраструктурными объектами.
. Принцип актуальности-определяет допустимость изменения как внутренних, так и внешних факторов воздействия в процессе реализации планов стратегического развития.
. Принцип информационной прозрачности - определяет необходимость предоставления объективной информации о содержании стратегии и ходе ее реализации всем заинтересованным субъектам.
. Принцип баланса интересов и стратегического партнерства - определяет необходимость обеспечения согласования позиций и действий стратегических партнеров и участников процесса развития урбанизированных территорий.
. Принцип ответственности - определяет необходимость принятия стратегии развития в виде муниципального правового акта, распределяющего ответственность между участниками процесса.
Процесс стратегического планирования развития урбанизированных территорий на начальном этапе требует изучения условий и ограничений. Выполнение подобного анализа затрудненно ввиду отсутствия общепринятой научной базы. На практике подготовительный этап стратегического планирования развития урбанизированной среды города зачастую проводится формально и содержит лишь постановку целей развития и предложения по их достижению. Результаты проводимых аналитических работ не позволяют выявить весь спектр экономических проблем развития, и, следовательно, формируемые стратегии не могут носить комплексный характер.
Развитие городской среды происходит неравномерно с волнообразным прохождением через кризисные ситуации. При этом система города реагирует на происходящие изменения структурных элементов, используя собственные адаптационные возможности, сохраняя первоначальную целостность (эволюционный путь). В случае нехватки адаптационного потенциала система города, преодолев некоторый критический порог, переходит к новой траектории развития (революционный путь).
Масштабность и важность проблемы сохранения стабильного развития городской системы обусловливают необходимость определения комплекса показателей безопасности, характеризующих возможность деструктивных процессов в социально-экономическом развитии.
Обобщение степени влияния существующей городской структуры на основные характеристики комплексного экономического развития на первоначальном этапе может быть произведено по трем ключевым направлениям:
. Социальные факторы (состояние здоровье, продолжительность, уровень и образ жизни).
. Экологические факторы (состояние атмосферы, водной среды, электромагнитного, радиационного, шумового фона, санитарной очистки территории).
. Экономические факторы (финансовые ресурсы, промышленное производство, баланс топливно-энергетических ресурсов).
В дальнейшем, на основе стратегии комплексного развития городских территорий осуществляется определение целей градостроительного развития, согласованных со стратегическими целями социально-экономического развития города, финансово инвестиционного планирования и межтерриториального взаимодействия.
Таким образом, планирование экономического развития урбанизированных территорий города является комплексной управленческой задачей, обеспечивающей системный подход к решению многих проблем муниципального менеджмента.
Глава 2. Организация территориального управления экономикой в городах федерального значения (на примере Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга)
2.1 Административная и экономическая характеристика Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга
Адмиралтейский район - административно-территориальная единица Санкт-Петербурга. Расположен на левом берегу реки Невы. Современные границы района существуют с 11 марта 1994 года (после объединения Ленинского и Октябрьского районов).
На территории района успешно трудятся коллективы многих предприятий: ЗАО "Кондитерская фабрика им.К. Самойловой", ОАО "Комбинат пищевых продуктов", Санкт-Петербургская бумажная фабрика - филиал ФГУП "Гознак", ООО "Советская звезда", ЗАО "Ленпродмаш" и другие.
Особый вклад в экономическое развитие Адмиралтейского района вносит ОАО "Адмиралтейские верфи". За 307-летний период деятельности на предприятии построено более 2600 кораблей и судов различных типов и классов: первые русские пароходы, линкоры и крейсеры, первый в мире атомный ледокол, уникальные исследовательские и глубоководные аппараты, танкеры различных типов и классов, в том числе усиленного ледового класса, более 300 подводных лодок различных проектов, не имеющих аналогов в мировом судостроении.
Сегодня Адмиралтейские верфи - это современное предприятие, принимающее активное участие в развитии отечественного судостроения и возрождения морской славы России.
Среди значимых событий Адмиралтейских верфей прошедшего года - спуск на воду головной в серии для Военно-Морского Флота России большой дизель-электрической подводной лодки проекта 636.3 "Новороссийск".
В Адмиралтейском районе Санкт-Петербурга находится предприятие ОАО "ЭлектроРадиоАвтоматика" - основной партнер
судостроительных заводов Северо-Западного региона России. Данное предприятие, имеющее более чем 90-летнюю историю, сформировало высокопрофессиональный коллектив специалистов, способный выполнить полный цикл электромонтажных и пусконаладочных работ любого класса сложности на строящихся, ремонтируемых, реконструируемых судах, а также на промышленных объектах. В прошлом году товарный выпуск продукции предприятия, вырос по отношению к 2012 году на 42% и составил более 1 млрд. руб.
В сентябре 2013 года отметил свой 140-летний юбилей один из крупнейших производителей текстильной отрасли - прядильно-ниточный комбинат "Советская звезда". В 2013 году комбинат выпустил
тонн продукции. Значительный объем продукции был изготовлен и реализован в рамках исполнения государственного оборонного заказа.
На территории района успешно работает ЗАО "Кондитерская фабрика им.К. Самойловой ("Красный Октябрь")" - одно из старейших кондитерских
предприятий России. В 2012 году фабрика отметила свой 150-летний юбилей. В 2013 году на "Кондитерской фабрике имени К. Самойловой" проводилась работа по отработке и запуску новых сортов продукции.
Всего за прошлый год было разработано и запущено 15 новых продуктов. В 2013 году объем производства фабрики вырос на 17 % по сравнению с 2012 годом.
Благодаря работе предприятий и организаций Адмиралтейского района Санкт-Петербурга по итогам 9 месяцев 2013 года поступление налогов и других обязательных платежей в бюджеты всех уровней составило 18,55 млрд. руб., а объём отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг силами предприятий Адмиралтейского района - 829,135 млрд. руб.
Но не только крупные предприятия формируют экономику. В Адмиралтейском районе зарегистрировано 26 814 предприятий, относящихся к субъектам малого бизнеса.
В районе работает Общественный совет по малому предпринимательству, созданный при администрации Адмиралтейского района Санкт-Петербурга. Основными направлениями деятельности совета являются вопросы взаимодействия бизнес-сообщества с органами государственной власти, исследование проблем малого предпринимательства, консультационная работа.
Анализ структуры размещения государственного заказа показывает, что основным способом размещения государственного заказа в 2013 году остается открытый аукцион в электронной форме.
Проведение электронных торгов способствует повышению оперативности, прозрачности и сокращению временных затрат при размещении государственных закупок, снижению занятости государственных заказчиков Санкт-Петербурга и государственных комиссий по размещению государственного заказа Санкт-Петербурга.
Получил широкое распространение такой вид централизации закупок, как проведение совместных торгов. В 2013 году учреждениями, подведомственными администрации, было проведено 47 совместных торгов.
Процедура совместных торгов позволяет разместить заказ единовременно для нужд нескольких заказчиков, увеличить объемы закупаемой продукции, способствует повышению уровня конкуренции среди поставщиков, привлекает к торгам крупных и средних оптовых поставщиков и как следствие, ведет к эффективному расходованию бюджетных средств и уменьшению количества малоэффективных закупочных процедур, таких, как запрос котировок и публичная закупка.
На средства, полученные от экономии в результате проведения процедур, произведены дополнительные закупки: выполнен дополнительный объем ремонтных работ, осуществлена поставка детского игрового оборудования, компьютерной техники, проведены культмассовые мероприятия (экскурсии) для школьников, дополнительно приобретена мебель, игрушки, хозяйственные и канцелярские товары, посуда из нержавеющей стали в детские сады, средства индивидуальной защиты, расходные и перевязочные материалы в учреждения здравоохранения, медицинское оборудование, а также другие виды товаров, работ и услуг.
Кроме того, средства, полученные от экономии в результате проведения процедур, были направлены на реализацию комплекса мер по обеспечению исполнения требований Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 "О мерах по реализации государственной социальной политики" и Указа Президента Российской Федерации от 01.06.2012 № 761 "О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы" для достижения необходимых плановых показателей по средней заработной плате в сфере образования.
Сегодня на потребительском рынке в Адмиралтейском районе работает более 2,4 тыс. предприятий, в том числе:
предприятий стационарной розничной торговли, 595 предприятий общественного питания, 381 предприятие бытового обслуживания, 10 предприятий банного хозяйства.
На территории района осуществляют свою деятельность 200 предприятий в формате "у дома", которые также обеспечивают пешеходную доступность услуг розничной торговли продовольственными товарами. Уровень обеспеченности торговыми площадями в районе (1081 кв. м) превысил уровень европейских столиц - 1 тыс. кв. м. Интенсивный рост сети, ее "многоформатность", развитие сетевой торговли, внедрение новых форм и технологий дали свои положительные результаты. Уровень достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов составил в районе 180%. Основной задачей развития потребительского рынка является обеспечение выполнения нормативов стандартов проживания населения в Санкт-Петербурге в области потребительского рынка. В Адмиралтейском районе достигнуто выполнение не только гарантируемых, но и целевых значений стандартов проживания в сфере потребительского рынка.
Адмиралтейский район расположен в центральной исторической части города, является центром туризма, в районе продолжает развиваться гостиничная индустрия. В настоящее время в районе размещены 104 гостиницы и мини-отеля.
В соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 27.09.2012 № 1045, осуществлялось упорядочение мелкорозничной торговли. В соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, утвержденной распоряжением Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга от 01 октября 2013 года № 2010-р, количество земельных участков для размещения нестационарных торговых объектов в районе уменьшилось на 63 участка и составило 103 земельных участка.
Активизирована работа по пресечению несанкционированной торговли в районе. В 2013 году по результатам работы, проведенной представителями УМВД совместно с сотрудниками администрации района в отношении физических лиц за продажу товаров в неустановленных местах, составлено 804 протокола об административных правонарушениях.
В Адмиралтейском районе ежегодно проводятся мероприятия по привлечению к участию предприятий потребительского рынка района в городских конкурсах профессионального мастерства. В 2013 году по итогам городского конкурса "Золотой Гермес" два предприятия Адмиралтейского района стали победителями и были награждены главным призом, символом конкурса - статуэткой "Золотой Гермес": в номинации: "За сохранение исторического облика" - ресторан "Чебуречная "Салхино"; в номинации "Лучшая столовая Санкт-Петербурга" - ФГБУ "Комбинат питания Конституционного Суда Российской
Федерации" Управления делами Президента Российской Федерации. В 2013 году в городском конкурсе "Лучший по профессии в сфере торговли и услуг Санкт-Петербурга" три представителя предприятий потребительского рынка района заняли призовые места в различных номинациях.
Адмиралтейский район - район с исторически сложившейся плотной застройкой; свободные территории, пригодные к строительству объектов социальной инфраструктуры, практически отсутствуют.
Единственной территорией перспективного градостроительного развития в районе является "Измайловская перспектива" - часть территории бывшей железнодорожной ветки Варшавского направления. В настоящее время освоение рассматриваемой территории осуществляется крупнейшими строительными компаниями: ЗАО "ЮИТ Санкт-Петербург", ООО "Юнит", ЗАО "Леминкяйнен Рус", ЗАО "ЛенСпец - Сму".
Решение вопросов, связанных с обеспеченностью социальными объектами планируемых к строительству жилых комплексов, является основной задачей администрации района.
Продолжается реализация проекта строительства в квартале, ограниченном улицей Шкапина, улицей Розенштейна, набережной Обводного канала и железнодорожной веткой ООО "Главстрой-СПб". Администрацией района проводится работа по размещению в указанном квартале объектов социального назначения, необходимых для обслуживания населения.
2.2 Современное состояние территориального управления экономикой Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга
Функции территориального управления экономикой выполняет Отдел экономического развития Администрации Адмиралтейского района
Задачи отдела:
.Анализ социально-экономического положения и тенденций социально-экономического развития района.
2.Участие в разработке и обеспечении реализации на территории района планов, программ и иных актов, составляющих основу государственного планирования социально-экономического развития Санкт-Петербурга.
.Прогнозирование и планирование социально-экономического развития района, координация деятельности структурных подразделений администрации по выполнению планов и программ развития района.
.Содействие развитию научной и научно-технической деятельности в районе.
.Осуществление анализа состояния экономической деятельности предприятий района, содействие реализации государственной политики в сфере промышленности.
.Контроль за исполнением федеральных и городских программ развития территории в части программ перепрофилирования, ликвидации или перебазирования предприятий и производств, расположенных в историческом центре Санкт-Петербурга.
Мобилизация налогов и других обязательных платежей в бюджеты всех уровней, поступивших за шесть месяцев 2013 года от предприятий и организаций, состоящих на налоговом учете в Адмиралтейском районе Санкт-Петербурга, составила - 12,2 млрд. руб.
Отгружено товаров собственного производства, выполнено работ и услуг собственными силами в действующих ценах на сумму - 5,33 млн. руб.
Среднемесячная заработная плата работников предприятий и организаций Адмиралтейского района Санкт-Петербурга составила 43,25 тыс. руб., что выше среднегородского уровня (42 015 руб.).
Средняя численность работников предприятий и организаций Адмиралтейского района Санкт-Петербурга составила 145,2 тыс. чел.
Адмиралтейский район насчитывает 25 944 предприятий малого бизнеса и входит по этому показателю в тройку районов-лидеров по Санкт-Петербургу. Малые предприятия дают существенные налоговые поступления в бюджеты различных уровней. За шесть месяцев 2013 года их доля поступлений составляет 3,88 млрд. руб. - 31,8% от общей суммы собранных налогов.
Ситуация на рынке труда
численность зарегистрированных безработных - 275 чел.;
численность вакансий (по рабочим профессиям) - 8418;
численность трудоустроенных (по рабочим профессиям) - 422 чел.;
численность обратившихся за содействием в поиске работы - 1690 чел.
Продолжается работа, направленная на развитие системы социальной защиты населения и улучшение качества обслуживания жителей района. Для организации обслуживания жителей района, нуждающихся в социальной поддержке, в районе функционируют четыре центра социального обслуживания населения, которые расположены на 29 площадках района.
За 2013 год учреждениями социального обслуживания населения обслужено более 30 тыс. жителей района.
Большое внимание оказывается гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и гражданам, доход которых ниже прожиточного минимума, включая одиноких и малоимущих. Так, в 2013 году вышеуказанной категории граждан оказана материальная помощь на сумму более 3,7 млн. руб. и натуральная помощь на сумму более 1,4 млн. руб.
В 3 квартале 2013 года завершен текущий ремонт помещений Центра социальной реабилитации инвалидов и детей-инвалидов Адмиралтейского района по адресу: ул. Декабристов, д.57, где расположено уникальное в городе социально-трудовое реабилитационное отделение для инвалидов с ограниченными умственными возможностями "Карлсон". На эти цели из бюджета Санкт-Петербурга выделено 2,8 млн. руб.
Кроме того, в 2013 году в рамках российско-финского проекта "Использование ресурсов семьи для активизации семейного потенциала" на базе Центра по адресу: Садовая ул., д.55/57 открылось новое отделение семейных консультаций "Радуга". На ремонт помещений по указанному адресу Центром израсходовано 396,8 тыс. руб.
Реализуя принятую Правительством Санкт-Петербурга Концепцию государственной жилищной политики Санкт-Петербурга на 2012 - 2017 годы, мы стараемся создать условия для того, чтобы жители Адмиралтейского района могли использовать в полной мере все предоставленные сегодня возможности для решения жилищных вопросов.
В 2013 году проводилась работа по расселению 14 многоквартирных домов, признанных аварийными и подлежащими реконструкции. Полностью расселены пять многоквартирных домов, в которых проживало 146 семей - 400 человек.
В районе проводится работа по капитальному ремонту расселенных домов в рамках целевой программы Санкт-Петербурга "Молодежи - доступное жилье.
В 2013 году завершен капитальный ремонт расселенного многоквартирного дома по адресу: ул. Бронницкая, д.17.
В стадии подготовки к проведению капитального ремонта многоквартирные дома по адресам: наб. р. Фонтанки, д.133, наб. Обводного канала, д.128.
Целевая программа Санкт-Петербурга "Молодежи - доступное жилье" востребована у молодых семей. Оператором программы ОАО "Санкт-Петербургский центр доступного жилья" по Адмиралтейскому району зарегистрировано 320 заявлений на участие в программе от очередников района.
В соответствии с Годовым жилищным планом на 2013 год утвержденным распоряжением Жилищного комитета от 28.01.2013 № 50-р проводится работа по обеспечению отдельными квартирами многодетных семей, имеющих 3-х и более несовершеннолетних детей, вставших на учет нуждающихся в жилых помещениях до 01.04.2011, ветеранов Великой Отечественной войны.
Социальные выплаты из федерального бюджета и бюджета Санкт-Петербурга получили 707 семей, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях и нуждающихся в содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий на общую сумму 439.7 млн. рублей.
Всего с начала года улучшены жилищные условия 991 семье - 2083 человекам.
Количество коммуналок в Адмиралтейском районе сократилось в текущем году на 201 квартиру.
В 2013 году проведены работы по капитальному и текущему ремонту более чем на 107 миллионов рублей. Это капитальный ремонт общеобразовательных школ № 245, 280, детских садов № 1 и 33. В рамках текущего ремонта осуществлялись мероприятия по обновлению помещений, медицинских кабинетов, классов, групповых, спортивных залов; ремонту фасадов, кровли и другие не менее важные работы. Объем финансирования на выполнение этих работ составил около 52 миллионов рублей. Так в школе № 225 осуществлена реконструкция теплового пункта; в школе № 229 - произвели замену окон.
Объемные работы по ремонту помещений проведены во Второй гимназии и гимназии № 278, школе № 260 в дошкольных учреждениях № 42 и № 60.
Около 7 миллионов рублей направлено на приобретение художественной литературы, а для стопроцентной обеспеченности учебниками за счет бюджетных средств выделено более 6,5 миллионов рублей.
Большое значение уделяется сфере здравоохранения, представленной 12 учреждениями, подведомственными администрации. Приоритетной задачей развития этой сферы является улучшение качества и доступности медицинской помощи. В 2013 году расходы по отрасли "Здравоохранение" превысили 558,9 млн. руб. В их объеме на капитальный и текущий ремонт учреждений здравоохранения выделено 39,2 млн. руб.
В 2013 году начали ремонтные работы взрослого отделения поликлиники № 24, по адресу наб. Обводного канала, д.140. Отремонтирована теплотрасса в Детском Санатории Салют, который находится в поселке Вырица Гатчинского района Ленинградской области. В рамках городской целевой программы по модернизации психиатрической службы Санкт-Петербурга до конца года завершится ремонт лестниц в СПб ГБУ "Психоневрологический диспансер №10". В 2013 году в учреждениях здравоохранения, функционирующих в системе обязательного медицинского страхования, закуплено современное оборудование на общую сумму 30,0 млн. руб.
Для рассмотрения вопросов по формированию и исполнении бюджета Санкт-Петербурга по ведомственной структуре расходов администрации Адмиралтейского района Санкт-Петербурга при администрации Адмиралтейского района создан постоянно действующий совещательный орган - Коллегия по финансовым вопросам администрации Адмиралтейского района Санкт-Петербурга.
Задачами Коллегии являются:
.Обеспечение реализации администрацией Адмиралтейского района Санкт-Петербурга социально-экономической и бюджетной политики, проводимой Правительством Санкт-Петербурга.
2.Обеспечение формирования, корректировки и исполнения бюджета.
.Принятие в пределах своей компетенции мер по контролю за деятельностью структурных подразделений администрации и государственных учреждений, подведомственных администрации, в части рационального, эффективного, адресного и целевого использования финансовых ресурсов.
.Координация основных вопросов, касающихся финансово-хозяйственной деятельности государственных учреждений, подведомственных администрации.
.Обеспечение взаимодействия структурных подразделений администрации и Учреждений по вопросам формирования, корректировки и исполнения бюджета, а также осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Санкт-Петербурга.
Глава 3. Основные направления совершенствования территориального управления экономикой Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга
3.1 Характеристика проблем взаимодействия государственного управления и местного самоуправления Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга при территориальном управлении экономикой
Согласно части 1 статьи 49 ФЗ №131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Несмотря на то, что с 2009 года бюджеты различных уровней бюджетной системы Российской Федерации формируются на плановый трехлетний период, подход к определению источников местных бюджетов внутригородских муниципальных образований в Санкт-Петербурге не изменился - они по-прежнему зависят от "бюджетных" законов субъектов РФ и необходимой стабильности не получили.
Так, например, Закон Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" содержит перечень расходных обязательств внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения. Однако Законом Санкт-Петербурга о МСУ названные полномочия органов местного самоуправления не определены.
Кроме того, "бюджетные" законы городов федерального значения отождествляют вопросы местного значения с полномочиями органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Неопределенным остается вопрос наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований имуществом, необходимым для решения вопросов местного значения.
Перечень муниципального имущества внутригородских муниципальных образований в Санкт-Петербурге определен в статье 37 Закона Санкт-Петербурга о МСУ для трех видов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга: муниципального округа, поселка и города, и практически воспроизводит положения статьи 50 Федерального закона №131-ФЗ. Однако, до настоящего времени органы местного самоуправления городов федерального значения реально не обеспечены имуществом, необходимым для решения вопросов местного значения.
Анализ законодательства Санкт-Петербурга показывает, что возможности, предоставленные городу федерального значения в части собственного правового регулирования особенностей местного самоуправления в настоящее время используются не в полной мере.
Так, статья 79 Федерального закона №131-ФЗ позволяет городу федерального значения самостоятельно формировать перечни вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований, однако действующие законы Санкт-Петербурга о местном самоуправлении воспроизводят большинство норм Федерального закона №131-ФЗ. В результате, существующие перечни вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга требуют существенной корректировки, что имеет исключительное значение для определения состава расходных обязательств органов местного самоуправления. Таким образом, задача формирования перечня вопросов местного значения и полномочий по их решению в сложившейся ситуации является приоритетной.
По сравнению с существующим положением объем полномочий по решению вопросов местного значения может быть существенно расширен за счет: организации благоустройства и озеленения территории; содержания, ремонта и освещения улиц, не имеющих общегородского значения, установки на них уличных указателей; обеспечения жителей услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания (кроме объектов, имеющих общегородское значение), согласования размещения указанных объектов; осуществления контроля использования земель в границах муниципального образования; организации дошкольного образования (содержания детских дошкольных учреждений); обеспечения условий для развития массовой физической культуры и спорта, оборудования внутриквартальных спортивных площадок; организации благоустройства мест массового отдыха локального значения и др.
Кроме того, на внутригородские муниципальные образования могут быть возложены полномочия, не перечисленные в Федеральном законе №131-ФЗ, например: содействие в работе центров социальной защиты, учет нуждающихся в социальной поддержке, оказание социальной помощи нуждающимся за счет местного бюджета, содействие благотворительности; организация внешкольной работы с детьми и подростками на территории внутригородского муниципального образования, создание для этого необходимых муниципальных учреждений; текущий ремонт и эксплуатация жилого фонда, нежилых помещений, объектов социального назначения, находящихся в собственности города федерального значения и расположенных на территории внутригородского муниципального образования.
Поскольку в рамках действующего налогового и бюджетного законодательства органы местного самоуправления в городах федерального значения практически лишены налоговых полномочий и не имеют реальной налоговой самостоятельности, дискуссионный вопрос о способе определения источников доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований в целях обеспечения стабильной финансовой основы местных бюджетов должен быть решен в пользу принятия отдельного закона города федерального значения, закрепляющего перечень источников доходов на длительный срок, в отличие от существующего ныне порядка, когда источники доходов местных бюджетов определяются в рамках законов о бюджете городов федерального значения.
По-прежнему остро стоит вопрос обеспечения внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга имуществом, предназначенным для решения вопросов местного значения. Представляется достаточно сложным для толкования и практической реализации положение части 4 статьи 79 Федерального закона №131-ФЗ о том, что состав муниципального имущества должен определяться законом субъекта Российской Федерации Санкт-Петербурга - в соответствии с частями 1-3 статьи 50 Закона и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законом Санкт-Петербурга.
В настоящее время остается открытым вопрос законодательного регулирования состава муниципального имущества и порядка наделения муниципальных образований имуществом для решения вопросов местного значения; критериев и порядка передачи в государственную собственность муниципального имущества, не предназначенного для решения вопросов местного значения. Необходимо решить, (по аналогии с государственным имуществом), какой орган и по каким критериям будет определять это имущество.
В настоящее время многие предприятия Адмиралтейского района, имеющие объекты жилищно-коммунального и социально-культурного назначения, в целях освобождения от несвойственных им функций, стремятся передать их органам местного самоуправления. Также отсутствуют Федеральные законы, регламентирующие передачу объектов от действующих предприятий органам местного самоуправления. Существуют только подзаконные акты по данному вопросу. Эти предприятия раньше тоже были государственными, а их имущество было в государственной собственности. Несмотря на то, что органы местного самоуправления обязаны содержать только муниципальный жилищный фонд, фактически они оказываются вынуждены принимать на обслуживание ведомственный фонд и изыскивать средства на его содержание из местного бюджета.
3.2 Предложения по развитию территориального управления экономикой на примере Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга
Численность населения района и его потребности в обеспечении комфортного и качественного проживания постоянно растет. Для решения подобных задач администрация района на стадии разработки градостроительной документации участвует в планировке территории и размещении социальных объектов.
Несмотря на эти положительные тенденции, в районе остается процент нереализованных инвестиционных проектов, а, следовательно, неиспользуемых земельных участков, находящихся как в частной собственности, так и в долгосрочной аренде.
Администрацией района проводится последовательная политика по вовлечению указанных земельных участков в инвестиционный процесс.
В целом на территории Адмиралтейского района Санкт-Петербурга реализуется 19 инвестиционных проектов по строительству, реконструкции или приспособлению зданий под современное использование на землях, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, и 39 проектов, реализуемых собственниками объектов недвижимости. Ведется строительство 7 объектов социальной инфраструктуры.
Основные планы на 2014 год:
·ввод в эксплуатацию административного здания Арбитражного Суда со встроенными помещениями распределительной трансформаторной подстанции по адресу: улица Якубовича, д.6, литера А;
·ввод в эксплуатацию ГДОУ детский сад № 41 по адресу: Климов переулок, д.4-6, литера А;
·окончание строительства ГДОУ на 75 мест на территории общественно-делового комплекса, расположенного по адресу: улица Шкапина, участок 1;
·реконструкция здания школы №231. В целях обеспечения потребности населения в детских дошкольных образовательных учреждениях администрацией района проводятся мероприятия по подготовке к проведению за счет средств бюджета Санкт-Петербурга работ по реконструкции здания, расположенного по адресу: набережная Крюкова канала, д. 20-22, литера А для размещения начальной ступени образования (начальная школа) с дошкольным отделением с одновременным строительством детского дошкольного образовательного учреждения на смежном земельном участке;
·размещение нового здания Академического малого драматического театра "Театр Европы" Льва Додина по адресу: Звенигородская ул., д.7;
·продолжаются работы по реализации инвестиционных проектов в границах объектов культурного наследия федерального значения:
·проект развития комплекса исторических зданий, расположенных на острове "Новая Голландия";
Управление территориальной собственностью ориентировано не на получение прибыли или ренты (хотя то и другое может целенаправленно или случайно создаваться), а на решение вопросов местного значения и осуществление отдельных государственных полномочий. Его функции определяются стоящими перед органами местного самоуправления приоритетами в достижении установленных целей и решении ключевых проблем. При этом общей стратегией является минимизация экономической зависимости домашних хозяйств от политических мероприятий органов государственной власти и выход на такой уровень их (домашних хозяйств) состоятельности, который гарантировал бы одновременно самодостаточность территориального образования. Экономически крепкие домашние хозяйства, если в рамках данного образования они составляют большинство, способны обеспечить финансирование территориальных мероприятий без привлечения средств государственного бюджета и оплачивать необходимые услуги местных органов.
К объектам права собственности мы относим имущество, обязательства, установленные законом правомочия и элементы территории. Формирование состава, структуры таких объектов и принятие управленческих решений предполагает:
прибыльное хозяйственное использование имущества в соответствии с действующим законодательством;
обязательную экономическую ответственность субъектов распоряжения и пользования;
защиту природной среды и рост ценности ресурсов территориального образования;
получение установленного объема дохода при сохранении первоначальной стоимости прав собственности;
создание необходимых институциональных условий, стимулирующих экономическую деятельность населения, рост доходов и потребительских расходов домашних хозяйств;
предотвращение событий, которые могут повлечь снижение уровня благосостояния населения данной административной единицы и комфортности среды обитания;
обеспечение решения задач в рамках межтерриториальной интеграции;
создание условий для размещения организаций различных форм собственности и сфер деятельности на территории территориального образования.
Миссия любого конкретного территориального образования реализуется как выполнение следующих фундаментальных задач управления собственностью:
регулирование соотношения объемов и масштабов деятельности частной и публичных форм собственности на локальных рынках данной территории, предоставления концессии, регистрации и учета (прежде всего недвижимости), лицензирования, налогового регулирования и т.п.;
хозяйственное использование объектов права собственности - путем создания собственно территориальных организаций или участия в частных структурах, прямого заключения сделок по предоставлению территориальных услуг;
грамотное задействование возможностей, предоставляемых рынком ценных бумаг и механизмом территориальных займов;
управление местным бюджетом, в том числе разработка нового механизма его исполнения за счет доходов от реализуемых благ и услуг, прибыли контролируемых предприятий и фирм, самообложения граждан. Кроме того, требуется кардинальная трансформация финансовой политики. Последняя должна предопределять вложение средств не в выполнение функций органов местного самоуправления и обеспечение деятельности подведомственных организаций, а в изменения, которые следует произвести для достижения необходимого роста качества жизни и большей доступности благ и услуг. Другими словами, деньги надо вкладывать не в школы, больницы, объекты строительства и т.п., как это делается сегодня, а в образование, здравоохранение - точнее, в ожидаемые или планируемые в этих сферах перемены;
создание и поддержание территориальной казны, стратегических резервов и осуществление финансового управления в интересах жителей, включая процедуры специализированных и специфичных инвестиций.
Среди управленческих воздействий в отношении имеющихся активов и благ выделим:
определение в интересах всех жителей направлений использования объектов права собственности, включая частные;
контроль за распоряжением активами с точки зрения ущерба, который может быть нанесен поселению, природной среде, безопасности жизни;
формирование территориального сектора экономики, содействие домашним хозяйствам;
финансовое управление, нацеленное на сохранение и увеличение ценности активов, а также создание стратегических резервов.
Управление территориальной собственностью призвано обеспечивать не просто наполняемость бюджета, а качество решения вопросов местного значения, защищенность и развитие локальных рынков, формирование человеческого потенциала. Социальные и политические цели, так или иначе, должны быть ориентированы на создание доверия к органам местного самоуправления. При этом решения и действия должностных лиц должны стать предсказуемыми и результативными. Какую пользу получают жители от сдачи в аренду территориального нежилого фонда - вот что должно определять объемы аренды, а не "голые цифры" перечислений в бюджет. И одновременно необходимо строго следить, чтобы расходы на содержание подотчетной недвижимости, безусловно, покрывались доходами от ее хозяйственного или финансового использования.
Вопросы собственности выступают как функционально обособленное направление работы органов местного самоуправления, но его результаты, по сути, отражают интегральный успех или неуспех их деятельности. Еще раз подчеркнем, что задачи, стоящие перед администрациями территориальных образований, не могут быть решены только за счет налоговых доходов и бюджетных трансфертов.
Управление активами территорий должно приобрести совершенно иное звучание, чем это было до настоящего времени. Во-первых, необходимо перейти от практики управления имуществом (что фактически сводится к расходам на имущество или откровенной реализации частного интереса) к управлению на основе права территориальной собственности (т.е. созданию полезности общественных благ и ценности публичных активов). Во-вторых, на данном уровне организации общественной жизни следует осуществить полную спецификацию прав собственности. Это предполагает, что каждый элемент пакета правомочий, делегированного в рамках исключительного права собственности, имеет определенного субъекта. В качестве элементов здесь выступают такие компетенции, как управление по контракту, совершение определенных сделок, предпринимательство в режиме хозяйственного ведения (оперативного управления), использование активов на условиях аренды и т.п. В-третьих, в организации управления собственностью администрирование нужно заменить менеджментом - профессиональным контрактным управлением в чужом бизнесе на базе безусловного исполнения обязательств и контроля над остаточным доходом.
Полной спецификации прав собственности должен предшествовать всесторонний анализ, который призван определить:
какие вопросы местного значения в границах переданных активов или делегированных имущественных правомочий успешно решаются, а какие нет;
как, на каких условиях и с какой эффективностью каждый из вопросов местного
значения реализуется (т.е. выявить характеристики предприятий и организаций с точки зрения того, что они берут от территориального образования и что ему дают);
параметры представленных на локальном рынке и возможных товаров и услуг в фокусе их доходности и ценности;
основу для составления и последующего анализа полного реестра объектов прав собственности, субъектов и получаемого ими дохода, направлений и форм его последующего использования.
Анализ и спецификация прав ориентируются на решение таких задач, как:
организация инвестиционной политики территориального образования;
формирование политики бюджетных расходов и управление местной казной;
определение и оформление общей системы управления собственностью в границах локальных рынков.
В результате принятие решений органами местного самоуправления обеспечивается информацией о том, кто и в связи с чем несет расходы, кто и в связи с чем получает доходы, кто несет ответственность за снижение стоимости активов и что лежит в основе заключения контрактов, проведения сделок, разрешения конфликтов по использованию территориальных ресурсов.
В рамках спецификации прав собственности важно выделить следующие объекты управления:
земля и земельные ресурсы;
недвижимость (жилой и нежилой фонд);
территориальные предприятия и бюджетные учреждения;
активы бюджетных организаций;
активы, переданные юридическим и физическим лицам по тем или иным основаниям;
ценные бумаги;
территориальная казна.
Вышеперечисленные области управления должны получить свое правовое и организационное оформление, закрепленное в соответствующих территориальных правовых актах. Кроме того, в управлении территориальной собственностью особо выделим проблемы:
) разделение системы стимулов в отношении предпринимательских, административных и политических компетенций;
) ограничение влияния бюрократии на принятие решений по вопросам хозяйствования, планирования, осуществления сделок;
) необходимость четкого разделения правомочий между населением, органами и должностными лицами местного самоуправления;
) обязательное введение контрактного менеджмента;
) создание нормативной базы использования современных технологий управления: контроллинга, франчайзинга, аутсорсинга, реинжиниринга.
Владение и распоряжение территориальной собственностью должно быть централизовано в специальном органе местного самоуправления, а не в управляющей компании, преследующей частные интересы и имеющей привлеченный частный капитал. Такое агентство по управлению собственностью должно выступить в роли центра инвестиций, который определяет плановые "суммы покрытия" для центров ответственности, хозяйственных и других организаций, использующих объекты территориального права собственности в рамках бюджета данного территориального образования и на основе соответствующих правовых актов.
Функции местного самоуправления следует выполнять не только за счет расходования бюджетных средств, но и путем привлечения доходов, полученных от использования объектов права территориальной собственности и экономических контрактов на основе этого права. Объем бюджета нужно устанавливать исходя не из масштаба и сложности проблем, реальных или надуманных, а из способности брать и исполнять обязательства благодаря умелому распоряжению публичными активами, увеличению их ценности и грамотному оперированию возможностями территории.
Многие вопросы юрисдикции территориальной собственности не регулируются законодательством России, что в принципе соответствует ее конституционному закреплению как самостоятельного, отдельного от других раздела прав собственности.
Институциональная база управления собственностью любого территориального образования должна формироваться применительно к его специфичным условиям и в обязательном порядке закрепляться в его уставе. Необходимо обратить серьезное внимание на подготовку руководителей органов власти, депутатов, специалистов в области управления собственностью.
Заключение
Основные выводы по работе:
. Обеспечение развития экономики территории - это задача, которую призваны решить экономисты, так как сохранение динамического равновесия социально - экономической системой гарантирует безопасность, стабильность, надежность, целостность развития субъекта РФ. Без создания обоснованного научного фундамента и методического обеспечения механизма управления экономикой территории с обоснованием действий органов власти на всех иерархических уровнях управления невозможно решить проблему устойчивости социально - экономической системы. Актуальность затронутых вопросов требует, прежде всего, исследования теоретических основ устойчивости. В связи с этим уточнение понятийного аппарата в части раскрытия сущности определения механизма управления экономикой территории с позиции использования ее адаптационных возможностей призвано обеспечить дальнейшее формирование теории устойчивого развития социально - экономических систем. Механизм управления экономикой территории - это совокупность действий, объединяющая комплексное использование административных, экономических, социальных, правовых, управленческих, стимулирующих инструментов, методов управления, а также совокупность локальных ресурсных средств с целью сохранения стабильности региональной системы, обеспечения ее целостности, динамического равновесия и адаптации к внутренним и внешним воздействиям среды в процессе реализации стратегии развития территории, обеспечивая его устойчивость в долгосрочной перспективе.
В основе функционирования механизма управления экономикой территории важное место занимают принципы, т.е. исходные начала, важнейшими из которых являются сбалансированность, комплексность, интенсификация, научность, целенаправленность и т.п.
. Адмиралтейский район - административно-территориальная единица Санкт-Петербурга. Расположен на левом берегу реки Невы. Современные границы района существуют с 11 марта 1994 года (после объединения Ленинского и Октябрьского районов). Адмиралтейский район входит в пятерку наиболее промышленно развитых районов.
Уровень достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов составил в районе 180%. Основной задачей развития потребительского рынка является обеспечение выполнения нормативов стандартов проживания населения в Санкт-Петербурге в области потребительского рынка. В Адмиралтейском районе достигнуто выполнение не только гарантируемых, но и целевых значений стандартов проживания в сфере потребительского рынка.
Адмиралтейский район - район с исторически сложившейся плотной застройкой; свободные территории, пригодные к строительству объектов социальной инфраструктуры, практически отсутствуют.
Функции территориального управления экономикой выполняет Отдел экономического развития Администрации Адмиралтейского района. Функции территориального управления экономикой выполняет Отдел экономического развития Администрации Адмиралтейского района
В районе остается процент нереализованных инвестиционных проектов, а, следовательно, неиспользуемых земельных участков, находящихся как в частной собственности, так и в долгосрочной аренде.
Администрацией района проводится последовательная политика по вовлечению указанных земельных участков в инвестиционный процесс.
В целом на территории Адмиралтейского района Санкт-Петербурга реализуется 19 инвестиционных проектов по строительству, реконструкции или приспособлению зданий под современное использование на землях, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, и 39 проектов, реализуемых собственниками объектов недвижимости. Ведется строительство 7 объектов социальной инфраструктуры.
. Важной задачей регионального управления является управление территориально-хозяйственными подсистемами. Существующие подходы требуют существенных изменений, как в методологическом, так и в практическом плане. В настоящее время отсутствует такая система управления территориями, которая обеспечивала бы их устойчивое развитие в условиях нестабильности внешней среды. Прежде всего, это касается выбора концептуальных механизмов управления территориями с позиции использования системного подхода. Сложность управления территориально-хозяйственными подсистемами состоит также в том, что объектом управления выступают, с одной стороны, функциональные территориальные подсистемы (кадровая, финансовая, информационная и пр.), а с другой - объекты инфраструктуры на территории (здравоохранение, социальная защита, образование, ЖКХ и пр.).
Таким образом, необходима новая концепция управления территориями в рамках регионального пространства, объединяющая различные методики, механизмы и инструменты социальных, экономических и отраслевых наук; в том числе, методы и технологии менеджмента, успешно зарекомендовавшие себя в рыночных условиях.
К концептуальным направлениям регионального управления, которые необходимо использовать в первоочередном порядке относятся следующие: организация планирования территориального развития по целевым установкам; оценка эффективности управленческих решений в системе территориального управления; использование опыта развития территорий$ использование инновационных технологий менеджмента; определение целевых рынков и разработка маркетинговых программ развития территорий.
Литература
1.Конституция Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 г.)
2.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня 2004 г.)
.Устав Санкт-Петербурга от 28.02.1998 (с изменениями и дополнениями от 13.12.2007)
.Закон Санкт-Петербурга от 23.09.2009 № 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (с изм. и доп. от 13.01.2010)
.Закон Санкт-Петербурга от 21.11.2007 № 536-109 (вступил в силу с 01.01.2008)"О наделении органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, назначению и выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), и денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемные семьи, в Санкт-Петербурге"
7.Андреев В.Е. Конкурентоспособность региона и методика ее оценки [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.km.ru/referats/EABE182ADA624BD1A52A8999039224A4# <http://www.km.rU/referats/EABE182ADA624BD1A52A8999039224A4#>
.Бабичев. И.В. Основы взаимоотношений государства и местного самоуправления в российской правовой системе местного самоуправления // Государство и право, 2009. №3. С.44
.Блинков О.Е., Филатов Е.О. Осуществление права муниципальной собственности: проблемы выбора форм // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 3. С.60.
.Бялкина T. M. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006. - 454 с.
.Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправлении // Журнал российского права. 2007. №7.С. 20
.Глазычев B.Н. Развитие местного самоуправления и становление гражданского общества в России // Городское управление, 2007. № 5
.Гордеев В.А. Конкуренция и ее развитие: системный анализ: монография / В.А. Гордеев. - Ярославль: Изд-во ЯГТУ, 2006. - 115 с.
.Гринчель Б.М. Территориальный маркетинг как инструмент повышения конкурентоспособности городов и регионов // Стратегическое планирование в регионах и городах России: доклады участников VII Общероссийского форума лидеров стратегического планирования, Санкт-Петербург, 20-21 октября 2008 г. / под ред. Б.С. Жихаревича. - СПб.: Международный центр социально-экономических исследований "Леонтьевский центр", 2009. - С.102-104.
.Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. № 6. С.15.
.Загидуллин Р.И. "Горизонтальные" формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере наделения государственными полномочиями // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 3. С.33-34.
.Иванов В.Н., Патрушев В.И. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2008 - 300 с.
.История государственного управления России / под ред.В.Г. Игнатова - Ростов на Дону: Феникс, 2008. - 608 с.
.Кириллов Л, Челак И. Внимание к управлению муниципальной собственностью // Проблемы теории и практики управления, 2005, № 4, с.70-76
.Кокотов А.Н. Муниципальное право в российском праве // Правоведение, 2005, № 2, с.64-79.
.Комаровский Н.А. Взаимодействие консультантов и муниципалитетов в разработке и реализации проектов стратегического развития муниципальных округов Ярославской области / Н.А. Комаровский // Территориальное стратегическое планирование: первые уроки российской практики. - СПб.: Международный центр социально-экономических исследований "Леонтьевский центр", 2002. - С.56.
.Комаровский Н.А. Развитие и проблемы реализации кластерной политики Ярославской области / Н.А. Комаровский // Региональный маркетинг: сборник научных статей международного конгресса по маркетингу / под ред.Н. Н. Кормягиной, М.В. Макаровой. - Ярославль: "Еще не поздно!", 2012. - С.80-86.
.Онохова В.В. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления: сравнительно-правовой анализ норм конституций (уставов) субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 10. С.25.
.Портер М. Международная конкуренция: конкурентные преимущества стран. - М.: Международные отношения, 1993. - 895 с.
.Портер, М. Конкуренция. - М.: Вильямс, 2005. - 608 с.
.Романов А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации как предмет законодательного регулирования // Российский юридический журнал. 2006. № 3. С.32;
.Савельев Ю.В. Стратегия как инструмент повышения конкурентоспособности приграничного региона // Стратегическое планирование в городах и регионах России: локализация национальных проектов: доклады участников Пятого общероссийского форума лидеров стратегического планирования, Санкт-Петербург, 19-20 октября 2006 г. / под ред. Б.С. Жихаревича. - СПб.: Международный центр социально-экономических исследований "Леонтьевский центр", 2007. - С.50-55.
.Селиверстов В.Е. Эволюция научных подходов и принципов регионального стратегического планирования // Стратегическое планирование в регионах и городах России: стратегии модернизации и модернизация стратегий: доклады участников 1Х Общероссийского форума "Стратегическое планирование в регионах и городах России", Санкт-Петербург, 18-19 октября 2010 г. / под ред. Б.С. Жихаревича. - СПб.: Международный центр социально-экономических исследований "Леонтьевский центр", 2011. - С.12-17.
.Территориальное стратегическое планирование при переходе к рыночной экономике: опыт городов России/ под общ. ред. С.А. Васильева. - СПб.: Международный центр социально-экономических исследований "Леонтьевский центр", 2003. - 384 с.
.Удачина М.В. ФЭСТ-модель оценки уровня конкурентоспособности муниципальных образований // Территориальное стратегическое планирование на новом витке реформ: доклады участников Третьего общероссийского форума лидеров стратегического планирования, Санкт-Петербург, 20-21 октября 2004 г. / науч. ред. Б.С. Жихаревич. - СПб.: Международный центр социально-экономических исследований "Леонтьевский центр", 2005. - С.107-109.
.Чаплина А.Н. Управление потребительским рынком в региональной экономике // Проблемы современной экономики, 2006, № 2