Сталий розвиток у нових членах Європейського Союзу
СТАЛИЙ РОЗВИТОК У НОВИХ ЧЛЕНАХ ЄС
Тетяна П.
Сталий розвиток стоїть на порядку денному Європейського Союзу вже не одне десятиліття. Ще в 1997 р. він був включений до Амстердамського договору в якості всеосяжної мети політики ЄС, що сприяло інтеграції відповідних цілей до стратегій розвитку країн-членів. Здійснений у 2015 р. моніторинг засвідчив, що не дивлячись на певні труднощі, ЄС має значні успіхи у виконанні поставлених завдань, що є одним із важливих чинників економічного зростання регіону [1]. Значний прогрес у цьому відношенні демонструють нові члени ЄС - Польща, Угорщина, Болгарія, Чехія, Словаччина, Словенія, Хорватія, Естонія, Латвія та Литва. Беручи до уваги той факт, що Україна залишається однією з небагатьох європейських країн, які досі не прийняли стратегію сталого розвитку, вивчення досвіду вказаних країн у цій царині має для нашої країни значний практичний інтерес.
Існуючі на даний час наукові напрацювання присвячені різним аспектам сталого розвитку в ЄС. Зокрема, Дж. Кар'ю-Рід, P. Прескотт-Аллен, C. Бас, В. Далаль-Клейтон видали посібник по плануванню і впровадженню національних стратегій сталого розвитку, в якому були розроблені методологічні засади цього процесу [2]. У наступні роки зявилась низка робіт, у яких аналізувався досвід європейських країн. Зокрема Дж. Меадовкрофт розглянув особливості, проблеми та рефлексію цих стратегій [3], Р. Стеурер, А. Мартінуззі - їх реалізацію в ЄС [4]. У рамках створеної Європейської мережі сталого розвитку постійно друкуються аналітичні звіти щодо ситуації в різних країнах.
Серед досліджень вітчизняних фахівців варто виділити одну з перших комплексних праць у цій царині - монографію О.Г. Білоруса та Ю.М. Мацейко «Глобальна перспектива і сталий розвиток», в якій значна увага була приділена європейським країнам [5]. Н.П. Сніткова сфокусувала увагу на економічних аспектах стратегічного планування сталого розвитку в країнах Європейського Союзу [6]. Автором даної статті був проаналізований процес розробки стандартів сталого розвитку ЄС [7]. Проблеми становлення та реалізації політики сталого розвитку в країнах-кандидатах на вступ до ЄС висвітлені у працях Ю. Федуня [8]. Водночас імплементація цієї політики після їх вступу до ЄС не стала предметом окремого наукового дослідження. Тому метою даної статті є заповнення існуючої наукової прогалини.
Розпочинаючи дану наукову розвідку, наголосимо, що обрані для дослідження країни вступили до Європейського Союзу в 2004 р. (лише Румунія і Болгарія у 2007 р. та Хорватія у 2013 р.), що призвело до синхронізації їхньої політики з політикою ЄС у цій сфері. Це актуалізує першочерговий аналіз політики сталого розвитку ЄС, яка, за нашими оцінками, пройшла кілька етапів.
Перший етап, який характеризується осмисленням значущості сталого розвитку і прийняттям першої хвилі відповідних стратегій європейськими країнами, розпочався з Конференції з навколишнього середовища і розвитку, яка відбулась у 1992 р. в Ріо-де-Жанейро. Йоганнесбурзький саміт 2002 р. підвів підсумки десятирічної імплементації національних стратегій і визначив головні прогалини та напрямки удосконалення майбутніх документів. Він знаменував початок другого етапу стратегічного планування сталого розвитку в ЄС. У 2010 р. розпочався третій етап, який засвідчив розуміння глобальних викликів, що постали перед Європейським Союзом. Це унаочнено у широкій інтеграції сталого розвитку до всіх сфер життя країн-членів та включенні його імператив до регіональних, національних та секторальних стратегій.
Варто підкреслити, що в розробці національних політик нові члени ЄС послуговуються орієнтирами, закладеними у стратегіях Європейського Союзу. На даний час у сфері сталого розвитку прийнято три документи такого рівня. Першу Стратегію сталого розвитку ЄС було розроблено ще у 2001 р. на засіданні Ради Європи в Ґетеборзі з метою «розбудови загальноєвропейських політичних рамок для забезпечення сталого розвитку, тобто з метою задоволення потреб нинішнього покоління без шкоди для можливості майбутніх поколінь задовольняти свої власні потреби». Вона складалася з двох головних частин: перша пропонувала заходи для зміни низки «несталих» тенденцій; друга - новий підхід, за яким економічна, соціальна та екологічна політика ЄС мають підсилювати одна одну та бути взаємно узгодженими.
Вказаний документ сфокусований на найбільш дестабілізуючих на той час проблемах розвитку: глобальному потеплінні, нових стійких до антибіотиків мікроорганізмах та деяких видах хвороб, довгостроковому впливі хімічних відходів, безпеці здоровя, продовольчій безпеці, бідності, розширенні забруднення, втраті біорізноманіття (враховуючи зниження родючості ґрунтів), збільшенні відходів, негативному ефекті від зростання транспортної мережі. Вказане обумовило вибір головних пріоритетів стратегії: зміна клімату, здоровя громадян, бідність та соціальну виключність, старіння суспільства, менеджмент природних ресурсів, мобільність та транспорт. Був зроблений і акцент на необхідності розробки у відповідності до Йоганнесбурзького плану дій національних стратегій сталого розвитку. Надзвичайно важливим компонентом даної стратегії є постановка завдання про розробку індикаторів сталого розвитку, що поклало початок вимірюванню та оцінці ефективності цієї політики в ЄС [9].
Перше пятиріччя впровадження завдань стратегії продемонструвало низку труднощів, з якими зіштовхнувся ЄС. Серед яких: відсутність чіткого розуміння сутності сталого розвитку, що породжувало острахи за майбутнє та протидію деяких секторів, недостатня гнучкість стратегій в контексті їх адаптації до змінних умов глобального розвитку, висока теоретизація та відсутність механізму інкорпорації цілей сталого розвитку в повсякденне життя, слабкі виконавчі механізми на локальному рівні, недостатня узгодженість дій на світовому, регіональному та національному рівнях. Спостерігалася також розпливчатість пріоритетів та незясованість можливості впливу стратегій сталого розвитку на політичні пріоритети національного розвитку та шляхи таких змін, свідченням чого була відсутність у багатьох стратегіях механізмів фінансової підтримки інтеграції пріоритетів сталого розвитку до національної політики.
У Комунікації 2005 р. Європейська Комісія була змушена визнати, що, попри всі зусилля, в деяких секторах продовжувався розвиток неусталених тенденцій, зокрема, це стосувалось зміни клімату та енергоспоживання, здоровя населення, бідності та соціальної виключності, демографічної ситуації, недостатньо ефективного менеджменту природних ресурсів, використання земель, розвитку транспортної мережі, втрати біорізноманіття. Це спонукало до перегляду стратегії сталого розвитку ЄС, що відбулось у 2006 р. [10].
«Оновлена стратегію сталого розвитку ЄС» вказала загальний вектор змін на рівні планування, як для ЄС у цілому, так і для країн-членів союзу. Пріоритетними напрямками цього документу були обрані зміна клімату та чиста енергетика, транспорт, стале споживання і виробництво, збереження і управління природними ресурсами, охорона здоров'я, соціальне включення, демографія і міграція, глобальна бідність та виклики сталого розвитку [11].
У 2010 р. Європейський Союз схвалив нову стратегію розвитку на наступні 10 років - «Європа 2020: стратегія розумного, сталого та інклюзивного зростання», яка, на наш погляд, розкриває європейську соціально-економічну концепцію розвитку у першій чверті ХХІ ст., що спрямована на надання економічному зростанню в ЄС нової якості.
Так, у Стратегії - 2020 визначається п'ять пріоритетних напрямів діяльності: зайнятість; зміна клімату та енергетика; дослідження та інновації; освіта, боротьба з бідністю. Вказується, що виконання поставлених завдань вимагає скоординованих дій країн-членів ЄС, включаючи соціальне партнерство та розбудову громадянського суспільства. Також цей документ передбачає подолання наслідків глобальної фінансової кризи, серед яких: уповільнення темпів економічного зростання, високий рівень безробіття, збільшення рівня зовнішнього боргу, дисбаланс бюджетів окремих країн ЄС. Стратегія вказує і на шляхи розв'язання таких спільних європейських проблем, як: брак природних ресурсів, зміна клімату, старіння націй. У цьому документі підкреслюється важливість адаптації вказаних завдань до національних умов, що вимагає від держав-членів ЄС інтегрувати їх до своїх стратегічних документів.
Особливістю цієї стратегії, на наш погляд, є оголошення семи флагманських ініціатив, що мають створити сприятливі умови для виконання поставлених завдань: «Інноваційний Союз», «Молодь у русі», «Цифровий порядок денний для Європи», «Ефективні ресурси Європи», «Індустріальна політика ери глобалізації», «Порядок денний нових компетенцій та робочих місць», «Європейська платформа подолання бідності» [12].
Як вже було зазначено вище, стратегії сталого розвитку країн-членів ЄС мають деталізувати обрані спільнотою орієнтири до національних умов. Як зазначають Дж. Кар'ю-Рід, P.Прескотт-Аллен, C. Бас, В. Далаль-Клейтон, їх метою є спрямування на «мобілізацію і зосередження зусиль суспільства по досягненню сталого розвитку» [2, c. 28]. Цю думку підтримує і Р. Cтеурер, який вважає, що вони повинні слугувати форумом для артикуляції суспільством бачення сталого майбутнього, а також рамками для процесів переговорів, посередництва і консенсусу і нарощування потенціалу у досягненні цілей сталого розвитку [4, c. 460]. В багатьох країнах ЄС вони розглядаються, як драйвери для постановки нових амбітних цілей та реформування державного управління.
Аналіз свідчить, що прийняття національних стратегій сталого розвитку в нових членах ЄС розпочалося ще в період їх асоційованого членства і тривало вже після вступу до Європейського Союзу. Зокрема вони були прийняті: в Угорщині - у 1999 р., у Польщі - в 2000 р., у Словаччині - в 2001 р., у Латвії - в 2002 р., в Литві - у 2003 р., у Чехії - в 2004 р., у Словенії, та Естонії - у 2005 р., в Хорватії - в 2009 р., в Болгарії - в 2011 р.
За своїм характером всі вони спрямовуються на інтеграцію трьох складових сталого розвитку: економічної, соціальної та екологічної, однак загалом країни практикують ширший підхід. Пріоритетами національних стратегій нових членів ЄС стають й інші сфери, які мають для них стратегічне значення. Наприклад, у Словенії та Естонії така стратегія охоплює і сферу культури, у Чехії - R&D, освіту, європейські та міжнародні питання та належне управління, у Литві - територіальний розвиток та співробітництво в цілях розвитку.
Окремо варто виділити Стратегію сталого розвитку Хорватії, яка фокусується на довгострокових заходах в наступних восьми ключових областях: обнадійливе зростання населення в Республіці Хорватії, навколишнє середовище та природні ресурси, заохочення сталого виробництва та споживання, забезпечення соціальної і територіальної згуртованості і справедливості, забезпечення енергетичної незалежності та підвищення ефективності використання енергії, зміцнення здоров'я населення, взаємопов'язаність у Республіці Хорватія, захист Адріатичного моря, прибережних районів і островів.
На наш погляд, на даний час в нових членах ЄС вже можна констатувати другий етап стратегічного планування сталого розвитку. На це вказує прийняття більшістю країн оновлених стратегій. Зокрема, в Литві це відбулось у 2009 р., в Чехії - в 2010 р., у Словенії - в 2014 р. При цьому наголосимо, що деякі країни, беручи за взірець стратегію ЄС «Європа-2020», надали цим документам довгостроковий характер. До них належить Угорщина («National Framework Strategy on Sustainable Development 2012-202»), Румунія («Romania 2013-20-30».), Латвія («Latvia2030»).
На даний час у нових членах ЄС вже закінчився процес інституалізації сталого розвитку. Відповідальність за його впровадження покладено або на міністерства, що займаються питаннями довкілля та розвитку, або на спеціально створені уповноважені органи зі сталого розвитку. Найбільш поширеним є формування в країнах ЄС рад, комісій або інших органів. Зокрема це стосується Швейцарії, Німеччини, Латвії та Фінляндії. Наприклад, у Латвії створена Національна рада з розвитку (NDC), яка координує стратегічне планування між національним та субнаціональним рівнями. Членами цієї ради, яку очолює премєр-міністр, є урядові органи влади субнаціонального рівня та інституції регіонального планування.
Прийняття національних стратегій сприяє кращій координації політики сталого розвитку шляхом його інтеграції на горизонтальному та вертикальному рівнях, а також до діяльності різних секторів суспільства (державні, приватні та наукові кола, громадянське суспільство), що перетворюється на одну з важливих умов успіху в цій сфері. Вказане є однією з особливостей політики Європейського Союзу у цій царині.
У випадку вертикальної інтеграції мова йде про імплементацію сталого розвитку на різних рівнях управління (регіональному, національному та локальному). У Європейському Союзі поширені наступні механізми:
.Консультації, що зазвичай набувають різних форм. У «старих» членах ЄС поширені практикуми або семінари (Фінляндія), круглі столи та дискусії (Австрія), зустрічі (Німеччина), діалоги (Данія). В Угорщині активно практикується онлайн діяльність, а в Естонії створена Спільна комісія міністерських структур (JCMB), яка відіграє роль форуму для багаторівневого співробітництва, що збирається щорічно для обговорення необхідних проблем. Цей механізм сприяє виробленню рекомендацій щодо впровадження елементів національних стратегій або запитів щодо діяльності країн-членів ЄС.
.10 країн-членів ЄС для підтримки впровадження стратегій почали впроваджувати офіційні та неофіційні механізми зміцнення співробітництва та координації, що сприяють поліпшенню взаємодії між різними рівнями державного управління. Найбільш «сформованими» вони є в Австрії, Фінляндії, Німеччині та Швейцарії. Водночас в нових членах ЄС цей механізм популярності не отримав.
.Деякі країни (наприклад, Угорщина та Литва) розпочали процес підвищення обізнаності, обміну досвідом та інформацією, хоча цей механізм, на думку Ю. Пізано, К. Лєпашиц та Дж. Бергера, є найменш дієвим [13].
У деяких країнах-членах ЄС політика вертикальної інтеграції формалізована в правових актах. Прикладом є Хорватія, в якій прийнятий Закон про захист навколишнього середовища (ОГ 110/07), що передбачає відповідальність за сталий розвиток на різних політичних рівнях, в тому числі, і для національного уряду, округів, міст та інших відповідних зацікавлених сторін.
На відміну від вертикальної, горизонтальна інтеграція відображає співробітництво між різними міністерствами та адміністративними органами на національному рівні в питаннях реалізації політики сталого розвитку. Як правило, європейські країни розробляють різні форми внутріміністерської та міжвідомчої координації та імплементації цілей національних стратегій сталого розвитку. Формат цих механізмів залежить від роботи створених структур: міжвідомчої групи (Естонія), комісії (Бельгія) комітетів (Комітет зі Сталого розвитку Австрії чи Комітет державних секретарів в Німеччині) або мережі (міжвідомча мережа Секретаріатів у Фінляндії).
З точки зору організаційного оформлення, горизонтальні механізми можна розділити на три групи. До першої відносяться міжвідомчі органи найвищого, політичного рівня. Яскравим прикладом є Німеччина, в якій з 2000 р. існує Державний комітет секретарів зі сталого розвиту. Однак в нових членах ЄС такий механізм поки що не розвинений.
Друга група горизонтальних механізмів унаочнена у міжвідомчих органах адміністративного рівня: її учасниками в основному є представники національних управлінь (міністерств) під керівництвом Міністерства охорони навколишнього середовища. Зокрема, створені: в Естонії - Комісія зі сталого розвитку (1996 р.), в Румунії - Національний центр з питань сталого розвитку (1997 р.), у Словаччині - Державна рада з питань сталого розвитку (1999 р.), у Чехії -Урядова рада з питань сталого розвитку (2003 р.), у Болгарії - Міжвідомча Консультативна рада з питань сталого розвитку (2006 р.).
Також доречно виділити групу гібридних режимів, головно характеристикою яких є участь та консультації з громадськістю, зокрема з такими зацікавленими сторонами, як НУО, ділові і наукові кола або громадянське суспільство (наприклад, Чехія, Угорщина). Так, у Чехії Урядова рада зі сталого розвитку відповідає за координацію здійснення політики між центральними адміністративними установами на міжвідомчій основі. Представники всіх міністерств та зацікавлених сторін приймають участь у різних структурах Ради - комітетах та робочих групах.
Важливим елементом усіх вказаних стратегій є оцінка здобутків. У багатьох країнах, наприклад у Чехії, огляд ситуації набуває вигляд доповідей щодо прогресу. У Латвії та Литві такі доповіді робляться двічі на рік, в Словенії - щорічно.
Логічним наслідком прийняттям національних стратегій сталого розвитку є розвиток системи індикаторів для моніторингу та оцінки здобутків. Загалом вони включають як власні специфічні показники, так і показники Євростату, які широко використовуються союзом в різних системах оцінок. Кількість індикаторів варіюється в залежності від потреб країн. Наприклад, в Чехії їх 47, в Словаччині - 71, в Литві - 84, в Хорватії - 130, в Угорщині - 155.
Одним із наріжних каменів екологічної політики та політики сталого розвитку в ЄС є участь, що передбачає залучення до процесу прийняття рішень широкої кількості недержавних акторів, включаючи НУО, бізнес, профспілки, академічну спільноту та громадянське суспільство. ЄС практикує широке коло інструментів участі - від організації зустрічей, консультацій, конференцій і воркшопів до проведення дискусій різного формату. В Угорщині для цього широко використовуються сучасні інформаційно-комунікаційні технології. Наприклад, експертам, представникам професійних, урядових та неурядових структур періодично розсилаються електронні запрошення на різні панельні дискусії та зустрічі. Всі вказані форми спрямовані на створення спільного простору для дебатів, консультацій та обміну інформацією.
У деяких країнах були інституалізовані структури, що мають у впровадженні сталого розвитку дорадчий характер. В їх рамках комунікація відбувається на постійній основі. Так, у Чехії існує Урядова рада зі сталого розвитку, в Хорватії - Рада з матеріального планування та Рада із захисту довкілля і сталого розвитку, в Естонії та Литві цю функцію виконують Національні ради зі сталого розвитку [14].
Отже, аналіз імплементації сталого розвитку в нових членах ЄС дозволяє зробити висновок, що в них:
)Інтегровано до стратегій сталого розвитку не лише економічні, соціальні та екологічні цілі, а й важливі національні завдання;
.Відбулась інституалізація сталого розвитку;
.Розвивається горизонтальна та вертикальна інтеграція його імператив до діяльності багатьох органів державного управління, що підвищує ефективність заходів,; 4.залучаються до співпраці на всіх стадіях (від планування до імплементації) усі зацікавлені недержавні актори, зокрема представники громадянського суспільства та бізнес-спільноти, науковці, органи місцевого самоврядування, для чого використовується широкий арсенал інструментів взаємодії;
.Сфокусовано увагу на пріоритетних результатах та узгоджених заходах з імплементації;
Сьогодні нові член ЄС перетворюються на активних гравців політики сталого розвитку європейського рівня. Розширення та поглиблення діяльності в цій сфері, до якого вони вже перейшли, створює умови для вдосконалення екологічного управління, досягнення економічного зростання та впровадження більш високих соціальних стандартів, а також розвязання інших, не менш важливих проблем національного розвитку, що постають перед ними на початку XXI ст. Україні варто не лише вивчити цей позитивний досвід, а й якнайшвидше впровадити його на національному рівні.
Список літератури
1.Carew-Reid J., Prescott-Allen R., Bass S., Dalal-Clayton, B. Strategies for national sustainable development: a handbook for their planning and implementation / J. Carew-Reid, R.Prescott-Allen, S. Bass, B.Dalal-Clayton. - London: Earthscan, IUCN and IIED, 1994. - 121 p.
2.Meadowcroft J. National Sustainable Development Strategies: Features, Challenges and Reflexivity /J. Meadowcroft // European Environment. - 2007. - №17 (3). - P. 152-163.
.Steurer R, Martinuzzi A.Toward a New Pattern of Strategy Formation in the Public Sector: First Experiences with National Strategies for Sustainable Development in Europe / R. Steurer, A. Martinuzzi // Environment and Planning: Government and Policy. - 2005. - № 23 (3). - P. 455-472.
4.Білорус О. Г. Мацейко Ю.М. Глобальна перспектива і сталий розвиток: систем. маркетол. дослідж. / О. Г. Білорус, Ю. М. Мацейко. - К.: МАУП, 2005. - 492 с.
.Сніткова Н.П. Досвід стратегічного планування сталого розвитку в країнах Європейського Союзу / Н. П. Сніткова // Економіка та держава. - 2012. - №11. - C. 11-14.
.Перга Т. Стандарти сталого розвитку / Т. Перга // Віче. - 2006. - № 9-10. - C. 47-50.
.Федунь Ю. Становлення та реалізація політики сталого розвитку в країнах-кандидатах на вступ до ЄС / Ю. Федунь // Вісник Львівського університету. - 2014. - Вип. 36, ч. 11. - C. 71-80.
Анотація
Досліджуються особливості стратегічного планування сталого розвитку в Європейському Союзі. Розглядаються стратегії сталого розвитку, прийняті в ЄС у 2001 р., 2006 р. та 2010 р. і головні труднощі у їх впровадженні. Аналізуються стратегії сталого розвитку держав, що належать до групи нових членів ЄС (Польщі, Угорщини, Болгарії, Чехії, Словаччини, Словенії, Хорватії, Естонії, Латвії та Литви), які розглядаються ними, як драйвери для постановки нових амбітних цілей та реформування державного управління. Розкривається їх характер, головні складові, імплементаційна основа та системи моніторингу й оцінки. Виділяються загальні риси та національна специфіка. Доводиться, що прийняття національних стратегій сприяє кращій координації політики сталого розвитку шляхом інтеграції його імператив на горизонтальному та вертикальному рівнях, а також до діяльності різних секторів суспільства. Досліджуються головні форми залучення до розробки і впровадження національних стратегій сталого розвитку широкого кола партнерів, зокрема громадянського суспільства та бізнесу. Робиться висновок про важливу роль цих стратегій у вдосконаленні екологічного управління, досягненні економічного зростання, впровадження високих соціальних стандартів та вирішенні інших пріоритетних завдань національного розвитку.
Ключові слова: ЄС, стратегії, сталий розвиток, участь, громадськість, інтеграція, моніторинг.