Валютний контроль: поняття, ознаки, зміст
Одеська юридична академія
Валютний контроль: поняття, ознаки, зміст
Сулейманова С.Р.,
здобувач кафедри господарського права і процесу
Найважливішим питанням для України є вдосконалення і розвиток існуючих засобів і методів валютного регулювання для забезпечення самостійності і стабільності національної валюти, для зменшення ризиків девальвації української гривні в результаті валютної інтервенції з боку іноземних валют, що є змістом і завданням валютного контролю. При цьому захист забезпечується не стільки адміністративними засобами контролю щодо національної валюти, скільки шляхом становлення економічної незалежності України та лібералізації валютного контролю. Таким чином, режим валютного контролю покликаний захистити економічні інтереси резидентів і нерезидентів, а також держави в цілому на перехідному складному політичному етапі розвитку ринкових відносин в Україні.
Ключові слова: валютний контроль, резиденти, нерезиденти, валютні цінності, валютне регулювання, фінансовий контроль, контролюючі органи, адміністративна реформа.
Актуальність теми. Чисельні валютні операції, які опосередковують діяльність резидентів і нерезидентів на підставі відповідних договорів (контрактів), підлягають валютному контролю. До зазначених осіб, винних у порушенні правил валютного регулювання і валютного контролю України, застосовуються фінансові санкції. Звідси розкривається взаємозвязок між валютним і фінансовим контролем. При цьому валютному контролю притаманні певні риси, які розкриваються через його завдання і мету застосування, та які є основними завданнями фінансового контролю, а саме, перевірка: фінансових обовязків перед державою, організаціями і громадянами; розробки і виконання бюджету; правильності використання державними підприємствами, установами, організаціями державних грошових ресурсів (бюджетних і власних коштів, банківських позик, позабюджетних коштів, що є в їх розпорядженні); додержання правил здійснення фінансових операцій, розрахунків і зберігання грошових коштів державними установами і установами різних форм власності; фінансового стану і ефективності використання трудових, матеріальних ресурсів підприємств і організацій, бюджетних установ, усунення і попередження порушень фінансової дисципліни.
Метою статті є сучасні зміни в організації, здійсненні і проведенні фінансового контролю, а подекуди і в його змісті, з виділенням його субєктно - обєктного складу з урахуванням норм чинного законодавства.
Виклад основного матеріалу. Розвиток демократії і парламентаризму в Україні, підвищення фахового рівня депутатів призводять до більш ретельного контролю за фінансовою діяльністю виконавчої влади і поглибленого аналізу доцільності та економічної ефективності витрати коштів при затвердженні проектів Державного бюджету і позабюджетних фондів, що сприяє створенню спеціальних контролюючих органів виконавчої влади.
Валютний контроль є складовою частиною і самостійним видом фінансового контролю, питання та проблематика якого активно обговорюється у юридичній літературі. Так, під фінансовим контролем розуміють діяльність державних органів і недержавних організацій щодо забезпечення законності, фінансової дисципліни й доцільності при мобілізації, розподілі й використанні грошових фондів, і повязаних із цим матеріальних цінностей [1, с.383].
Фінансовий контроль - вартісний контроль, тому на відміну від інших видів контролю (екологічного, адміністративного тощо) він має місце в усіх сферах суспільного відтворення і супроводжує весь процес руху грошових фондів, включаючи і стадію осмислення фінансових результатів. Оскільки фінансова система охоплює всі види грошових фондів (як на регіональному рівні, так і на рівні окремих субєктів), фінансовий контроль є багаторівневим і всебічним [2, с.55]. Так, доведено, що система контролю в цілому, а також системи окремих його видів не є статичними з раз і назавжди визначеними змістом і обсягом, формами і методами. Вони формуються, змінюються і вдосконалюються відповідно до тих завдань, що їх держава вирішує на певних етапах розвитку [3, с.39].
Проблема вдосконалення правового регулювання сфери фінансового контролю не може розглядатися у відриві від процесу проведення в Україні адміністративної реформи. Оскільки безпосередньо фінансовий контроль здійснюється комітетами парламенту, Рахунковою палатою, податковими органами, контрольно-ревізійною службою, органами державного казначейства, Національним банком України, фінансовими підрозділами центральних органів виконавчої влади, місцевими адміністраціями та органами місцевого самоврядування, а правова регламентація діяльності цих органів здійснюється за допомогою значної кількості законів і постанов Верховної Ради України, указів Президента України, постанов і декретів Кабінету Міністрів України, інструкцій, наказів, статутів, то їх діяльність характеризується неузгодженістю, створює значне навантаження на підприємства та організації, які можуть одночасно стати обєктом перевірок кількох контролюючих органів. Звідси проведення всіх форм фінансового контролю втілює в собі практичну реалізацію контрольної функції фінансів.
Окрім цього, контроль є складовою частиною поняття управління, яке, в свою чергу, випливає із сутності держави, права та публічного управління. Тому подвійна активна роль контролю в процесах управління економікою та фінансами виявляється у тому, що він не обмежується лише констатацією допущених відхилень від вимог управлінських рішень [4, с.32]. Його дані та результати не тільки формують уявлення в межах управлінських процесів про законність, доцільність чи ефективність фінансової діяльності, а й слугують підставою для подальшого впорядкування відносин та прийняття обґрунтованих управлінських рішень.
З огляду на суть процесу управління основний зміст контролю полягає в організації систематичної діяльності, спрямованої на наближення фактичного виконання до запланованого результату. Слід зазначити, що саме за допомогою контролю реалізується зворотний звязок, за яким до органів управління надходить інформація про реальний стан керованої системи [5, с.32]. Іншими словами, найбільш ефективна та "дисциплінована" реалізація процесів у грошово-кредитній сфері обєктивно потребує проведення нарівні із загальним (правовим, представницьким, адміністративним тощо) фінансового контролю у різних його формах. З цієї точки зору фінансовий контроль необхідно розглядати у двох аспектах [6, с.25]: як суворо регламентовану діяльність спеціальних контролюючих органів за дотриманням фінансового законодавства та фінансової дисципліни всіх економічних субєктів, та як невідємний елемент управління фінансами і грошовими потоками для забезпечення доцільності ефективності фінансових операцій. Останній аспект найбільш повно характеризує природу та місце державного нагляду у сфері фінансових послуг (фінансового нагляду), в системі фінансового контролю.
Органи, які здійснюють валютний контроль, мають право вимагати і отримувати від резидентів і нерезидентів повну інформацію про здійснення ними валютних операцій, вкладів банківських рахунків в іноземній валюті у межах їх повноважень.
Головним органом валютного контролю в Україні є НБУ, який відповідно до "Положення про валютний контроль", затвердженого Ухвалою НБУ від 08.02.2000 р. № 49 в редакції, що діє [7], здійснює контроль виконання правил регулювання валютних операцій на території України з усіх питань, не віднесених законодавством до компетенції інших державних органів; НБУ забезпечує здійснення уповноваженими банками функцій валютного контролю відповідно до актів валютного законодавства України.
Державна фіскальна служба України здійснює фінансовий контроль валютних операцій, які здійснюються резидентами і нерезидентами на території України. Міністерство звязку України здійснює контроль дотримання правил поштових переказів і пересилки валютних цінностей через митний кордон України. Державна митна служба України здійснює контроль дотримання правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України.
валютний контроль девальвація гривня
Уповноважені банки здійснюють контроль валютних операцій, які здійснюються резидентами і нерезидентами через ці банки. Особливому контролю підлягає проведення валютних операцій резидентами і нерезидентами, до яких застосовані спеціальні санкції відповідно до статті 37 Закону України від 16.04.1991 р. № 959-ХП "Про зовнішньоекономічну діяльність" в редакції, що діє [8]. (Під спеціальними санкціями розуміється застосування до конкретних субєктів зовнішньоекономічної діяльності України і іноземних субєктів господарської діяльності індивідуального режиму ліцензування або тимчасової зупинки зовнішньоекономічної діяльності).
Відповідно до "Положення про здійснення уповноваженими банками контролю за проведенням резидентами і нерезидентами, до яких застосовані спеціальні санкції згідно зі ст.37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" у редакції, що діє, валютних операцій через ці банки", затвердженої постановою Правління НБУ від 21.05.2003 р. № 198 [9], у разі застосування до клієнта уповноваженого банку (резидента) спеціальної санкції, доручення клієнта на здійснення перерахувань коштів на користь нерезидентів з виконання зобовязань перед ними при здійсненні зовнішньоекономічної діяльності та їх перерахування на користь нерезидентів на підставі раніше отриманих доручень від такого клієнта здійснюється тільки за наявності індивідуальної ліцензії Міністерства економіки України. Аналогічна вимога предявляється до нерезидента, який є контрагентом клієнта уповноваженого банка, у разі застосування до нього спеціальної санкції. Залік засобів, які надійшли за зовнішньоекономічними операціями на користь клієнта уповноваженого банка (резидента), до якого, або до контрагента якого, застосована спеціальна санкція, уповноважений банк здійснює без наявності індивідуальної ліцензії Міністерства економіки України.
До основних принципів валютного контролю належить: монополія банків на здійснення валютних операцій; необхідність виконання валютних операцій, яка повинна бути доведена; репатріація і обовязковий продаж резидентами надходжень в іноземній валюті; обовязкова декларація закордонного авуару; заборона на експорт та імпорт платіжних засобів; ізоляція внутрішнього ринку національної валюти від зовнішнього (резидентам забороняється надавати і брати позики в національній валюті у нерезидентів); заборона компенсацій і арбітражних операцій; контроль за грою на термінах на валютному ринку: контроль за валютними позиціями комерційних банків.
Валютний контроль - невідємний елемент економічної політики перехідного періоду. Обмежуючи рух капіталів, країна дістає можливість маневру для встановлення процентної ставки на користь реальної економіки.
Основними функціями валютного контролю, які випливають із Декрету Кабінету Міністрів України "Про систему валютного регулювання і валютного контролю" [10], є: контроль за відповідністю валютних операцій чинному законодавству, наявністю необхідних ліцензій; перевірка обгрунтованості платежів в іноземній валюті резидентами і нерезидентами; перевірка повноти і обєктивності обліку і звітності за операціями резидентів і нерезидентів.
Функціями валютного контролю наділені державні органи і банківська система України. Відповідно до ст.13 Декрету органами валютного контролю в Україні визначені: Національний банк України, уповноважені банки, Державна податкова адміністрація України, Міністерство звязку України, Державний митний комітет України.
Національний банк України здійснює контроль за виконанням правил регуляції валютних операцій на території України з питань, які входять до його компетенції. НБУ забезпечує виконання уповноваженими банками функцій щодо здійснення валютного контролю згідно з Декретом і іншими актами валютного законодавства України. Окрім функцій прямого контролю, він також здійснює: державну валютну політику, виходячи з принципів загальної економічної політики України; разом з Кабінетом Міністрів України складає платіжний баланс України; контроль за забороною затвердженого Верховною Радою України ліміту зовнішнього державного боргу України; визначення лімітів заборгованості в іноземній валюті уповноважених банків нерезидентам; видачу в межах своєї компетенції обовязкових для виконання нормативних актів щодо здійснення операцій на валютному ринку України; накопичення, зберігання і використання резервів валютних цінностей для здійснення державної валютної політики; видачу ліцензії на здійснення валютних операцій і ухвалення рішення про їх відміну; встановлення способів визначення і використання валютних (обмінних) курсів іноземних валют, виражених у валюті України, курсів валютних цінностей, виражених в іноземній валюті або розрахункових (клірингових) одиницях і тому подібне.
На нашу думку, вищезазначене є розосередженням контрольних функцій та стосовно галузі регуляції валютних відносин між різними державними органами влади не сприяє зміцненню і без того хиткого стану національної валюти. Про це яскраво свідчать чисельні факти незаконних переведення і пересилання валютних цінностей за межі України, приховування незаконно, а також законно зароблених валютних засобів від обовязкового продажу, а також обовязкового декларування, наприклад, при перетині державного кордону України, проведення незаконних валютних операцій, повязаних із тіньовим зверненням валютних засобів усупереч вимогам чинного валютного законодавства. Автор вважає, що було б значно простіше й ефективніше створити (наприклад, на базі НБУ) єдиний державний орган, який би безпосередньо здійснював функції валютного контролю і валютного регулювання, а також координував би дії інших державних органів у цій сфері, інших господарюючих субєктів, кредитно-фінансових установ, незалежно від форми власності і підлеглості. Створення подібного органу державної влади дозволить підвищити ефективність державного валютного контролю, а також персоніфікувати відповідальність державних службовців, що здійснюють контролюючі функції.
Слід зазначити, що валютний контроль має сенс тільки тоді, коли проводиться комплексно: ефективність контролю залежить від міцності його слабкої ланки, при цьому не може замінити економічну політику і забезпечити довгострокову стабільність обмінного курсу. Такого результату можна чекати лише від бюджетних програм і при досягненні країною зовнішньоторговельної рівноваги. Проте валютний контроль може знизити ризик спекулятивних атак проти національної валюти і, відповідно, девальвації.
Відміна валютного контролю вартує останньою в списку заходів лібералізації і повинна відбутися після створення умов, коли національні накопичення можна буде утримати всередині країни за допомогою сучасних конкурентоздатних фінансових механізмів. На нинішньому складному етапі економічного розвитку Україні слід не відміняти систему валютного контролю, а удосконалювати його форми.
Головним принципом при визначенні сфери валютного контролю має бути встановлення різниці між резидентом та нерезидентом. Важливо забезпечити повну конвертованість національної валюти для нерезидентів для того, щоб забезпечити довіру до цієї валюти. Щодо нерезидентів не можна встановлювати ніяких обмежень, крім питань, що стосуються їхніх відносин із резидентами [11, с.284]. До елементів валютного контролю належать: валютні обмеження; нагляд за валютними операціями; реєстрація валютних операцій; облік валютних операцій.
Головним елементом валютного контролю є валютні обмеження. Валютні обмеження - це система правових, економічних та організаційних заходів, установлених у законодавчому або адміністративному порядку та спрямованих на обмеження операцій з валютними цінностями. Сутність такого режиму полягає в припиненні вільних операцій з валютними цінностями і введенні певного порядку їх здійснення [12, с.278]. Валютні обмеження включають заходи по цільовому регулюванню платежів і переказів за кордон, у тому числі репатріацію прибутку, часткову або повну заборону вільної купівлі-продажу іноземної валюти.
У теорії держави та права такий режим має назву загально-дозвільного, і мається на увазі, що при ньому встановлюється загальний дозвіл, у межах якого закон встановлює обмеження здійснювати і забороняє чинити конкретні дії. Згідно з указаним загальним дозволом кожний конкретний субєкт має право бути власником валютних цінностей з усіма відповідними повноваженнями - володіння, користування і розпорядження. Однак вказані повноваження власник може реалізувати тільки способами, передбаченими законом [13, с.117].
Умовою здійснення валютних операцій, а звідси і наступним обєктом валютного контролю, є передбачений у законодавстві режим ліцензування - отримання від Національного банку України ліцензій (генеральних або індивідуальних) на здійснення окремих валютних операцій. Генеральні ліцензії видаються комерційним банкам й іншим кредитно - фінансовим установам України на здійснення валютних операцій, які не потребують індивідуальної ліцензії. Індивідуальні ліцензії видаються резидентам і нерезидентам на здійснення разових валютних операцій, перерахованих в п.4 ст.5 Декрету від 19.02.1993 р. Також у п.5 ст.5 Декрету міститься важливе положення про те, що отримання індивідуальної ліцензії однією із сторін валютної операції означає також дозвіл на її здійснення іншою стороною або третьою особою, яке має відношення до такої операції, якщо інше не передбачене умовами індивідуальної ліцензії. Здійснення будь-який із перерахованих у п.4 ст.5 Декрету валютних операцій без індивідуальної ліцензії тягне згідно з п.2 ст.16 Декрету застосування фінансових санкцій - відповідальність у вигляді штрафу в сумі, еквівалентній сумі відмічених валютних цінностей, перерахованої у валюту України за обмінним курсом Національного банку на день здійснення таких операцій.
Висновки. На підставі вищезазначеного можемо зробити такі висновки:
видається за доцільне прийняти Закон України "Про валютне регулювання", де слід закріпити право посадових осіб підконтрольних субєктів надавати пояснення під час перевірок. Крім того, можливість проведення в ході перевірок незалежних експертиз, хоча заходи, що вживаються органами валютного контролю під час здійснення валютного контролю, не повинні ставати перешкодою для нормального функціонування добросовісних учасників валютних відносин, а також принципи проведення перевірки, як методу валютного контролю;
також слід визначити поняття валютного контролю, як вид фінансового контролю, який представляє собою діяльність спеціально уповноважених органів та субєктів стосовно використання іноземної валюти для здійснення різноманітних видів господарської діяльності;
розглядаючи регіональний аспект здійснення і проведення валютного контролю необхідно враховувати економічні, політичні та соціальні особливості розвитку окремих регіонів, при цьому обєктивна оцінка такої специфіки дозволяє банкам краще, оперативніше визначати сфери і географію реалізації своїх інтересів. Існуючі регіональні банки відстають від столичних, більшість із них не володіють сучасними банківськими системами через слабку підготовку персоналу, а також низький рівень компютеризації і комунікаційних мереж. Також досить обмеженим залишається набір банківських послуг, у тому числі й валютних операцій, що надаються клієнтам у регіонах. Гострою є проблема кризи регіональних банків, врятування яких у більшості залежить від відповідної політики місцевої влади. Та схема організації муніципальної банківської структури в нашій країні на сучасному етапі поки що не спрацьовує і зводиться до використання для муніципальних потреб (за умови укладеної угоди) вже існуючих комерційних банків. Комерційні банки, що створюються в регіонах, відповідно до світового досвіду повинні знаходитися під контролем територіального резервного банку, при цьому резервні банки є певною мірою самостійними територіальними центральними банками, що проводять свою політику облікової ставки відповідно до місцевих умов, але під наглядом ради управляючих. За своїм характером і господарським статутом територіальний резервний банк є корпорацією, власниками якої є комерційні банки даного регіону, що формують його капітал на пайовій основі. Територіальних обмежень для відкриття відділень банків у більшості економічно розвинених країн не існує. Належних методичних підходів до проектування регіональної мережі комерційних банків та методик здійснення контролю у нас ще не розроблено;
важливим аспектом валютного контролю є операції кредитування в іноземній валюті, при цьому доречним є прийняття Верховною Радою Закону України "Про кредит і кредитні відносини", який би законодавчо врегулював усі кредитні взаємовідносини між кредиторами та боржниками; також доцільно розробити механізми, які б не давали змоги банкам кредитувати фізичних осіб без наявності інформації про їх доходи. Такими, на нашу думку, могли б бути: суттєве підвищення норми відрахувань у резерви за такими кредитами; внесення змін до Закону України "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом", який забороняв би банкам легалізацію незаконно одержаних доходів фізичними особами через кредитні відносини та інші обмеження;
валютний контроль доцільно здійснювати через застосування спрощеної форми, а саме - за допомогою європейських стандартів інтернет - обслуговування. Для нормального та повноцінного функціонування системи інтернет-платежів в Україні необхідно запровадити систему цифрових стандартів, які забезпечать можливість ідентифікувати особу на відстані, при цьому цифровий підпис має видаватися одночасно з паспортом та ідентифікаційним кодом. Також слід вирішити на законодавчому рівні такі питання: запровадження правових норм, спеціальних програм чи технологій, які нададуть можливість здійснювати оподаткування через Ін - тернет; гарантування безпечності платежів як для покупців, так і для продавців банківських послуг; збереження конфіденційності основної банківської інформації; запобігання несанкціонованого доступу до клієнтської інформації та встановлення відповідальності за відповідні дії тощо;
для створення конкурентного середовища необхідно проводити інноваційну діяльність щодо запровадження нових, конкурентоспроможних продуктів і послуг з орієнтацією на вітчизняні особливості банківської системи. Надання банківських послуг за допомогою Інтернету є одним із них. Слід памятати, що впровадження та розширення нових нетрадиційних банківських послуг повинне поєднуватися з постійним удосконаленням традиційних напрямів обслуговування клієнтів;
важливу роль у розвитку національного банківського законодавства та валютного контролю має відіграти процес міжнародного співробітництва в сфері правового регулювання банківської діяльності, адаптації його до відповідного законодавства Європейського Союзу, поступового приведення нормативних актів України до європейських стандартів.
1.Адміністративне право України / За ред. Ю.П. Битюка. - X., 2000. - С.623 с.
2.Павлов Д.М. Розвиток законодавства про фінансовий контроль як напрям фінансово-правового забезпечення адміністративної реформи в Україні / Д.М. Павлов // Підприємництво, господарство і право. - 200і. - № 10. - С.54-56.
.Авер'янов В.Б., Андрійко О.Ф. Виконавча влада і державний контроль. - К., 1999. - 180 с.
.Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль. - СПб., 2004. - 390 с.
.Онищенко В.А. Податковий контроль (основи організації).К., 2002. - 268 с.
.Эриашвили Н.Д. Финансовое право. - М., 2000. - 379 с.
.Про затвердження Положення про валютний контроль: постанова правління Національного банку України від 08 лютого 2000 р. // Офіційний вісник України від 21.04.2000. - 2000 р., № 14, - 41 с.
.Про зовнішньоекономічну діяльність: Закон УРСР від 14 квітня 1991 р. // Голос України від 12.06.1991.
.Про затвердження Положення про здійснення уповноваженими банками контролю за проведенням резидентами та нерезидентами, до яких застосовані спеціальні санкції згідно зі статтею 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність", валютних операцій через ці банки: постанова правління НБУ від 21 квітня 2003 р. // Офіційний вісник України від 04.07.2003. - 2003. - № 25. - 285 с. - від 12.06.1991.
.Про систему валютного регулювання і валютного контролю: Декрет Кабінету Міністрів України від 19 лютого 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 17. - Ст.184.
.Карманов Є.В. Банківське право України. - X., 2000. - 365 с.
.Алисов Е.А. Финансовое право Украины. - X.: Консум, 2000. - 117 с.
.Алисов Е.А. Правовое регулирование валютних отношений в Украине. - X.: Консум, 1998. - 186 с.