Правове регулювання податкових платежів та повинностей українського селянства (травень 1918-1919 рр.)
Черкаський національний університет імені Богдана Хмельницького
Правове регулювання податкових платежів та повинностей українського селянства (травень 1918-1919 рр.)
Іващенко В.А., к. і. н., доцент кафедри інтелектуальної власності та цивільно-правових дисциплін
Тараненко О.М., к. і. н., доцент кафедри інтелектуальної власності та цивільно-правових дисциплін
Анотація
У статті автор зупиняється на нормативному регулюванні податкових платежів в українському селі у період із травня 1918 по 1919 р. р. Розкривається два різних підходи до нарахування та стягнення податків в українському селі у вказаний період.
Ключові слова: Кабінет Міністрів, податкова політика, українське село.
податковий платіж село натуралізація
Аннотация
В статье автор останавливается на нормативном регулировании налогообложения в украинском селе в период с мая 1918 по 1919 г. г. Раскрывается два различных подхода к начислению и взысканию налогов в украинском селе в указанный период.
Ключевые слова: Кабинет Министров, налоговая политика, украинское село.
Annotation
Ivashchenko V.A., Tarasenko O.M. legal regulation of tax policy in ukrainian village (may 1918 - 1919)
The author dwells on normative regulation of tax policy in Ukrainian village from May 1918 to 1919. It reveals two different approaches to calculation and collection of taxes in Ukrainian village during this period.
Key words: Government, tax policy, Ukrainian village.
Постановка проблеми. Соціально-економічний розвиток держави не можливий без чітко налагодженої податкової політики, у тому числі стосовно селянства. Тому займемося вивченням досвіду у сфері формування нормативно-правової бази податкової політики в українському селі.
Окреслена нами тема привертала інтерес окремих науковців [1; 16; 19; 20]. Однак спеціаль ної розвідки, присвяченої правовому регулюванню податкової політики в аграрному секторі національної економіки у травні 1918 - 1919 р. р., поки що немає, чим і зумовлена актуальність обраної для статті теми.
Автор статті ставить за мету розкрити нормативне забезпечення податкових платежів та повинностей в українському селі у травні 1918 - 1919 р. р. Обєктом вивчення є суспільні відносини, що виникають у сфері оподаткування, предметом - норми, що регулювали оподаткування селянства.
Виклад основного матеріалу. 29 квітня 1918 р. на зїзді хліборобів за лояльного ставлення ав- стро-німецької військової адміністрації П. Скоропадського було проголошено Гетьманом всієї України [1, с. 28].
Після зміни державного устрою і приходу до влади Гетьмана перед ним постало завдання - налагодити розбалансоване народне господарство та відродити фінансову сферу держави. Гетьману у спадок від попереднього уряду лишилася стара податкова система, яка реформувалася лише поверхнево, не зачіпаючи корінних принципів оподаткування. Гетьман, розуміючи важливість стабільності податкової системи, до корінних реформ у складних умовах не вдавався, натомість робота велася у напрямку вдосконалення вже існуючого податкового законодавства. Новий уряд, розпочавши роботу, відразу зіткнувся з проблемою відсутності механізму наповнення бюджету та врегулювання ситуації зі збору податків в аграрному секторі економіки.
Механізм збору податків лишився також незмінним, однак це аж ніяк не означало, що робота з налагодження податкової системи не проводилася. За часів перебування при владі Гетьмана всіма податковими та фінансовими надходженнями опікувалося Міністерство фінансів Української Держави [4; 5]. Стягнення поземельного податку належало до компетенції департаменту простих податків, що входив до Міністерства фінансів і складався з центрального апарату та місцевих податкових органів. До складу першого входили: директор департаменту, його заступники, ревізори, начальники відділів, діловоди, скарбники, бухгалтери, канцелярських урядовці. Загальний штат центрального апарату налічував 113 працівників [5, с. 1]. За архівними даними на червень 1918 р. на місцях у податкових органах працював 231 податковий інспектор і 68 помічників. Однак у планах гетьманської адміністрації цю кількість передбачалося збільшити. У серпні 1918 р. законами «Про установлення розпису платні службовців податкової інспекції та про збільшення штатів посад при канцеляріях податкових інспекторів», «Про штати Департаменту простих податків і Гербової Скарбниці» кількість помічників податкових інспекторів планувалося збільшити до 150, тобто на 82 особи. На місцях, крім податкових інспекторів та їхніх помічників, працювало 900 розїзних контролерів, 231 курєр і писар, штатну кількість яких із 1 вересня планувалося збільшити до 351 особи.
За цими ж законами утворювалися нові податкові дільниці. У Херсонській, Київській та Харківській губерніях їх передбачалося по 33 у кожній, а у Катеринославській - 30, Полтавській - 29, Подільській, Чернігівській та Волинській по 20. Всього - 216 податкових дільниць [20, с. 18].
Збільшення кількості працівників податкового відомства яскраво свідчить про те, що влада ставилася до податкової системи, як до головного джерела фінансових надходжень до Державного бюджету. Податки збиралися податковими інспекторами, які призначали кандидатів на посади волосного збірщика. Діяльність останніх визначалася «Правилами про волосного збірщика», прийнятими 17 червня 1917 р. Поряд із цим Радою Міністрів було ухвалено постанову про доповнення «Правил про волосного збірщика».
Прийнята постанова стосувалася деяких змін у механізмі призначення волосного збірщика. Відповідно до них у тих податкових районах, де волосні збірщики не були призначені за порядком, указаним у «Правилах про волосного збірщика».
Істотним кроком у справі оподаткування став ухвалений Радою Міністрів «Закон про скарбових зборчих та розсильних», а також «Постанова про скарбових зборчих та розсильних на території Української Держави». Цими нормативними документами визначалися повноваження скарбових зборчих, порядок їхньої роботи, сфера діяльності, розмір заробітної платні. Так, у «Постанові про скарбових зборчих та розсильних на території Української Держави», яка є додатком до «Закону про скарбових зборчих та розсильних» йшлося про те, що посади волосних зборчих встановлюються при Міністерстві фінансів для стягування податків у містах та місцевостях, які не підлягають волосним земствам. У пункті 2 додатку вказувалося, що скарбові зборчі та розсильні призначалися та звільнялися керівником Фінансової палати. У своїй діяльності скарбові зборчі та розсильні керуються вказівками керівника Фінансової палати і податкових інспекторів.
До обовязків скарбових зборчих, встановлених законом, належало: виконувати доручення розпорядчих установ про збирання податків, приймати гроші від платників податків і зборчих та вчасно здавати їх у встановлені каси, а також вести грошові книги і здавати рахунок. До обовязків скарбового розсильного належало допомагати скарбовому зборчому та виконувати доручення податкових установ. Цією ж постановою регулювався порядок діяльності скарбових зборчих та розсильних [7].
Крім податків, у класичному розумінні селяни змушені були виконувати й інші повинності. Однією з таких стала здача хліба державі, регламентована Законом про «Передачу хліба урожаю 1918 р. державі» від 9 липня 1918 р. [8, с. 96]. Такий крок Ради Міністрів був зроблений для того, щоб виконати зобовязання перед країнами Четвертного союзу з їхнього забезпечення сільгоспродукцією. Відповідно до закону зернові урожаю 1918 р., окрім кількості, необхідної для потреб власника та його господарства, переходили у власність держави і відчужувалися тільки державними продовольчими установами [9, с. 193]. Цей закон викликав невдоволення і обурення у селян. Фактично тверді ціни на хліб, встановлені урядом, були нижчі за ринкові. Також на плечі селян лягали витрати зі збереження хліба, а у разі його псування або
знищення - ще й кримінальна відповідальність перед гетьманською адміністрацією, а в гіршому випадку - перед німецьким військово-польовим судом.
Для забезпечення більш ефективного наповнення Державного бюджету Рада Міністрів прийняла постанову «Про перегляд губерніальних і повітових земських сміт», за якою ставки земських платежів за перше півріччя 1918 р. дорівнювали ставкам повного річного оподаткування 1917 р. [10]. Фактично ставки податків збільшилися вдвічі. Скасовуючи один податок, держава фактично компенсувала втрати підвищенням ставок іншого або вводячи новий. Також постановою Ради Міністрів із 13 вересня 1918 р. підвищувався вітсотковий збір із промислової худоби та птиці строком на 1 рік [11].
Великі видатки у бюджеті і зростання його дефіциту змусили уряд підвищити ставки за окремими простими податками. Так, за законом «Про підвищення окладу державного поземельного податку» його ставки підвищувалися вдвічі [12].
Після приходу до влади Директорії УНР у грудні 1918 р. питання оподаткування українського селянства, поряд з іншими проблемами податкової системи, були одними з пріоритетних для керівництва УНР доби Директорії. На жаль, складність у політичній та військовій сферах не дозволяли керівництву Директорії повноцінно опікуватися податковою справою. Тому не дивним було те, що у сфері прямого оподаткування чинними лишалися закони, що діяли за імперських часів та Гетьманату. Не проводячи кардинальних реформ, Рада Міністрів лише підвищила ставки оподаткування - запровадила нові «надзвичайні» податки.
Ініціативи у запровадженні нових податків надходили не тільки згори, а й від революційно налаштованих представників місцевої влади. Зокрема, у грудні 1918 р. Полтавський губернський комісар у доповіді Міністерству Внутрішніх Справ запропонував стягувати з населення прогресивно-прибутковий податок [13, арк. 1 зв.].
У першій половині 1919 р. урядові ініціативи насамперед стосувалися збору податків та заборгованостей, які числилися за платниками за попередні періоди і визначалися як недоплата. Показовим у цьому відношенні був Закон, ухвалений Директорією 26 січня 1919 р., «Про зміну порядку налічення пені за невчасний внесок до скарбу податків: поземельного з бувших приватних землевласників, із нерухомого майна у містах, посадах та містечках, промислового, подоходного та на приріст прибутків» [14, арк. 307 зв.]. Відповідно до нього пеня нараховувалася з другого місяця несплати у розмірі 1% в день при розмірі боргу до 500 грн. При заборгованості 500 - 2 000 грн. пеня становила два відсотки у день, у розмірі 2 000 - 10 000 грн. - 3%, більше десяти тисяч гривень - 4% [15, арк. 1].
Спробу налагодити розвалену податкову систему зробив кабінет Б. Мартоса, який прийшов на зміну уряду С. Остапенка. В умовах перманентної кризи у червні 1919 р уряд став на шлях натуралізації податків на селі і часткового переходу від грошової до натуральної форми оподаткування, хоча відповідного механізму зборів натуральних податків розроблено не було [14, арк. 12]. Спроби натуралізації податків здійснювалися ще раніше, вони були повязані з проведенням аграрної реформи. 8 січня 1919 р. Директорія ухвалила закони «Про землю в Українській Народній Республіці» [16, с. 134] та «Прододаткове наділення землею козаків Української Народної Армії» [17, арк. 9]. Вони декларували безкоштовне наділення селян землею. Нестача коштів на ведення бойових дій та величезний дефіцит бюджету змусили уряд відмовитися від практики безкоштовного наділення селян землею, встановити за це продовольчу плату. Порядок розрахунку селян із державою регулювався постановою «Про тимчасове користування землею в 1919 р.». Безземельні і малоземельні селяни, які отримували землі з державного фонду, мали сплатити третину урожаю ярого хліба та відшкодувати вартість оранки. Ті селяни, які брали землю в обробіток у забезпечення умов користування, сплачували повітовій земельній управі всі державні й земські податки, які припадали на 1919 р. із цих земель [17, арк. 7].
Підтвердження про натуралізацію виплати податків ми знаходимо у протоколі засідання агрономічних комісій при Подільському губерніальному зїзді. Поряд із розглядом поточних справ встановлювалася норма для розрахунку селян із державою - не менше 2 пудів зерна з 1 дес. або не більше 1/3 врожаю. У протоколі засідання наголошувалося про те, що «селяни, отримавши землю в тимчасове користування, ніяких податків (окрім зерна) не платять. Нижча норма податку встановлювалася для неродючих земель та постраждалих від граду» [18, арк. 13]. Селяни, що засіяли озимину на землях колишніх власників, здавали земельній управі на державні потреби третину зерна урожаю, солома та інше здачі не підлягали. Якщо засів був зроблений насінням поміщика, то крім вищезазначеної частини урожаю, селяни зобовязувалися компенсувати ці витрати [18, арк. 13].
Після прийняття земельного закону держава стала власником земель, тому питання їх оподаткування лишилося відкритим. 29 вересня 1919 р. у приміщенні Подільської губернської народної управи відкрилася нарада, предметом діяльності якої стало обміркування питання про податки та різні збори з колишніх поміщицьких земель [18, арк. 139]. Певною мірою проблема збору податків із державних земель, що надійшли до запасного фонду, вирішилася тільки на кінець жовтня 1919 р. 24 жовтня 1919 р. до всіх повітових і губернських управ було надіслано розяснення, в якому Міністерство земельних справ для того, щоб уникнути затримки з виплатою всіх земських податків за 1919 р. на землі державного фонду, пропонувало дотримуватися визначеного порядку. До відповідної повітової земельної управи надсилались окладні листи на кожне господарство з розміром більше 15 дес. землі, список цих господарств (виписки з окладних книг за 1919 р.) з зазначенням місцезнаходження землі (в якому селі), кількість податків. Податки на державну землю нараховувалися на загальних підставах після затвердження розкладок земськими зібраннями в таких розмірах, як і з інших подібних земель. Списки господарів, яким лишалося 15 дес. земель, отримувалися народною управою в повітовій земельній управі. Податкові вимоги волосних земельних управ подавалися до повітової народної управи. Для надсилання податкових вимог повітовим земельним управам відводився тижневий термін [18, арк. 207].
Юридично натуралізація податкової системи закріплювалася Законом «Про хлібну повинність селянства». За порушення його норм визначалася кримінальна відповідальність [19, с. 211]. Такі кроки Ради Народних Міністрів, на нашу думку, зумовлювали подальшу деградацію системи прямого оподаткування.
Формально контролюючи територію України, Директорія здійснювати владні функції повною мірою не могла. У революційний час селяни, як і все населення, на деякий час забули, що таке платити податки, тому державні видатки покривалися за рахунок друкарського верстату [20, с. 153]. Заходи Міністерства фінансів значного результату не принесли, а інфляція продовжувала зростати. Тому в умовах стрімкого падіння національної валюти держава робить надзвичайний крок, запроваджуючи 26 серпня 1919 р. хлібну повинність на урожай 1919 р. [14, арк. 20]. Ще 19 і 21 липня 1919 р. при Міністерстві народного господарства відбулася нарада, предметом якої стало вироблення остаточного проекту закону про хлібну повинність. За твердженням її організаторів, «держава мусить розпоряджатися мільйонами пудів хліба. Маючи ці запаси держава може стати регулятором ціноутворення на ринку». На нараді лунали і більш радикальні заклики. Представник Міністерства фінансів взагалі запропонував видати Закон надзвичайного характеру «Про одноразове хлібне оподаткування на військові потреби». Він радив грошей за хліб, який селяни вже здали, не слід видавати. Господарства, що менші 3-х дес., від оподаткування звільнити, а решту оподаткувати по 2 пуд. з 1 дес. [21]. На нашу думку, така пропозиція вкрай негативно сприйнялася би селянством. До того ж, селянство могло подумати, що держава просто не хоче брати гривні, а вимагає лише хліб, тому могло взагалі відмовитися від користування гривнями.
Представники Міністерства народного господарства відхилили принципи рівномірного оподаткування землі по 2 пуд. з дес., вважаючи, що для таких господарств це буде обтяжливо, а для господарства з розмірами землі 15 дес. - замало. Окрім цього, такі ставки не відповідали державним стандартам, тому і пропонувався принцип прогресивного оподаткування. У підсумку учасники наради зійшлися на принципі натуральної хлібної повинності, що був прийнятий членами наради майже одноголосно [21]. Відповідно до законопроекту Закону «Про хлібну повинність», який згодом остаточно був затверджений, податкові ставки для селян визначалися таким чином: господарства з розмірами землі до 2-х дес. звільнялися від оподаткування, 2-3 дес. - 3 пуд., 3-4 дес. - 6 пуд., 4-5 дес. - 8 пуд., 5-6 дес. - 12 пудів, 6-7 дес. - 17 пуд. і так далі. Господарства з площею землі більше 15 дес. сплачували 93 пуд. З решти десятин увесь урожай від повинності звільняв, як і площі, що були засіяні цукровим буряком, та землі, які отримали малоземельні селяни.
Що стосується користування додатковим земельним фондом, то 12 вересня 1919 р. Міністр земельних справ затвердив необхідні для цього умови. Земля надавалася малоземельним селянам, які зобовязані були вносити державі кожен 4 сніп, тобто 25% врожаю. Ця норма коливалася. Так, за несприятливих умов вона не могла бути нижчою 8 снопів [22]. Відповідальність за збереження хліба лежала на сільських громадах, а за його крадіжку селяни каралися згідно із законами військового часу [23]. Після запровадження таких нововведень селяни змушені були платити не знеціненими грошовимизнаками, а реальним товаром (хлібом), який держава мала на меті перерозподілити між містами, а більшу частину продати за кордон, отримавши за нього золото. Влада всіляко намагалася нівелювати протиріччя, які виникали між нею та селянами під час здачі частини врожаю. Звертаючись до патріотизму населення, у центральній та місцевій пресі публікувалися відозви, де містилися розяснення необхідності здачі частини хліба [24]. Після запровадження хлібної повинності порушився принцип збору податків в українському селі. Селянство негативно поставилося до таких змін.
Восени 1919 р. внутрішня соціально-економічна та суспільно-політична ситуація для Директорії УНР різко загострилася. Насамперед, скоротилася територія, на яку поширювалася чинність влади Директорії; по-друге, армія УНР зазнавала поразок від Червоної Армії та збройних сил півдня Росії; по-третє, 15 листопада 1919 р. за кордон виїхали А. Макаренко та Ф. Швець. Все це засвідчувало, що лідери Директорії практично не контролювали ситуацію. За таких умов не доводиться говорити про виважену державну податкову політику на селі.
Висновки
Таким чином, у період із травня 1918 до кінця 1919 р. можна виділити дві моделі системи оподаткування, за часів діяльності урядів Гетьманату оподаткування селянства змінилося не суттєво. За основу податкової системи було взято старе імперське законодавство, яке було частково доповнене рядом законів та постанов, ухвалених урядом та затверджених Гетьманом. Деякі з цих законів хоч і не безпосередньо, але все ж закріплювали різного роду грошові чи хлібні побори та повинності українського селянства.
Наступний період - перебування при владі республіканських урядів Директорії УНР, характеризується спробою здобути якомога більше коштів за рахунок введення практики надзвичайних і одноразових податків. При цьому можливості платника не враховувалися. Для періоду перебування при владі Директорії стає характерним перехід від грошової до натуральної форми оподаткування, що є фактичною ознакою деградації податкової системи.
Література
1.Дорошенко Д. Історія України. 1917-1923 р. р.: В 2 т. - Т. 1. - К.: Темпора, 2002.
2.Устав о прямых налогах / Свод уставов Российской империи в XVI т. / Под ред. И.Д. Мордухай-Болтовского. - СПб., 1916.
3.Устав Земских повинностей / Свод уставов Российской империи в XVI т. / Под ред. И.Д. Мордухай-Болтовского. - СПб., 1916.
4.ЦДАВОВУ - Ф. 2199. - Оп. 1. - Спр. 422.
5.ЦДАВОВУ - Ф. 2199. - Оп. 3. - Спр. 11.
6.ЦДАВОВУ - Ф. 2199. - Оп. 6. - Спр. 4.
7.Державний вісник. - 1918. - 8 жовтня.
8.Центральний державний архів вищих органів влади України (далі - ЦДАВОВУ). - Ф. 1064. - Оп. 1. - Спр. 6.
9.ЦДАГО України. - Ф. 5. - Оп. 5. - Спр. 104.
10.Державний вісник. - 1918. - 20 червня.
11.Державний вісник. - 1918. - 14 вересня.
12.Державний вісник. - 1918. - 3 жовтня.
13.ЦДАВОВУ - Ф. 1509. - Оп. 1. - Спр. 99.- 24 а.
14.ЦДАВОВУ. - Ф. 1065. - Оп. 1. - Спр. 302А. - 51а.
15.ЦДАВОВУ. - Ф. 1065. - Оп. 1. - Спр. 255. - 4 а.
17.ЦДАВОВУ - Ф. 1062. - Оп. 1. - Спр. 72. - 14 а.
18.ЦДАВОВУ - Ф. 1062. - Оп. 1. - Спр. 80. - 298 а.
19.Кузьминець О., Калиновський В. Історія держави і права України. - К.: Україна, 2002. - 446 с.
20.Стахів М. Україна в добі Директорії УНР: у 7 т. - Т. 1. - Скрентон, 1962. - 272с.
21.Вісник УНР - 1919. - 29 липня.
22.Україна. - 1919. - 17 вересня.
23.Подільські губерніальні відомості. - 1919. - 3 вересня.
24.Селянська громада. - 1919. - 25 серпня.