выработать предложения и рекомендации по совершенствованию правового положения и порядка работы Федерального Собрания.
Глава 1. Правовой статус Федерального Собрания РФ
1.1 Федеральное Собрание - двухпалатный Парламент Российской Федерации
Статус России, как демократического правового государства, обусловлен реальным существованием в системе органов государственной власти Федерального Собрания РФ - парламента России и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, которые избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Федеральное Собрание РФ и законодательные органы субъектов федерации выступают, в первую очередь, выразителями интересов и воли всего многонационального народа, т.е. граждан Российской Федерации. Их деятельность направлена на принятие законов - правовых актов высшей юридической силы. Следовательно, эта деятельность должна быть не только четко регламентирована на всех этапах осуществления, но и эффективно организована, т.е. необходимо нормативно закрепить все основные направления данной деятельности по реализации предметов ведения и полномочий в целях достижения конечного результата - принятия качественных нормативно-правовых актов и создания четкой, непротиворечивой системы законодательства в государстве. В демократическом правовом государстве формирование государственной политики и принятие государственно значимых решений осуществляется как при непосредственном, так и опосредованном (через органы государственной власти и органы местного самоуправления) участии граждан, их объединений и других институтов гражданского общества. Такое взаимодействие предполагает не только установление равноправного диалога, при котором возможен учет интересов и пожеланий населения как равноправного участника процесса управления, но и нормативное закрепление приоритетных направлений деятельности государственных органов различных ветвей власти. Важнейшая роль законодательных (представительных) органов в этом взаимодействии обусловлена приоритетной функцией формирования законодательства государства.
Ведущая роль органов законодательной (представительной) власти в системе единой государственной власти определена положением парламента, являющегося высшим представительным и законодательным органом в государстве, призванным выражать волю народа, регулировать важнейшие общественные отношения, главным образом, путем принятия законов, осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Этим обусловлен непреходящий научный интерес к характеристике основных направлений деятельности законодательного (представительного) органа по реализации предметов его ведения и полномочий. В теории конституционного права «социально значимые направления деятельности государственного органа», «круг деятельности государственного органа, который проявляется во внешней системе его отношений» обозначается термином «функция». Функция в теории государства и права означает направление, предмет и содержание деятельности государственно-правового института и употребляется для характеристики социальной роли государства и права. Д.А. Липинский понимает функцию как такое назначение и направление воздействия права на общественные отношения, потребность в осуществлении которого, порождает необходимость действия права как социального явления. Функции государства рассматриваются как направление и содержание деятельности государства, обусловленные назначением государства и характером стоящих перед ним задач.
Функции всегда имеют непрерывный и длительный характер действия и отражают существенные черты объекта, его предназначение и необходимость. Функции, кроме того, характеризуют целенаправленность, устойчивость, постоянство воздействия на объект. Именно функции синтезируют однопорядковые способы воздействия, как в самой деятельности парламента, так и во внешнем взаимодействии законодательного органа с иными субъектами конституционно-правовых отношений.
Высшим законодательным и представительным органом в современной России является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Жесткая бикамеральная модель организации российского парламента не предусматривает единого координирующего парламентского органа, а также совместно реализуемых обеими палатами полномочий - они распределены между ними на конституционном уровне. По общему принципу палаты заседают раздельно и могут быть собраны вместе лишь в особых политически важных случаях - для заслушивания посланий Президента РФ и Конституционного Суда РФ, а также для выступлений глав иностранных государств.
Нижняя палата Федерального Собрания - Государственная Дума - состоит из 450 депутатов. К ее ведению относится принятие законов, а также решение ряда кадровых вопросов, в том числе дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства, назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, Председателя Центрального банка, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
Несмотря на то что Государственная Дума имеет определенные возможности по контролю действий исполнительной власти, реальные конституционные полномочия по определению персонального состава Правительства, присущие многим зарубежным парламентам, у нее отсутствуют, кадровые решения по назначению либо освобождению от должности принимаются Президентом по представлению Председателя Правительства. Палата вправе приглашать на свои заседания членов Правительства, задавать им вопросы и даже выражать политическую оценку их деятельности в специально принимаемых постановлениях и заявлениях, однако оргвыводы - делать их или нет - прерогатива Президента и Председателя Правительства.
Впрочем, Государственная Дума вправе не согласиться с предложенной главой государства кандидатурой Председателя Правительства, но если она трижды отклонит предложенную кандидатуру. Президент обязан (не вправе, а именно обязан) принять решение о роспуске Государственной Думы, проведении новых выборов и назначении своим решением Председателя Правительства. Государственная Дума со своей стороны большинством голосов может выразить недоверие Правительству. Однако в этом случае последнее слово остается за главой государства, который может либо отправить Правительство в отставку, либо не согласиться с мнением Государственной Думы. И только если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит вотум недоверия Правительству, Президент обязан выбрать одно из двух решений: либо, согласившись с волей парламентского большинства, отправить Правительство в отставку, либо распустить Государственную Думу и назначить досрочные выборы депутатов.
Вместе с тем ограниченность возможностей Государственной Думы отчасти компенсируется ее монопольным правом на принятие законов. В отличие от ряда зарубежных государств правом непосредственного принятия законов наделена только Государственная Дума. Соответственно никакой закон не может состояться без воли большинства депутатского корпуса нижней палаты, что позволяет ей полностью контролировать законодательный процесс на его начальной стадии, когда идет обсуждение концепции законопроекта, сопоставляются альтернативные точки зрения, а политические установки и требования воплощаются в формулировках законодательных норм,
Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду, но лишь по вопросам их ведения. Особо оговорено, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, выпуске государственных займов, изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Отрицательное заключение Правительства не препятствует его рассмотрению по существу, однако на практике заметно снижает возможность его принятия.
Внутренняя структура Государственной Думы отвечает партийно-фракционному принципу; ее основу образуют депутатские объединения - фракции, создаваемые на основе партий, прошедших в Государственную Думу. Координацию работы Государственной Думы призван осуществлять Совет Государственной Думы, к полномочиям которого отнесено формирование планов работы, рассмотрение и утверждение повесток заседаний палаты.
Важную роль представительства интересов регионов в системе федеральной государственной власти выполняет Совет Федерации - верхняя палата Федерального Собрания, в состав которой входят представители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - по одному от каждого органа. Поскольку Конституция подробно не раскрывает порядок формирования Совета Федерации, ограничиваясь лишь фиксацией оснований представительства (от законодательных и исполнительных органов власти) и квоты представительства (по одному от органа), то данный порядок определяется федеральным законом. С момента принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г, он неоднократно претерпевал изменения. Так, в 1994-1995 гг. Совет Федерации избирался по двухмандатным округам, в 1996-2000 гг. формировался из глав исполнительной власти и председателей законодательных собраний по должностному принципу. В 2000 г, порядок формирования верхней палаты был вновь изменен: отныне органы законодательной (представительной) и исполнительной власти лишь делегируют своих представителей в состав Совета Федерации на период осуществления им своих полномочий. С целью повышения представительных начал в его деятельности в настоящее время законодательно утвержден новый, скорректированный механизм, по которому Совет Федерации в перспективе должен формироваться только из лиц, избранных в представительные органы власти, и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации.
К ведению Совета Федерации относится ряд вопросов, связанных с регулированием федеративных отношений и обеспечением национальной безопасности, в том числе утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; указов Президента Российской Федерации о введении военного или чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами страны. Совет Федерации ставит точку в вопросе о преодолении президентского вето палатами Федерального Собрания.
Совет Федерации наделен более значительным по сравнению с Государственной Думой объемом кадровых полномочий. К ним относятся назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора, его заместителей, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Вместе с тем его полномочия в плане законотворчества более чем скромны; верхняя палата вправе лишь одобрить закон, принятый Государственной Думой, либо отклонить его. Если Совет Федерации не рассмотрел закон в 14-дневный срок, закон этот считается одобренным «по умолчанию». Исключение составляют лишь законы, подлежащие обязательному рассмотрению, в том числе по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров по вопросам статуса и защиты государственной границы, войны и мира. В случае отклонения закона обе палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. При несогласии отклоненный закон повторно принимается Государственной Думой квалифицированным большинством - двумя третями депутатского корпуса - и направляется напрямую Президенту Российской Федерации,
1.2 Федеральное Собрание в системе органов государственной власти Российской Федерации
Определяя орган государства как юридически оформленную, организационно и хозяйственно обособленную часть государственного механизма, которая наделена государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства, мы сталкиваемся не только с обобщенной юридической категорией - компетенцией, но и с ее составляющими - предметами ведения и полномочиями. Компетенция, являясь юридической категорией, выступает в роли инструмента, служащего правовому выражению функций. В связи с этим компетенция, по мнению О.Н. Булакова, объективирует функции, раскрывает их юридический аспект; обозначает круг вопросов, в рамках которых парламент правомочен принимать юридически значимые решения, определяет формы и характер участия законодательного (представительного) органа в осуществлении функций. А.В. Федотов считает, что функцией любого государственного органа являются «социально значимые направления деятельности данного органа, осуществляемые через конкретные виды его деятельности в рамках установленных законом типов его деятельности, в которых реализуется его компетенция». Причем именно компетенция государственного органа определяет наличие тех или иных функций, которые он осуществляет, и соответствующие им формы его деятельности. Компетенция, являясь юридической категорией, выступает в роли инструмента, служащего правовому выражению функций. Как подчеркивает О.Н. Булаков, компетенция объективирует функции, раскрывает их юридический аспект; обозначает круг вопросов, по которым парламент правомочен принимать юридически значимые решения, определяет формы и характер участия законодательного (представительного) органа в осуществлении функций. Компетенция парламента - это тот объем полномочий, через которые раскрываются основные функции органа государственной власти. При этом исторические и политические традиции, а также различные научные конструкции определяют приоритет одних функций над другими. Не подвергая сомнению значимость законодательной, представительной и контрольной функций, различные ученые отдают предпочтение одной из этой триады, ставя ее на первое место. Применительно к Российской Федерации этот вопрос необходимо решать так, как подсказывает Конституция РФ, в ст. 94 которой установлено, что Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Из этого определения, характеризующего сущность, юридическую природу и функции российского парламента, следует, что:
этот орган выступает в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации, выступает одним из органов, осуществляющих функцию публичного представительства;
в системе разделения властей на федеральном уровне парламент в России, как и в других государствах, олицетворяет законодательную ветвь власти;
его функции не ограничиваются законодательной деятельностью, а включают контроль за органами исполнительной власти посредством форм и способов, определенных Конституцией РФ и соответствующими федеральными законами.
Следовательно, Федеральное Собрание Российской Федерации реализует представительную, законодательную и контрольную функции, которые являются основными для парламентов всех демократических государств.
В силу федеративной природы нашего государства аналогичные функции реализуют органы законодательной власти субъектов Российской Федерации. Сформированные путем избрания населением определенного количества депутатов, законодательные органы субъектов РФ одновременно являются и представительными органами. Они наделены правом выступать от имени народа и выражать его волю в законодательных актах. Такая двойственность природы органов законодательной власти субъектов Российской Федерации отражена в их наименовании.
Вместе с тем, в Конституции РФ употребляется различная терминология. Так, в ч.2 ст. 66 они называются законодательными (представительными) органами. Этот термин используется и в ст. 104 Конституции РФ, перечисляющей субъектов права законодательной инициативы, в ст. 134 Конституции РФ, в которой называются субъекты, имеющие право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. В ч. 3 ст. 66 Конституции РФ используется термин «законодательный орган», в ст. 77, в ч. 2 ст. 95, ч.2 ст. 97 - «представительный орган государственной власти», в ст. 125, 136 - органы законодательной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому целесообразно ввести единую терминологию для наименования органов законодательной власти субъектов РФ. По мнению И.В. Гранкина, наиболее точно отражает природу данных видов органов термин «законодательный орган». Он объясняет это тем, что разделение государственной власти в Российской Федерации требует образования соответствующих органов для осуществления конкретной властной функции. Помимо этого - предназначение каждого органа желательно отражать в его наименовании. Однако, на наш взгляд, данный термин не раскрывает представительное предназначение органа законодательной власти субъекта РФ, в связи с чем, более обоснованно называть исследуемые органы как законодательные (представительные) органы.
Конституция Российской Федерации установила, что парламент Российской Федерации - представительный орган. Ключевой смысл парламента, проявляется в его функциях, важнейшей из которых является то, что этот орган должен «объединять народ и представлять его интересы». Поэтому первой функцией российского парламента выступает представительская, далее законодательная и контрольная функции.
Право представительства является важнейшим признаком демократии, который позволяет избежать принятия непродуманного или злонамеренного решения. Именно в борьбе за право представительства рождаются парламентаризм и связанные с ним политические доктрины.
С представительской тесно связана другая функция - обратной связи, что выражается в виде разнообразных контактов парламентариев с представителями гражданского общества: политическими партиями,
общественными объединениями, гражданами Российской Федерации. Отдельного внимания заслуживает взаимодействие законодательных органов и местного самоуправления, которое должно основываться на принципе приоритетности интересов населения. Именно на этот аспект должны быть направлены усилия законодателя. С этой функцией связана задача мобилизации поддержки со стороны граждан государства политического руководства. Это одна из самых «старых» функций представительных учреждений, унаследованная от эпохи ранних буржуазных революций, когда нужно было сплачивать народ для борьбы против реакции или внешней агрессии. В процессе целенаправленного воздействия на рядовых граждан происходит своего рода социально-психологическая самоидентификация избирателей с законодателями, вырабатывается чувство групповой общности и причастности к государственному управлению. Основываясь на этой социальной поддержке, парламентарии утверждают о наличии у них «мандата народа», который позволяет им творить законы и политику имени последнего.
Попутно нельзя не сказать о важной стабилизирующей роли, которую играет парламент как инициатор социально-экономических и политических реформ. Именно в его стенах обсуждаются альтернативные точки зрения, выслушиваются все мнения и сравниваются аргументы различных сторон, достигается социальный компромисс с последующим оформлением в виде законов. Конституционным средством обеспечения выполнения Федеральным Собранием РФ функции представительства интересов многонационального народа России и выражения его воли в федеральных законах являются контрольные полномочия парламента. Исследователи парламентаризма отмечают, что современный парламент - это орган народного представительства, «являющийся своего рода каналом связи между народом и органами исполнительной власти, играющий роль форума, на котором открыто, гласно и публично обсуждаются важные вопросы общественной и государственной жизни». Именно так представительный орган Федеральное Собрание РФ «выступает выразителем интересов и воли всего многонационального народа, т.е. граждан Российской Федерации».
С представительской функцией парламента тесно связана законодательная функция, поскольку, чтобы законотворчество было эффективным, действенным, достигло поставленных целей, оно должно быть демократичным - исходить из интересов народа, выражать в законе волю народа.
Конституция Российской Федерации определяет главную функцию парламента РФ: принятие законов. Ряд политологов считает, что под законодательной функцией парламента следует понимать профессиональную деятельность по принятию законов, ту деятельность, в результате которой представленный на рассмотрение законодательного органа текст превращается из законопроекта на законодательный акт. Законодательная функция заключается также в том, что парламент обладает исключительным правом издавать законы, то есть нормативные акты, обладающие высшей юридической силой после конституции. Никакой другой орган таким правом не обладает. Это право носит универсальный характер: закон может быть принят по любому вопросу в пределах полномочий государства или его субъекта. Законодательная функция представительных органов государства ставит их в особое положение в системе разделения властей. Для реализации законодательной функции особое значение приобретают так называемые юридически значимые интересы - те социальные интересы, которые могут быть реализованы только путем осуществления юридически значимых действий, основанных на принятии законодательного акта, регламентирующего возникновение и реализацию конкретных правоотношений. Выявление, учет и отражение социально-значимых интересов населения в законопроектах составляет важную часть деятельности представительных органов при реализации законодательной функции.
Следует также констатировать, что в рамках теории парламентаризма центральное место занимает идея объединения представительной и законодательной функций. Это предполагает, что законы как нормативно-правовые акты, обладающие высшей юридической силой, принимаются народными представителями. Таким образом, обеспечивается реализация общесоциальных интересов, или, по крайней мере, интересов наиболее прогрессивных слоев общества и повышается эффективность функционирования социума как сложной самоуправляющейся системы. Здесь усматривается диалектическая связь концепции парламентаризма с конституционно закрепленным принципом народовластия, а точнее - народного суверенитета предполагающим, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», который осуществляет свою власть, в том числе и через органы государственной власти (ст. 3 Конституции РФ).
Законодательные органы также осуществляют законодательную функцию при ратификации или денонсации международных договоров, принятии решений по вопросам национально-государственного устройства. Иными словами, конституционный принцип разделения властей в том виде, в каком он закреплен в Конституции РФ, не препятствует распределению некоторых прав, в силу их юридической природы присущих одной из властей, между органами другой власти. Подобное распределение служит гарантией от разрыва между властями, способствует формированию действительного равновесия, баланса властей, является частью механизма их взаимодействия.
С рассмотренными функциями Федерального Собрания неразрывно связана и его контрольная функция, поскольку народ передает своим представителям право не только осуществлять управление государством посредством издания законов, но и осуществлять контроль за их исполнением органами исполнительной власти. Мировая практика парламентаризма свидетельствует, что надлежащее осуществление парламентом представительной и законодательной функций возможно только при условии обеспечения эффективного контроля. Функция парламентского контроля органически присуща любой деятельности Федерального Собрания: законотворческой деятельности, работе депутатов на пленарных заседаниях, в комитетах и комиссиях, в субъектах Российской Федерации, приему избирателей, и т.д. Наделение законодательного органа контрольными функциями создает условия для осуществления законодательных функций, поскольку контроль над практическим соблюдением и исполнением законов позволяет совершенствовать собственную законодательную деятельность. Кроме того, наличие достаточных контрольных полномочий позволяет значительно укрепить авторитет законодательного органа власти.
Контрольная функция парламента заключается в праве народа, как единственного источника власти в Российской Федерации, контролировать деятельность всех государственных органов, которым он передал властные полномочия. Законодательные органы, осуществляя от имени народа высшую форму контроля - парламентский контроль, сами контролируются народом через различные институты прямой демократии.
Таким образом, парламент как законодательный (представительный) орган государственной власти, реализуя собственные функции, обладает широкими возможностями для конструктивного и объективного диалога по вопросам, входящим в предметы его ведения и компетенции. Повседневная деятельность парламента Российской Федерации при активном участии граждан и их объединений (экспертов, представителей научных сообществ, бизнеса и общественных организаций) является действенным и эффективным способом решения проблемных вопросов государственной политики в целях дальнейшего построения федеративного демократического правового государства с республиканской формой правления.
Глава 2. Структура и порядок формирования Федерального собрания РФ
2.1 Порядок формирования и структура Совета Федерации ФС РФ
федеральный собрание государственный дума
В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
В первые два года функционирования Совета Федерации применялась выборная схема формирования палаты. Выборы в Совет Федерации первого созыва были проведены 12 декабря 1993 года в соответствии с указами Президента Российской Федерации, в которых было установлено, что в Совет Федерации должны входить по два депутата от каждого из 89 субъектов Российской Федерации. Депутаты избирались сроком на два года на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Российской Федерации (один округ на территории каждого субъекта). Кандидаты в Совет Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями. Было избрано 176 депутатов. Работа депутатского корпуса велась, в основном, на непостоянной основе. Первое заседание Совета Федерации, которое открыл Президент Российской Федерации, состоялось 11 января 1994 года.
Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» вступил в силу 13 декабря 1995 года. В соответствии с ним в Совет
Федерации входило по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации (по должности): председатель законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. Члены Совета Федерации совмещали работу в Совете Федерации с исполнением обязанностей в соответствующем субъекте Российской Федерации.
августа 2000 года вступил в силу новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Он установил, что палата состоит из
С учетом того, что в ряде субъектов Российской Федерации - Республика Башкортостан, Кабардино-Балкарской Республика, Республика Карелия, Республика Саха (Якутия) и Свердловская область - были сформированы двухпалатные законодательные органы государственной власти, но-вый федеральный закон предусматривал, что член Совета Федерации - представитель от двух-палатного законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.
С января 2011 года действовал порядок формирования Совета Федерации, согласно которому кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации мог быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъекта Российской Федерации.
С 1 января 2013 года действует новый порядок формирования Совета Федерации. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает более активное участие граждан страны в формировании палаты. Согласно нормам закона, кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией. Представителем в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть только депутат этого органа. Полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется одна из трех кандидатур, представленных главой региона при проведении выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Совет Федерации является постоянно действующим органом. Его заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседания Совета Федерации являются основной формой работы палаты. Они проходят отдельно от заседаний Государственной Думы, за исключением заслушивания посланий Президента Российской Федерации или Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств. Заседания Совета Федерации проводятся в городе Москве и являются открытыми. По решению Совета Федерации место проведения заседания может быть изменено, а также может быть проведено закрытое заседание.
По вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, а также по вопросам организации деятельности палаты Совет Федерации принимает постановления. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам палата также вправе выступать с заявлениями или обращениями. Совет Федерации может направить парламентский запрос должностным лицам государственных органов Российской Федерации, запрос или ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, дать поручение Счетной палате Российской Федерации в порядке, установленном Регламентом Совета Федерации. Также Регламентом предусматривается назначение Председателем Совета Федерации полномочных представителей палаты в федеральных органах государственной власти и других государственных органах.
В соответствии с законодательством Совет Федерации совместно с Государственной Думой осуществляет деятельность по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства.
Во время сессии Совета Федерации кроме заседания палаты проводятся парламентские слушания, «круглые столы», семинары и конференции. По итогам парламентских слушаний принимаются рекомендации и иные документы, которые утверждаются комитетом палаты, ответственным за подготовку и проведение парламентских слушаний, либо Советом палаты, либо Советом Федерации.
На заседаниях комитетов предварительно рассматриваются базовые, концептуальные предложения по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, проекты федеральных конституционных и федеральных законов, а также вопросы, отнесенные к ведению верхней палаты. В настоящее время в Совете Федерации 10 комитетов.
Совет Федерации принимает решение о количестве заместителей Председателя Совета Федерации. Кандидатуры на должности заместителей Председателя Совета Федерации предлагаются Председателем Совета Федерации из числа членов Совета Федерации и избираются тайным голосованием.
Распределение обязанностей между первым заместителем и заместителями Председателя Совета Федерации устанавливается в соответствии с Регламентом верхней палаты российского парламента распоряжением Председателя Совета Федерации.
Совет палаты - постоянно действующий орган Совета Федерации, образованный для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности верхней палаты. В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, его первый заместитель и заместители, а также председатели комитетов Совета Федерации.
К полномочиям Совета палаты относятся: утверждение графиков заседаний Совета Федерации; обсуждение степени подготовки вопросов, вносимых на рассмотрение палаты; рассмотрение проекта повестки дня заседания Совета Федерации; принятие решений о проведении парламентских слушаний; рассмотрение и утверждение Плана межпарламентского сотрудничества Совета Федерации; решение других вопросов в соответствии с Регламентом палаты.
Члены Совета Федерации информируются обо всех вопросах, рассмотренных Советом палаты, и принятых по ним решениях.
Совет законодателей - совещательный и консультативный орган при Федеральном Собрании России. Он создан для согласованного законодательного обеспечения реализации государственной политики в сфере разграничения полномочий по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, совершенствования механизмов реализации контрольных полномочий Совета Федерации, Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организации их взаимодействия в законодательном процессе и обмена опытом парламентской деятельности.
В состав Совета законодателей входят: Председатель Совета Федерации, Председатель Государственной Думы, первый заместитель или заместитель Председателя Совета Федерации, первый заместитель или заместитель Председателя Государственной Думы, председатели законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Совет законодателей возглавляют два сопредседателя, которые по должности являются Председателем Совета Федерации и Председателем Государственной Думы.
Совет законодателей в целях обеспечения непрерывности своей деятельности формирует постоянно действующие рабочие органы - Президиум и комиссии.
Приоритетными задачами Совета законодателей являются: выработка рекомендаций по определению основных направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; придание системного характера законодательному процессу анальном уровнях; обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов.
Когда в 2012 году начались дискуссии о необходимости возвращения к выборности членов Совета Федерации, многие предлагали урегулировать эти вопросы путем внесения изменений и дополнений в действующую Конституцию Российской Федерации. Автору пришлось приложить немало усилий, разъясняя, что решить эти вопросы можно и нужно, не прибегая к таким экстренным мерам. В результате был использован механизм принятия соответствующего федерального закона, что является адекватным и эффективным решением.
Как известно, новым законом были установлены две различные процедуры наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа и члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В первом случае был сохранен в основном действующий порядок наделения полномочиями члена Совета Федерации, когда такое решение принимает законодательный орган субъекта Российской Федерации.
Что касается представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, то новый порядок предусматривает, что при проведении выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае его избрания будет наделена полномочиями члена Совета Федерации. Соответствующее решение высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации должно принять не позднее чем на следующий день после дня вступления в должность.
Существует еще более простая, но не менее эффективная и демократичная модель выбора представителя в верхнюю палату российского парламента от исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Это модель, когда на выборах главы исполнительной власти региона одновременно избирается его «заместитель по работе в Совете Федерации» (региональный аналог института вице-президента) в качестве члена Совета Федерации.
2.2 Государственная Дума ФС РФ: порядок формирования и внутренняя организация
Нижняя палата - Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых сроком на четыре года по пропорциональной избирательной системе.
Впервые на выборах в Государственную Думу (ГД) 1993 г. был официально закреплен принцип сочетания мажоритарной и пропорциональной систем. Половина депутатов (225) избиралась на основе мажоритарной системы по одномандатным округам (один округ - один депутат). Остальные 225 депутатов ГД избирались на основе пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу от партий, общественных организаций и их блоков. Представительство в этом случае было пропорционально числу голосов, поданных за соответствующий список избирательного объединения, причем подсчет велся лишь по спискам, набравшим более 5 % действительных голосов.
Данный вариант избирательной системы обеспечивал реальное активное участие партий в формировании Государственной Думы. Это давало возможность направить политическую активность партий в парламентское русло и соответственно сузить сферу непарламентской оппозиции. При всей спорности предлагаемой избирательной системы, это был курс на стабилизацию политических отношений, на удержание политического развития в правовых рамках. Многообразие партий, коалиций и движений в парламентах имеет важное значение, оно показывает гражданам, что их мнения и взгляды имеют своих представителей.
В настоящее время избирательная система - полностью пропорциональная (по партийным спискам).
К исключительному ведению Государственной Думы относятся, согласно Конституции, следующие полномочия:
дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
решение вопроса о доверии Правительству РФ;
назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка РФ;
назначение на должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;
объявление амнистии;
выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности;
некоторые другие полномочия.
Федеральное Собрание призвано осуществлять законодательное регулирование системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей, порядка их организации и деятельности, может регламентировать общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
Конституция РФ не наделяет Федеральное Собрание контрольной функцией в отношении органов исполнительной власти, подобно той, которую имели в прошлом Съезд народных депутатов и Верховный Совет.
Однако Федеральное собрание наделено рядом полномочий, которые в совокупности и составляют контрольную функцию парламента:
ответственность Правительства перед Государственной Думой - решение вопроса о доверии Правительству, дача согласия на назначение Председателя Правительства;
утверждение Советом Федерации определенных в Конституции указов Президента РФ;
участие палат в формировании государственных органов власти;
контроль за исполнением государственного бюджета;
право ратификации международных договоров;
заслушивание должностных лиц.
Полномочия Федерального Собрания разделены между двумя палатами, которые почти независимы друг от друга. Следует отметить, что весьма важные полномочия принадлежат Совету Федерации, утверждающему ряд решений Государственной Думы.
Так, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по следующим вопросам: федерального бюджета, федеральных налогов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты государственной границы Российской Федерации.
Глава 3. Компетенция и акты палат Федерального Собрания РФ
3.1 Полномочия палат Федерального Собрания РФ
Закрепление полномочий Государственной Думы на конституционном уровне свидетельствует об особой значимости данной палаты как составной части Федерального Собрания в решении государственных дел. Однако она не имеет самостоятельности, которая была бы равна самостоятельности органа государственной власти. Конституционных оснований для признания ее таковым органом нет. Государственная Дума - структурная часть федерального парламента в форме палаты, неразрывно связанная со второй его структурной частью (палатой) - Советом Федерации. Таким образом, говорить о раздельных полномочиях Государственной Думы и Совета Федерации, вполне обосновано.
Ряд конкретных полномочий Государственной Думы закреплен в Бюджетном кодексе РФ. В нем определены особенности внесения и рассмотрения в Государственной Думе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год и порядок внесения в этот акт изменений (главы 22 и 23). Особенности рассмотрения проектов и принятия Государственной Думой федеральных законов о ратификации международных договоров закреплены в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».
В системе российского законодательства полномочия Государственной Думы РФ можно разделить на различные блоки.
Первый блок полномочий - конституционные полномочия Государственной Думы. Так, в ст. 105 Конституции Российской Федерации закреплено полномочие Государственной Думы принимать федеральные законы. Статья 108 Конституции РФ устанавливает право Государственной Думы принимать федеральные конституционные законы, а ст. 136 - право на принятие поправок к главам 3-8 Основного закона страны. Конституционные полномочия Государственной Думы по принятию федеральных конституционных законов, федеральных законов и поправок к главам 3-8 Конституции РФ являются особо важными. Их исполнение является условием деятельности второй палаты Федерального Собрания. Такими же полномочиями наделен и Совет Федерации. Это позволяет считать данные полномочия общими полномочиями обеих палат российского парламента.
Данная особенность предполагает наличие у Государственной Думы ряда специальных полномочий, т.е. полномочий, которые Государственная Дума реализует без участи Совета Федерации. К таким полномочиям целесообразно отнести выражение согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, назначение на должность Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также освобождение этих лиц от занимаемых должностей. К специальным полномочиям, также, относятся и содержащиеся в ст. 103 Конституции РФ нормы, закрепляющие право Государственной Думы на решение вопроса о доверии Правительству РФ, объявление амнистии, выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.
Третий блок полномочий Государственной Думы составляют полномочия, закрепленные в отраслевом федеральном законодательстве и определяющие полномочия Государственной Думы при регулирование определенного вида общественных отношений.
Так, полномочия Государственной Думы были несколько расширены соответствующими нормами Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». Во-первых, в его ст. 84 подтверждается закрепленные в ст. 125 Конституции РФ права Государственной Думы и одной пятой ее депутатского корпуса на обращение в Конституционный Суд РФ с запросами о проверке конституционности наиболее значимых видов федеральных и региональных нормативных правовых актов. Во-вторых, в названном Федеральном конституционном законе установлена обязанность Государственной Думы рассматривать во внеочередном порядке внесенные Правительством РФ проекты новых федерального конституционного закона, федерального закона или ряда взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным.
Значительный объем полномочий Государственной Думы определен в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации». Она назначает на должность Председателя Центрального Банка России и Совет директоров этого Банка, активно влияет на его деятельность по осуществлению направлений единой государственной денежно-кредитной политики в стране и осуществляет другие полномочия.
Так, закрепление ряда полномочий Государственной Думы в различных нормативных правовых актах представляется не целесообразным, что предполагает внесения изменений в действующее законодательство.
Основной функцией Государственной Думы является законотворческая.
Законодательный процесс - это явление государственной, общественной жизни, присущее любому демократическому обществу. Продуктом законодательного процесса являются нормы права, облеченные в форму закона, что подчеркивает важность изучаемого явления в правовом демократическом государстве, одним из фундаментальных признаков которого является верховенство закона. Несмотря на обязательность законодательного процесса в правовом государстве, в теории и практике его воплощения в Российской Федерации существуют определенные проблемы. Исходным при этом следует считать отсутствие единого подхода к понятию законодательного процесса в отечественной науке и практике, а также термина, определяющего указанное явление.
Так, ряд авторов приводит понятие процесса как деятельности законодательных органов государственной власти по рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов, внесению в них изменений и отмене законов. Другие исходят из определения законодательного процесса как совокупности стадий, следующих одна за другой, а именно, принятия, одобрения и обнародования законов Российской Федерации Государственной Думой, Советом Федерации. Эти подходы, в любом случае, сводятся только к деятельности законодательных органов государственной власти по созданию закона. Объяснением данной ситуации, вероятно, может служить историческая традиция подобного понятия, а именно, непризнание советским государственным правом принципа разделения властей. Представляется, что подобная позиция не отвечает современным реалиям, а потому достаточно уязвима.
В обоснование собственной точки зрения приведем Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П. Исходя из смысла положений указанного дела, становится ясно, что Президент РФ является участником законодательного процесса в РФ посредством стадий подписания и обнародования закона. Участниками федерального процесса также, исходя из норм Конституции РФ являются 705 субъектов законодательной инициативы, среди них Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, 83 законодательных органа субъектов РФ. Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд РФ обладают правом законодательной инициативы по вопросам их ведения. Помимо указанных субъектов проблемным статусом в России обладает народная законодательная инициатива. В связи с этим, нельзя не отметить Указ Президента РФ от 04 марта 2013 года №183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами РФ с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива», который предусматривает, что при соблюдении определенных требований федеральная общественная инициатива направляется в специальную экспертную группу для разработки мер по ее реализации. Этот указ уже не первая попытка привлечения общественности в законодательный процесс, до него был принят Указ Президента РФ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов». Небезосновательно полагать, что демократизация процесса в контексте указов, а также концепции общественной экспертизы проектов - это тенденция развития законодательного процесса в РФ. Нельзя не отметить все же определенную неуверенность государственной власти в отношении регулирования общественных отношений по реализации общественной инициативы. Справедливости ради необходимо указать на закрепление в части 6 статьи 119 Регламента Государственной Думы РФ возможности вынесения законопроекта, принятого в первом чтении на всенародное обсуждение. Данная норма, не имея механизма реализации, с 1998 года является спящей нормой. Представляется обоснованным принятие отдельного федерального закона об общественной инициативе.
Помимо права законодательной инициативы ряд субъектов обладает значительными полномочиями на других стадиях процесса. Огромную роль в федеральном процессе, как уже было отмечено выше, играет Президент РФ на стадии подписания принятого закона, при возможности применения отлагательного вето, возвращения законопроекта в парламент без рассмотрения, а также при обращении к Федеральному Собранию с посланием. Правительство РФ имеет ряд полномочий по вынесению заключения на законопроекты по финансовым вопросам. Участниками законодательного процесса по принятию федеральных законов по вопросам совместного ведения федерации и субъектов РФ являются также законодательные органы субъектов РФ.
Особенностью регионального законодательного процесса является его разнообразие, можно выделить несколько видов: законодательный процесс, осуществляемый органами законодательной государственной власти субъекта РФ при принятии федеральных законов, процесс, осуществляемый при принятии законов субъекта РФ, законодательный процесс при официальном толковании региональных законов, а также законодательный процесс, осуществляемый путем референдума субъекта РФ. Наблюдается различный подход региональных законодателей к перечню носителей права законодательной инициативы, это также следует считать особенностью законодательного процесса в субъектах федерации. Большую роль в процессе играют главы субъектов РФ, а также общественные палаты, что еще раз подтверждает распространение указанных выше тенденций и на уровень субъекта РФ.
Приведенные выше положения доказывают несостоятельность традиционных подходов к понятию законодательного процесса в современных условиях, ввиду усложнения субъектного состава процесса, включением в него не только органов законодательной власти, но и представителей других ветвей власти, а также общественности, и увеличения количества стадий, при осуществлении процесса, в том числе факультативной стадии всенародного обсуждения. А также способствующей усложнению понятия законодательного процесса тенденции интенсификации федеративных отношений, выражающейся в наличии особенных видов законодательного процесса на уровне субъектов Российской Федерации.
Отдельной проблемой является множественность терминов в определении законодательного процесса в литературе. Приведем самые распространенные варианты использования терминов: «правотворческий
процесс»; «законотворческий процесс»; «законопроектный процесс»; «законодательная деятельность»; «законодательная процедура».
При этом, используя понятия правотворческий и законодательный процессы, следует полагать, что они соотносятся как часть и целое. По определению А.С. Пиголкина правотворческий процесс представляет собой «порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию, опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер». Важно согласиться с данным определением, однако законодательный процесс отличается от правотворческого видом нормативного акта - продукта процесса, которым в законодательном становится нормативный акт в форме закона. Круг продуктов правотворческого процесса при этом гораздо шире, помимо законов, к ним можно отнести подзаконный акты, муниципально-правовые акты.
Использование понятий «законодательный процесс» и «законотворческий процесс». Основным критерием разграничения в данном случае является стадия, начинающая данные процессы. Так начальной стадией законодательного процесса будет разработка и внесение законопроекта уполномоченным субъектом, а первым формально-юридическим действием - использование права законодательной инициативы.
Противники этой позиции склонны к использованию понятия «законотворческий процесс». Они включают в законотворческий процесс работу по подготовке законопроекта, так Ю.А. Тихомиров, поддерживая термин законотворческий процесс, пишет, что «целью данного процесса является принятие закона, начиная от законодательной концепции до ее воплощения в конкретном законе или серии законов». Г.П. Ивлиев и Г.А. Гаджимагомедов определяют содержание процесса как регламентированную деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по разработке, внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, одобрению, подписанию, обнародованию (официальному опубликованию) и реализации законов.
Определенные затруднения вызывает также разграничения понятий «законодательный процесс» и «законопроектный процесс». Существует позиция: «если принять за основу определения наименования всех отношений, составляющих содержание деятельности всех участников законопроизводящего процесса, предмет их усилий, каким является проект закона до тех пор, пока он наконец не получит статус собственно закона, то есть приобретет юридическую силу и начнет действовать, то единственно правильным наименованием можно признать только термин «законопроектный процесс». Эта позиция построена на критерии разграничения рассматриваемых понятий по предмету процесса. В данном случае предметом законопроектного процесса будет являться законопроект, тогда как предметом законодательного процесса должен стать закон, то есть нормативный акт уже принятый и действующий. Данное убеждение является спорным.
Последним вариантом подмены терминов является употребление термина «законодательный процесс» вместо термина «законодательная процедура» и наоборот. Согласно точке зрения Д.М. Азми в юридической литературе по вопросу о соотношении понятий «юридический (правовой) процесс» и «юридическая (правовая) процедура» бытуют три научные позиции. Согласно первой позиции юридический процесс выступает лишь разновидностью одноименной процедуры. Второй подход отождествляет процесс и процедуру в праве. Согласно третьему подходу понятие процесса наделяется по отношению к процедуре более широким значением. Соответственно процедура рассматривается в качестве части процесса. Надлежит согласиться с третьим подходом. Действительно, законодательный процесс - это совокупность различных процедур, к примеру, процедура голосования, процедура регистрации законопроекта, процедура опубликования закона и др.
Использование различных терминов при определении одного явления с одной стороны полезно, так как позволяет заострить внимание на определенном аспекте многопланового понятия, рассмотреть его более узко, с другой стороны, подобное использование затрудняет понимание изучаемого объекта. Поэтому при применении того или иного термина следует определить цели и задачи подобного применения. Таким образом, учитывая рассмотренное выше, понятие законодательного процесса в Российской Федерации следует давать, основываясь на использовании наиболее широкого, нежели традиционного, сформированного в советский период, подхода. Так, законодательный процесс - это деятельность определенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также законами субъектов РФ, их конституциями и уставами, субъектов, связанная с реализацией права законодательной инициативы, рассмотрению, обсуждению, в том числе с привлечением общественности, принятию, подписанию и обнародованию, изменению и отмене законов Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации определяет вопросы ведения Совета Федерации.
Совет Федерации участвует в формировании государственных органов: назначает выборы Президента Российской Федерации; отрешает Президента Российской Федерации от должности; назначает на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда
Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; назначает на должность и освобождает от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половину состава ее аудиторов.
К иным конституционным вопросам ведения Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории; обращение с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации.
Являясь законодательным органом государственной власти, Совет Федерации: обладает правом законодательной инициативы, в том числе правом внесения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации; рассматривает одобренные Государственной Думой проекты законов о поправках к главам 3-8 Конституции Российской Федерации; рассматривает одобренные Государственной Думой федеральные конституционные законы и федеральные законы.
Обязательному рассмотрению Совета Федерации подлежат федеральные законы по вопросам: федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, войны и мира. Совет Федерации вправе одобрить или отклонить рассматриваемый федеральный закон. Право законодательной инициативы принадлежит также членам Совета Федерации.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации Комитет Совета Федерации по международным делам проводит консультации по вопросам о назначении и отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.
Отдельные полномочия Совета Федерации закреплены федеральными конституционными законами и федеральными законами. В частности, Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Главного военного прокурора; назначает на должность председателей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, их заместителей; назначает десять представителей общественности членами Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации; назначает на должность пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; направляет представителей Совета Федерации в Национальный банковский совет и другие.
В соответствии с Соглашением Совета глав государств Содружества Независимых Государств Совет Федерации назначает на должность судей Экономического суда Содружества Независимых Государств от Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Федеральное Собрание Российской Федерации является не только законодательным, но и представительным органом власти (ст. 94). В статусе и структуре российского парламента отражается федеративная природа государства и принципы многопартийной политической системы. И если в действующих законах в той или иной мере регулируются законодательные функции парламента, то остальные его характеристики практически не нашли своего последовательного и системного выражения в правовых актах. Специальный закон о парламенте позволил бы упорядочить и придать системность нормам, отражающим сущностные особенности этого органа в системе высшей государственной власти.
Следует исходить из того, что Федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании (парламенте) Российской Федерации призван играть роль инструмента практической реализации норм Конституции и потому должен носить преимущественно процедурный характер, закрепляя и развивая механизмы и алгоритмы взаимодействия парламента со всеми конституционными институтами и всеми сферами общественной жизни.
Вместе с тем начиная с советского времени и до настоящего момента в России не существовало специального общего (комплексного) закона о статусе высшего представительного органа государственной власти. При этом имеется целый ряд актов, регулирующих отдельные аспекты организации и деятельности Федерального Собрания Российской Федерации (например, федеральные законы «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»,
«О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации», «О парламентском расследовании» и др.). При этом активно развивалось законодательное регулирование статусов и деятельности других ветвей власти - исполнительной и судебной (см., например, действующие федеральные конституционные законы «О Правительстве Российской Федерации», «О Конституционном Суде Российской Федерации», «Об арбитражных судах в Российской Федерации», «О военных судах Российской Федерации», «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» и др.).
Непосредственно деятельность палат Федерального Собрания до настоящего времени регулируется главным образом нормами Конституции Российской Федерации и регламентами Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Поскольку регламенты палат Федерального Собрания являются правовыми актами ограниченной сферы действия, которые не формируют общеобязательных для всех участников законодательного процесса правил взаимодействия, на практике возникает множество пробелов и коллизий, влияющих на эффективность законодательной деятельности, на качество принимаемых законов и стабильность законодательства в целом.
Как отмечают исследователи отечественного парламентаризма, «причины многих сбоев в законотворческой и иной деятельности парламентов нередко лежат за их стенами». В ежегодных докладах Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации не раз отмечалась необходимость «поднять вопрос о принятии органических конституционных законов, детально регламентирующих законопроектную и законодательную деятельность», в частности - разработать и принять федеральный конституционный закон «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации», в котором «детализировать и развить положения Конституции Российской Федерации о парламенте, обеспечить необходимый объем правового регулирования парламентской деятельности».
Как уже отмечалось, до настоящего времени практически не получила правового раскрытия представительная природа Федерального Собрания Российской Федерации. Вместе с тем представительная сущность парламента проявляется, как минимум, в четырех ипостасях.
Во-первых, это участие в формировании от имени избирателей целого ряда основных конституционных органов государства (включая назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (п. «ж» ч. 1 ст. 102), назначение Генерального прокурора Российской Федерации (п. «з» ч. 1 ст. 102), формирование Счетной палаты Российской Федерации (п. «и» ч. 1 ст. 102; п. «д» ч. 1 ст. 103), назначение Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103), назначение Председателя Центрального банка Российской Федерации (п. «г» ч. 1 ст. 103), а также дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации (п. «а» ч. 1 ст. 103).
Во-вторых, это обеспечение гарантий «парламентскому меньшинству» и оппозиции на представительство интересов и свободное выражение позиции, отличной от мнения большинства, на право конструктивно критиковать и быть услышанными, на доступ к СМИ и пр.
В-третьих, речь идет о необходимости развития действенного парламентского контроля от имени общества за качеством государственного управления, включая оценку эффективности и рациональности расходования общенациональных ресурсов (финансовых средств, государственной собственности, природных богатств, человеческого капитала)
В-четвертых, это обеспечение постоянного взаимодействия с институтами гражданского общества и обществом в целом, что позволяет парламенту, помимо прочего, выполнять функции одного из важнейших механизмов стабилизации политической системы.
Специальный Федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации мог бы быть построен на следующих принципиальных основаниях:
·обеспечение эффективной реализации принципов независимости, равноправия, самостоятельности и согласованного взаимодействия ветвей власти;
·четкое закрепление принципов и процедур взаимоотношений Федерального Собрания с другими ветвями государственной власти и государственными органами в процессе законодательной деятельности;
·акцент на законодательном урегулировании вопросов (принципы, процедуры, гарантии), отражающих представительный характер российского парламента;
·закрепление и развитие «специализации» палат Федерального Собрания и согласованности их работы;
·отражение федеративной природы государства в деятельности парламента, включая содержательное урегулирование принципов и процедур взаимодействия Федерального Собрания с законодательными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по предметам совместного ведения либо представляющим взаимный интерес;
·гарантии открытости и профессионализма деятельности Федерального Собрания.
Основное содержание проекта федерального конституционного закона о Федеральном Собрании Российской Федерации выстраивается в несколько логических блоков:
·конституционный статус, принципы деятельности, функции, полномочия и общая структура Федерального Собрания; законодательный процесс;
·участие в формировании высших органов государственной власти и других государственных органов;
·реализация контрольной функции парламента; взаимоотношения с Президентом Российской Федерации; взаимодействие с Правительством и федеральными органами исполнительной власти;
·взаимоотношения с субъектами Российской Федерации; взаимоотношения с институтами гражданского общества, включая современные формы интернет-демократии.
Необходимо отметить, что урегулирование принципов взаимодействия Федерального Собрания с законодателями на всех уровнях власти позволило бы не только оптимизировать процедуры сотрудничества в законодательном процессе, но и обеспечить повышение эффективности исполнения федерального законодательства на местах.
Не менее важной задачей является развитие конституционных положений о порядке (механизмах) представительства в палатах парламента
Совете Федерации и Государственной Думе, урегулирование взаимоотношений палат и их комитетов и комиссий, а также законодательное закрепление ключевых элементов внутренней структуры палат Федерального Собрания Российской Федерации - системы постоянных комитетов и комиссий.
Как известно, постоянные комитеты и комиссии палат Федерального Собрания являются основными органами, где осуществляется каждодневная работа парламентских депутатов. Регулирование статуса комитетов и комиссий на законодательном уровне является актуальным, поскольку, как отмечают исследователи парламентаризма, «принадлежность к той или иной постоянной комиссии предполагает и вместе с тем порождает специализацию парламентариев в определенной области законодательной деятельности», что представляется целесообразным с точки зрения повышения уровня профессионализма и качества работы депутатов и парламента в целом. Как минимум, необходимо законодательно установить основы организации и деятельности постоянных комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, перечень обязательно учреждаемых комитетов и комиссий, вопросы их ведения, права и обязанности, порядок работы.
Кроме того, в Федеральном конституционном законе о Федеральном Собрании (парламенте) Российской Федерации могли бы быть закреплены принципы и наиболее действенные механизмы обеспечения постоянной связи российского парламента с гражданским обществом, с формами непосредственного народовластия.
Одним из возможных решений могло бы стать учреждение соответствующего специального подразделения и установление особых процедур в парламентской системе для оперативного реагирования на требования массовых демократических движений, непартийных общественных объединений, митингов. Наличие такого механизма крайне важно как для создания эффективного механизма обратной связи парламента и общества, так и профилактики социальной напряженности.
Несмотря на очевидные плюсы и актуальность принятия Федерального конституционного закона о Федеральном Собрании (парламенте) Российской Федерации, у ряда правоведов и самих парламентариев существует опасение, что регулирование деятельности Федерального Собрания в законодательной форме «нарушает в известной мере парламентскую автономию, поскольку «внепарламентские субъекты, обладающие правом законодательной инициативы» могут оказывать влияние на содержание закона, а само его вступление в силу в определенной степени зависит от главы государства.
3.2 Акты палат Федерального Собрания РФ
Порядок опубликования и вступления в силу актов палат Федерального Собрания Российской Федерации определен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ (ред. от 21 октября 2011 г.) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации (чч. 2 и 3 ст. 102 Конституции Российской Федерации).
Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации (чч. 2 и 3 ст. 103 Конституции Российской Федерации).
На территории Российской Федерации применяются только те акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.
Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.
Официальным опубликованием акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).
Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.
Акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.
Акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.
При публикации постановления палаты Федерального Собрания указываются его наименование, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его принятия, регистрационный номер. При публикации иного акта палаты Федерального Собрания указываются его наименование, место и дата его принятия, регистрационный номер.
Заключение
Основой исследовательский вывод - в том, что посредством совокупности полномочий Федеральное Собрание осуществляет свои основные функции. Прежде всего, Федеральное Собрание реализует полномочия в законотворческой сфере. Непосредственной конституционной основой для осуществления Федеральным Собранием полномочий в законодательной сфере являются статьи 11, 94, 99,104, 105, 106, 107, 108 и 136 Конституции Российской Федерации.
Законодательные полномочия Федерального Собрания наиболее важные и объемные по своему содержанию. В рамках их реализации формируется правовая система Российской Федерации, обеспечивается нормативное регулирование общественных отношений. Принятие законов парламентом РФ, в конкретных случаях, либо прямо предусмотрено Конституцией РФ (ст. 102 и 103), либо их издание вызывается потребностями развития общества и государства в разных областях политической, экономической и социальной сферах жизни.
Помимо законотворческой деятельности, совокупность полномочий Федерального Собрания направлена на возможность реализации представительства. Собственно говоря, Федеральное Собрание олицетворяет волю всего народа России основу государственной власти, представительство его общих и специфических интересов различных социальных, территориальных, национальных, профессиональных и иных групп населения.
Представительная функция реализуется путем проведения периодических свободных выборов. Последние направлены на обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных представителей общества к другим на основе свободного волеизъявления избирателей. Это значит, что среди всех государственных институтов парламент выступает как орган общенародного представительства. Именно народу, точнее избирателям, т.е. правоспособной и дееспособной части населения предоставлено право формировать парламент. Следовательно, представительность - определяющее свойство Федерального Собрания России.
Говоря о полномочиях Федерального Собрания, следует отметить мнение, что компетенция Федерального Собрания складывается из полномочий его палат, т.е. Государственной Думы и Федерального Собрания. Особенностью конституционного регулирования деятельности Федерального Собрания является то, что в Конституции Российской Федерации нет статей, определяющих его полномочия. Она содержит статьи, в которых установлены полномочия его палат. При этом полномочия Государственной Думы непосредственно определены в статьях 101, 103, 105 и ряде других статей Конституции РФ.
Закрепление полномочий Государственной Думы на конституционном уровне свидетельствует об особой значимости данной палаты как составной части Федерального Собрания в решении государственных дел. Однако она не имеет самостоятельности, которая была бы равна самостоятельности органа государственной власти. Конституционных оснований для признания ее таковым органом нет. Государственная Дума - структурная часть федерального парламента в форме палаты, неразрывно связанная со второй его структурной частью (палатой) - Советом Федерации. Таким образом, говорить о раздельных полномочиях Государственной Думы и Совета Федерации, вполне обосновано.
Ряд конкретных полномочий Государственной Думы закреплен в Бюджетном кодексе РФ. В нем определены особенности внесения и рассмотрения в Государственной Думе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год и порядок внесения в этот акт изменений (главы 22 и 23). Особенности рассмотрения проектов и принятия Государственной Думой федеральных законов о ратификации международных договоров закреплены в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».
Наряду с Государственной Думой неотъемлемой частью российского парламента является Совет Федерации. Это утверждение основывается на ч. 1 ст. 95 Конституции РФ.
Полномочия Совета Федерации в законодательной сфере закреплены в статьях 104-108, 134-137 Конституции РФ. Таким образом, в ней закреплено право участия Совета Федерации во всех основных стадиях законодательной деятельности на федеральном уровне. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ Совет Федерации и его члены имеют право законодательной инициативы в Государственную Думу. Кроме того, согласно ст. 134 Конституции РФ эта палата или группа ее членов численностью не менее одной пятой от общего состава Совета Федерации имеют право вносить предложения о поправках к главам 3-8 Конституции РФ. Однако Совет Федерации этим правом пользуется весьма неактивно. В 2005 г. он внес в Государственную Думу 12 законопроектов (1 % от общего числа внесенных законопроектов). При этом 11 из них представляли собой предложения о внесении изменений в Бюджетный и Земельный кодексы, а также в Кодекс РФ об административных правонарушениях. И только один законопроект был самостоятельным (о дорожных фондах Российской Федерации).
Специальные полномочия Совета Федерации закреплены в ст. 102 Конституции РФ. В нее входят полномочия по утверждению изменения границ между субъектами РФ, утверждение указов Президента РФ и введении военного положения и чрезвычайного положения, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами России, назначение выборов Президента РФ, назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя счетной палаты и половина состава ее аудиторов. В статье 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации относится право отрешения Президента РФ от должности. Однако возможность реализовать это полномочие возникает у Совета Федерации лишь после проведения соответствующих процедур Государственной Думой.
Все закрепленные в ст. 102 Конституции Российской Федерации полномочия позволяют Совету Федерации влиять на весьма важные стороны государственной жизни. При этом основное предназначение данной палаты видится в создании условий для контроля за определенными действиями Президента РФ в кадровой сфере и соответственно участия Совета Федерации в расстановке людей на руководящие и ответственные государственные должности.
Список литературы
1.Конституция Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 г.) М.: Проспект, 2014 - 192 с.
.Федеральный Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20.12.2003г. № 175 - ФЗ.
.Федеральный Закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 05.08.2000г. № 113 - ФЗ.
.Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (с изменениями от 12 февраля, 4 августа 2001 г., 9, 25 июля 2002 г., 10 января 2003 г.)
.Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность: М., 2000. 148 с.
.Азми Д.М. Правовое значение и соотношение понятий «процесс» и «процедура» // Адвокат, 2009, №1.
.Булаков О.Н. Функции палат парламентов (теория и практика). На примере Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. // Представительная власть - ХХ1 век: законодательство, комментарии, проблемы. 2003, № 6. - С. 2-6.
.Васецкий Н.А. Парламентаризм в России. - М.: Изд-во СГУ, 2010. - 240 с.
.Васильев Р.Ф. Законодательный процесс: понятие, институты, стадии: Москва, Юриспруденция. 2000 - 226 с.
.Гранкин И.В. О принципах формирования и деятельности законодательной власти субъектов Федерации // Журнал российского права. 1998, № 4/5. - С. 79-84.
.Зайцева И.В. Парламентаризм в России. М.: Изд-во СГУ, 2010. - 39 с.
.Ивлиев Г.П., Гаджимагомедов Г.А. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности: М., 2008. 212 с.
.Карпов В.А. Российский парламентаризм. Монография / В.А. Карпов. М.: Издательство Белый Берег, 2012. - 60 с.
.Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. - 2-е изд., пересмотр. - М.: Норма: ИНФРА - М, 2011. - 1008 с.
.Липинский Д.А. Понятие и виды функций юридической ответственности // Право и политика. - 2003. - № 10. - с. 11-16.
.Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан Российской Федерации. М.: Городец, 2001. - 199 с.
.Окулич И.П., Волтунов Д.В., Сероус А.В. Регламент в системе нормативного регулирования деятельности парламента в Российской Федерации: монография. Челябинск: РЕКПОЛ, 2012. - 272 с.
.Парламентское право России: Учебное пособие под ред. Хабриевой Т.Я: М., 2003. 298 с.
.Пиголкин А.С. Процессуальные формы правотворчества: М., Юрид. лит., 1976.109 с.
.Разбаш О.Н. Федеральные законотворческий и законодательный процессы в современном российском конституционализме: единство и эволюция принципов // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 18. С. 13 - 20.
.Савченко М.С. Правовой механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на Кубани: исторический опыт и современность // Общество и право.2012, № 2 (39). С.29-32.
.Свистунова Л.Ю. Парламентские слушания как организационно-правовая форма деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти в Российской Федерации: автореф. дисс.... канд. юрид. наук. 12.00.02 / Л.Ю. Свистунова. - Саратов, 2014. - 26 с.
.Тихомиров Ю.А. Теория закона: М., 1982. 282 с.
.Федотов А.В. Функция государственного органа: к вопросу интерпретации // История государства и права. 2009. № 5. - С. 59-65.
.Югов А.А., Игишев К.А. Некоторые аспекты теоретико-правового обоснования понятия «законопроектный процесс» // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3. С. 8-13.