Теоретические основы государственного и муниципального управления

Теоретические основы государственного и муниципального управления

Контрольная работа

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Содержание

1. Природа и характеристики государственного и муниципального управления

. Понятие и особенности публичной власти. Государственная власть

. Государственное и муниципальное управление как вид управленческой деятельности

. Соотношение государственного и муниципального управления

Литература

1. Природа и характеристики государственного и муниципального управления

Для исследования государственного и муниципального управления следует вначале определить само это понятие. Чтобы понять его, воспользуемся понятием «управление».

Под управлением обычно понимается постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта управления на объект через соответствующий механизм управления.

Управление, как видно, из определения, всегда имеет цель, субъект управления (того, кто его осуществляет), объект управления (тот, в отношении кого осуществляется управление), а также некий механизм управления (ряд структур и методов воздействия).

Вид управления, в котором субъект-объектные отношения складываются между людьми называется социальным управлением или управлением в социальных системах.

Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - прерогатива субъекта управления, обладающего некой властью над объектом.

Если рассматривать управление с этих позиций, то государственное (или муниципальное) управление - то один из видов социального управления, обладающий рядом особенностей по сравнению с другими видами, но сохраняющий суть процесса и структуру осуществления воздействия.

Государственное управление - это целенаправленная властная преобразовательная деятельность государственных органов и учреждений по реализации политики.

Таким образом, государственное управление - это разновидность социального управления, субъектом которого является государство (органы государственной власти и их должностные лица), а объектом - общественные отношения и процессы. В самом широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.

Государственное управление может пониматься и в более узком смысле, как специфический вид государственной деятельности, отличающий от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.). В данном понимании мы говорим, в основном, о процессном подходе к управлению и об административной деятельности органов исполнительной власти.

В отличие от других существующих форм управления государственное и муниципальное управление носит публичный характер, поскольку осуществляется на основе публичной государственной и муниципальной власти. Именно поэтому для объединения понятий государственное управление и муниципальное управление часто используется (и будет использоваться здесь) термин публичное управление. Особенность публичной власти состоит в том, что она возникает не в любом коллективе людей (например, семья), а в публичном коллективе, члены которого связаны общественными отношениями.

Государственное управление имеет черты социального, политического и административного управления.

Любое общество объединяет разные социальные группы, национальные общности, множество объединений (партии, профсоюзы, союзы и т.п.), множество экономических и социальных институтов. Каждая из составляющих предполагает свои цели, которые пытается отстаивать, выдвигая определенные требования, что порождает в обществе противоречия и конфликты, которые необходимо разрешать.

Для разрешения конфликтов, совершенствования и развития общества в нем появляются определенные структуры, которые и занимаются этими вопросами. В связи с этим, в обществе всегда наличие субъекта и объекта управления и существование между ними прямой (отдание распоряжений, команд) и обратной связи (информирование о степени выполнения команд субъекта управления). Разрешение конфликтов происходит благодаря социальному управлению с использованием разнообразных способов, средств и механизмов. В результате взаимодействия в процессе социального управления достигаются компромиссы, происходит изменение и развитие общества. Кроме того, в обществе действуют институты политического управления. Это управление осуществляется в результате деятельности политической системы общества, в которую входят политические институты (партии, избирательная система), регулятивные нормы, имеющие политическое значение (прежде всего нормы права), политический режим и политическая идеология. Суть функционирования политической системы состоит в упорядочении общественных процессов на законной основе и обеспечении легальных форм борьбы и сотрудничества.

Таким образом, политическое управление помогает скоординировать и выработать общий, компромиссный интерес, представление о путях развития общества. Задача же реализации выработанного курса, объединение усилий в интересах всего общества решается использованием публичной власти, сосредоточенной в определенных институтах общества, уже не политических, а административных. Действуя от имени народа, государство осуществляет государственное управление через создаваемые им органы. Поэтому в узком смысле управление - административная и исполнительно-распорядительная деятельность органов государства. Это же относится и к муниципальной сфере, где управление имеет форму местного самоуправления.

Соединение нескольких видов управления обуславливает особые свойства государственного управления как одного из видов управленческой деятельности:

1.      Наличие специфического субъекта - органов государственной власти и их должностных лиц, порядок формирования и функционирования которых четко определен нормативно-правовыми актами.

2.      Наличие у субъекта управления властных полномочий. Государственное управление - это способ реализации государственной власти, охватывающей все общество.

3.      Масштаб охватываемых общественных явлений - государственное управление направлено на согласование интересов и действий всех граждан и социальных групп общества, на защиту совместных интересов, кроме того, оно охватывает беспрецедентно широкий круг вопросов.

4.      Право государства на применение в процессе управления методов принуждения.

Таким образом, государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

. Понятие и особенности публичной власти. Государственная власть

государственный муниципальный управление власть

Управление всегда является реализацией некой власти. Без властных полномочий управление объектом невозможно, не состоится. В наиболее общем, философском смысле, власть представляет собой способность влиять на подвластного индивида в нужном направлении, подчинять своей воле, навязывать ее подвластным, осуществлять над ними господство.

Государственная власть, очевидно, не является единственным видом власти, существующим в обществе. Власть присутствует в семье, в различных общественных организациях, в государственных институтах и учреждениях.

Из определения сущности власти становится очевидным, что она имеет свою структуру, состоящую из ряда компонентов:

1)      субъекта и объекта, т.е. двух сторон властных отношений.

2)      ресурса. Таким термином объединяются все необходимые свойства, прежде всего, субъекта власти - способность его к волевому воздействию на объект, а также возможность совершить это воздействие. Такая возможность предопределяется наличием у субъекта средств, инструментария для навязывания своей воли.

Из огромного многообразия видов власти выделяется власть публичная. В отличие от непубличных видов власти, она:

-        опирается на публичное право;

-        имеет публичный характер осуществления;

-        не зависит от личных характеристик носителя (безлична).

В отличие от непубличных видов власти (к примеру, власть родительская или криминальная), публичная власть предсказуема, ее границы и объем указаны в публичных правовых актах, она осуществляется от имени группы населения. Объем полномочий носителя публичной власти зафиксирован в публичном праве и не зависит от того, какие личные характеристики носитель имеет.

Публичная власть включает в себя государственную и муниципальную власть.

Государственная власть - право, возможность и способность государства оказывать воздействие на отношения и действия людей с помощью различных средств и методов.

Государственная власть обладает рядом особенностей:

1.      Публичность власти. Власть выступает от имени народа и имеет публичную основу для своей деятельности (казенное имущество, собственные доходы и налоги с населения).

2.      Аппаратность власти. Власть имеет механизм осуществления власти в лице различных государственных органов: законодательных, исполнительных, судебных, правоохранительных и так далее. Соответственно реализация властных отношений в государстве осуществляется с помощью: властных структур - органов государства, властных институтов - политических учреждений и процедур.

3.      Власть поддерживается законом, государство есть юридическая форма осуществления власти.

4.      Суверенитет власти. Власть не зависит, ни от какой иной власти (внешней или внутренней, будь то другое государство, партия или церковь).

Важно подчеркнуть еще одну особенность государственной власти. Ее источником является народ, население страны. Однако понятно, что народ же является и объектом государственного управления (процесса реализации власти). Такая концепция государственной власти выявляет обязательный для учёта при рассмотрении властных отношений механизм обратной связи. Поскольку население выступает в данном случае источником власти, восприятие им властных решений становится не менее важным, нежели сами эти решения.

Государственная власть характеризуется:

•        Наличием специального аппарата принуждения;

•        Универсальностью ввиду разносторонности решаемых задач;

•        Легальностью и легитимностью.

Государственную власть характеризуют термины «легальность» и «легитимность». Под легальностью принято понимать юридическую правомерность возникновения, организации и деятельности власти. А под легитимностью - общественное признание этих решений и степень их одобрения большинством населения.

Государственная власть в целях повышения результативности консолидируется с другими видами власти, присутствующими в обществе: родительской (семейной), церковной (религиозной), хозяйственной (производственной), корпоративной, партийной, школьной.

Чтобы охарактеризовать тот или иной вид власти, используется анализ ряда ее черт (рис. 1) Рассмотрим черты государственной власти.

Источники власти - ее основания, виды ее происхождения у носителей. Источниками государственной власти могут служить традиции (например, в монархиях власть традиционно передается в рамках конкретной семьи), харизма (власть получает тот, кто сумеет стать привлекательным в глазах подвластных людей, например, на выборах), закон (на основании законных процедур государственную власть получают, к примеру, должностные лица в демократических государствах). Издавна одним из основных источников государственной власти была сила (более сильное государство захватывало менее сильное и устанавливало свою власть и т.п.). Важнейшим источником является воля, выраженное, деятельное желание, в частности, основным источником власти в демократических государствах является воля народа.

Субъекты власти - те, кто является ее носителем, кто осуществляет ее. Для государственной власти мы можем выделить следующих носителей: государство в целом и его органы, являющиеся основными носителями государственной власти, а также политические партии и политичсекие лидеры.

Объекты государственной власти, т.е. те, на кого она может распространяться, к кому быть применена. Объектом государственной власти может стать отдельный человек (например, при принятии судебного решения государственным органом - судом, в отношении конкретного человека). Может быть объектом власти отдельная социальная группа (к примеру, при проведении государственной политики в отношении социальной группы инвалидов и др.). Наконец, объектом государственной власти может стать все общество (например, при проведении государством каких-либо реформ, затрагивающих большинство граждан, при принятии общеобязательных законов и т.д.).

Рис. 1. Характеристики государственной власти

Ресурсы власти - потенциальные основания власти, то есть средства, которые могут быть использованы для достижения ее целей, но, в то же время, могу ограничить свободу ее действий либо определить объем властных полномочий. Среди ресурсов власти выделяется насилие, принуждение. Только государственная власть обладает монополией на принуждение с помощью специального аппарата в отношении всех членов общества. Также государственная власть может опираться на мифы и убеждения, имеющие силу в обществе, для того чтобы реализовывать свои цели. К примеру, убеждение общества в наличии «внешнего врага» издревле считается мощным инструментом в руках власти для проведения агрессивной политики. Важнейшим ресурсом власти и основным в демократическом государстве является право. Государство опирается на правовую систему общества, на его законы для легитимации своей политики.

Не менее важен финансовый ресурс власти, который можно назвать также ограничителем ее решений.

Функции власти - роль, которую государственная власть играет в обществе, суть и смысл ее существования. Возникновение и развитие политической власти обусловлено жизненными потребностями формирования и эволюции общества. Поэтому власть, естественно, выполняет исключительно важные специальные функции. Она является центральным, организационным и регулятивно-контрольным началом политики. Власть присуща организации общества и необходима для поддержания его целостности и единства. Политическая власть направлена на регулирование общественных отношений. Она является инструментом, основным средством управления всеми сферами общественной жизни, выполняя классические функции управления (прогнозирование, планирование, учет, регулирование, контроль). Также власть реализует присущие ей функции: господство (обществу организационно и психологически требуется наличие властного субъекта, подчинения ему), упорядочения, а также, безусловно, самосохранения.

Государство располагает монопольным правом разрабатывать законы и другие распоряжения, обязательные для всех граждан. Государственная власть означает определенную организацию и деятельность в осуществлении целей и задач этой организации.

Важно подчеркнуть, что в современном понимании, государственная власть представляет собой безличную обобщенную силу, принадлежащую обществу, которое общество передает для централизованной реализации в его (общества) интересах государству, специальному институту осуществления государственной власти через процесс государственного управления. Именно такое понимание происхождения и сути государственной власти обуславливает формирование ряда принципов ее организации в демократических государствах.

Принципы организации государственной власти в современных демократических государствах:

1.      Разделение властей

2.      Подчиненность праву, законность

3.      Безличность

5.      Легитимность

Таким образом, можно сказать, что государственная власть является потенциалом, возможностью для осуществления государственного управления, которое, в свою очередь, можно представить как процесс реализации государственной власти ее носителями.

3. Государственное и муниципальное управление как вид управленческой деятельности

Формируясь на базе публичной государственной власти как процесс ее реализации, государственное управление складывается в совершенно особый вид управленческой деятельности, характеризуемый своими особыми целями, функциями, методами и прочими чертами.

Особенности целей, функций и методов государственного управления происходят из специфики государства как объекта управления, из масштаба охватываемых явлений, а также из важности данного вида управления для общества.

Фактически, когда мы говорим о целях государственного управления, мы можем говорить о целях функционирования института государства, когда мы говорим о функциях управления, мы частично отождествляем их с функциями государства.

Ключевой, интегральной целью государственного управления является максимизация благополучия населения.

Очевидно, что данная цель слишком обобщенная и, на самом деле, целей у государственного управления больше на каждом этапе развития общества. Иерархия целей государственного управления строится на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества.

В общем виде цели государственного управления можно представить так:

-        обеспечение безопасности граждан общества государства;

-        создание условий, способствующих благополучию граждан общества;

-        создание и содержание активности управляемых объектов;

-        создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод для свободной политической экономической социальной и духовной жизни общества.

Для понимания сущности деятельности государства при осуществлении государственного управления важно уяснить, что характер этот определяется, в первую очередь, функциями государства. Именно их реализация и представляет собой государственное управление как особый вид деятельности. Огромное количество функций государства рождается из огромного масштаба его деятельности. Поэтому мы можем рассмотреть лишь классификацию функций государственного управления.

I.       Внутренние функции - основные направления деятельности государства по управлению внутренней жизнью общества.

1.      Экономическая функция - выработка и координация государством направлений развития экономики страны в наиболее оптимальном режиме.

2.      Социальная функция - обеспечение социальной защищенности личности, нормальные условия жизни для всех членов общества вне зависимости от их непосредственного участия в производстве благ.

3.      Функция финансового контроля выражается в выявлении и учете государством доходов производителей часть этих доходов в виде налогов направляется в государственный бюджет для удовлетворения социальных и других общегосударственных нужд.

4.      Функция охраны правопорядка - обеспечение точного и полного осуществления законодательных предписаний государства всеми участниками общественных отношений.

5.      Природоохранная (экологическая) функция.

II.      Внешние функции государства - основные направления его деятельности на международной арене. Внешние задачи государства: установление и поддержание нормальных отношений с другими государствами и обеспечение обороны страны от возможной внешней агрессии.

В рамках другой классификации функции государственного управления можно разделить на общие и специфические.

Общие функции отражают основные управленческие функции, которые не являются прерогативой государства, а выполняются им наряду с другими субъектами управления: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль. Государство осуществляет эти функции в любой сфере реализации своей политики.

Специфические функции отражают особенное содержание отдельных воздействий государства: финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование. Эти функции есть только у государства как субъекта управления, никто другой их реализовывать не может.

Особую подгруппу специфических функций составляют внутренние управленческие функции госорганов: обучение законности, подготовка и повышение квалификации.

Основными формами осуществления функций государства являются следующие осуществляемые виды деятельности:

1)      законодательная - заключается в издании законов, обязательных для исполнения всеми государственными органами, общественными объединениями, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами.

2)      управленческая (исполнительная) - основанная на законах оперативная, повседневная реализация органами исполнительной власти функций государства в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, охраны общественного порядка и обороны страны и т.д.

3)      судебная - охватывает реализацию функций государства путем осуществления правосудия всеми звеньями судебной системы страны.

4)      контрольно-надзорная.

В работе всех звеньев механизма государства при осуществлении его функций различается деятельность правовая и организационная.

Под правовыми формами осуществления функций государства понимается однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность государственных органов, связанная с изданием юридических актов (правотворческая деятельность и правоприменительная деятельность, которая, в свою очередь, подразделяется на оперативно-исполнительную и правоохранительную).

Правотворческая деятельность - это форма осуществления функций государства путем издания нормативных актов, издания или санкционирования, изменения или отмены юридических норм.

Правоприменительная деятельность - это деятельность государственных органов по выполнению законов и подзаконных нормативных актов путем издания актов применения права.

-        Оперативно-исполнительная деятельность - исполнительно-распорядительная работа государственных органов по осуществлению функций государства путем издания актов применения норм права.

-        Правоохранительная деятельность - оперативная работа государственных органов по охране норм права от нарушений.

Организационные формы реализации функций государства заключаются в однородной деятельности государства, не влекущей за собой юридических последствий:

а)организационно-регламентирующая - текущая организационная работа по решению тех или иных конкретно-политических задач, технико-организационному обеспечению функционирования различных звеньев государственного механизма;

б)организационно-хозяйственная - оперативно-техническая, текущая хозяйственная работа (экономическое обоснование, контрольно-ревизионная деятельность, бухгалтерский учет, статистика, организация снабжения, сбыта и т.п.) по материальному обеспечению выполнения различных государственных функций;

в)организационно-идеологическая - оперативно-разъяснительная, воспитательная работа по обеспечению выполнения различных функций государства (например, разъяснение издаваемых законов и иных нормативных актов; формирование общественного мнения; работа средств массовой информации и т.д.).

Для реализации своих функций, система государственного управления обладает целым рядом методов государственного управления:

1.      Административные - нормативные требования государства, обязывающие и субъектов и объекты государственного управления поступать определенным образом. Основаны на распорядительстве государства и невыполнение этих требований влечет за собой ответственность. Пример: обязанность уплаты налогов.

2.      Экономические - способы создания государством определенных условий, в которых объекту управления экономически выгодно поступать так, как требуется государству. (Примеры - налоговое стимулирование, социальное обеспечение отдельных категорий граждан - повышенные или именные стипендии, стимулирующие молодежь и т.п.)

3.      Идеологические (социально-психологические) - целенаправленное моральное и нравственное воздействие государства на сознание людей. (Примеры: социальная реклама, пропаганда и т.д.)

4.      Правовые - способы государственного управления, совершаемые в пределах и в соответствии с процедурой, установленной нормативноправовыми актами (НПА), действующими на территории страны (законотворчество, правосудие, контролирующие процедуры)

5.      Неправовые: а) организационно-технические (совершаются в соответствии с правовыми нормами, но их процедура детально правом не регулируется, пример: действия в чрезвычайных ситуациях) б) противоправные - в нарушение действующего законодательства.

4. Соотношение государственного и муниципального управления

Публичная власть непосредственно связана с асимметрией общества, наличием в нем различных групп, с общими интересами. Поэтому публичная власть может приобретать различные формы, в зависимости от того, какой коллектив людей ее формирует, образовывает.

В обществе страны, на уровне всего населения, возникает государственная власть и приобретает свои характеристики.

ТЛWW

В коллективе людей, осевших первоначально для совместной жизни на локальной территории, на уровне общины, а позже - муниципального образования, возникает муниципальная власть.

Обе разновидности власти имеют много общего, но вместе с этим они имеют существенные отличительные черты: по территории воздействия, по полномочиям, по количеству людей, от имени которых они действуют. Эти различия находят свое отражение и в формах управления.

Фактически, когда мы говорим о различиях между государственным и муниципальным управлением, мы можем говорить о различиях в формирующих их видах публичной власти.

По ряду причин, среди которых объем согласования интересов, сложность реализуемых функций, масштаб управления и т.д., сложилась разная система формирования и реализации государственной и муниципальной публичной власти. Если государственная власть, после создания особого аппарата своей реализации - государства - превратилась в надстройку над обществом, управляющую «сверху», то муниципальная власть ближе к истокам структурирования общества, к понятию самоуправления. Безусловно, суть государственной власти также состоит в форме самоуправления общества, не случайно источником государственной власти является народ, но специфика осуществления государственной власти потребовала большего отдаления механизма управления от источника власти, чем в местном самоуправлении.

Разумеется, оба вида управления сохраняют родовые черты, происходящие их публичного характера власти, лежащей в их основе, как например: подзаконность, непрерывность, исполнительность и распорядительство, метод власти и подчинения в отношениях с объектами управления, формы выражения управленческих действий - постановления, распоряжения, приказы.

Кроме того, оба эти вида управления являются, собственно, управлением, а значит, имеют родственные функции, организационные механизмы, взаимоотношения субъекта и объекта.

Оба эти вида управления являются социальными и воздействуют на общество с целью его упорядочения, организации. Оба вида управления связаны с территорией, являются территориальной организацией общества: государственное управление ограничено территорией государства, муниципальное - муниципалитета.

Оба вида управления являются целеориентированным, представляют собой вид профессиональной управленческой деятельности.

Однако, существует ряд очень важных отличий между государственным и муниципальным управлением.

Государственная власть суверенна, верховна, может сама себя реформировать. Муниципальная власть подзаконна, хотя и независима в организационном плане от государственной. Органы муниципальной власти не входят в систему органов государства, не подчиняются им и не подконтрольны. Регулирование местного самоуправления государством, безусловно, все же происходит, через систему законов, которые местное самоуправление нарушать не может.

Государственная власть реализуется в трех ветвях: законодательной, исполнительной и судебной. Муниципальная власть имеет ограниченный объем власти, что означает, к примеру, следующее: судебная власть на местном уровне не представлена, законодательная ветвь власти лишена права на законотворчество (местные представительные органы, относящиеся к законодательной ветви, фактически называются так условно, поскольку нормативных актов уровня закона не издают, имеют право издавать только подзаконные акты).

Местная власть ближе к населению, чем государственная, в ней больше распространены принципы децентрализации. Методы осуществления управления также отличаются большей мягкостью в сфере местной власти, в большей степени используется стимулирование, предоставление услуг и т.д. Безусловно, это связано с различием функций местного управления и государственного. Местное управление направлено на удовлетворение потребностей местного сообщества, функции его в основном текущие, «будничные».

Подчеркнем, что местное самоуправление само по себе является элементом системы сдержек и противовесов и способом ограничения государственной власти, институтом самоорганизации общества.

Литература

1.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник. - М.: Омега - Л, 2010.

.Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010.

.Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮРАЙТ, 2012.

.Гаджиев К.С. Политология: Конспект лекций. - М.: ЮРАЙТ, 2013.

.Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учебник. - М.: Проспект, 2009.

.Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления: учебник. - М.: Экзамен, 2015.

.Маршев В.И. История управленческой мысли: учебник. - М., 2015.

.Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: учебник. - Ростов н/Д: АООТ «Росиздат», 1997.

.Рой О.М. Основы государственного и муниципального управления: учебное пособие. - СПб.: Питер, 2012.

.Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник.- 4-е изд., пересмотр. - М.: Норма, 2009.