полиция порядок право
Помимо этого, проводилась политика соблюдения внешних сословных и социальных отличий, вводились правила ношения определенных предметов одежды и правила поведения.
Так, полицейский устав города Аугсбурга, включающий более двухсот параграфов, охватывал жизненные каждого человека вехи (обряды крещения, заключение брака, процедуру погребения).
Интересна изложенная в нем концепция деятельности городского ведомства полиции, которое наделялось широкими контрольными полномочиями в сфере производства продуктов питания и алкогольных напитков, торговли, взимания пошлин за поставку товаров и выдачи для этого лицензий.
В уставе указывались наиболее характерные признаки поведения чиновников, свидетельствующие о возможной их коррумпированности и подкупности.
Для выполнения стоящих перед ним задач ведомство наделялось различными полномочиями.
Правила торговли продовольствием были строго регламентированы и единственным разрешенным местом торговли являлся рынок.
Были установлены ограничения по времени начала торговли и максимального количества товара, продаваемого одному покупателю.
В целях соблюдения внешних сословных различий названный устав устанавливал пять категорий жителей города и в зависимости от принадлежности к каждой из них устанавливались определенные правила ношения установленных предметов одежды, а несоблюдение этих правил наказывалось денежными взысканиями.
Следует отметить, что положения всех полицейских уставов того периода предписывали ведение богоугодного образа жизни и запрещали всякое святотатство, проклятия, излишнюю роскошь, супружескую неверность и т.д.
Теоретическое обоснование таких подходов связано с трудами теологов, которые интерпретировали понимание полиции с христианско - сословных позиций.
Понимание полиции, отличное от рассмотренного, зарождается в конце 16 века, что нашло отражение в работах последователей учения Аристотеля о политике (к примеру, Арнизеус, Безольд, Фельштайн и другие).
В отличие от трактатов о правлении, которые были ориентированы на потребности конкретного правителя и учитывали особенности определенной территории, последователи Аристотеля, развивающие представления о государстве, абстрагировались от этих условий.
Это привело к тому, что объем и содержание термина "полиция" стал определяться двумя элементами.
Прежде всего, целью всей полиции и совокупности учреждений гражданского общества признавалась достойная жизнь гражданина.
Кроме того в это понятие включалась республиканская форма государственного правления, что в свою очередь требовало соответствующих действий со стороны государства и их осуществление признавалось составной частью полиции.
Таким образом, порядок в государстве и упорядочивающая власть должны были составлять единое целое, то есть в содержании термина "полиция" основное место стали занимать государственно-институциональные компоненты.
Такое понимание полиции сохранилось до середины 18 века.
В работах правоведов дореволюционного периода полицейское право рассматривается как синоним науки о полиции.
Основателем этой науки считают германского ученного Юсти И.Г., который впервые в.1756 году употребил самый термин "наука о полиции".
Аналогичное утверждение содержится и в работах других ученых, где также подчеркивается приоритет названного автора.
Употребление термина полиция, не связанное с регулированием общественной и государственной жизни в границах городских поселений, наблюдается в эпоху просвещенного абсолютизма.
Восстановление хозяйственной жизни после тридцатилетней войны и обеспечение прироста населения становились первоочередными задачами государственного управления.
Выполнение этих задач требовало поддержания такого внутреннего порядка, который бы обеспечивал социальную и общественную безопасность.
Первостепенное значение для общества приобретали экономические вопросы, что способствовало пониманию полицейской деятельности как направленной на создание необходимых условий, обеспечивающих рост доходов государственной казны.
Начиная с 1727 года согласно повелению короля Пруссии в университетах были учреждены кафедры "экономической, полицейской и камеральной науки". Однако университетское образование имело больше экономическую направленность, а не юридическую.
Это связано с тем, что Пруссия остро нуждалась в специалистах нового типа для управления хозяйством страны.
В этой связи следует отметить работу "Введение в экономические, полицейскую и камеральную науки" профессора университета во Франкфурте на Одере Дитмара Ю.Х., вышедшая в 1731 году, в которой использовано выражение "наука о полиции" и предпринята попытка определить ее предмет.
Дитмар Ю.Х. различал общую и особенную части науки о полиции, и относил к ней христианский образ жизни и здоровье людей, правила хорошего тона, развитие продовольствия, упорядочение личных и вещных отношений, а также репутацию государства, и развитие новых территорий.
По его мнению, основное главное содержание полицейской науки заключается в том, чтобы научить, как содержать в надлежащем порядке внешние и внутренние дела государства для всеобщего блага.
Дитмар использовал для определения полиции эпитет "жизнь и душа государства" и рассматривал организационные и практические меры по поддержанию порядка в государстве собственными силами на милиционной основе, мотивируя это оборотной стороной предоставленной гражданам возможности пользоваться правами и свободами.
Систематизированные труды в сфере полиции далее разработаны известным представителем камеральной науки Юсти И.Г., часть из которых была переведены на русский язык.
Юсти И.Г. в работе "Государственная экономика" рассматривал два компонента сферы полиции - образ жизни подданных и их потребность в продовольствии.
Конечной целью полиции, по его мнению, являлось соединение этих начал в такой взаимосвязи, чтобы граждане становились полезными государству и были в состоянии легко прокормиться.
В следующей работе "Основы науки о полиции" он вновь отметил экономический аспект в содержании предмета полиции, определяя его как сохранение и приумножение общего богатства государства по отношению к его внутреннему положению.
Такой подход вызывал необходимость отнести к ведению полиции экономику, управление лесным, горным делом и прочие сферы общественной деятельности.
Юсти И.Г. указывал на необходимость поддержания внутреннего порядка, рассматривая его в качестве условия экономического укрепления государства, и считал полицию основой действительной камеральной науки.
Другой мыслитель, Дарьес И.Г., сформулировал иные задачи полицейской науки.
По его мнению, она должна учить тому, как следует устраивать государство, чтобы его жители не только сохраняли свои доходы, но и приумножали их, то есть конечной целью полиции считал не допустимость бедности и увеличение богатства.
Дарьес считал, что полицейские законы не должны противоречить моральным законам и должны закреплять лишь то, что разрешено моралью и что позволит сделать государство богатым.
Такой подход предполагал полную занятость населения и обязанность полицию выявлять тунеядцев и выяснять, как каждый гражданин добывает себе пропитание.
Гражданам, которые стремились быть государству полезными, полиция должна была оказывать всяческую поддержку, в том числе содействовать им в приобретении материалов, а также продаже товаров.
Помимо этого, от полиции требовалось обеспечения безопасности граждан посредством розыска воров, мошенников и разбойников.
1.2 Правовые основы формирования полицейского права
Подготовленные проекты различных систем полиции применительно к отдельным отраслям хозяйственной и иной деятельности не могли не учитывать требований многочисленных актов полицейского законодательства.
Вместе с тем, практическое их применение вызывало существенные трудности.
Прежде всего, это связано с тем, что эта наука не преподавались на юридических факультетах университетов.
С другой, многие правоведы в той период считали неприемлемым изучение полицейских законов.
Гойманн И. впервые в 1757 году в своей работе разделил полицеистику и полицейское право.
К компетенции полицеистики он относил разработку рекомендаций для правильного управления общественными делами, а полицейскому праву - изучение полицейских законов.
Кроме того, Гойманн И. классифицировал действовавшие правовые нормы в соответствии с основными разделами полицейских трактатов и направлениями управленческой деятельности.
Решающее влияние на понимание полиции оказали труды Пюттера, который одним из первых указал на бесконечное множество предметов полицейской деятельности и необходимость ее ограничения.
Таким образом, Пюттер первым определил превенционное содержание полицейского права.
Такое обстоятельство вскоре нашло практическое применение в Общем земельном праве прусских государств.
Согласно его положениям, задачей полиции являлось поддержание общественного спокойствия, безопасности и порядка, и предотвращение опасностей для общества или отдельных его членов.
Приведенное нормативное положение позволило легитимно принимать полицейские меры при отсутствии специальных правовых оснований.
Отмеченный подход к пониманию полиции, отнесенный в последствии к категории материального, существует в несколько измененном виде и поныне.
Дальнейшие шаги по разработке полицейского права предприняты Бергом Г., труды которого посвящены полицейскому праву, а не науке о полиции.
Берг Г. также выделял превенционную составляющую полиции, которая, по его мнению, заключалась в обязанности государственной власти предупреждать и предотвращать возможное общественно - опасное зло внутри государства.
Таким образом, Берг Г. указывал на необходимость обеспечения внутренней безопасности государства.
При этом он дифференцировал право полицейской власти, к которому относил права и обязательства полицейского ведомства, и полицейское право в собственном смысл, к которому относил совокупность прав и обязанностей, установленных этим институтом.
Кроме того, он выделил особое право полиции безопасности и полиции благочиния.
Таким образом, только к концу XVIII века в немецкой науке насчитывалось двадцать четыре различных понятия термина полиция.
В этой связи, по мнению российского полицеиста Белявского Н.Н., разбираться в этой терминологии трудно и бесполезно.
Однако именно дальнейшее углубленное развитие отмеченных теоретических положений, а также опыт их практического применения в условиях политических, экономических и социальных изменений, позволили уже в первой половине XIX столетия по - новому конципировать науку полицейского права в соответствии с принципами учения о правовом государстве.
При этом важное место принадлежало идее предупреждения правонарушений.
Предпосылки к этому были заложены в трудах германских юристов, а также философов, для которых приоритет превенции в деле обеспечения безопасности, урегулированный законами о полиции, не вызывал для них сомнений.
Результаты теоретически исследований немецких правоведов в сфере полицейского права распространились и в России.
Так, в 1809 году в Харькове издана работа Якоба Л.Х. "Основы полицейского законодательства и полицейских учреждений", в которой автор попытался определить границы полиции и установить принципы применения полицейских мер. Он считал надежными средствами поддержания порядка осуществление полицейского надзора, принятие законодательных актов, надлежащая организация замещения чиновничьих должностей.
В это же время в Российской Империи появился "Полицейский кодекс", подготовленный Глобигом Х.Э., который рассматривал профилактику преступлений и правонарушений в качестве первостепенной задачи полиции.
В этой связи он считал, что необходимо создать учреждения безопасности", в распоряжении которых должны находиться средства предупреждения и предотвращения преступлений.
К другим предметам полицейской деятельности он относил благочиние, воспитание и просвещение населения, как средства укрепления нравственности.
Вместе с тем, вопросы продовольственного обеспечения и здравоохранения по-прежнему оставались в компетенции органов полиции.
Практические меры профилактики, состоящие, преимущественно, из запретов, охватывали предупреждение различных нарушений уголовного закона.
Новый этап развития полицейского права начался практической кодификацией полицейского законодательства Германии во второй четверти девятнадцатого столетия.
В этот период были приняты уголовные кодексы полиции.
Значение кодификации полицейского законодательства для развития административного учения проявляется в становлении на территории Германии двух полицейско-правовых систем.
Прусская система основана на признании генерального полицейского полномочия, как правового основания принятия необходимых мер в целях предупреждения нарушений порядка.
Южно-германская система предусматривала исчерпывающий нормативно закрепленный перечень проступков, совершение которых влечет принятие мер ответственности.
Идея учреждения полицейского суда в Российской Империи активно обсуждалась в 1838 году, однако эта идея не была поддержана.
Начало развития германского правотворчества в рассматриваемой сфере было положено в 1839 году принятием закона о полицейских наказаниях, главное назначение которого заключалось в дополнении действующего уголовного кодекса и наделении учреждений полиции полномочиями, необходимыми для рассмотрения наиболее важных существенных видов угроз в интересах безопасности и общественного порядка.
Важной особенностью полицейских кодексов является практическая реализация принципов правового государства применительно к полицейской деятельности.
Природа угроз общественному порядку требовала наличия определенной самостоятельности полиции для принятия необходимых мер.
Наиболее важный этап в формировании новых подходов к полицейскому праву связан с работой Роберта Моля "Система превентивной юстиции или правовая полиция", которая является теоретической основой отдельных положений действующего полицейского законодательства ряда стран западной Европы.
Моль Р. обосновывал необходимость полицейской превентивной деятельности, и считал, что неуклонное исполнение законов способствует предупреждению преступлений.
Следует отметить, что многие российские ученые придерживались подобных взглядов.
К примеру, Сперанский М.М. утверждал, что если бы деятельность полиции была ограничена только пресечением насилия, когда оно обнаружится, этого было бы недостаточно.
Однако Молю удалось разработать принципиальные положения нормативного регулирования превентивной полицейской деятельности, вытекающие из самой сущности правового государства и являющиеся неотъемлемой частью выполняемых им функций.
Рассматривая представленные законодательные модели с позиций эффективности обеспечения безопасности и порядка, следует отметить, что прусская модель имеет наиболее результативное превенционное воздействие, а южно-германская - большее соответствие требованиям правового государства и более строгое соблюдение принципа законности.
1.3 Развитие полицейского права и полицейской науки
Новому научному анализу полицейской деятельности послужили следующие основания:
Чрезмерное расширение полицейской деятельности.
Отсутствие каких - либо правовых границ ее регламентирования.
Всецелое сосредоточение ее в руках правительственных органов.
В этот раз полицейская деятельность анализировалась с правовой точки зрения, которая должна была установить формы и границы этой деятельности, в соответствии с возникшем во второй половине XVIII века, новыми правовыми воззрениями на значение государственной власти, ее задачи и ее отношение к обществу и гражданину. В указанном и заключалась задача науки полицейского права.
Однако практическая деятельность, как всегда, внесла свои коррективы, которые заключались в том, что одно правительство, без участия органов общественности, не в состоянии удовлетворительно выполнить все взятые на себя полицейские задачи, вследствие чего к участию во внутреннем управлении стали привлекаться общественные органы. Кроме того отдельные отрасли внутреннего государственного управления такие как правосудие и финансы, выделялись в самостоятельные юридические дисциплины и стали предметом отдельного изучения. Следовательно, с одной стороны, необходимо было научно определить правоотношения, возникающие из совместной полицейской деятельности правительственных и общественных органов, а с другой сузить границы науки полицейского права согласно с новыми условиями правоведения, в которых полицейская деятельность рассматривалась как административная деятельность. Обнаруживаются определенные признаки, выражающиеся в стремлении выдвинуть на первые позиции в этой науки общественный элемент, придать обществу значение не объекта управления, а субъекта управления, причем термины "наука о полиции", "наука полицейского права", "наука административного права" заменяются термином "наука об общественном праве" или "наука о праве общественного управления".
Вместе с тем необходимо отметить, что, несмотря на эти изменения во взглядах исследователей, было дано определение науки полицейского права с правовых позиций, которое было сформулировано в следующей редакции: "Наука полицейского права есть наука о правовых нормах определяющих полицейскую деятельность государства; она исследует правоотношения возникающие из этой деятельности, равно как и задачи, формы и границы последней. Положительным полицейским правом называется совокупность постановлений и норм, определяющих полицейскую деятельность в данном государстве, в данное время".
В этой связи по университетскому уставу 1884 года на юридических факультетах российских университетом преподается полицейское право, а не административное. В соответствии с этим нет ни одного целостного исследования науки административного права, или науки о праве управления, которые не входят в программу университетского преподавания.
В советской административно - правовой литературе полицейская деятельность по идеологическим причинам не называлась собственным именем и, будучи расщеплена, обозначалась по разному: как административная деятельность милиции, как оперативнорозыскная деятельность, как "особая исполнительно - распорядительная сфера государственного управления".
Длительный период охрана общественного порядка, обеспечение личной и общественной безопасности были составляющей основой полицейского права. Во второй половине XIX - начале ХХ вв. появились новые правовые институты, придавшие отрасли более масштабный характер и предопределившие для нее новое название: административное право.
Отказ от "полицейского права" и его обоснование в административно-правовой науке наиболее ярко материализуется в первом учебнике административного права, изданном в 1940 г. коллективом авторов под непосредственным наблюдением политкомиссара от ЦК ВКПб правоведа, ортодокса-сталиниста А.И. Денисова. О таком учебнике партийные власти давно мечтали, полагая, что на учебниках, написанных А.И. Елистратовым, А.Ф. Евтихиевым и В.Л. Кобалевским, лежала несмываемая печать буржуазного мировоззрения. Выражая официальный взгляд на учебную литературу по административному праву первого десятилетия Советской власти, администравист И.К. Сухоплюев писал в 1929 г.: "До настоящего времени ни в иностранной, ни в русской литературе нет еще ни одного учебника административного права, в котором была бы марксистская точка зрения".
Полемика о полицейском праве в отечественной науке административного права продолжается уже более ста лет. В основе отказа от полицейского права в первой половине ХХ в. лежали не объективные обстоятельства, не отсутствие или исчезновение соответствующих общественных отношений, а политические и идеологические факторы. Грандиозная левая волна, захлестнувшая значительную часть интеллигенции в XIX в. подчинила себе общественное мнение в России. На рубеже XIX - ХХ вв. некоторые русские либеральные правоведны С.А. Котляровский, С.А. Корф, А.И. Елистратов и другие в монографиях и лекционных курсах, находясь на гребне этой волны, ошибочно связывали полицейское право с полицейским государством, а административное право - с правовым. Наиболее последовательно эту позицию проводил в своих работах ученый - администравист профессор А.И. Елистратов, считавший, что в полицейском государстве должно быть полицейское право, а в административном - административное право. Указанный подход не является научным обоснованием - носит субъективный характер.
Вместе с тем следует отметить, что и современные авторы упрощают научное обоснование положения о том, что полицейское право является подотраслью административного права.
Так профессор К.С. Бельский в своей монографии "Полицейское право", изданной в 2004 г. пишет: "С 1991 г. в Российской Федерации было издано большое количество "полицейских законов", из которых "Особо нужно выделить три "полицейских закона": КоАП РФ, Закон РФ "О милиции" и Закон РФ "О безопасности", которые с точки зрения широты охвата регулируемых нормами этих актов общественных отношений можно признать самыми универсальными и назвать "источниками источников" полицейского права. Изложенное позволяет утверждать, что факт выделения полицейского права как крупной подотрасли административного права совершился, и пора это признать в административно-правовой науке".
Указанный вывод профессора К.С. Бельского является субъективным потому, что законодательные акты, которые он считает "источниками источников" полицейского права такими и не являются. Полицейское право формировалось в процессе сыскной деятельности, правовая регламентация которой и была его законодательной основой. И если ссылаться на "источники источников" полицейского права, то таковыми являются: "Русская правда" ("Суд Ярослава"), упоминающей о такой форме розыска, как "свод" и "гонение следа"; "Наказ полиции" Александра II в 1860 году о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступления или проступок; Закон "Об организации сыскной части", принятый первой Государственной Думой в 1908 году, которым были учреждены сыскные подразделения сотрудников уголовного розыска в крупных городах России; Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" от 12.08.1995; Федеральный закон "О полиции" от 07.02.2011.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что именно эти законодательные акты послужили базой для формирования полицейской оперативно-розыскной науки и полицейского права.
Становление любой науки состоит из двух направлений: накопление собственных теоретических знаний, а также познание в результате определения предмета и объекта этой науки.
Предметом полицейской науки являются объективные закономерности правоотношений, возникающие между участниками полицейской деятельности в процессе выявления, раскрытия и расследования преступлений.
Предметом административного права являются общественные отношения в области государственного управления. По Г.И. Петрову - это "система правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления".
Система норм полицейского права регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе решения задач уголовного судопроизводства.
Таким образом, существенные различия в предмете и объекте полицейской науки и науки административного права являются основанием считать, что полицейская наука и полицейское право это самостоятельные правовые отрасли, которые не являются подотраслью административного права.
Система полицейского права - это научно организационная совокупность норм полицейского права, классифицированных по группам, блокам и правовым институтам. Она дает наглядный обзор полицейского права, позволяющий увидеть всю совокупность обозначенных подразделений, что позволяет легко ориентироваться в нормах полицейского права при их применении, изучении и научной разработке. Система полицейского права способствует кодификации полицейского законодательства, обеспечивая логическое распределение нормативного материала, используя при этом различные классификационные критерии.
При этом необходимо отметить, что всеобщим материальным источником права являются развивающиеся общественные отношения. Следовательно для правового регулирования полицейской деятельности недостаточно одного законодательного акта - необходимо несколько законодательных источников. Все их, прежде всего, классифицируют путем деления на два достаточно объемных блока: 1) национальные правовые источники; 2) международные правовые источники.
Среди национальных правовых источников регламентирующих полицейскую деятельность, прежде всего, необходимо выделить Конституцию РФ, основной закон, который права и свободы человека и гражданина провозглашает высшей ценностью и гарантирует их защиту.
Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ "О полиции", статья первая которого в ч. 1 определяет о том, что "Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации..., для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности".
Федеральный закон от 20.08.2004 № 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства".
Из международных правовых источников, регламентирующих полицейскую деятельность, прежде всего, следует выделить "Декларацию о полиции", принятую Парламентской Ассамблеей Совета Европы 08.05.1979, пункт первый которой подчеркивает правоохранительный характер полицейской деятельности. "Полицейский, - пишется в Декларации, должен выполнять возложенные на него законом обязанности по защите своих сограждан и общества от насилия, грабежа и других общественно опасных действий, как это установлено законом".
Существующая на данный момент политико-правовая ситуация в нашем государстве, процесс формирования полицейских и договорных начал российской правовой системы требует изучения исторических предпосылок и политических основ российского права. Исследуя вопрос взаимодействия политики и полицейского права, в первую очередь, необходимо обратить внимание на исторический процесс формирования и развития властных институтов, динамику взаимодействия государственной власти и общества, которые и сформировали современное состояние и специфику правовой системы России.
Период постсоветского существования нашего государства при всей внешней либерализации правовой системы и политической сферы в реальности характеризуется преемственностью политического и правового сознания общества и правящей элиты. Высокая степень преемственности обеспечивает прочность позиций старой номенклатуры в новой системе власти, что определяет характер используемых для формирования права политических оснований.
Правовая система постсоветской России характеризуется процессом рецепции норм западного права, в том числе и идеологического характера. Провозглашенная концепция правового государства основывается на признании человека как высшей ценности и народа как основного источника власти в государстве. Однако, в действительности российская общественность правовым образом отделена от реального управления государством, в том числе от правотворческой деятельности. Сочетание западной выборной модели и существующих российских средств административного воздействия приводит к прогнозируемому, выгодному государственной власти результату.
При этом на фоне формальной либерализации правовых предписаний происходит активный процесс деморализации сознания населения, замены нравственных ценностей: милосердия, помощи, единения формальными положениями концепции прав человека и создания большого количества правовых норм морального декларативного характера. Попытки придать полицейскому праву общий моральный характер безотносительно к конкретным правоотношениям и механизмам реализации права, воплотить в праве идеи общей справедливости приводят к формированию правовых фикций, лишенных эффективных механизмов реализации и не имеющих воплощения в объективной действительности, о чем справедливо указано в трудах молодых российских правоведов.
Большое число фиктивных норм, односторонняя, направленная исключительно на удовлетворение интересов государства, политизированность полицейского права, отсутствие реальных механизмов реализации прав человека приводит к формированию в нашем государстве устойчивых правовых условий, способствующих возникновению и развитию коррупции.
Следует отметить, что исторический процесс формирования и развития властных отношений в нашем государстве, послуживших политическими основаниями полицейского права имеет ряд существенных особенностей, определяющих содержание предписаний системы права, практику их реализации, свойство правосознания и правовой культуры нашего общества.
Изначально присущие нормативному регулированию договорные начала, обеспечивающие консенсус интересов различных слоев общества, были практически полностью утрачены в процессе централизации власти в московском государстве. Право стало формироваться как система строгих государственно-властных императивов, зачастую без учета интересов различных социальных слоев населения и политикотерриториальных образований, входивших в состав нашего государства. Идея самодержавной неограниченной власти была реализована в полной мере при формировании Российской империи и эффективно развивалась в дальнейшем.
При этом в рамках империи в качестве исключения из общеправовой практики существовали территории, обладавшие собственным правом и автономией власти (Великое княжество Финляндское, Царство Польское), что, на наш взгляд, объясняется в большей степени не моральными, а политическими основаниями, связанными с формированием определенного имиджа российской государственной власти в рамках европейских отношений.
В советский период право формировалось в основном исходя и реальных политических или идеологических оснований, формально закрепляя и моральные нормы в качестве правовых. Постсоветское право раннего периода в целом наследовало данную закономерность, изменив лишь идеологическую направленность содержания правовых норм и еще более формализовав моральное их содержание.
Вышеуказанные исторические процессы позволяют определить существующие в российском государстве основы взаимодействия политики и полицейского права как односторонне направленные, т.е. обусловленные в основном государственной властью, способами ее осуществления и интересами. Государственная форма права в большинстве своем лишена договорных начал и подавляет все другие формы общественного права - корпоративное, религиозное и другие - которые переходят в теневую сферу общественных отношений, сливаясь с криминальными нормами. Наиболее самостоятельная от государства форма государственного права - муниципальное право - лишается своей истинной общественной сущности и подменяется государственными административными императивами.
Отсутствие учета интересов населения и реального его участия в процессе формирования права приводят к негативному отношению населения к государственному полицейскому праву как системе, не позволяющей удовлетворить обоснованные потребности, что в крайней своей форме вытекает в правовой нигилизм и является одной из причин коррупции. В этом случае для ее искоренения недостаточно предпринимаемых властью на сегодняшний день реформ аппарата управления, так как в данном случае налицо не борьба с причиной, а ликвидация последствий. Необходимо создавать право, основанное на разумном компромиссе интересов власти и населения, что позволит ликвидировать правовые основы коррупции и увеличит степень доверия населения к праву как эффективному регулятору, обеспечивающему поступательное взаимовыгодное развитие государства и общества.
Глава 2. Проблемы правового регулирования полицейского права
.1 Правовые основы формирования полицейского права России
В настоящее время приняты сотни законодательных актов, регулирующих полицейскую деятельность. Многие из них несколько раз существенно или полностью обновлялись (например, закон о полиции, закон о службе в органах внутренних дел и др.). В результате была создана обширная законодательная основа полицейской деятельности, которая обладает определенным внутренним единством, а закрепляемые ею место и роль, задачи, полномочия, компетенция, организационная структура полицейских организаций в механизме государства и в жизни российского общества в целом весьма специфичны.
Современная система полицейского законодательства сложна и масштабна. Даже упрощенный ее анализ позволяет выделить ряд статусных законов: о полиции (который во многом определяет правовой статус и органов наркоконтроля в том числе), о внутренних войсках МВД России, о Федеральной службе безопасности, о государственной охране, о судебных приставах, об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и др.
Выделяется группа "технологических законов", определяющих правовые процедуры, формы и методы работы полицейских органов. Это Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, законы об оперативно-розыскной деятельности, о противодействии терроризму, о противодействии экстремистской деятельности и некоторые другие.
Явно выделяются законы, регламентирующие деятельность полиции в определенных сферах, имеющие особое значение с точки зрения обеспечения безопасности: законы о безопасности дорожного движения, об оружии, о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях и т. д. Данные законы наделяют полицию полномочиями, расширяющими ее компетенцию (в сравнении с законом о полиции).
В последнее время можно наблюдать дополнение и уточнение полицейских и контрольно-надзорных функций в интернет-пространстве, в сфере связи и оборота персональных данных. При этом очень часто речь идет о полномочиях, связанных с принуждением или понуждением к определенным действиям, что вполне понятно с точки зрения самой природы полиции как силовой вооруженной структуры.
Полагаем, что именно на стыке, с одной стороны, расширения и усиления принудительных полномочий полиции, их все более широкого вторжения в разные сферы жизни, с другой стороны, незыблемости конституционных прав граждан рождается полицейское право, которое не может являться неким "тотальным" и беспредельным образованием, а имеет четкие и определенные конституционные ограничения.
К сожалению, это не замечается не только широкими кругами общественности (в том числе и юридической), но и известными специалистами в области административного права. В частности, доктор юридических наук С.М. Зырянов отмечает: "Возрождение полицейского права в любых его проявлениях соответствует наблюдаемым в нашей стране в последние годы негативным тенденциям превращения в полицейское государство, усиления оппозиционности общества и государственного аппарата, отождествляющего себя с государством, а свои интересы - с государственными".
.07.2015 в Государственную Думу РФ в качестве законодательной инициативы внесен проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О полиции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", подготовленный по результатам деятельности рабочей группы Комитета Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации по безопасности и противодействию коррупции, специально созданной в соответствии с решением Комитета № 65/7 от 19.06.2013 в целях анализа правоприменительной практики в сфере законодательного обеспечения деятельности органов внутренних дел и совершенствования Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ "О полиции" (далее - Закон о полиции).
Закон о полиции действует и активно применяется уже свыше четырех лет. Комитетом по безопасности и противодействию коррупции была организована деятельность по мониторингу правоприменительной практики в аспекте использования норм указанного закона, в результате чего был установлен ряд проблем, затрудняющих эффективную деятельность полиции.
В целом предлагаемые изменения и дополнения в Закон о полиции масштабны, они затрагивают различные сферы и направления деятельности ведомства. Законопроект предполагает возложить на полицию обязанность:
по розыску лиц, утративших связь с родственниками;
представлять в случаях, предусмотренных законодательством, сведения не только о наличии (отсутствии) судимости, но и о наличии (отсутствии) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования, а также о нахождении лица в розыске;
осуществлять не только административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, но и розыск лиц, в отношении которых установлен такой надзор.
Заслуживает внимания сама попытка закрепления термина "административный надзор" в тексте Закона о полиции, что исключает иносказательность, называя вещи своими именами.
Предлагаемые законопроектом уточнения текста Закона о полиции выглядят вполне обоснованно: они направлены на совершенствование законодательства о полиции, его дальнейшую "гармонизацию" со сложившейся и постоянно обновляемой системой нормативных правовых актов (в том числе с Кодексом РФ об административных правонарушениях, законами о безопасности дорожного движения, об оружии, другими нормативными правовыми актами).
Определенное расширение обязанностей и прав полиции, их конкретизация, развитие оснований применения отдельных мер принуждения и пополнение их арсенала (наряду с корректировкой административных процедур, усилением гарантий защиты прав граждан) объективно отражают современные тенденции развития российского полицейского права.
Заметно стремление разработчиков законопроекта к унификации полицейского законодательства - это касается, например, нового для полиции права получать навигационную, метеорологическую и иную информацию, необходимую для авиации, а также права использовать территории аэропортов, аэродромов, посадочных площадок (вводится по аналогии с нормой, действующей в отношении органов ФСБ России). Запрет на применение огнестрельного оружия предлагается распространять не в отношении женщин вообще, а в отношении женщин с видимыми признаками беременности (подобно норме закона об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы). Действительно, было бы странно, если разные вооруженные правоохранительные структуры одного государства имели бы различающиеся основания и порядок применения огнестрельного оружия.
Полагаем, что предложенными изменениями в п. 14 ст. 13 Закона о полиции не только уточняется правовой статус организации, в которую сотрудники полиции имеют право доставлять граждан, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, - медицинские организации или организации социального обслуживания, оказывающие помощь по выведению из состояния алкогольной (наркотической) интоксикации, образуемых по решению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но и предпринимается попытка федеральным законом определить, что такие организации повсеместно должны быть созданы.
Нельзя обойти вниманием предложение закрепить в главе 4 Закона о полиции основания и порядок применения новой меры государственного принуждения - "Вскрытие транспортного средства". В теории и правоприменительной практике это всегда трактовалось в качестве отдельной относительно самостоятельной формы применения физической силы в отношении имущества граждан 6, в настоящее время при необходимости применения подобной меры полиция руководствуется положениями ст. 20 Закона о полиции ("Применение физической силы"), что не вполне корректно.
Внесение данного дополнения позволит рассматривать вскрытие транспортного средства как самостоятельную меру государственного принуждения, что исключает чрезмерно широкое понимание термина "физическая сила". Кроме того, конкретизированы и дополнены основания применения названной меры, что способствует более эффективной защите прав и законных интересов граждан.
Отметим, что изменения, вносимые в главу 5 Закона о полиции, описывающую порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, одновременно способствуют как более эффективной защите граждан от преступных посягательств, так и усилению правовой защищенности вооруженного и применяющего оружие сотрудника полиции. Этому посвящен ряд положений законопроекта. Так, внесением изменений в ч. 6 ст. 23 Закона о полиции сотрудникам полиции разрешается применение оружия в местах значительного скопления граждан в целях предотвращения (пресечения) террористического акта, освобождения заложников, отражения группового вооруженного нападения на критически важные и потенциально опасные объекты или объекты, здания, помещения, сооружения органов государственной власти. Таким образом, в полной мере реализован институт необходимой обороны и крайней необходимости, т.е. предотвращение потенциально большего вреда, чем предполагаемого, связанного с возможностью причинить вред случайным лицам.
Кроме того, перечень действий виновного лица, позволяющий вооруженному сотруднику полиции, реализующему личные гарантии безопасности, применять оружие в соответствии с пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 23 Закона о полиции, становится открытым. Так, внесение изменений в ст. 24 Закона о полиции позволяет применять оружие не только при попытке лица приблизиться к сотруднику полиции, сократив при этом расстояние, указанное последним, прикоснуться к его огнестрельному оружию, но и при совершении иных действий, дающих основание расценить их как оказываемое противодействие.
Поскольку полиция решает государственные задачи по охране правопорядка, она нуждается в поддержке со стороны государства. Такое доверие должно быть обоснованным, сопровождаться кропотливой работой по отбору кадров и их воспитанию, что и происходит в действительности. На это направлены многие положения законодательства о полиции, проводится огромная работа в органах внутренних дел. Тем не менее, очевидно, что презумпция доверия сотруднику полиции не может распространяться на уголовно-процессуальные отношения.
2.2 Правовые основы деятельности субъектов полицейского права
Полицейскую деятельность осуществляют разные личными субъекты: органы полицейской власти, общественные организации ми население.
Все они в совокупности они образуют систему субъектов полицейской деятельности, однако центральное место в ней принадлежит полицейским органам, являющимся особыми органами исполнительной власти.
Полицейские органы осуществляют полицейскую функцию исполнительной власти.
Только при наличии у государства системы органов исполнительной власти, осуществляющих полицейскую деятельность, возможно предотвращение административных правонарушений и преступлений, их профилактика, возможность использования мер административного принуждения и выполнения оперативно-розыскных мероприятий.
Следует отметить, что возобновлению в отечественной административно-правовой науке исследованию понятий органы полиции, полицейская деятельность, субъекты полицейской деятельности способствовал принятый в 1993 году закон "О федеральных органах налоговой полиции".
В современной юридической литературе, помимо широкого использования такого понятия, как "органы полиции", применяются такие понятия, как "полиция", "полицейские органы".
На наш взгляд, содержание названных понятий практически тождественно, поэтому при их употреблении различий не установлено.
В системе органов исполнительной власти полицейские органы образуют самостоятельную группу органов, которые осуществляют специальные функции надзора принуждения.
Отграничение государственно-управленческих органов от полицейских органов в системе исполнительной власти государства в юридической литературе не вызывает сомнений.
Подобный подход имел место в сочинениях дореволюционных ученых и сохранился в современной юридической литературе.
Вместе с тем, в советский период такое разграничение уступило место единому понятию органов государственного управления.
Тем не менее, после распада Советского Союза, в законодательстве наметилась тенденция к выделению органов исполнительной власти,. обеспечивающих безопасность особо важных для государства объектов и осуществляющих надзорные и принудительные функции, в самостоятельную группу.
В этой связи важное значение в правовом регулировании имеет Закон Российской Федерации "О безопасности", который вводит понятие "силы обеспечения безопасности".
Названное понятие включает в себя государственные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, Вооруженные Силы, органы обеспечения безопасности высших должностных лиц государства, пограничные войска, внутренние войска, страны, органы налоговой службы, службы по чрезвычайным ситуациям, иные службы обеспечения безопасности и охраны.
Представляется, что все перечисленные органы, кроме Вооруженных Сил, относятся к полицейским структурам исполнительной власти.
При этом согласно Федеральному конституционному закону "О чрезвычайном положении" полицейские обязанности, могут возлагаться в исключительных обстоятельствах на Вооруженные Силы.
Не менее важное значение в нормативном регулировании полицейской деятельности имеет Указ Президента РФ о государственных надзорных органах.
Названным правовым актом определено, что в России федеральный надзор имеет целью осуществление государственного нормативного регулирования вопросов обеспечения безопасности, а также специальных разрешительных, надзорных и контрольных функций.
В число надзорных структур включались Государственный комитет по атомному надзору, Санэпидемнадзор, Государственный комитет по техническому надзору и ряд иных.
Упомянутые правовые акты определили группу государственных органов в системе исполнительной власти, которые осуществляют полицейскую деятельность.
Таким образом, был признан новый самостоятельный вид органов исполнительной власти, наделенных надзорными и принудительными функциями.
Несмотря на то, что эти органы прямо органами полиции не назывались, само их выделение в самостоятельную категорию, входящую в в систему исполнительной власти, имело важное значение.
Круг органов полиции, как субъектов полицейской деятельности достаточно широк и объединяет различные структуры власти.
Рассматривая органы полиции, необходимо отметить, что они обладают всеми признаками органа исполнительной власти.
Отметим признаки орган полиции, как органа исполнительной власти:
является составной частью государственного аппарата, который призван реализовать функции исполнительной власти;
представляет организованный коллектив, состоящий из государственных служащих, каждый из которых выполняет определенную часть компетенции органа полиции;
наделен необходимыми государственно-властными полномочиями;
наделен имуществом, необходимым для выполнения возложенных на него задач;
его деятельность ограничена территориальными границами;
подотчетен и подконтролен другому органу исполнительной власти.
Тем не менее, орган полиции, как субъект полицейской деятельности, имеет и отличительные особенности.
Прежде всего, характерной особенностью органа полиции является то, что он является органом охраны, который оберегает определенные объекты, имеющие особую важность для безопасности общества и государства.
Орган полиции является правоохранительным органом.
Анализируя правового положения правоохранительных органов, можно сделать вывод, что их наименование объясняется возложенной на них функцией охраны определенных объектов от различных посягательств путем применения тех или иных мер реагирования.
Одним из основных видов реагирования является осуществление надзорной деятельности.
Именно поэтому все органы полиции по существу являются не только правоохранительными, но и надзорными органами.
Другой особенностью органа полиции является то, что его государственно-властные полномочия носят специфический характер.
Орган полиции наделен полицейской властью, которая имеет надведомственный характер.
Такой характер полицейской власти проявляется в том, решения, принимаемые органами полиции по вопросам своей компетенции, обязательны для исполнения всеми лицами.
Специфика проявляется в возможности осуществления надзора за любыми объектами; а также в возможности требовать от других органов согласования своих действий с органами полиции.
Следующая особенность органа полиции проявляется при реализации его права применять меры принудительного воздействия.
В свое время Гессен В.М. указывал, органы административной власти, которые осуществляют принудительную власть, фактически являются полицейскими органами.
В самом деле, органы полиции выделяются в системе правоохранительных органов тем, что вправе использовать принуждение, а также применять оружие, являющееся крайним средством непосредственного принуждения.
Таким образом, в полномочиях полиции всегда присутствует потенциальная возможность немедленного применения принуждения, что позволяет полиции претендовать на занятие особого места в системе правоохранительных органов государства.
Вместе с тем, органы полиции, как отмечалось ранее, являются принудительными органами государства, входящими в систему исполнительной власти.
Выделим еще одну особенность органов полиции - признак непрерывности при осуществлении деятельности, отличающий исполнительную власть от других видов государственной власти.
Так, законодательные органы функционировать периодически (во время собраний), однако органы исполнительной власти работают постоянно, ежедневно и их работа не прекращается.
Вместе с тем, принцип непрерывности в деятельности органов полиции с учетом специфик охраняемых объектов проявляется в абсолютном значении, поскольку такие органы работают, как правило, круглосуточно.
К примеру, деятельность органов внутренних дел, направленная обеспечение круглосуточной личной безопасности граждан, осуществление охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, осуществляется круглосуточно, без учета выходных и праздничных дней, в соответствии с установленным графиком несения службы.
Укажем еще одну особенность органа полиции.
Орган полиции осуществляет свою деятельность под руководством органа, являющегося по отношению к нему вышестоящим по ведомственной вертикали, при этом согласовывает свои действия с местными органами власти (то есть по горизонтали).
Таким образом, подчиненность органа полиции специфична, поскольку преобладающим в ней является именно ведомственное подчинение.
Многообразие субъектов полицейской деятельности позволяет разделить их на виды по различным основаниям.
Так, в зависимости от юридической природы, субъекты полицейской деятельности могут быть подразделяются на государственные и негосударственные.
Государственными субъектами являются органы, которые действуют от имени государства и обладают широкими государственно-властными полномочиями, начинаются с простого прикосновения к гражданину и заканчивая правом применения к нему оружия.
К таковым относятся органы полиции, ГИБДД, органы пожарного надзора, таможенные органы, федеральная служба безопасности и т.д.
Отличительным признаком государственных полицейских органов является профессионализм сотрудников, прошедших специальную подготовку в учебных заведениях.
Негосударственными субъектами полицейской деятельности являются граждане, добровольные народные дружины, охранные и детективные предприятия.
Наличие негосударственных полицейских структур вызвано тем, что государство не может обеспечить охрану общественного порядка в полном объем или своими силами раскрыть преступление.
В этой связи государство просит помощи у граждан и их общественных объединений.
Такое стремление расширить круг субъектов полицейской деятельности может привести к позитивным результатам, и позволит признать полицейскую деятельность в широком смысле слова социальной деятельностью населения.
В зависимости от характера компетенции субъекты полицейской деятельности можно разделить на общую и специализированную полицию и полицию.
Подобное деление применяется в большинстве стран мира.
В Российской Федерации к обшей полиции отнесены органы внутренних дел и их службы, такие, как патрульно-постовая служба, служба участковых уполномоченных, действующая под руководством органов Министерства внутренних дел, отделы полиции, ГИБДД.
Для деятельности перечисленных структур присущ универсальный характер, и распространение на самые разнообразные сферы социальной действительности.
Основным направлением их деятельности является, прежде всего, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.
Среди специализированных субъектов полицейской деятельности можно выделить следующие:
федеральные надзоры, деятельность которых имеет отраслевую направленность.
Как отмечалось ранее, органы полиции (ранее - милиции) призваны охранять правопорядок в общественных местах и обеспечивать общественную безопасность.
В отличие от них специализированные полицейские структуры осуществляют деятельность только в своей сфере, установленной законом.
Универсальный характер деятельности полиции проявляется в том, что сотрудник полиции вправе реагировать, к примеру, на нарушения санитарных правил.
Вместе с тем, санитарный инспектор не наделен полномочиями по осуществлению полицейского надзора в общественных местах и давать специальные указания.
Таким образом, органы полиции имеют ярко выраженную надзорную специализацию.
Необходимость качественного решения возложенных на органы полиции полицейские функции с учетом специфики тех объектов, за которыми они осуществляют надзор, обусловило наличие специализированных полицейских структур.
Следует отметить, что о необходимости выделения специализированных полицейских структур писал известный российский ученый Загряцков М.Д., который утверждал, что во всех отраслях управления, где может возникнуть необходимость применения принудительных мер, неизбежна полиция, как организационная сила принуждения.
В свою очередь, специализированные органы полиции можно классифицировать на общегосударственные и ведомственные.
Так, общегосударственными специализированными органами полиции являются:
федеральная служба безопасности,
федеральная таможенная служба,
служба федерального горного промышленного надзора,
служба федерального надзора по ядерной и радиационной безопасности и многие другие.
В этих структурах федерального уровня полицейский надзор имеет общегосударственное значение.
Перечисленные структуры при выполнении своих функций выступают от имени и в интересах государства в целом, не учитывая при этом ведомственные интересы.
В этой связи их надведомственные полномочия распространяются на всех лиц и на все объекты (к примеру, при введении чрезвычайного положения или карантина).
Ведомственными специализированными полицейскими структурами являются:
Государственный ветеринарный надзор,
Санитарно-эпидемиологический надзор,
Транспортная инспекция,
Государственный энергетический надзор и др.
При этом такие органы структурно входят в состав соответствующего органа исполнительной власти (к примеру, ветеринарный надзор входит в состав Министерства сельского хозяйства РФ; энергетический надзор - в состав Министерства энергетики РФ и т.д.)
Функционирование ведомственных органов полиции осуществляется в виде квалифицированного специализированного надзора узкой направленности в определенной отрасли экономической деятельности (в сельском хозяйстве, промышленности и т.д.).
Именно это вызывает своеобразие их статуса.
В частности, каждая ведомственная полиция или инспекция, с одной стороны, представляет собой составную часть соответствующего министерства и осуществляет полицейский надзор за объектами, входящими в эту ведомственную систему.
С другой стороны, ведомственные полицейские структуры, наделенные надведомственными полномочиями, обладают определенной организационной обособленностью, закрепленной в Положении, и вправе осуществлять надзор за всеми иными объектами, не входящими в ведомственную систему, но осуществляющими деятельность, которую они контролируют.
К примеру, Государственная инспекция по охране природных ресурсов, как структурное подразделение Министерства природных ресурсов, вправе осуществлять государственный контроль по вопросам, отнесенным к ведению названного ведомства.
Для осуществления этой цели должностные лица инспекции могут беспрепятственно появляться в организациях или на объектах, в том числе на режимных, вне зависимости от ведомственной принадлежности объектов и формы собственности организации.
На наш взгляд, соотношение компетенции полиции и специализированных надзорных органов можно рассматривать как соотношение общего и частного.
Полиция в целом призвана охранять общественный порядок и его всю его систему, а инспекция обеспечивает охрану порядка лишь в своей сфере.
Рассматривая объем государственно-властных полномочий органов полиции, по этому критерию их можно разделить на полновластные органы и ограниченно-властные.
В первую группу входят органы, обладающие всей полнотой полицейских полномочий, и которые могут применять такие крайние полицейские меры, как задержание, применение физической силы, специальных средств или оружия.
Представляется, что и есть собственно полиция, то есть органы безопасности в широком смысле.
Ограниченно-властными органами полиции являются такие субъекты полицейской деятельности, которые, имеющие усеченную или ограниченную полицейскую компетенцию.
Такие органы полномочия на задержание и применение оружия не наделены.
Таковыми органами являются, как правило, гражданские полицейские подразделения (различные надзоры).
В системе субъектов полицейской деятельности выделяется группа органов исполнительной власти, которые органами полиции не являются, но осуществляют государственное управление в сфере финансов, экономики, образования, здравоохранения, и наделены отдельными полномочиями полицейского характера.
К примеру, такие органы в пределах своей компетенции осуществляют либо лицензионно-разрешительную деятельности либо регистрационно- разрешительную. Примером таких органов могут служить подразделения миграционной службы, осуществляющие регистрацию и учет иностранных граждан, пребывающих нам территории России, или Министерство здравоохранения, осуществляющее лицензирование определенных видов деятельности, связанных с производством и реализацией лекарственных препаратов.
Специфический статус имеет такой орган, как Центробанк России.
С одной стороны, Центральный Банк осуществляет выработку государственной денежной политики, а с другой - применяет в своей деятельности меры полицейского характера: осуществляет административный надзор за работой различных кредитных организаций, налагает штрафы, отзывает лицензии, вводит запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций.
Органы полиции в зависимости от характера субординации и видам дисциплинарной ответственности подчиненных сотрудников делятся на милитаризованные и гражданские.
Примером гражданских субъектов полицейской деятельности являются различные федеральные надзоры, а милитаризованных - органы МВД и ФСБ.
Однако подавляющее большинство субъектов полицейской деятельности являются структурами милитаризованными.
Это связано с тем, что применение мер административного и уголовно-процессуального принуждения в виде физического задержания, применения специальных средств и огнестрельного оружия требует именного военной организации органов полиции.
Выполнение обязанности по охране общей безопасности и уничтожению всякого сопротивления предполагает, что полиция должна обладать достаточной силой.
Милитаризованные органы полиции обладают существенными отличиями от гражданских органов.
Во-первых, для служащих милитаризованных органов полиции введена единая форма одежды, имеющая различные внешние атрибуты (специальные звания, знаки различия и иные).
Кроме того, форменная одежда сотрудника милитаризованных органов полиции выступает внутренний контролером, напоминающим носителю форменной одежды о необходимости постоянного контроля прежде всего, своего собственного поведения.
Кроме этого, милитаризованные органы полиции отличаются более строгой дисциплиной, регламентируемой Уставами этих органов, и особой субординацией сотрудников.
Служащие таких органов несут дисциплинарную ответственность в соответствии с уставами соответствующих органов, а административную ответственность - в особом порядке.
Нередко сотрудники милитаризованных органов полиции осуществляют служебную деятельность в условиях риска для жизни и здоровья (сотрудники ФСБ, ГИБДД, МЧС).
Последним отличием сотрудников милитаризированных органов, на котором следует остановиться, является возможность использования ими огнестрельного оружия при выполнении служебных обязанностей.
2.3 Проблемные аспекты законодательного формирования полицейского права в современной России
"Коллизии нередко несут в себе и положительный заряд, ибо... выражают законное притязание на новое правовое состояние".
Трудно назвать точное количество монографий, диссертаций, научных статей, в которых с позиций теории права, отраслевых юридических наук не затрагивались бы те или иные аспекты коллизий в отечественном законодательстве. Трудно назвать и количество подчас диаметрально противоположенных точек зрения на сущность коллизий, их классификацию, роль в развитии законодательства, повышения качества и эффективности правового регулирования.
Коллизии темпоральные и пространственные; иерархические и содержательные; коллизии компетенции; коллизии между нормами права и актами толкования; коллизии между нормами права и отдельными правовыми предписаниями; коллизии позитивные и негативные; коллизии полномочий и статусов государственных органов и должностных лиц; коллизии целей нормативных актов; коллизии между национальным и международным правом - лишь малая часть суждений, широко представленных в литературе, начиная с уже ставших классическими работ Н.А. Власенко и Ю.А. Тихомирова.
С точки зрения заявленной в названии настоящей статьи проблематики, наибольший интерес вызывает точка зрения Ю.А. Тихомирова, который рассматривает юридическую коллизию как противоречие между существующими правовыми актами и институтами, правопорядком и притязаниями и действиями по их изменению, признанию или отторжению, то есть как классическое противоречие между "сущим" и "должным". Такое, широкое понимание юридических коллизий, позволяет констатировать высокую степень коллизионности российского законодательства, сохраняющуюся на протяжении весьма длительного времен. Достаточно сказать, что с 1995 г. по 30.09.2016 Конституционным Судом Российской Федерации принято 463 постановления, в 279 из которых отдельные положения нормативных правовых актов признаны полностью или частично неконституционными, то есть противоречащими Конституции России, находящимися по отношению к ней в состоянии коллизионных отношений. Федеральные суды общей юрисдикции ежегодно рассматривают от 3 до 5 тыс. дел о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов; только в первом полугодии 2016 года вынесено более 1 тыс. таких решений.
Коллизионность законодательства (по отношению к Конституции РФ или к федеральным актам) здесь очевидна. Но противоречия между "сущим" и "должным" не ограничиваются исключительно технико-юридическими дефектами законодательства, выходя за пределы его формально-логической юридической ткани и приобретая метаюридический, то есть сложный взаимосвязанный социальный, политический, социокультурный, ценностный и собственно юридический характер. На недопустимость объяснять право из "самого права", недооценивать зависимость регулятивного потенциала права от состояния более широких сфер регулирования неоднократно обращал внимание один из крупнейших современных российских теоретиков права Г.В. Мальцев, критикуя "максимализм ожиданий и надежд на право, как источник совершенного порядка".
В этой связи полагаю, что коллизионность законодательного регулирования нельзя объяснять из собственно дефектов законодательства, оставляя в стороне множество иных, воздействующих на право, факторов, в том числе организационные формы реализации права; восприятие правовых предписаний теми, кому они адресованы; политическая, социальная, материально - техническая, финансовая поддержка реализации законодательных установлений и др. Именно совокупное действие этих факторов приводит к недостижению или искажению стратегических целей, задач и приоритетных направлениях государственно - правового строительства в конкретных предметном - объектных областях государственного управления.
Одной из таких областей, в которой метаюридический характер коллизионности правового регулирования реализации стратегических целей проявляется особенно наглядно, является организационно - правовое строительство системы МВД России как составная часть государственного управления в сфере внутренних дел. Не ошибусь, отметив, что весь исторически обозримый путь становления и развития Министерства внутренних дел в нашей стране - это путь перманентных реформ разной степени интенсивности, успешности и завершенности. Новейший этап преобразований системы МВД России берет свое официальное начало с Указа Президента РФ от 24.12.2009 № 1468 "О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации", в котором прямо указано на необходимость модернизации ведомства.
На мой взгляд, в процесс объявленной модернизации органов внутренних дел все субъекты его практической реализации включились, мягко говоря, спонтанно, не имея четких представлений ни об организационных формах реализации инициированных сверху преобразований, ни твердой уверенности в долговременности избранного курса переустройства ведомства. Может быть, поэтому почти шесть лет практической реализации политико-правовых идей модернизации органов внутренних дел проходят бурно, сопровождаясь кардинальными переменами и в правовом регулировании, и в организационном построении ведомства. Уже в силу этого происходящие процессы никак нельзя назвать очередным "косметическим ремонтом". Скорее, это "капитальный ремонт", но без "детального плана и реальной сметы", что и приводит, по В.Г. Мальцеву, к "обескураживающим последствиям завышенных надежд".
Справедливости ради надо отметить, что соответствующими службами МВД России, в первую очередь, Договорно-правовым департаментом, проводится огромная созидательная работа по совершенствованию правовой базы деятельности органов внутренних дел. Только в 2014 - 2015 гг. министерство непосредственно участвовало (то есть разрабатывало, корректировало, согласовывало, продвигало) в принятии более трехсот федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации. К этому следует добавить и большой труд по формированию внушительного массива ведомственных подзаконных актов, осуществлению мониторинга правоприменения полицейского законодательства, что позволяет с той или иной степенью полноты и оперативности выявлять пробелы в правовом регулировании, а также нормативные правовые акты, требующие корректировки.
Разумеется, в числе принятых либо откорректированных законодательных и подзаконных актов присутствует немало таких, разработку которых можно с полным основанием рассматривать как нормативно - правовое обеспечение процессов модернизации системы МВД России, намеченных Указом Президента России от 24.12.2009 № 1468. Принятые федеральные законы от 07.02.2011 № 3 - ФЗ "О полиции", от 19.07.2011 № 247 - ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", от 30.11.2011 № 342 - Ф 3 "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - сформировали современную систему специального законодательства органов внутренних дел, обеспечили соответствующие изменения подзаконной нормативно - правовой базы. Обновилась правовая регламентация управленческой деятельности, структурного построения органов внутренних дел, прохождения службы, обеспечения социальных гарантий; систематизированы статусные документы федеральных казенных учреждений органов внутренних дел Российской Федерации.
Все это так. Однако, отдавая должное сделанному, следует обратить внимание на главное - на отсутствие четко обозначенной стратегии преобразований, легального определения сущности модернизации ее направлений, сроков и механизмов реализации. Инициаторы модернизационных процессов, видимо, не учли, что реализуемые по инициативе сверху административные реформы сталкиваются с серьезными системными противоречиями, обусловленными, повторим мысль Г.В. Мальцева, "максимализмом ожиданий и надежд на право как источник совершенного порядка" и недооценкой формирования механизмов реализации выбранной (декларированной) стратегии преобразований, делающих для исполнителей понятным, что именно от них требуется.
В качестве таких механизмов едва ли можно рассматривать "Дорожную карту" реформирования органов внутренних дел, разработанную рабочей группой, о существовании которой в июне 2012 года советник Министра внутренних дел России В. Овчинский проинформировал общественность. При всей значимости затронутых в "Дорожной карте" вопросов, остается неясным сам статус этого документа, который так и не получил правового опосредования, оставаясь в силу этого своего рода "декларацией о намерениях", не имеющей юридической силы. Это дает мне основания для того, чтобы высказать некоторые суждения о возможных путях преодолении коллизий законодательного регулирования модернизации полиции в современной России. Суть этой коллизии мне видится в отсутствие легального определения понятия "модернизация" и, как следствие этого, - отсутствие четкой, понятной, транспорентной стратегии организационно - правового строительства полиции и системы МВД России в целом, отражающей государственную политику в сфере внутренних дел.
Итак, что понимать под модернизацией и как в современных условиях должна строиться государственная политика в сфере внутренних дел, направленная на модернизацию организационно - правового строительства системы МВД России? Попытаюсь тезисно сформулировать ответы на эти вопросы.
Поскольку легальной государственной политики модернизации системы МВД России у нас нет, ответ на вопрос о соотношении в ней "сущего и должного" можно представить как некое авторское видение перспектив правового регулирования и институционально - функционального построения ведомства. Речь, таким образом, идет о некоей теоретической конструкции, созданной силой мыслительной абстракции, основанной на авторской оценке государственно - правового развития страны в целом и ее сил правопорядка, в частности.
Каркас этой конструкции, несущий на себе все элементы механизма формирования и реализации государственной политики модернизации системы МВД России, можно представить как некий стратегический социально ориентированный вектор правотворческой, правореализационной и организационной государственной деятельности, направленной на достижение и реализацию органами внутренних дел общезначимых целей обеспечения правопорядка.
Эта конструкция системна по своей сути: она складывается из различных подсистем, отражающих формы ее формирования и реализации. Исходным элементом является целеполагание, в котором я условно выделяю два уровня, определяющих, соответственно, организационно - правовое и социально-правовое назначение государственной политики модернизации органов внутренних дел.
а) подмена процессов модернизации политическими и конъюнктурными трансформациям отдельных полномочий и функций структурных подразделений и должностных лиц системы МВД России;
б) сведение процессов модернизации к перманентным структурным преобразованиям центрального аппарата МВД России и его территориальных подразделений;
в) перманентные изменения в приоритетных направлениях модернизации системы МВД России;
г) сворачивание процессов модернизации, в том числе в связи с ненадлежащим ресурсным обеспечением реформирования системы МВД России в целом или ее отдельных направлений.
Социально-правовое назначение государственной политики - минимизация рисков кумулятивного действия факторов, потенциально ведущих к разбалансированию и декомпозиции системы МВД России и препятствующих реализации органами внутренних дел общезначимых целей обеспечения правопорядка.
Для систематизации этих рисков может быть использована так называемая "модель швейцарского сыра" - теоретическая конструкция для описания ситуаций, потенциально ведущих к какому-либо, чаще всего, неблагоприятному событию. Каждая дырка в ломтике сыра - потенциальная ошибка; если в соседнем ломтике на этом же месте дырки нет, сбой маловероятен, но если дырки проходят через все ломтики насквозь, складывается траектория возможного происшествия, и рано или поздно оно случится.
Применительно к функционированию системы МВД России такими "сквозными дырками" через все "ломтиками" выступают, в частности: дефекты и коллизии в правовом регулировании основных направлений деятельности министерства; дефекты и коллизии целеполагания развития органов внутренних дел; дефекты институционально-функционального построения системы МВД России; дефекты ресурсного (кадрового, материально-технического, информационного) обеспечения деятельности ведомства.
Накапливаясь, эти дефекты начинают приобретать такую массу, которая грозит потерей министерством своей политико-правовой и организационной идентичности. Острота этого вывода не случайна, поскольку, начиная с конца 90-х гг. прошлого века, МВД России постепенно утрачивает свой статус ведомства в сфере "внутренних дел".
В 1997 году началось реформирование уголовно-исполнительной системы, завершившееся в 1998 году передачей мест лишения свободы из МВД РФ в Минюст РФ. В конце 2001 года министерство "потеряло" противопожарную службу, преданную в МЧС РФ, в 2004 году утратило контроль над ставшей самостоятельной миграционной службой, в 2016 году лишилось внутренних войск, а вместе с ними таких сугубо полицейских служб, как вневедомственная охрана и лицензионно-разрешительные подразделения. Правда, в апреле 2016 года МВД вернула себе весь объем полномочий в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в сфере миграции, получив всю штатную численность упраздненной Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков и урезанную на 30% штатную численность упраздненной Федеральной миграционной службы.
За всеми этими организационными пертурбациями, прикрываемыми лозунгами оптимизации штатной численности или совершенствования государственного управления, стоит, как мне кажется, недопонимание важности стабильности (не застоя!) институционально-функционального построения такого специфического ведомства, как министерство внутренних дел. Передача мест лишения свободы в Минюст, например, фактически сломала десятилетиями налаживаемую систему оперативного сопровождения выявления и раскрытия преступлений "прошлых лет". Федеральная миграционная служба объективно не могла работать без поддержки участковых инспекторов и сотрудников уголовного розыска. Трудно найти логические объяснения наделения военнослужащих национальной гвардии полицейскими полномочиями, изъятие из компетенции полиции контроля (надзора) в сферах оборота оружия, частной охранной деятельности и вневедомственной охраны.
Хотел бы ошибиться, но предполагаю, как трудно и неэффективно будут решаться вопросы практической реализации положения об оперативном подчинении руководителям территориальных органов внутренних дел СОБРов и ОМОНов; трудно подсчитать, сколько дополнительных бюджетных средств потребуется для формирования несуществующей сейчас территориальной инфраструктуры федеральной службы войск национальной гвардии.
Вот почему так остро строит вопрос о разработке государственной политики организационно-правового строительства полиции и системы МВД России в целом, политики, способной обеспечить стабильность и надежность функционирования ведомства, минимизировать риски не только постоянного организационного перекраивания, но и беспорядочной смены приоритетов функционирования, стагнации форм и методов обеспечения правопорядка.
Государственная политика организационно-правового строительства системы МВД России в моем представлении производна от государственного управления в сфере внутренних дел. Экстраполируя системные характеристики государственного управления на понимание объективных и субъективных элементов государственной политики, прихожу к выводу о наличие двух концептуальных форм ее формирования и реализации - онтологической и гносеологической.
Онтологическими формами формирования и реализации государственной политики являются модернизация системы МВД России и ее реформирование, отражающие объективный срез государственного управления, образующий его логическую схему: "общество - цели - функции - структура - процесс - принципы)".
Исходя из общетеоретического понимания термина "модернизация", модернизацию системы МВД России можно рассматривать как поиск и реализацию мер экономического, юридического, организационного, воспитательного и т.д. характера, обеспечивающих адаптацию деятельности всех структурных подразделений ведомства и их должностных лиц к реалиям общественно - политического развития страны.
При всем многообразии этих реалий для органов внутренних дел важнейшее значение имеют, пожалуй, три основных "кластера" факторов, детерминирующих деятельность системы МВД России. Во-первых, степень демократических преобразований в обществе, реальность следования конституционным ценностям, закрепляющих взаимоотношение человека и государства. Это создает юридико-аксиологический ориентир модернизационных процессов. Во-вторых, состояние преступности и правонарушений. Это создает тактический и ресурсный (кадровый, научно- технический, финансовый) ориентиры модернизационных процессов. В-третьих, нормативная модель, закрепляющая целевое назначение органов внутренних дел (полиции) в обществе. Это создает организационный, институциональный и функциональный ориентиры модернизационных процессов.
Составной частью адаптационных процессов, образующих сущность модернизации, является реформирование, то есть процесс переустройства существующих порядков, институтов, методов взаимодействия и реализации полномочий, основанный на инновациях - конкретных решениях, которые опираются на достижения науки, отечественного и зарубежного опыта, способного оказать существенное влияние на качество и эффективность функционирования ведомства.
Субъективные элементы, лежащие в основе формирования и реализации государственной политики организационно-правового строительства системы МВД России (информация, знания, экспертные оценки, решения, действия, результаты), образуют ее гносеологическую форму, рассматриваемую в единстве двух смысловых значений понятия "доктрина".
В первом значении - это совокупность юридико-научных трактовок и суждений о сущности и назначении органов внутренних дел в современной России, необходимых для их надлежащего функционирования правовых средствах, в том числе закрепляющих статус ведомства, статус и полномочия его должностных лиц. Наряду с юридической доктриной, отражающей, по Л.И. Петражицкому, "право принятых в науке мнений" (communis doctorum opinion), существуют и государственные доктрины. В этом, втором смысловом значении, доктрина как категория действующего права - это официальный политический документ (акт), формирующий доктринально- концептуальные основы государственной политики в различных сферах жизнедеятельности общества.
Эти основы могут быть представлены собственно доктринами, а также их различными модификациями: "концепциями", "стратегиями", "основными направлениями политики", "национальными проектами", "программами" (президентскими, федеральными, федеральными целевыми, государственными, ведомственными целевые, специальными), а также "дорожными картами" - планами решения тех или иных задач, в том числе в сфере государственного и муниципального управления, экономики и бизнеса.
Какие-либо требования к форме, содержанию и функциональному назначению названных документов отсутствуют, в силу чего трудно понять, почему в одном случае принята доктрина, в другом - концепция, а в третьем - стратегия. Нет и общепринятого порядка юридического санкционирования (утверждения и введения в действие) этих документов.
При всех этих очевидных недостатках сам факт наличия доктринальных нормативных документов свидетельствует о существовании какого-то осмысленного, рассчитанного на перспективу, юридически оформленного стратегического плана развития той или иной сферы публичного управления и органов публичной администрации, в которой получают (или не получают) отражение доктринальные суждения ученых о возможных путях такого развития.
Как показывает отечественная история, для реализации крупномасштабных проектов модернизации системы МВД в России всегда чего-то не хватало - времени, денег, политической воли, как это было, например, в начале прошлого века с проектом преобразования полиции в Империи, или в конце прошлого века с Концепцией развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России на 1996-2005 гг. Это актуализирует вопрос о юридических условиях реализации целей и направлений модернизации системы МВД России. Представляется, что: а) идеи и направления модернизации должны рассматриваться не только как концептуальная основа перспективного развития системы МВД, но и как ее юридическая основа; б) цели и направления модернизации должны представлять собой законодательно зафиксированную государственную политику по вопросам социального предназначении и организационно-правового строительства органов внутренних дел, их месте и роли в обществе, целях, задачах, формах и методах деятельности по обеспечению правопорядка.
Наиболее адекватной юридической формой при этом является Концепция организационно правового строительства и развития органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации. Подобная идея, ранее неоднократно высказывавшаяся мною, сейчас реализована в Федеральном законе от 03.07.2016 № 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации", в котором записано, что Президент утверждает концепцию и план строительства и развития войск национальной гвардии (п. 8 ч. 2 ст. 6). Полагаю, что аналогичная норма должна содержаться и в "полицейском" законодательстве.
Не имея возможности осветить даже часть принципиально важных положений, которые могли бы найти отражение в Концепции, хотел бы обратить внимание на следующее.
Первое. Необходимо определиться с перспективами организационного построения системы МВД России, полиции с учетом федеративного устройства государства и положений п. "б" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которой защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
При всех плюсах централизации ведомства, облегчающей процессы управления его территориальными подразделениями, крайние формы централизации не просто дистанционируют полицию от населения, но и способствуют ее закрытости от общественного контроля, монополизации полномочий в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности лишь на федеральном уровне. Полномочия органов публичной администрации регионального и местного уровня в этой сфере законодательно не определены. Не определены и полномочия полиции по реализации законодательства субъектов федерации об административной ответственности за правонарушения в сфере охраны общественного порядка.
Сегодня фактически лишь федеральный центр несет всю полноту ответственности за состояние общественного порядка и безопасности на всех уровнях территориальной организации государства - от городов федерального значения до небольших сельских поселений и межселенных территорий. Это порождает далеко не всегда оправданный перенос негативного восприятия населением качества обеспечения правопорядка только на федеральную власть, сохранение патерналистской модели российской государственности, стагнацию организационно-правовых форм охраны общественного порядка.
Ослаблению связи органов внутренних дел, прежде всего полиции с региональной администрацией способствовал и переход к финансированию всех служб и подразделений МВД России исключительно за счет средств федерального бюджета. Это мера, в какой-то степени минимизировав риски "местного давления" на должностных лиц полиции, значительно сократила легальные возможности региональных структур по развитию материально- технической базы, выполнению социальных обязательств перед аттестованным и гражданским персоналом. Сейчас эта база станет еще скромнее, учитывая освобождение полиции от полномочий охранять имущество и объекты граждан и организаций по договорам, переданных, как уже отмечалось, федеральной службе национальной гвардии.
Полагаю, что в Концепции развития, модернизации системы МВД России должно быть предусмотрено решение вопросов разумной диверсификации системы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на основе более гибкого и отвечающего принципам конституционализма и федерализма распределения полномочий в этой сфере между федеральным центром, субъектами федерации и органами местного самоуправления.
В контексте диверсификации, устранения рисков возрождения "феодально-имперских" начал в построении системы МВД России следует продумать вопрос о термине "органы внутренних дел". Свое начало он берет с постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19.11.1968 № 902 - 316 "О серьезных недостатках в деятельности милиции и мерах по дальнейшему ее укреплению", согласно которому органы милиции были преобразованы в органы внутренних дел, призванные осуществлять функции милиции, следствия, пожарной и вневедомственной охраны, а также инспекций исправительных работ. Могу ошибаться, но сегодня, в отсутствие законодательства об органах внутренних дел, существующего, например, в Киргизии, Казахстане и Белоруссии, этот термин выглядит неким анахронизмом, особенно с учетом выведения из системы МВД России пожарной охраны и мест лишения свободы. Может быть, имеет смысл, как это сделано во всех передовых государствах, иметь только один орган внутренних дел - МВД России. Все иные подчиненные ему территориальные подразделения в этом случае получили бы статус главных управлений (управлений) полиции. В перспективе имеет смысл продумать вопрос о выведение из МВД следственных подразделений с сохранением исторической формы полицейского дознания.
Второе. Предлагаемый вариант мог бы способствовать и решению такой проблемы, как преодоление избыточной милитаризации МВД России, множественности специальных званий личного состава. Представляется, что в системе МВД России должны проходить службу сотрудники, имеющие специальное звание "полиции", федеральные государственные служащие, которым, при необходимости, могли бы присваиваться соответствующие классные чины (ранги), и работники, подпадающие под действие трудового законодательства.
Если в перспективе планируется перевод отдельных категорий аттестованного состава в категорию федеральных гражданских служащих, уже сегодня следует задуматься над созданием соответствующей нормативно-правовой базы, как это сделано, например, в Министерстве обороны или в ФСБ.
Третье. При очевидном недостаточном финансировании системы МВД России в целом и полиции в частности, она недешево обходится налогоплательщикам. Сокращением численности личного состава эту проблему не решить, тем более, что пока это сокращение оборачивается лишь возрастанием нагрузки на сотрудников, не компенсируемым денежными выплатами.
Полагаю, что оптимизация численности личного состава должна начинаться с оптимизации организационных структур управления. Четкого представления о содержании и организационных формах институциональных преобразований в системе МВД России нет, а это значит, что структура управления и оргштатная структура может непредсказуемо меняться. В центре и на местах избыточно много управленческих структур; гипертрофировано значение бумажного документооборота, в том числе различных справочных и отчетных документов. До трети аттестованного личного состава полиции непосредственным обеспечением правопорядка не занимается. Настораживает и то, что повышенное внимание к развитию криминального блока полицейских служб привело к фактическому исчезновению патрульно-постовой службы, а ведь во всех странах она является основой основ охраны общественного порядка, обеспечения покоя и безопасности граждан.
Не сомневаюсь в необходимости постоянно обновления технического арсенала полицейской деятельности, важности криминалистического и оперативно-розыскного обеспечения предупреждения и раскрытия преступлений. Однако, нельзя не видеть, что, во-первых, работа с населением в рамках проведения оперативно-розыскных мероприятий осуществляется не столько для установления партнерских отношений в интересах профилактики правонарушений и поддержания общественного правопорядка, сколько как средство сбора оперативной информации и негласного контроля за правонарушителями, во-вторых, отдавая предпочтение развитию специальных средств контроля над преступностью и методам оперативно-розыскной деятельности, полиция не может стать достаточно открытой в своей работе для гражданского контроля.
Четвертое. Особого разговора требует система подготовки кадров. Сейчас сеть ведомственных учебных заведений высшего образования "съедает" значительную часть финансирования МВД России. И это при том, что выпускники полицейских вузов, в отличие от военных, не получают второго, полицейского, образования; значительная часть выпускников даже не приступает к работе в практических подразделениях или увольняется со службы в течение первых трех лет; уровень специальной подготовки многих выпускников не соответствует современных потребностям органов внутренних дел, поскольку материально-техническая база вузов зачастую не позволяет организовать предметное практическое обучение и обеспечить формирование практических знаний, умений и навыков.
Наблюдается массовый отток наиболее квалифицированных преподавательских кадров, не удовлетворенных уровнем заработной платы и милитаризованностью управления вузом и учебным процессом. А это значит, что ведомственные вузы и их преподавательский состав постепенно утрачивают позиции на рынке оказания образовательных услуг, в области подготовки и государственной аттестации научно-педагогических кадров.
Может быть, целесообразно иметь в системе МВД один федеральный вуз (академию или университет), ориентированный на подготовку полицейских специалистов высшего звена, а также сеть учебных заведений (институтов), ориентированных на переподготовку и повышение квалификации сотрудников. На базе этих учебных заведений можно было бы создать сеть объединенных диссертационных советов по всем научным специальностям, в которых заинтересовано министерство. Формирование же органов внутренних дел специалистами младшего и среднего звена для замещения должностей в отраслевых службах и подразделениях - юристов, экономистов, психологов и т.д. - целесообразно осуществлять за счет выпускников гражданских вузов.
В заключение, в порядке обобщающих выводов подчеркну следующее.
Государственная политика в сфере организационно-правового строительства системы МВД России - это политика модернизации ведомства, цели которой должны быть связаны с превращением функционирования органов внутренних дел, полиции в социально одобряемую, осуществляемую в соответствии с нормами права, морали и нравственности деятельность, обеспечивающую в тесном взаимодействии с иными государственными структурами, институтами гражданского общества и гражданами надежную защиту личности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.
Модернизация системы МВД России должна представлять собой не просто ее преобразование или переустройство, а обновление всех сторон деятельности, эволюционное развитие, учитывающее: а) ожидания общества в сфере обеспечения правопорядка и законности; б) национальные традиции и особенности, в том числе построения системы правоохраны; в) опыт государств, наиболее модернизированных с точки зрения правоохраны, соблюдения прав и свобод человека; г) необходимость постановки перед ведомством, его отраслевыми службами и подразделениями реальных задач, соответствующих их возможностям.
Модернизация системы МВД России как разворачивающийся во времени (этапы преобразований) и пространстве (федеральный, региональный, местный уровень) процесс должна осуществляться посредством:
а) проведения локальных организационных реформ, например, организационных структур, системы прохождения службы, подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, материально- технического обеспечения и т. д.;
б) реформирования системы правового регулирования организации и деятельности служб и подразделений органов внутренних дел;
в) разработки и реализации инновационных решений, обеспечивающих проведение реформ в соответствии с современными требованиями правоохраны и связанных с: техническим перевооружением органов внутренних дел; содержательным и техническим обновлением управления в органах внутренних дел; идейным (мировоззренческим) обновлением правовой базы функционирования органов внутренних дел, научных представлений о месте и роли полиции в современном обществе, формах и методах ее работы, взаимодействия с институтами гражданского общества, населением и т. д.
Заключение
Подводя итоги проведенного исследования необходимо отметить следующее.
Вышеуказанные исторические процессы позволяют определить существующие в российском государстве основы взаимодействия политики и полицейского права как односторонне направленные, т.е. обусловленные в основном государственной властью, способами ее осуществления и интересами. Государственная форма права в большинстве своем лишена договорных начал и подавляет все другие формы общественного права - корпоративное, религиозное и другие - которые переходят в теневую сферу общественных отношений, сливаясь с криминальными нормами. Наиболее самостоятельная от государства форма государственного права - муниципальное право - лишается своей истинной общественной сущности и подменяется государственными административными императивами.
Отсутствие учета интересов населения и реального его участия в процессе формирования права приводят к негативному отношению населения к государственному полицейскому праву как системе, не позволяющей удовлетворить обоснованные потребности, что в крайней своей форме вытекает в правовой нигилизм и является одной из причин коррупции. В этом случае для ее искоренения недостаточно предпринимаемых властью на сегодняшний день реформ аппарата управления, так как в данном случае налицо не борьба с причиной, а ликвидация последствий. Необходимо создавать право, основанное на разумном компромиссе интересов власти и населения, что позволит ликвидировать правовые основы коррупции и увеличит степень доверия населения к праву как эффективному регулятору, обеспечивающему поступательное взаимовыгодное развитие государства и общества.
Заметно стремление разработчиков законопроекта к унификации полицейского законодательства - это касается, например, нового для полиции права получать навигационную, метеорологическую и иную информацию, необходимую для авиации, а также права использовать территории аэропортов, аэродромов, посадочных площадок (вводится по аналогии с нормой, действующей в отношении органов ФСБ России). Запрет на применение огнестрельного оружия предлагается распространять не в отношении женщин вообще, а в отношении женщин с видимыми признаками беременности (подобно норме закона об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы). Действительно, было бы странно, если разные вооруженные правоохранительные структуры одного государства имели бы различающиеся основания и порядок применения огнестрельного оружия.
Полагаем, что предложенными изменениями в п. 14 ст. 13 Закона о полиции не только уточняется правовой статус организации, в которую сотрудники полиции имеют право доставлять граждан, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, - медицинские организации или организации социального обслуживания, оказывающие помощь по выведению из состояния алкогольной (наркотической) интоксикации, образуемых по решению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но и предпринимается попытка федеральным законом определить, что такие организации повсеместно должны быть созданы.
Нельзя обойти вниманием предложение закрепить в главе 4 Закона о полиции основания и порядок применения новой меры государственного принуждения - "Вскрытие транспортного средства". В теории и правоприменительной практике это всегда трактовалось в качестве отдельной относительно самостоятельной формы применения физической силы в отношении имущества граждан 6, в настоящее время при необходимости применения подобной меры полиция руководствуется положениями ст. 20 Закона о полиции ("Применение физической силы"), что не вполне корректно.
Внесение данного дополнения позволит рассматривать вскрытие транспортного средства как самостоятельную меру государственного принуждения, что исключает чрезмерно широкое понимание термина "физическая сила". Кроме того, конкретизированы и дополнены основания применения названной меры, что способствует более эффективной защите прав и законных интересов граждан.
Отметим, что изменения, вносимые в главу 5 Закона о полиции, описывающую порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, одновременно способствуют как более эффективной защите граждан от преступных посягательств, так и усилению правовой защищенности вооруженного и применяющего оружие сотрудника полиции. Этому посвящен ряд положений законопроекта. Так, внесением изменений в ч. 6 ст. 23 Закона о полиции сотрудникам полиции разрешается применение оружия в местах значительного скопления граждан в целях предотвращения (пресечения) террористического акта, освобождения заложников, отражения группового вооруженного нападения на критически важные и потенциально опасные объекты или объекты, здания, помещения, сооружения органов государственной власти. Таким образом, в полной мере реализован институт необходимой обороны и крайней необходимости, т.е. предотвращение потенциально большего вреда, чем предполагаемого, связанного с возможностью причинить вред случайным лицам.
Кроме того, перечень действий виновного лица, позволяющий вооруженному сотруднику полиции, реализующему личные гарантии безопасности, применять оружие в соответствии с пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 23 Закона о полиции, становится открытым. Так, внесение изменений в ст. 24 Закона о полиции позволяет применять оружие не только при попытке лица приблизиться к сотруднику полиции, сократив при этом расстояние, указанное последним, прикоснуться к его огнестрельному оружию, но и при совершении иных действий, дающих основание расценить их как оказываемое противодействие.
Одно из наиболее обсуждаемых и проблемных положений законопроекта - дополнение ст. 30 частью 11 следующего содержания: "Государство гарантирует презумпцию доверия и поддержку сотруднику полиции при выполнении им служебных обязанностей". Предложение нормы в такой формулировке является реакцией законодателя на сложившуюся де- факто в следственно-судебной практике презумпцию недоверия сотруднику полиции, но надо признать, что действия отдельных сотрудников полиции в сфере правоприменения отчасти этому способствовали. Предлагаемой конструкцией законодатель пытается изменить ситуацию. Если данное предложение будет принято, то ожидаемой корректировки в сфере уголовного правосудия не произойдет. Очевидно, что предлагаемая норма противоречит фундаментальному правилу о непредустановленности доказательств. Часть 2 ст. 17 УПК РФ гласит, что "никакие доказательства не имеют заранее установленной силы", а ч. 1 той же статьи - об оценке доказательств по своему внутреннему убеждению, основанному на их совокупности.
Поскольку полиция решает государственные задачи по охране правопорядка, она нуждается в поддержке со стороны государства. Такое доверие должно быть обоснованным, сопровождаться кропотливой работой по отбору кадров и их воспитанию, что и происходит в действительности. На это направлены многие положения законодательства о полиции, проводится огромная работа в органах внутренних дел. Тем не менее, очевидно, что презумпция доверия сотруднику полиции не может распространяться на уголовно-процессуальные отношения.
Государственная политика в сфере организационно-правового строительства системы МВД России - это политика модернизации ведомства, цели которой должны быть связаны с превращением функционирования органов внутренних дел, полиции в социально одобряемую, осуществляемую в соответствии с нормами права, морали и нравственности деятельность, обеспечивающую в тесном взаимодействии с иными государственными структурами, институтами гражданского общества и гражданами надежную защиту личности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.
Модернизация системы МВД России должна представлять собой не просто ее преобразование или переустройство, а обновление всех сторон деятельности, эволюционное развитие, учитывающее: а) ожидания общества в сфере обеспечения правопорядка и законности; б) национальные традиции и особенности, в том числе построения системы правоохраны; в) опыт государств, наиболее модернизированных с точки зрения правоохраны, соблюдения прав и свобод человека; г) необходимость постановки перед ведомством, его отраслевыми службами и подразделениями реальных задач, соответствующих их возможностям.
Модернизация системы МВД России как разворачивающийся во времени (этапы преобразований) и пространстве (федеральный, региональный, местный уровень) процесс должна осуществляться посредством:
а) проведения локальных организационных реформ, например, организационных структур, системы прохождения службы, подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, материально-технического обеспечения и т. д.;
б) реформирования системы правового регулирования организации и деятельности служб и подразделений органов внутренних дел;
в) разработки и реализации инновационных решений, обеспечивающих проведение реформ в соответствии с современными требованиями правоохраны и связанных с: техническим перевооружением органов внутренних дел; содержательным и техническим обновлением управления в органах внутренних дел; идейным (мировоззренческим) обновлением правовой базы функционирования органов внутренних дел, научных представлений о месте и роли полиции в современном обществе, формах и методах ее работы, взаимодействия с институтами гражданского общества, населением и т. д.
Список использованных источников и литературы
Нормативные правовые акты
1.Конституция Российской Федерации: от 12 декабря 1993 г. - Новосибирск: Сибирское университетское издательство, 2017. - 32 с.
2.О чрезвычайном положении: федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ // СЗ РФ. - 2001. - № 23. - Ст. 2277.
.Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 2954.
.Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. - 2001. - № 52. - Ч. 1. - Ст. 4921.
.О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ // СЗ РФ. - 1994. - № 35. - Ст. 3648.
.Об оружии: федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ // СЗ РФ. - 1996. - № 51. - Ст. 5681.
.О статусе военнослужащих: федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ // СЗ РФ. - 1998. - № 22. - Ст. 2331.
.Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ // СЗ РФ. - 1999. - № 26. - Ст. 3177.
.О противодействии терроризму: федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ // СЗ РФ. - 2006. - № 11. - Ст. 1146.
.О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // СЗ РФ. - 2006. - № 19. - Ст. 2060.
.О безопасности: федеральный закон от 28 октября 2010 г. № 390-ФЗ // СЗ РФ. - 2011. - № 1. - Ст. 2.
.О полиции: федеральный закон от 07 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ. - 2011. - № 7. - Ст. 900.
.О лицензировании отдельных видов деятельности: федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ // СЗ РФ. - 2011. - № 19. - Ст. 2716.
.Об участии граждан в охране общественного порядка: федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ // СЗ РФ. - 2014. - № 14. - Ст. 1536.
.Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 01.03.2011 № 248 // СЗ РФ. - 2011. - № 10. - Ст. 1334.
.О правилах дорожного движения: постановление Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090 // Рос. газ. - 1993. - 23 нояб. - № 227.
.Об утверждении Положения о совмещении обязанностей на службе в органах внутренних дел Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 25 июня 2012 г. № 621 // СЗ РФ. - 2012. - № 27. - Ст. 3732.
.Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения: приказ МВД России от 2 марта 2009 г. № 185 // Рос. газ. - 2009. - 7 июля.
.Об утверждении Положения о Главном управлении по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 18 июля 2011 г. № 849.
.О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию: приказ МВД России от 05 мая 2012 г. № 403 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2012. - 3 сент. - № 36.
.Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за частной детективной (сыскной) и охранной деятельностью в Российской Федерации: приказ МВД России от 18 июня 2012 г. № 589 // Рос. газ. - 2012. - 22 авг. - № 192.
.Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции: приказ МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 // Рос. газ. - 2013. - 27 марта. - № 65.
.Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 // Рос. газ. - 2014. - 17 янв. - № 9.
.Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях: приказ МВД России от 29 августа 2014 г. № 736 // Рос. газ. - 2014. - 14 нояб. - № 260.
Научная, учебная, справочная литература
26.Аврутин Ю.Е. Полицейское право современной России: всегда ли полезны аргументы "за"? // Полицейское право. - 2005. - № 3.
27.Андреевский И.Е. Полицейское право: В 2 т. Т. 1. - СПб., 1865.
.Бекетов О.И., Сургутсков В.И. О современном и консервативном понимании российского полицейского права // В сборнике: Вопросы правовой теории и практики сборник научных трудов. - Омск, 2016. - С. 136 -145.
.Бекетов О.И., Сургутсков В.И. Полицейское право России: прошлое, настоящее и будущее // Актуальные проблемы российского права. - 2016. - № 8 (69). - С. 59 - 67.
.Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс /Под ред. канд. юрид. наук А.В. Куракина. - М.: Издательство "Дело и Сервис", 2004. - 816 с.
.Белявский Н.Н. Полицейское право (конспект лекций). - Юрьев, 1904.
.Биюшкина Н.И. Проблемы правового регулирования административного надзора в РФ // Административное и муниципальное право. - 2014. - 9. - C. 922-928.
.Борисов С.В. Экспозиция или "Философский глаз" для науки // NB: Философские исследования. - 2013.
.Виноградова О.П. Отдельные аспекты взаимодействия полиции и общества в зарубежных странах // Вестник Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России. - 2016. - № 1 (6). - С. 34-40.
.Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. 7-е изд. - Пг., Киев, 1915.
.Гарашко А.Ю. Источники права как нормативная основа полицейской деятельности // Вестник Московского университета МВД России. - 2016. - № 3. - С. 10-12.
.Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. - СПб., 1907 - 1908.
.Горбунов А. Курс лекций по полицейскому праву. - Варшава, 1901.
.Громова Г.А. Теоретические проблемы выделения административного права в Российской юриспруденции. // Административное и муниципальное право. - 2014. - 5. - C. 409-416
.Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. 4-е изд. - Пг., 1917.
.Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пособие для студентов. - С.-Петербург, 1908
.Евтихиев А.Ф. Основы советского административного права. - Харьков, 1925.
.Ивановский В.В. Учебник административного права Полицейское право. Право внутреннего управления. 3-е изд., - Казань, 1908.
.Исполнительная власть в Российской Федерации. Справочно-практическое пособие/Под ред. А.Ф. Ноздрачева и Ю.А. Тихомирова. - М., 1996.
.Кириченко Ю.Н., Кухарев Ю.С., Евсюкова Д.С., Евсюкова Д.С. Эффективность полицейской деятельности в современной россии: проблемы и способы их решения // В сборнике: Тенденции реформирования судебной системы, действующего уголовного и уголовно-процессуального законодательства Сборник статей. - Орел, 2016. - С. 36-40.
.Кодан С.В., Поляков И.Ю. Полицейское законодательство Российской империи. Развитие, становление, систематизация. Вторая половина XVII - первая треть XIX вв. Очерки. - Екатеринбург, 2000.
.Кошелева О. Полиция есть душа гражданства // Отечественные записки. - 2004. - № 2.
.Кручинин В.Н. Становление и развитие законодательства о полиции в России в XVIII в. - начале XX в.: Дис. ... к.ю.н. - М., 1998.
.Малахов В.П. Единство и различие административного и полицейского права // Административное и муниципальное право. - 2010. - C. 82-92.
.Матвеев С.П. Антология источников полицейского права // Вестник Воронежского института МВД России. - 2016. - № 4. - С. 28-36.
.Нижник Н.С. Полицейское государство - государство "всеобщего благоденствия и всеобщего счастья" // Genesis: исторические исследования. - 2016. - № 6. - С. 183-194.
.Рыжов А.А. Специфика полицейского права России // Вестник Московского университета МВД России. - 2016. - № 3. - С. 37-39.
.Старилов Ю.Н. История развития административно-правовой науки // Российское полицейское административное право: конец XIX - начало XX в.: Хрестоматия. - Воронеж, 1999.
.Тарасов И.Т. Полиция в эпоху реформ. - М., 1885.
.Усанов Д.О. Полиция в механизме реализации прав и свобод в современных зарубежных странах // Полицейская деятельность. - 2017. - № 1. - С. 29-38.
.Червонюк В.И. Полицейская деятельность современного государства и ее роль в обеспечении стабильности и устойчивости конституционных порядков // Вестник экономической безопасности.- 2016. - № 3. - С. 210-217.
.Червонюк В.И. Современное полицейское право в контексте правовой государственности (в трех выпусках). выпуск первый. полицейское право как нормативная общность в структуре национального права и как наука о правоохране (правоохранительной деятельности) // Вестник Московского университета МВД России. - 2016. - № 2. - С. 61-66.
.Червонюк В.И. Современное полицейское право в контексте правовой государственности (в трех выпусках). Выпуск второй. полицейское государство как учение и политическая практика (в двух частях). часть вторая. современный контекст конструкции полицейского государства //
.Вестник Московского университета МВД России. - 2016. - № 4. - С. 147-156.
.Червонюк В.И. Современное полицейское право в контексте правовой государственности (в трех выпусках). Выпуск второй. полицейское государство как учение и политическая практика (в двух частях). часть первая. методологические подходы к пониманию природы полицейского государства // Вестник Московского университета МВД России. - 2016. - № 3. - С. 46-52.
.Червонюк В.И., Егоров С.А. Полицейское право в контексте правовой государственности (в трех выпусках). Выпуск третий. правозащитная полицейская функция современного государства: юридические формы и конституционные учреждения ее реализации // Вестник Московского университета МВД России. - 2016. - № 5. - С. 110-116.
.Шеймин П. Учебник права внутреннего управления (полицейского права). Общая часть. - С-Петербург 1891.
.Шматов В.М. К вопросу о зарождении и развитии науки о полиции в России // Новая наука: От идеи к результату. - 2016. - № 6-2 (90). - С. 287-291.
.Шматов В.М. К вопросу о понятии полицейского права // Фундаментальные и прикладные исследования в современном мире. 2016. - № 14-3. - С. 168-172.