єкт публічної адміністрації.
публічний адміністрація судовий правовий
В научной статье определяются особенности обжалования решений, действий или бездеятельности субъектов публичной администрации по предоставлению административных услуг на стадии возбуждения и подготовки к судебному разбирательству административного дела. Автором обоснована целесообразность усовершенствования правового регулирования порядка проведения предварительного заседания к судебному разбирательству дела. В частности, представляется целесообразным установление сроков проведения подготовительного заседания с момента поступления административного иска, а также определение случаев, когда не допускается примирение сторон.
Ключевые слова: административные услуги, административное судопроизводство, обжалование, подготовка административного дела, субъект публичной администрации.
Honcharova I.A. THE PROCEDURE OF APPEALING THE DECISIONS, ACTIONS OR INACTION OF SUBJECTS OF PUBLIC ADMINISTRATION ON THE PROVISION OF ADMINISTRATIVE SERVICESthe scientific article the peculiarities appeal against decisions, actions or omissions of public administration for the provision of administrative services at the stage of initiation and preparation for the trial of administrative cases. The author of expediency improvement regulate the preliminary meeting to trial. In particular, seen appropriate to the timing of the preparatory meeting on the date of the administrative claim and determine where conciliation is not allowed.words: administrative services, administrative proceedings, appeals, preparing an administrative case, subject of public administration.
Постановка проблеми. Порушення прав, законних інтересів і свобод споживачів адміністративних послуг (фізичних та/або юридичних осіб) розглядається безпосередньо як підстава звернення до адміністративного суду та є фактом, що спричиняє виникнення права на оскарження дій, рішень чи бездіяльності субєктів публічної адміністрації. Залежно від категорії результатів адміністративної діяльності субєктів публічної адміністрації підставами оскарження можуть бути порушення-перешкоди (порушення, повязані зі встановленням відповідним владним органом перешкод для реалізації громадянином прав і свобод; вони можуть виявлятися у вимаганні надання додаткових документів, вимагання додаткової оплати послуги, не встановленої законодавством, отримання супутніх послуг), порушення-відмови (такі порушення можливі в разі протиправної відмови субєкта владних повноважень в наданні адміністративної послуги), порушення-бездіяльність (ненадання адміністративної послуги належному субєкту-споживачу, прострочення надання адміністративної послуги, невжиття заходів щодо отримання послуги, замовчування причин не- надання адміністративної послуги).
Стан дослідження проблеми. Питання оскарження дій, рішень чи бездіяльності субєктів публічної адміністрації є предметом активного наукового пошуку в сучасних умовах. Варто відзначити ряд доктринальних досліджень, проведених такими вченими, як В.Б. Аверянов, В.М. Бевзенко, Ю.П. Битяк, І.П. Голосніченко, А.Т. Комзюк, Д.М. Лукянець, Ю.С. Педько, Р.С. Мельник, В.Г. Перепелюк та іншими.
Однак комплексного наукового дослідження стадій судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації з надання адміністративних послуг в Україні не проводилося.
Метою статті є визначення особливості юридичної процедури підготовчої стадії до судового розгляду адміністративної справи з оскарження дій, рішень чи бездіяльності субєктів публічної адміністрації у сфері надання адміністративних послуг.
Виклад основного матеріалу. Згідно зі ст. 104 КАС України звернутися до адміністративного суду з адміністративним позовом вправі будь-яка особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин [1]. Однак реалізація цього права вимагає дотримання вимог встановленої адміністративної процедури.
Розкриття питання процесуального порядку розгляду справ про оскарження дій, рішень чи бездіяльності субєктів публічної адміністрації з надання адміністративних послуг у порядку адміністративного судочинства вбачається здійснити через розгляд окремих стадій такого адміністративного процесу. О.В. Кузьменко та Т.О. Гуржій визначають такі ознаки стадій: 1) внутрішню структурованість, єдність конструктивних елементів у рамках локальної мети провадження, 3) логічну та часову послідовність, 4) офіційне закріплення підсумкового результату у процесуальному документі [2, с. 326].
І.П. Голосніченко, М.Ф. Стахурський наголошують, що стадіями провадження є послідовні етапи цієї діяльності, що завершується шляхом прийняття процесуального документа, у якому в концентрованій формі показано результати певних процесуальних дій [3, с. 155]. Стадії провадження в адміністративному суді першої інстанції виділяються за ознакою систематизації відповідних процесуальних дій в окремих структурних складових КАС України: 1) підготовчий розгляд позовного звернення; 2) попередній розгляд справи; остаточний розгляд справи та прийняття рішення [2, с. 325].
Відкриття провадження є системою процесуальних дій, які стосуються подання позовної заяви, розгляду її суддею та видання ухвали щодо прийняття до розгляду. Завдяки здійсненню процесуальних дій на цьому етапі реалізується право на звернення до адміністративного суду за захистом громадянином, юридичною особою своїх прав, законних інтересів, порушених у публічно-правових відносинах. Етап підготовки справи до розгляду призначений для того, щоб уточнити фактичні обставини, які мають значення для правильного вирішення справи, визначити закон, норми якого вирішують адміністративну справу, вирішити питання про склад осіб, які беруть участь у справі, а також про інших учасників процесу, вирішити питання про дослідження доказів.
Адміністративна позовна заява подається в письмовій формі. Адміністративний позов подається до адміністративного суду у формі письмової позовної заяви особисто позивачем або його представником. Позовна заява може бути надіслана до адміністративного суду поштою. Але тут необхідно потурбуватися про те, щоб у відправника залишилося документальне підтвердження того, що і коли він направив на адресу суду; це неважко зробити, використавши таку форму відправлення, як цінний лист з описом вкладення [4]. Також допускається оформлення позовної заяви на бланку встановленого зразку [1]. Але незалежно від обраного способу подання заяви до адміністративного суду, слід памятати, що до заяви обовязково має бути додана квитанція про сплату судового збору.
Згідно з нормами чинного законодавства (КАС України [і], Закон України «Про судовий збір» [5]) за подання до суду позовної заяви необхідно сплатити судовий збір (збір, що справляється на всій території України за подання заяв, скарг до суду, а також за видачу судами документів і включається до складу судових витрат - ст. 1 Закону України «Про судовий збір»).
У справах про оскарження дій, рішень чи бездіяльності субєктів публічної адміністрації з надання адміністративних послуг звільняються від сплати судового збору такі категорії осіб, як: інваліди Великої Вітчизняної війни та сімї воїнів (партизанів), які загинули чи пропали безвісти, і прирівняні до них у встановленому порядку особи; інваліди I та II груп, законні представники дітей-інвалідів і недієздатних інвалідів I та II груп; позивачі - громадяни, віднесені до 1 та 2 категорій постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи; громадські організації інвалідів (спілки та інші обєднання громадських організацій інвалідів), їх підприємства, установи та організації, громадські організації ветеранів, їх підприємства, установи та організації - за подання позовів, з якими вони звертаються до суду; позивачі - за подання позовів у порядку, визначеному статтею 12 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» (ст. 2 Закону України «Про судовий збір») [5].
Відповідно до ст. 2 Закону України «Про судовий збір» за загальним правилом розмір судового бору складає 1 відсоток ціни позову, але не менше 0,2 розміру мінімальної заробітної плати та не більше 3 розмірів мінімальної заробітної плати у разі подання позову майнового характеру і 0,2 розміру мінімальної заробітної плати - за подання позову немайнового характеру [5].
Якщо позовну заяву було оформлено з дотриманням усіх викладених вимог законодавства (до речі, як зазначено у ч. 2 ст. 105 КАС України, на прохання позивача службовцем апарату адміністративного суду може бути надана допомога в її оформленні) та немає інших підстав для повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, суддя не пізніше наступного дня після надходження заяви до адміністративного суду постановляє ухвалу про відкриття провадження, копія якої невідкладно після постановлення надсилається особам, які беруть участь у справі, разом з інформацією про їхні процесуальні права і обовязки (відповідачам надсилаються також копії позовної заяви та доданих до неї документів) [1].
У разі, якщо позовну заяву було подано без додержання викладених вимог щодо її форми та змісту, вона залишається без руху, про що суддя постановляє відповідну ухвалу (в ній, зокрема, мають бути зазначені конкретні недоліки позовної заяви, через які її залишено без руху, та спосіб їх усунення) й негайно надсилає її копію позивачу, одночасно надаючи йому строк для усунення недоліків. Цей строк, як зазначено у ч. 1 ст. 108 КАСУ, має бути «достатній для усунення недоліків» [1]; отже, він визначається суддею з урахуванням необхідного часу для повідомлення позивачу про залишення заяви без руху у звязку з допущеними недоліками та для їх усунення (тобто тривалість вказаного строку може бути різною залежно від певних обставин у кожному окремому випадку виявлення у позовній заяві недоліків).
Якщо позивач відповідно до вказівок судді у встановлений ним строк усуне недоліки позовної заяви, вона приймається судом і відповідно до ч. 2 ст. 108 КАС України вважається поданою в день її первинного подання до адміністративного суду [1]. В іншому ж разі (коли недоліки не було усунено позивачем у наданий йому для цього термін) позовна заява вважається неподаною і повертається позивачу. Окрім цього випадку, позовна заява також повертається позивачу у разі подання позивачем до відкриття провадження в адміністративній справі заяви про її відкликання; якщо позовну заяву було подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або від імені позивача особою, яка не має повноважень на ведення справи; коли у провадженні цього або іншого адміністративного суду вже перебуває справа про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав; якщо справа не підсудна цьому адміністративному суду (ч. 3 ст. 108 КАС України) [1]. Копія ухвали про повернення позовної заяви невідкладно надсилається особі, яка її подала, разом із позовною заявою й усіма доданими до неї матеріалами.
Залишення заяви без руху є певною мірою умовною санкцією за порушення вимог процесуального законодавства - адже хоча позивач й зазнає деяких труднощів у звязку з тим, що позовна заява не розглядається в адміністративному суді до вчинення позивачем відповідних дій, однак їх неважко подолати шляхом виконання вказівок судді, які містяться в ухвалі про залишення заяви без руху. А от відмова судді у відкритті провадження тягне для позивача настання набагато більш несприятливих наслідків, адже згідно з ч. 5 ст. 109 КАС України повторне звернення тієї ж особи до адміністративного суду з таким же самим позовом, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається [1]. Вичерпний перелік підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі наведено у ч. 1 ст. 109 КАС України [1].
Встановлено, що спостерігається тенденція зменшення рівня застосування таких судових санкцій, повязаних або з відмовою судді у відкритті провадження, або із закриттям провадження у справі, або з іншими негативними наслідками для позивача. Так, наприклад, у 2013 році було винесено судових ухвал про повернення матеріалів - 16 023, а у 2014 році цей показник зменшився на 9% (14 664 справ); так само зменшилися показники винесення ухвал про залишення без розгляду матеріалів та відмову у порушенні провадження [6, с. 14].
Наприкінці слід звернути увагу на існування поряд із вищезазначеними санкціями, передбаченими законодавством за невиконання зацікавленою особою умов реалізації права на судовий захист своїх прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, ще однієї - залишення позовної заяви без розгляду. При цьому за своїм значенням для позивача вона майже збігається з поверненням позовної заяви - різниця між вказаними санкціями за порушення процесуальних вимог законодавства полягає у тому, що залишення позовної заяви без розгляду застосовується у тому разі, коли провадження у справі вже почалося (це випливає із пунктів 4 та 8 ст. 155 КАС України, в яких підставами залишення заяви без розгляду названо повторну неявку позивача у судове засідання без поважних причин або без повідомлення ним про причини неприбуття, а також залишення позивачем судового засідання до закінчення судового розгляду без поважних причин, якщо ним не було подано до суду заяву про судовий розгляд справи за його відсутності) [1].
Отже, порушення встановленого законодавством порядку предявлення адміністративного позову, залежно від того, які ж саме вимоги КАС України не були виконані, тягне за собою застосування однієї з передбачених законом санкцій - повернення позовної заяви, відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, залишення позовної заяви без руху або ж без розгляду [7].
Важливо підкреслити принцип оперативності, визначену в законі, з якою повинні вирішуватись досліджувані адміністративні справи - адміністративна справа з приводу рішень, дій чи бездіяльності субєктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності вирішується місцевими загальними судами як адміністративними судами впродовж пяти днів із дня відкриття провадження у справі. У виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити розгляд справи, але не більш як на пять днів.
За статистичними показниками спостерігається тенденція дотримання принципу оперативності судового розгляду справ у порядку адміністративного судочинства. Наприклад, за результатами діяльності окружного адміністративного суду Дніпропетровської області кількість справ, розглянутих понад встановлені строки судового розгляду в І півріччі 2014 році, склала 759, що на 5% менше, ніж у відповідний період 2013 року (1 172 справи). Найгірші показники спостерігаються у практиці діяльності у роботі окружних адміністративних судів Запорізької, Івано-Франківської, Тернопільської областей. Найвищий стрибок оптимізації ефективності діяльності суддів з розгляду адміністративних спорів у цей період відзначився в роботі окружного адміністративного суду Одеської області (майже 40% динаміки) [6, с. 40].
Під час розвязання спорів за позовами на рішення, дії чи бездіяльність субєктів владних повноважень у сфері надання адміністративних послуг суди відповідно до частини третьої статті 2 КАС України повинні перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження та з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку [1].
Завершується стадія попереднього судового засідання часто ухвалою про закінчення підготовчого провадження й призначення справи до судового розгляду. Це не суперечить закону. Однак слід враховувати, що відповідно до ст. 121 КАС України така ухвала поставляється за наслідками підготовчого провадження, а не попереднього судового засідання. Очевидно, що підготовче провадження не вичерпується одним лише попереднім судовим засіданням і не завжди закінчується ним. Підготовка може тривати й після попереднього судового засідання. Тому ухвала про закінчення підготовчого провадження й призначення справи до судового розгляду за наслідками попереднього судового засідання може бути ухвалена лише тоді, коли суддя вжив усіх заходів, необхідних для розгляду справи.
Якщо під час попереднього судового засідання, на яке прибули всі особи, що беруть участь у справі, вирішені необхідні для її розгляду питання, то за письмовою згодою цих осіб судовий розгляд може бути розпочатий у той же день. У такому разі теж видається ухвала про закінчення підготовчого провадження й призначення справи до судового розгляду.
Висновок. Наведений умовний порядок проведення попереднього засідання до судового розгляду справи вимагає удосконалення законодавчого регулювання. Зокрема, вбачається за доцільне встановлення строків проведення підготовчого засідання з моменту надходження адміністративного позову, а також визначення випадків, коли не допускається примирення сторін.
Література
1.Кодекс адміністративного судочинства України : від 6 лип. 2005 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 35-37. - Ст. 446.
.Кузьменко О.В. Адміністративно-процесуальне право України : [підручник] / О.В. Кузьменко, Т.О. Гуржій ; [за ред.О.В. Кузьменко]. - К. : Атіка, 2007. - 416 с.
.Гражданский процесс : [учебник] / [под общ. ред. Н.М. Коршунова]. - М. : Эксмо, 2005. - 800 с.
.Про затвердження Правил надання послуг поштового звязку: Постанова Кабінету Міністрів України від 05 бер. 2009 р. № 270 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : #"justify">.Про судовий збір : Закон України від 8 липня 2011 року // Відомості Верховної Ради України. - 2012. - № 14. - Ст. 87.
.Аналітичні матеріали щодо стану здійснення адміністративного судочинства у І півріччі 2013-2014 рр. (у таблицях) / Управління вивчення судової практики та судової статистики ; Верховний адміністративний суд України // [Електронний ресурс]. - Режим доступу : #"justify">.Домбругова А. Порядок подання адміністративного позову / А. Домбругова // Юридичний вісник України. - 2007. - № 14 (614).