можно обозначить как невысокую, поскольку детальных исследований, монографий и публикаций на данную тему (относительно муниципального долга) немного. Между тем, среди изученных при написании работы следует отметить исследования Л.С. Брагинской, А.Е. Воробьева, В.Г. Голубцова, О.А. Дементьева, А.В. Дорждеева, В.А. Кабашкина, Е.Н. Пахомовой, А.А. Почтарева, А.К. Саркисова, С.Ф. Эрзиханова и некоторых других. Работы перечисленных авторов посвящены, как правило, отдельным вопросам, исследуемым в настоящей работе. Более полные исследования таких авторов, как А.С. Анисимов, Л.С. Брагинская, посвящены исследованию государственного долга. Комплексных исследований в аспекте управления муниципальным долгом найдено не было.
При написании работы автором были использованы также многочисленные нормативные акты - как федерального, так и местного уровня, а также материалы судебной практики. В работе приведены примеры, обнаруженные в практике управления муниципальным долгом в некоторых муниципальных образованиях Пермского края и других регионах Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается, во-первых, в предложениях по изменению правового регулирования категории «муниципальный долг», а во-вторых, в выявлении пробелов - разрывов между теорией и практикой управления муниципальным долгом.
Практическая значимость исследования заключается в разработке концептуальных основ методики, которую можно использовать в управлении долговыми обязательствами муниципальных образований.
Глава 1. Муниципальный долг: теоретические и правовые аспекты
1.1 Правовые основы, основные принципы и методы управления муниципальным долгом
Прежде, чем исследовать управление муниципальным долгом как ключевую категорию настоящей курсовой работы, необходимо определить понятие муниципального долга.
Государственный или муниципальный долг сегодня понимается как обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными Бюджетным кодексом РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием [Бюджетный кодекс РФ, ст. 6].
Определение законодателем дается общее, исходя из того, что правовая природа всех публично-правовых образований независимо от их уровня похожа.
Как отмечается в литературе, государственный долг играет важную роль в экономической системе любой страны. Это связано с тем, что отношения по поводу создания, обслуживания и погашения долга оказывают сильное влияние на состояние публичных финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуры потребления и развития международного сотрудничества. Причиной возникновения государственного долга является проводимая политика, которая не обеспечивает сбалансированность доходов и расходов государства [Брагинская, 2007, с. 6].
Эти утверждения в большой степени справедливы и для муниципального долга.
Муниципальный долг экономической и финансово-правовой науками всегда рассматривался как явление многоаспектное [Покачалова, 2002] и многофункциональное [Государственный и муниципальный долг, 2007]. Однако большинство исследователей используют при изучении муниципального долга данное законодателем определение, не стремясь расширить его содержание. Так, А.С. Титов указывает, что муниципальный долг образуется в результате осуществления муниципальных заимствований. При этом сам долг представляет собой задолженность муниципального образования, срок платежа по которой уже наступил [Титов, 2009].
Следует отметить, что в дальнейшем в Бюджетном кодексе понятие муниципального долга отдельно от государственного долга раскрывается через формулировку «структура муниципального долга».
Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации структура муниципального долга представляет собой группировку муниципальных долговых обязательств по установленным настоящей статьей видам долговых обязательств. Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств по:
) ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);
) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;
) гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).
Долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных видах, за исключением предусмотренных настоящим пунктом [Бюджетный кодекс, пункты 1 и 2 статьи 100].
В настоящей работе не ставится цель детально исследовать каждый из приведенных видов обязательств. Каждый из них может быть предметом самостоятельного обширного исследования. Для цели, поставленной нами в настоящей курсовой работе, необходимо понимание, что в соответствии с пунктом 3 статьи 100 Бюджетного кодекса РФ в объем муниципального долга включаются:
) номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам;
) объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет;
) объем основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием;
) объем обязательств по муниципальным гарантиям;
) объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств муниципального образования.
Иными словами, из приведенных положений видим, что законодателем определены конкретные виды долговых обязательств, составляющих понятие муниципального долга. Помимо этого кодексом устанавливается порядок определения предельного объема муниципального долга, содержатся общие положения об обслуживании муниципального долга (ст. 119) и об учёте и регистрации муниципальных долговых обязательств. Об управлении муниципальным долгом сказано лишь, что оно осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 101) [Бюджетный кодекс].
Между тем, приведенными нормами практически исчерпывается законодательное регулирование вопросов, касающихся муниципального долга.
Федеральное законодательство не может определять объёмы и механизмы финансирования полномочий муниципальных образований по обслуживанию и погашению долга. Это положение распространяется и на субъекты РФ: они не имеют права определять детали управления муниципальным долгом [Федеральный закон № 131-ФЗ].
Таким образом, вопросы по управлению муниципальным долгом регулируются федеральным законодательством лишь в общих чертах, в то время как детальное регулирование этих вопросов в пределах, не противоречащих федеральному законодательству, является компетенцией самих муниципальных образований. Такие важные вопросы управления муниципальным долгом как механизм принятия решений о привлечении заимствований, их планирование, управление рисками в долговой сфере, управление муниципальными гарантиями, как условными обязательствами, никак не определяются федеральным законодательством.
Изучение нормативно-правовой базы муниципальных образований (на примере муниципальных образований Пермского края) позволяет увидеть, что нормативно-правовое регулирование вопросов, связанных с муниципальным долгом, является скудным.
Так, пунктом 6 части 1 статьи 49 Устава города Перми определено, что осуществление муниципальных заимствований, управлением муниципальным долгом и предоставление муниципальных гарантий относится к компетенции администрации города [Устав города Перми].
В соответствии с подпунктом 2.2.1 положения о департаменте финансов администрации города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 12.09.2006 № 208, одной из основных задач департамента является разработка основных направлений бюджетной и налоговой политики, в том числе в области муниципального долга, в рамках бюджетного процесса в городе на очередной финансовый год и плановый период [Решение Пермской городской думы № 208].
Подпунктами 3.1.1, 3.3.21 и 3.4.6 того же положения установлено, что в сфере разработки основных направлений бюджетной и налоговой политики, в том числе в области муниципального долга, в рамках бюджетного процесса в городе на очередной финансовый год и плановый период департамент выполняет следующие функции: разрабатывает основные направления бюджетной и налоговой политики города Перми, в том числе в области муниципального долга, на очередной финансовый год и плановый период; ведет муниципальную долговую книгу города в порядке, установленном бюджетным законодательством и правовыми актами города; разрабатывает и представляет главе администрации города структуру муниципального долга, осуществляет управление муниципальным долгом [Решение Пермской городской думы № 208].
Помимо приведенного нормативного регулирования вопросов, связанных с муниципальным долгом, существует также решении Пермской городской думы от 22.12.2015 № 275 «О бюджете города Перми на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов», которым утверждены основные характеристики бюджета города Перми на 2016 год. В числе таких характеристик - нулевое значение верхнего предела муниципального долга на 1 января 2017 года [Решение Пермской городской думы № 275].
В соответствии с пунктом 23 решения Земского собрания Горнозаводского муниципального района Пермского края от 25.12.2015 «О бюджете Горнозаводского муниципального района на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов» предельный объем муниципального долга Горнозаводского муниципального района на 2016-2018 годы установлен в сумме 4000 тыс. руб. ежегодно [решение Земского собрания Горнозаводского муниципального района Пермского края].
Аналогичная ситуация и в других муниципальных образованиях Пермского края [Решение Думы Добрянского городского поселения от 29.05.2014 № 114, постановление Администрации г. Лысьвы от 11.12.2013 № 3316]. Таким образом, можно сказать, что муниципальная нормативно-правовая база в этом вопросе практически полностью повторяет соответствующие положения федерального законодательства. На уровне муниципалитетов лишь детализированы некоторые вопросы, но отсутствуют такие важные элементы, как детальная методика оценки рисков в долговой сфере и управления ими, в том числе - муниципальными гарантиями, не учитываются существующие рыночные факторы и имеется ряд других пробелов.
Анализируя категорию «муниципальный долг», хотелось бы отметить следующие имеющиеся, на наш взгляд, недоработки в законодательстве. В понятие муниципального долга законодателем отнесены только перечисленные в пункте 2 статьи 100 Бюджетного кодекса РФ виды возможных обязательств муниципального образования (приведены выше). Полагаем, что при этом не учтено, что существуют и другие виды обязательств муниципального образования, которые в конечном счёте формируют в буквальном смысле муниципальный долг (долг муниципального образования по обязательствам). Как отмечалось выше, подавляющее большинство авторов, так или иначе касающихся в своих работах муниципального долга, рассматривают его в том смысле, который вкладывает в него законодатель [Бюджетный кодекс]. Однако такое понимание создает существенные препятствия к формированию адекватной картины экономической ситуации в муниципальном образовании, что связано с существованием ряда проблем.
Так, одной из самых сложных проблем для органов местного самоуправления всегда было регулирование деятельности муниципальных унитарных предприятий. В российских городах и других муниципальных образованиях они все ещё обеспечивают оказание населению основной части жизненно важных муниципальных услуг в жилищно-коммунальном комплексе, городском транспорте и в ряде других сфер. Как отмечает большинство исследователей и практических работников в сфере государственного и муниципального управления, основная проблема российских МУП состоит в том, что большинство из них неэффективны, оказываемые ими муниципальные услуги исполняются некачественно, что вызывает жалобы населения, многие МУП доведены до банкротства. Право хозяйственного ведения, на основе которого муниципальное имущество передается унитарным предприятиям, по мнению большинства исследователей, высказываемому не первый десяток лет, крайне неэффективно и обременительно для муниципального образования [Система муниципального управления, 2005, с. 297]. После заключения с руководителем унитарного предприятия трудового договора муниципалитет практически не вмешиваются в хозяйственную деятельность предприятия, кроме случаев, предусмотренных законом или уставом предприятия. И если в акционерных обществах деятельность исполнительного органа контролируется советом директоров и собранием акционеров, а финансовую деятельность ежегодно проверяет ревизионная комиссия и аудиторы, то в отношении унитарного предприятия такого контроля, как правило, нет.
Неэффективное управление муниципальными унитарными предприятиями нередко приводит к тому, что на имущество предприятия обращается взыскание судебными приставами на основании судебных решений и, как следствие, утрачивается муниципальная собственность, а органы местного самоуправления не вправе воспрепятствовать этому. Поэтому за экономической деятельностью муниципальных унитарных предприятий необходим постоянный и жесткий административный и финансовый контроль.
Как отмечается в литературе, в зарубежной практике формы хозяйственного ведения не существует.
В соответствии с пунктом 7 статьи 114 Гражданского кодекса Российской Федерации (в ранее действовавшей редакции) собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3 статьи 56 ГК РФ. Это правило также применялось к ответственности предприятия, учредившего дочернее предприятие, по обязательствам последнего.
В силу учредитель (участник) юридического лица или собственник его имущества не отвечают по обязательствам юридического лица, а юридическое лицо не отвечает по обязательствам учредителя (участника) или собственника, за исключением случаев, предусмотренных гражданским законодательством либо учредительными документами юридического лица. Если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам [ГК РФ, п. 3 ст. 56].
В ныне действующей редакции Гражданского кодекса в абзаце 3 пункта 6 статьи 113 норма сформулирована подобным же образом: «Собственник имущества унитарного предприятия, за исключением собственника имущества казенного предприятия, не отвечает по обязательствам своего унитарного предприятия». В силу измененной статьи 56 ГК РФ (пункт 2) учредитель (участник) юридического лица или собственник его имущества не отвечает по обязательствам юридического лица, а юридическое лицо не отвечает по обязательствам учредителя (участника) или собственника, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом или другим законом.
Итак, согласно ранее существовавшему прямому указанию закона собственник имущества муниципального унитарного предприятия (то есть муниципальное образование) нес субсидиарную ответственность по долгам указанного предприятия в случае его банкротства, вызванного самим собственником имущества. В настоящее время субсидиарная ответственность контролирующих лиц (в рассматриваемом случае - собственника имущества унитарного предприятия, муниципального образования) установлена частью 4 статьи 10 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», согласно которой если должник признан несостоятельным (банкротом) в результате действий и (или) бездействия контролирующих должника лиц, такие лица в случае недостаточности имущества должника несут субсидиарную ответственность по его обязательствам. Пока не доказано иное, предполагается, что должник признан несостоятельным (банкротом) вследствие действий и (или) бездействия контролирующих должника лиц, если имеет место какое-либо из следующих обстоятельств:
причинен вред имущественным правам кредиторов в результате совершения этим лицом или в пользу этого лица либо одобрения этим лицом одной или нескольких сделок должника, включая сделки, указанные в статьях 61.2 и 61.3 Федерального закона № 127-ФЗ;
документы бухгалтерского учета и (или) отчетности, обязанность по ведению (составлению) и хранению которых установлена законодательством Российской Федерации, к моменту вынесения определения о введении наблюдения (либо ко дню назначения временной администрации финансовой организации) или принятия решения о признании должника банкротом отсутствуют или не содержат информацию об объектах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, формирование которой является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо указанная информация искажена, в результате чего существенно затруднено проведение процедур, применяемых в деле о банкротстве, в том числе формирование и реализация конкурсной массы [Федеральный закон № 127-ФЗ].
Итак, к муниципальным обязательствам, формирующим муниципальный долг, по нашему мнению, стоит отнести денежные обязательства учреждений и предприятий, создаваемых муниципальным образованием, собственником имущества которых выступает муниципалитет, а также задолженность организаций, доля муниципального образования в уставном капитале которых позволяет муниципалитету влиять на принимаемые такими организациями в хозяйственной деятельности решения и заключаемые сделки. Этот довод обосновывается именно тем, что в результате управления такими предприятиями и организациями муниципальное образование прямо или косвенно выступает в роли субсидиарного должника в соответствии с действующим в настоящее время гражданским законодательством, в том числе положениями о несостоятельности (банкротстве). Задолженность, возникающая у таких организаций перед третьими лицами, может в результате различных обстоятельств стать задолженностью муниципального образования, прямо влияющей на структуру доходов и расходов такого муниципального образования и на состояние его экономики. А задолженность таких предприятий, которая уже стала задолженностью муниципалитета (например, по уже вынесенным судебным решениям, тем более стоит принимать в расчет при принятии решений по управлению муниципальным долгом.
С методологической точки зрения было бы правильно учитывать при управлении муниципальным долгом все вышеприведенные обязательства.
Думается, что такая позиция подкрепляется также и существующими в настоящее время в этой сфере проблемами. Первая и самая острая проблема - это открывающаяся для третьих лиц, ставших кредиторами муниципальных предприятий и, как следствие, муниципального образования возможность беспрепятственно изымать бюджетные средства на протяжении всего времени, пока долг не будет погашен в полном объеме. Как следствие, муниципальное образование лишается доходов, которые может получить, например, от сдачи в аренду имущества казны.
Вторая проблема - обращение взыскания на муниципальное имущество, находящееся в казне. Будучи должником, отвечающим по долгам уже ликвидированного предприятия-банкрота, муниципальное образование по сути отвечает всем имуществом, не переданным в оперативное управление или хозяйственное ведение другим юридическим лицам. Соответственно, такое имущество после реализации его с торгов выбывает из собственности муниципалитета. С учетом того, что муниципальное образование в лице местных органов власти призвано решать наиболее важные для населения вопросы социального, экономического, культурного характера, выбытие из муниципальной собственности денежных средств и имущества, посредством которых такие вопросы могут быть решены, влечет за собой ухудшение социально-экономической ситуации, невозможность исполнения муниципалитетом иных принятых на себя обязательств и множество других проблем.
Третья проблема связана с применением в муниципальном образовании, которое не способно выполнить обязательства по погашению долга в порядке субсидиарной ответственности, процедуры финансовой администрации, предусмотренной ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эта процедура как экономико-правовое последствие неэффективного управления как муниципальными предприятиями, так и муниципальным долгом будет исследована далее.
Таким образом, муниципальный долг представляет собой более сложную, многоаспектную категорию, которую для целей настоящего исследования следует понимать шире, чем объем, заложенный в нее законодателем. Необходимо более широкое понимание муниципального долга как совокупности всех финансовых обязательств муниципального образования (как предусмотренных, так и не предусмотренных статьей 100 Бюджетного кодекса РФ).
В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» муниципальное управление представляет собой деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития [Федеральный закон № 172-ФЗ].
Долг муниципального образования может являться инструментом и объектом управления. В качестве инструмента управления муниципальный долг обеспечивает возможность органам местного самоуправления оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы, протекающие на местном уровне. Когда муниципальный долг выступает в качестве объекта управления, муниципалитет определяет соотношение между различными видами долговой деятельности (заимствования и гарантии), структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных займов и гарантий, порядок выпуска и обращения займов, порядок предоставления гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним.
Ряд авторов рассматривает управление муниципальным долгом «в широком смысле» - как формирование одного из направлений финансовой политики муниципального образования, связанного с его деятельностью в качестве заемщика, кредитора и гаранта. В этом смысле как одно из направлений финансовой политики управление находится в руках органов местного самоуправления, которые они определяют общий объем бюджетного дефицита и, следовательно, объем займов, необходимых для их финансирования, основные направления и цели воздействия на денежное обращение, кредит, производство, занятость, возможность и целесообразность осуществления муниципальных программ по поддержке малого бизнеса, отдельных районов и т.п.
Другие авторы рассматривают управление государственным и муниципальным долгом в узком смысле как совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств муниципального образования, обслуживанием и погашением муниципального долга, предоставлением кредитов и гарантий [Управление государственным и муниципальным долгом, 2016].
Мы полагаем, что управление муниципальным долгом следует рассматривать как деятельность муниципального образования по планированию обязательств, разработке и утверждению программ заимствований, принятию обязательств, учёту обязательств, оценке рисков, раскрытию информации в случаях предусмотренных законодательством РФ и нормативными актами муниципальных образований, направленную на привлечение в местный бюджет необходимых средств и снижение затрат на обслуживание существующих долговых обязательств.
Полагаем, что главной задачей управления муниципальным долгом является привлечение необходимых для финансирования расходов муниципального бюджета заёмных средств. Однако следует учитывать, что денежные средства должны привлекаться не в любой ситуации, а лишь тогда, когда это действительно необходимо: при превышении потребностей бюджета в капитальных расходах над доходами и для финансирования краткосрочного превышения расходов бюджета над доходами.
В то же время задачей управления муниципальным долгом является снижение затрат на обслуживание уже существующего муниципального долга (муниципальных обязательств).
В целях исследования теоретического аспекта управления муниципальным долгом необходимо определить принципы управления, то есть наиболее важные, ключевые положения, соблюдение которых должно обеспечиваться в ходе осуществления деятельности по управлению муниципальным долгом. При этом следует отметить, что законодательно такие принципы не установлены. Исследований на данную тему
Исходя из того, что представляет собой муниципальный долг, основными принципами управления им следует признать следующие.
1)Поддержание объема долговых обязательств муниципального образования на экономически безопасном уровне.
Экономически безопасным, как полагаем, можно принять такой объём долга, при котором муниципальное образование в состоянии обеспечить исполнение как долговых обязательств, так и всех остальных принятых на себя бюджетных обязательств. Основным подходом к реализации этого принципа является такое планирование долговых обязательств, которое предполагает обслуживание и погашение долга исключительно за счёт доходов бюджета. При этом важно при определении экономически безопасного уровня муниципального долга учитывать все возможные риски.
Экономическая безопасность объема муниципального долга не означает, что его размер должен быть равен нулю (анализ местных нормативных актов показывает, что установление верхнего предела муниципального долга равным нулю предполагает фактически отсутствие каких-либо обязательств муниципального образования). Ведь муниципальный долг, как уже указывалось ранее, - это не только объект управления, но одновременно и инструмент, посредством которого публично-правовое образование имеет возможность влиять на складывающиеся экономические отношения на территории муниципального образования и обеспечивать исполнение своих функций. Именно поэтому не всегда отказ от муниципального долга является наиболее эффективным, правильным решением.
)Полнота исполнения долговых обязательств. Данный принцип предполагает такое управление долговыми обязательствами субъекта РФ или муниципального образования, которое обеспечивает исполнение долговых обязательств в полном объеме.
Вообще этот принцип непосредственно связан с одним из оновных принципов гражданского права - принципом надлежащего исполнения участником отношений своих обязательств (ст. 309 ГК РФ). Как справедливо отмечает А.С. Титов, муниципальный долг находится на стыке нормативно-правового регулирования публичной и гражданско-правовой отрасли права [Титов, 2009].
При этом, публично-правовые образования, являясь равноправными участниками гражданских правоотношений и выступая в обороте на равных началах с прочими субъектами гражданского права, обладают и определенными особенностями статуса, что проявляется прежде всего в сфере имущественной ответственности последних за нарушение обязательств и причиненный вред [Голубцов, 2012].
)Своевременность исполнения долговых обязательств. Данный принцип предполагает исполнение обязательств в срок, установленный законом. Возникновение просроченных обязательств не допускается.
Этот принцип так же, как и предыдущий, корреспондирует с гражданско-правовым принципом надлежащего исполнения обязательств.
)Минимизация стоимости долговых обязательств. Данный принцип предполагает поддержание минимально возможной стоимости обслуживания долговых обязательств при соблюдении всех вышеизложенных принципов.
Этот принцип корреспондирует с первым принципом - экономической безопасности муниципального долга. Эффективное управление муниципальным долгом предполагает не просто отказ от возможности создания муниципального долга, а напротив, возможность использования данного инструмента, например, при уже имеющемся долге, когда существует возможность замены более затратного обязательства на обязательство с меньшими рисками и меньшей стоимостью его обслуживания.
)Ясность, прозрачность управления муниципальным долгом. Этот принцип предполагает использование ясных формализованных процедур, механизмов и методов управления долгом муниципального образования; публичное раскрытие информации о величине и структуре долговых обязательств муниципального образования, а также о долговой политике администрации.
Итак, приведенные принципы управления муниципальным долгом представляют собой те основы, на которых должна строиться деятельность органов местного самоуправления и пренебрежение которыми является причиной проблем, возникающих в данной сфере.
Управление муниципальным долгом - достаточно специфичная разновидность управленческой деятельности, неоднозначная, сложная, поскольку таковым является и объект управления - муниципальный долг. Для того, чтобы можно было реализовать обозначенные нами принципы управления муниципальным долгом, необходимо применение в управленческой деятельности определенных методов. Именно поэтому важно выделить в настоящем исследовании методологический аспект.
Метод - способ теоретического исследования или практического осуществления чего-либо [Ожегов, 2013].
Традиционно к методам управления муниципальным (равно как и государственным) долгом относят административные и рыночные. К методам, характерным главным образом для административных подходов регулирования долга, относятся, в частности, конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание долга, аннулирование долга и др. К методам управления, характерным для рыночной модели регулирования долга, относятся, в первую очередь, реструктуризация, доразмещение облигаций, выкуп долга, обмен долга и др.
Мы полагаем, что помимо поименованных методов, к ним следует отнести и более общие методы. Так, целесообразно на уровне каждого муниципального образования (а на уровне субъекта РФ - в качестве рекомендаций для муниципалитетов) утвердить методику управления муниципальным долгом, поскольку это позволит оцифровать необходимые для расчета долговых рисков и планирования составляющие. Применяемый и поименованный во многих нормативных актах метод планирования долговых обязательств должен быть усовершенствован, в том числе - с помощью реформирования системы учета долговых обязательств. В бюджете муниципального образования должны отражаться реально существующие долговые обязательства, а не только те, которые могут быть покрыты за счет других заимствований или межбюджетных трансфертов. В противном случае имеет место ситуация, когда реальное экономическое состояние муниципального образования кардинально отличается от описанного на бумаге.
Необходимо применение основного механизма снижения рисков для муниципального долга: отказ от привлечения заимствований, которым присущи высокие риски, и замена муниципального долга с высоким риском обязательством с меньшей степенью риска.
Полагаем, что начальным, наиболее важным для дальнейшей деятельности методом является метод планирования.
Планирование муниципального долга должно основываться на определении экономически приемлемого уровня муниципальных обязательств. При этом, на наш взгляд, отдельно должны планироваться краткосрочные обязательства, отдельно долгосрочные. Планирование муниципального долга должно осуществляться после анализа расходов на погашение и обслуживание уже принятых существующего муниципального долга, после чего должна быть проанализирована возможность рефинансирования и досрочного погашения существующих обязательств. И только после анализа вышеуказанных моментов может быть осуществлено планирование вновь привлекаемых муниципальных обязательств.
Правильное планирование возможно только при условии адекватного учёта существующих у муниципального образования долговых обязательств и правильного расчета долговых рисков.
Учёт муниципальных долговых обязательств предполагает не только наличие формальной процедуры, которая, как правило, описана во всех нормативных актах, но и отражения в ней реально существующих долговых обязательств муниципалитета. Это, безусловно, подразумевается, однако в действительности, происходит по-другому.
В соответствии с пунктом 1.14.9 Положения о бюджетном процессе в Горнозаводском муниципальном районе, утвержденного решением Земского Собрания Горнозаводского муниципального района от 26.06.2013 № 46, учёт и регистрация муниципальных долговых обязательств муниципального района осуществляются в муниципальной долговой книге Горнозаводского муниципального района. Ведение муниципальной долговой книги осуществляется финансовым управлением администрации Горнозаводского муниципального района. Информация о долговых обязательствах вносится финуправлением в муниципальную долговую книгу в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства. В муниципальную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств муниципального образования по видам этих обязательств, о дате их возникновения и исполнения полностью или частично, формах обеспечения обязательств, а также другая информация, состав которой, порядок и срок ее внесения в муниципальную долговую книгу устанавливаются администрацией Горнозаводского муниципального района.
При наличии у муниципального образования долговых обязательств, не предусмотренных пунктом 2 статьи 100 Бюджетного кодекса РФ, их отражение не обязательно в долговой книге. Именно поэтому мы снова возвращаемся к вопросу о необходимости расширения понятия муниципального долга.
Следующим методом управления муниципальным долгом является метод оценки риска потенциальных или существующих долговых обязательств. С точки зрения возможностей администрации муниципального образования по степени влияния на факторы, вызывающие риски, эти риски подразделяются на две категории:
) риски, связанные с внешними по отношению к администрации муниципального образования условиями и непосредственно неподконтрольные администрации (такие риски также определяются как косвенные риски);
) риски, источники возникновения которых непосредственно подконтрольны администрации (прямые риски).
К рискам первой категории относятся: риск рефинансирования; риск процентной ставки; риск пролонгации; риск цены выкупа; риск со-инвестора. К рискам второй группы относятся: риск ликвидности (риск платежеспособности); кредитный риск (риск наступления гарантийного случая); риск платежа; юридические риски, за исключением риска изменения законодательства на вышестоящих уровнях бюджетной системы РФ.
Рассматривая методологический аспект в управлении муниципальным долгом, на наш взгляд, необходимо делать упор на те методы, которые позволят повысить качество управления и его эффективность.
Основным поименованным в законодательстве методом управления муниципального долга является реструктуризация долга, то есть изменение графика погашения основного долга и уплаты процентов по нему. Реструктуризация внешнего и внутреннего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.
Этот метод является достаточно эффективным при наличии возможности его применения.
В литературе также приводятся такие методы, как конверсия, то есть изменение первоначальных условий займа, касающихся доходности, чаще всего - изменение номинального процента с целью снижения расходов, связанных с выплатой процентов по долгу; консолидация (изменение условий займов, касающееся его сроков); унификация - объединение нескольких займов в один заем (в результате этой операции образуется консолидированный (или фундированный) долг); рефинансирование долга - погашение накопившейся задолженности путем размещения новых займов.
Погашение займов осуществляется путем выкупа (возможен досрочный выкуп) облигаций у инвесторов, проведения тиражей выигрышей по выигрышным займам, проведения тиражей погашения по выигрышным и процентным займам, амортизации долга (погашение долга частями).
Выплата доходов производится при выкупе у инвесторов дисконтных облигаций в виде разницы между ценой выкупа и ценой размещения займа, путем ежеквартальной (полугодовой или годовой) оплаты купонов или оплаты выигрышей по облигациям, попавшим в тираж.
Обмен облигаций по регрессивному соотношению - несколько ранее выпущенных облигаций займа приравниваются к одной новой.
Более детально, исходя из цели, поставленной в настоящем исследовании, предлагается рассмотреть поименованную в бюджетном законодательстве возможность введения временной финансовой администрации как метода управления муниципальным долгом. Действующее законодательство РФ не содержит положений, позволяющих признать публично-правовое образование несостоятельным (банкротом), хотя признает возможность их участия в гражданско-правовом обороте наравне с физическими и юридическими лицами. Несмотря на заявленное в законодательстве равенство всех участников гражданских правоотношений, публично-правовые образования (и муниципалитеты в том числе) обладают рядом существенных особенностей вследствие наличия у них властных полномочий.
Безусловно, муниципальное образование не может быть просто ликвидировано, как это предусмотрено для юридических лиц. Именно поэтому в законодательстве имеется специальная процедура - процедура временной финансовой администрации. По сути введение этой процедуры в муниципальном образовании является следствием неэффективного управления муниципальным долгом и неэффективного муниципального управления в целом и одновременно представляет собой аналог санационной процедуры, которую законодатель не выделил в законе о несостоятельности (банкротстве), применяемой на этой стадии в качестве метода управления.
.2 Анализ мирового опыта управления муниципальным долгом
Итак, в России процедуры управления муниципальным долгом, будучи законодательно закрепленными, являются, на наш взгляд, недостаточно развитыми и нуждаются в расширении правового регулирования. Как станет видно в дальнейшем, несмотря на наличие в бюджетном законодательстве даже имеющихся норм о муниципальном долге, они либо не применяются совсем, либо применяются очень в ограниченном варианте.
В процессе исследования мирового опыта управления муниципальным долгом было установлено, что во многих развитых странах муниципальный долг рассматривается как неизбежное явление и, более того, в ряде случаев - явление необходимое и при грамотном использовании дающее выгоду муниципалитету.
Так, в Канаде опыт управления муниципальным долгом показывает, что в основном заемные средства привлекаются для финансирования ряда крупных инфраструктурных проектов, которые будут приносить пользу сообществу в течение длительного времени. При этом обосновывается именно целесообразность привлечения заемных средств как более выгодного для муниципалитета способа по сравнению с изысканием средств для единовременной оплаты этих проектов. Это позволяет не поднимать налоговые ставки, распределяя имеющиеся у муниципалитета денежные средства на другие нужды. При этом муниципальный долг как инструмент и объект управления используется только для инфраструктуры, так как это не разумно для решения мелких «бытовых» вопросов. Как для человека неразумно влезать в долги, чтобы заплатить за ежедневные, текущие расходы, такие как покупка продуктов, так и для муниципального образования безответственным, по мнению канадских исследователей, является заимствование для оплаты текущих расходов, таких, как оклады и пенсии сотрудников. Это же подтверждается и действующим канадским законодательством [Municipal debt, сентябрь 2013].
В то же время в последнее время в европейских государствах размер муниципального долга (равно как и размер долга иных публично-правовых образований) значительно увеличился. Так, в Германии, помимо роста государственного долга и долга отдельных земель, на четверть вырос долг муниципалитетов. Анализ ситуации позволяет сделать вывод, что рост произошел в результате бесконтрольных многочисленных денежных авансов - так называемых кассовых кредитов, целью которых не было финансирование долгосрочных программ, а было исключительно покрытие дефицита бюджета. Сумма таких займов в результате становится только больше, и размер долга на душу населения увеличивается [Kommunale Verschuldung in Deutschland…, 2013].
Анализ несколько противоположного опыта этих двух стран свидетельствует о том, что наиболее целесообразным, действительно, является использование института муниципального долга для целей долгосрочного развития муниципального образования, реализации долгосрочных перспектив, строительства социально и экономически значимых для муниципального образования объектов и тому подобных целей.
В России бюджетное законодательство не содержит положений, подобных тем, которые имеются в законодательстве Канады, относительно целей создания муниципальных долговых обязательств (например, путем получения муниципального кредита). Более того, Министерство Финансов Российской Федерации разъяснило следующее: учитывая, что бюджетное законодательство не содержит ограничений в части расходов местных бюджетов, источником финансового обеспечения которых являются кредиты, полученные от кредитных организаций, муниципальные образования вправе в установленном ими порядке привлекать кредиты от кредитных организаций, в том числе на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих в ходе исполнения бюджетов [Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 13.11.2013 № 02-03-011/48396].
Опыт зарубежных стран показывает также, что наиболее распространенным видом муниципального долга является муниципальный кредит, то есть заимствования в виде привлеченных от кредитных организаций денежных средств.
Практически во всех странах отмечается, что заимствования, которые осуществляет муниципалитет, позволяют преодолеть нехватку денежных средств у муниципального образования и позволяет удовлетворить потребность в капитальных вложениях. Муниципальные заимствования имеют также политический подтекст, поскольку могут повлиять на переизбрание кандидата.
Еще один стимул для получения муниципалитетом займов связан с изменением рыночных условий и возможностью закрыть старые долги путем новых заимствований с более низкой ценой.
В Германии 62 % всего муниципального долга составляют кредиты, 32 % - так называемые кассовые кредиты (именно за счет них и вырос долг).
В то же время, несмотря на распространенность данного вида муниципального долга, в ряде стран исследователи отмечают наличие определенных трудностей, связанных с ним. Так, в Чехии существует значительная разница между муниципалитетами, которые не равны в имеющихся у них возможностях и, соответственно, в вопросах управления муниципальным долгом.
Используя существующую в Чешской республике методику расчета коэффициента обслуживания долга, не каждый муниципалит имеет возможность получить заем. Все основные коммерческие банки предлагают специальные продукты для муниципалитетов, включая краткосрочные кредиты. В случае средне- и долгосрочных заимствований существует ряд факторов, которые должны быть рассмотрены до того, как муниципалитет фактически получит заем. Во-первых, должна быть оценена возможность возвратить заёмные средства с процентами. При этом оценивается доход муниципального образования в ближайшие годы. Объем муниципальных доходов растет с размером муниципалитета. Крупные муниципалитеты, например, получат дополнительные доходы от общих налогов (личного и корпоративного подоходного налога и налога на добавленную стоимость). Поэтому крупные муниципалитеты имеют больше возможности получить заимствование. Оценка возможности заимствования средств тесно связана с расчетом и оценкой будущего коэффициента обслуживания долга в целях преодоления возможных трудностей [Municipal debt in the Czech Republic, 2006].
Мелкие муниципалитеты (а их большинство - 80 %) имеют низкие доходы и, как следствие, для них затруднительно получить кредиты, даже на условиях софинансирования (помощи в погашении кредита). Возможность получить кредит тем более усложнилась, что в 2004 году Правительством Чешской республики был утвержден порядок регулирования муниципального долга (хотя общая сумма муниципального долга в Чехии не высокая - 2,7% ВВП).
Что касается иных видов муниципального долга, существующих в России, то в зарубежных странах существует также возможность выпуска муниципальными образованиями облигаций.
В соответствии с ч. 7 ст. 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации под муниципальными заимствованиями понимаются муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, размещаемых на внутреннем рынке в валюте Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями настоящего Кодекса в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.
Практика выпуска муниципалитетами ценных бумаг является неразвитой и имеет место в очень небольшом количестве муниципалитетов в России.
В Германии в структуре муниципального долга ценных бумаг нет. Этот вид муниципального долга существует на уровне земель (соответствует уровню субъект РФ).
В Чехии ценные бумаги могут выпускать только крупные муниципалитеты, поскольку это дорогостоящая процедура, а возможность заимствований (в том числе и в данной форме) в Чехии напрямую зависит от величины доходов муниципального образования.
В США практика выпуска муниципальных ценных бумаг, напротив, очень развита. Объем рынка муниципальных облигаций составляет более 60 % от объема рынка корпоративных долговых обязательств. К муниципальным ценным бумагам в США относят ценные бумаги, выпущенные штатами, округами, городами, а также более мелкими территориальными единицами: школьными округами, специальными районами.
В настоящее время в США насчитывается около 50 тыс. эмитентов муниципальных ценных бумаг. При этом в США муниципальные ценные бумаги считаются высоконадежным (хотя и не безрисковым) долговым инструментом, уступающим по инвестиционному качеству только бумагам центрального правительства. Инвесторами, преобладающими на рынке муниципальных ценных бумаг, являются физические лица (крупнейшие держатели муниципальных облигаций), банки и страховые компании.
В России при получении муниципалитетом заимствования практически не существует разницы между муниципалитетами в зависимости от их размера, количестве жителей и других социально-экономических показателей. Методики расчета эффективности управления муниципальным долгом посредством осуществления муниципального заимствования нет. Если в зарубежных странах муниципальные образования в том или ином виде применяют коэффициент обслуживания долга, расчет которого осуществляется в соответствии с утвержденной на государственном уровне методикой, то в России такого требования нет.
Так, в Чешской республике Министерство финансов рассчитывает коэффициент обслуживания долга по каждому муниципальному образованию и в случае превышения коэффициентом 30% министр финансов отправляет письмо в муниципалитет с требованием объяснить причины и предложить меры по улучшению ситуации. В то же время муниципалитет предоставляет аудиторское заключение и многолетний бюджетный прогноз. Министерство финансов оценивает эти документы финансовые показатели (долг на душу населения, налоговые доходы на душу населения, долг в последние годы), размер муниципалитета и его общее финансовое положение. В случае превышения коэффициента обслуживания долга в следующем году Минфин включает муниципалитет в список муниципалитетов, которым не рекомендовано предоставлять субсидии.
Иными словами, коэффициент обслуживания муниципального долга оказывает непосредственное влияние на оценку платежеспособности муниципалитета-заемщика. Высчитывается он по следующей формуле:
стоимость обслуживания долга
база долга
стоимость обслуживания долга высчитывается как сумма процентов по кредитам, основных платежей, платежей по облигациям и лизинговых платежей;
база долга представляет собой информацию о доходах муниципалитета (сумма налоговых доходов, неналоговых доходов и полученных муниципалитетом трансфертов).
Именно эта формула и показывает зависимость возможности чешского муниципального образования осуществлять заимствования от величины доходов муниципального образования и, соответственно, от величины самого муниципального образования.
В то же время исследователи отмечают, что существующая в Чехии процедура не всегда является эффективной. Коэффициент обслуживания, рассчитываемый по указанной выше формуле, не дает общей картины: не несет информации ни об общем размере муниципального долга, ни о реальной возможности погасить долг. Кроме того, по мнению чешских исследователей данного вопроса, категория «обслуживание долга» является не очень конкретной, поэтому часто ее путают с категорией «задолженность».
На наш взгляд, подобная методика лишает мелкие муниципалитеты возможности осуществлять муниципальные заимствования и, соответственно, в некоторой степени лишает их возможности развития.
В Канаде нормальным признается обслуживание муниципального долга с коэффициентом до 22 % в год. При этом важным инструментом, позволяющим эффективно управлять муниципальным долгом, в Канаде признается финансовый стабилизационный резерв, который формируется в годы, когда в бюджете появляется профицит, и позволяет финансировать муниципальное образование в случае возникновение незапланированного дефицита бюджета (покрывать операционные, текущие расходы, не связанные с муниципальным долгом).
Определенный интерес представляет опыт управления муниципальным долгом в тех случаях, когда задолженность муниципалитета уже не позволяет ему расплатиться с существующими долгами, то есть когда муниципалитет становится неплатежеспособным.
В России, как и во многих других странах, возможность признать муниципалитет банкротом не предусмотрена. Такая процедура предусмотрена в Соединенных Штатах Америки (США) [Малышева С.А., Шишмарева Т.П., 2013]: процедура муниципального банкротства закреплена на федеральном уровне, положения об антикризисном регулировании могут быть закреплены на уровне штатов.
На федеральном уровне процедуру управления муниципальным долгом регламентируются главой 9 Кодекса США о банкротстве «Урегулирование задолженности муниципального образования». Внутреннее законодательство отдельных штатов может предусматривать процедуры реструктуризации долгов несостоятельных муниципальных образований, однако статус банкрота приобретают только муниципалитеты, подвергшиеся процедурам, предусмотренным гл. 9 Кодекса США о банкротстве.
Федеральная процедура банкротства призвана стать способом спасения для муниципального образования в условиях финансового кризиса. Процедура банкротства в США направлена на поддержание и защиту должника на пути восстановления его платежеспособности. Основная цель муниципального банкротства в США - предоставление несостоятельному муниципальному образованию защиты от кредиторов и возможности продолжать выполнять свои публичные функции, в то время как оно будет при помощи и под руководством судьи специализированного суда по банкротству согласовывать с кредиторами план реструктуризации и погашения долгов. При этом следует отметить, что существенную роль в процедуре муниципального банкротства играет штат.
Во-первых, в компетенции штата - разрешить или не разрешить муниципальному образованию обращаться в суд с ходатайством. Муниципалитет должен получить специальную авторизацию для того, чтобы иметь возможность обратиться в суд (подать петицию). Такая авторизация может быть предусмотрена законодательством штатов или же получена от уполномоченного штатом лица или органа.
Во многих случаях штаты стремятся не допустить реструктуризации долгов муниципалитета посредствам процедуры банкротства, предусмотренной Кодексом США о банкротстве, поскольку это может существенным образом повлиять на кредитный рейтинг не только несостоятельного муниципалитета, но и других муниципальных образований, ухудшив для них возможности дальнейшего заимствования.
По состоянию на 21 августа 2012 года 26 штатов издали законы, позволяющие муниципалитетам при определенных условиях инициировать процедуру банкротства. Из них законодательство 14 штатов предусматривает, что муниципалитет должен получить специальное разрешение (авторизацию) у властей штата, в остальных 12 штатах не предусмотрено никаких ограничений для подачи петиции. 23 штата не имеют законодательно закрепленных положений, авторизующих муниципалитеты для подачи петиции. Еще один штат - Джорджия издал закон, напрямую запрещающий муниципалитетам обращаться за банкротством [Municipal bankruptcy…, 2012].
Во-вторых, штаты могут принимать собственное законодательство, существенным образом влияющее на процесс реструктуризации долгов. Как отмечают исследователи, такое правовое регулирование разрабатывается как мера срочного реагирования в условиях уже существующего локального экономического кризиса.
Тaк, зaкoнoдaтeльнoe coбpaниe штaтa Poд-Aйлeнд пpeдпpинялo cpoчныe мepы в oтнoшeнии бaнкpoтcтвa гopoдa Ceнтpaл-Фoллc: гopoд был нa гpaнe нecocтoятeльнocти, кoгдa былo пpинятo peшeниe уcтaнoвить пpиopитeт выплaт дepжaтeлям муниципaльныx oблигaций нa cлучaй пoдaчи муниципaлитeтoм xoдaтaйcтвa o пpизнaнии eгo бaнкpoтoм. Нoвый Зaкoн, издaнный нeзaдoлгo дo пoдaчи муниципaлитeтoм пeтиции, дaвaл дepжaтeлям oблигaций пpaвo удepжaния нa aдвaлopныe нaлoги и oбщиe дoxoды мecтнoгo бюджeтa и тaким oбpaзoм cтpeмилcя пpeдoтвpaтить нeгaтивныe пocлeдcтвия в видe уxудшeния уcлoвий пoлучeния зaймoв нa pынкe муниципaльныx oблигaций для дpугиx муниципaлитeтoв дaннoгo штaтa. Нa тoт мoмeнт гopoд нaxoдилcя пoд упpaвлeниeм вpeмeннoй aдминиcтpaции. В aвгуcтe 2011 г. упpaвляющий муниципaлитeтoм пoдaл пeтицию o бaнкpoтcтвe, cтpeмяcь пpeдocтaвить муниципaлитeту бoльшe вoзмoжнocтeй для pecтpуктуpизaции дoлгa. Ужe чepeз гoд пocлe пoдaчи пeтиции муниципaлитeт cмoг нopмaлизoвaть финaнcoвoe cocтoяниe, xoтя муниципaльным cлужaщим и житeлям пришлocь прeтeрпeвaть cущecтвeнныe oгрaничeния.
В-трeтьиx, зaкoнoдaтeльcтвoм штaтoв мoжeт быть прeдуcмoтрeнa cпeциaльнaя прoцeдурa, прeдшecтвующaя пoдaчe пeтиции o признaнии муниципaльнoгo oбрaзoвaния бaнкрoтoм. Тaк, нaпримeр, Зaкoн штaтa Кaлифoрния уcтaнaвливaeт oбязaтeльную прoцeдуру мeдиaции, прeдшecтвующую пoдaчe пeтиции. Муниципaлитeт мoжeт oбoйти прoцeдуру мeдиaции, oбъявив чрeзвычaйную пoлoжeниe, и пoдaть пeтицию. Гoрoд Caн Бeрнaрдинo (the city of San Bernardino, CA) oбъявил чрeзвычaйнoe пoлoжeниe и пoдaл пeтицию в cooтвeтcтвии в aвгуcтe 2012 г. Cтoктoн (Stockton, CA) пoдaл пeтицию в июнe 2012 г. пocлe прoxoждeния прoцeдуры мeдиaции, в рeзультaтe кoтoрoй былo дocтигнутo coглaшeниe c 30 % eгo крeдитoрoв.
В oтличиe oт Рoccии прoцecc муниципaльнoгo бaнкрoтcтвa в CШA мoжeт нocить тoлькo дoбрoвoльный xaрaктeр и нaчинaeтcя c пoдaчи муниципaлитeтoм пeтиции в cпeциaлизирoвaнный cуд. В CШA дoлжник oднoврeмeннo c пeтициeй прeдcтaвляeт в cуд плaн рecтруктуризaции дoлгoв. Вaжнo oтмeтить, чтo рaзрaбoткa и прeдcтaвлeниe тaкoгo плaнa являютcя иcключитeльнoй кoмпeтeнциeй муниципaлитeтa-дoлжникa. В cлучae ecли плaн нe был прeдcтaвлeн oднoврeмeннo c пeтициeй, cуд мoжeт нaзнaчить cрoк для прeдcтaвлeния тaкoгo плaнa.
Дeлa o бaнкрoтcтвe (в тoм чиcлe муниципaлитeтoв) в CШA рaccмaтривaют cпeциaлизирoвaнныe cуды (Bankruptcy courts). Oднo из трeбoвaний, прeдъявляeмыx к муниципaльнoму oбрaзoвaнию, жeлaющeму инициирoвaть прoцeдуру бaнкрoтcтвa, муниципaлитeт дoлжeн быть нecocтoятeльным. Coдeржaниe критeрия нecocтoятeльнocти в кoнтeкcтe муниципaльнoгo бaнкрoтcтвa имeeт cвoи cущecтвeнныe ocoбeннocти. В oтнoшeнии муниципaльныx oбрaзoвaний тeрмин «нecocтoятeльнocть» oзнaчaeт тaкoe финaнcoвoe cocтoяниe, при кoтoрoм дoлжник:
. нe выплaчивaeт cвoи дoлги крeдитoрaм. Пoмимo этoгo, муниципaлитeт нe будeт признaн нecocтoятeльным, ecли oн нe выплaчивaeт cвoи дoлги, в тo врeмя кaк у нeгo имeeтcя вoзмoжнocть прoизвoдить выплaты, ecли муниципaлитeт нeдoбрocoвecтнo уклoняeтcя oт выплaт, дeлo мoжeт быть прeкрaщeнo;
. и не имеет cредcтв для погашения долга в момент, когда наcтупает cрок погашения; определение наличия этого критерия требует от cуда перcпективного анализа.
Муниципалитетам требуетcя оcвобождение в cлучае, еcли они не могут получить необxодимый доxод за cчет взимаемыx налогов и иныx выплат. Муниципалитет должен иcчерпать вcе cвои влаcтные полномочия по взиманию налогов и cборов для того, чтобы он мог быть признан неплатежеcпоcобным.ледует отметить, что в процедуре банкротcтва муниципалитетов в CША важное значение отводитcя инcтитуту медиации. В чаcтноcти, одним из уcлoвий принятия cудoм зaявлeния (пeтиции) являeтcя тo, чтo дo oбрaщeния в cуд муниципaлитeт дoлжeн coглacoвaть плaн рecтруктуризaции дoлгoв c бoльшинcтвoм крeдитoрoв либo прилoжить вce нeoбxoдимыe уcилия для пoлучeния тaкoгo coглacия. Уcилия, прилoжeнныe муниципaльными влacтями в прoцecce вeдeния пeрeгoвoрoв c крeдитoрaми, являютcя тaкжe oдним из пoкaзaтeлeй выпoлнeния нecocтoятeльным муниципaльным oбрaзoвaниeм трeбoвaния дoбрocoвecтнocти при пoдaчe пeтиции.
Нa прoцecc мeдиaции пo oбщeму прaвилу oтвoдитcя нe бoлee 60 днeй c мoмeнтa принятия рeшeния oб избрaнии мeдиaтoрa, cрoк мoжeт быть прoдлeн eщe нa 30 днeй дoпoлнитeльнo. Кo вceм учacтникaм пeрeгoвoрoв прeдъявляeтcя трeбoвaниe дoбрocoвecтнocти. Пoлoвину зaтрaт в прoцecce мeдиaции бeрeт нa ceбя муниципaлитeт, ocтaвшaяcя чacть рacпрeдeляeтcя мeжду зaинтeрecoвaнными cтoрoнaми.
Вaжнeйшим дocтoинcтвoм прoцeдуры бaнкрoтcтвa являeтcя aвтoмaтичecкaя ocтaнoвкa взыcкaний. Cтoит oтмeтить, чтo прoцeдурa мeдиaции пo зaкoнoдaтeльcтву Кaлифoрнии тaкoй вoзмoжнocти муниципaльнoму oбрaзoвaнию нe прeдocтaвляeт. Eщe oднo cущecтвeннoe прeимущecтвo прoцeдуры бaнкрoтcтвa - рaзрeшeния cлoжнoгo и кoмплeкcнoгo cпoрa (мeжду дoлжникoм и крeдитoрaми и мeжду кoнкурирующими крeдитoрaми) прoфeccиoнaльным aрбитрoм - oпытным и выcoкoпрoфeccиoнaльным cудьeй cпeциaлизирoвaннoгo cудa. Пoмимo прoчeгo, cуд нaдeлeн пoлнoмoчиями cпиcaть чacть дoлгa муниципaлитeтa, дaв eму вoзмoжнocть нoвoгo cтaртa.
Таким образом, процедура муниципального банкротства США создана для того, чтобы помочь несостоятельным муниципалитетам выйти из состояния финансового кризиса и согласовать план реструктуризации долгов с кредиторами под руководством высококвалифицированного арбитра - судьи специализированного суда по банкротству. Она может быть инициирована муниципалитетом исключительно добровольно и предполагает ситуацию крайней необходимости, когда муниципалитет является несостоятельным, а механизмы восстановления платежеспособности муниципалитета, действующие в соответствующем штате, оказались неэффективными.
Практика использования этой процедуры показывает, что она позволяет быстрее решить проблемы, возникшие при управлении муниципальным долгом.
В Чехии - сравнительно небольшой стране - имеются целые муниципальные образования, состояние которых близко к несостоятельности. Качество управления муниципальным долгом там оставляет желать лучшего, и так же, как и в России, в законодательстве Чехии отсутствует понятие «банкротство муниципального образования». Однако даже сам президент Чехии Милош Земан заявил, что было бы хорошо, если бы для муниципалитетов была аналогия с личным банкротством [Obce mají mít…, 2015].
.3 Опыт управления муниципальным долгом в Российской Федерации
Говорить о построенной системе управления муниципальным долгом, пожалуй, нельзя. Конечно, в настоящей работе невозможно исследовать опыт управления во всех муниципальных образованиях страны, однако на основании анализа работы тех муниципалитетов, которые отражен в работе, можно сделать вывод о том, что практически весь массив вопросов, связанных с управлением муниципальным долгом, был почти не тронут.
Данный вывод подтверждается выявленными недостатками, существующими на протяжении достаточно длительного времени. В частности, отсутствуют формализованные процедуры оценки и управления рисками в долговой сфере.
При планировании привлечения заимствований стоимостные оценки различных вариантов проводятся по текущей номинальной стоимости обслуживания и погашения.
Концепция приведённой стоимости долга, учитывающей массу скрытых рыночных факторов, не используется.
К общим недостаткам можно отнести:
отсутствие управления условными обязательствами и процедур управления рисками,
низкий уровень аналитических возможностей информационных систем,
неполный учет обязательств,
отсутствие связи информационных систем с системами бюджетного учета и планирования и др.
Для перехода к управлению долгом требуется четкое определение форм бюджетных обязательств, внедрение новых правил их учета, развитие системы планирования и управления долговыми обязательствами.
Управление гарантиями, как условными обязательствами, осуществляется неэффективно, что выражается в отсутствие оценки риска наступления гарантийного случая. В результате на практике объёмы резервируемых в бюджетах муниципальных образовании либо равны полному объёму гарантированных обязательств к оплате в текущем году, либо равны некой постоянной величине, не связанной с объёмом гарантированных обязательств.
Министерством финансов Российской Федерации ежегодно анализируются объем и структура долга муниципальных образований [Объем и структура государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований]. По состоянию на 01.01.2017 наибольший размер муниципального долга составил у Республики Татарстан. Нулевой долг всего у двух регионов - республики Крым и республики Ингушетия. Однако наличие нулевого показателя по муниципальному долгу отнюдь не означает высокий уровень экономического развития этих двух регионов. Место республики Крым как нового региона РФ определить пока нельзя, тогда как республика Ингушетия по итогам 2015 года находилась на 79 месте в рейтинге социально-экономического положения субъектов РФ.
Изложенное свидетельствует о том, что неиспользование механизмов, предоставленных бюджетным законодательством не дает положительного результата, равно как и их неэффективное использование.
Будучи сегодня равноправным участником гражданских отношений и, одновременно, неся социальную нагрузку, любое публично-правовое образование фактически подвергается риску стать должником по неисполненным обязательствам либо по обязательствам, исполненным ненадлежащим образом.
Управление муниципальным долгом в России упирается в главную проблему - его эффективности.
Рассмотрим на примере города Курган. Определением Арбитражного суда Курганской области от 09.04.2009 по делу № А34-702/2009 в отношении муниципального унитарного предприятия «Управляющая компания «Жилищник» была введена процедура наблюдения по заявлению ОАО «Энергосбыт», которому указанное МУП было должно почти 3 миллиона рублей. Решением Арбитражного суда Курганской области от 31.08.2009 предприятие было признано несостоятельным (банкротом), а по результатам конкурсного производства общая сумма требований к предприятию составила 48 184 324 руб. 93 коп.
.03.2011 конкурсный управляющий обратился в Арбитражный суд Курганской области с иском к Департаменту городского хозяйства Администрации города Кургана о взыскании убытков в размере 17 101 000 руб. Решением Арбитражного суда Курганской области от 09.12.2011 по делу № А34-1000/2011 с Муниципального образования город Курган в лице Департамента городского хозяйства Администрации города Кургана за счет казны города Кургана в пользу должника взыскано 11 151 000 руб. убытков и 60 000 руб. судебных расходов на проведение экспертизы. Постановлением Федерального Арбитражного Суда Уральского округа от 29.08.2012 решение Арбитражного суда Курганской области от 09.12.2011 оставлено без изменения. В последующем право требования предприятия к муниципалитету было реализовано посредством проведения торгов в форме публичного предложения - покупателем стало местное ООО - «Любимый город», которое заплатило предприятию-банкроту 5 300 000 руб. (цену, за которую приобрело права требования).
Хронологию событий в деле о банкротстве муниципального унитарного предприятия в г. Курган необходимо прервать пояснением сложившейся в целом в России ситуации.
В России существует ряд коммерческих организаций, которые вполне официально ведут деятельность, связанную с приобретением прав требований к различным муниципалитетам. Права требования могут иметь самое разное происхождение, но в любом случае они переходят к этим организациям по договорам уступки, заключаемым по результатам проведенных торгов.
Одной из таких фирм является ООО «Актион» (г. Москва). Эта фирма неоднократно участвовала в торгах и является взыскателем по многочисленным исполнительным производствам в отношении должников - муниципальных образований.
Практика работы этой компании в Пермском крае оказалась весьма успешной для компании и проблемной для муниципалитета (этот вопрос исследуется в следующей главе работы), тогда как практика работы компании в других регионах, и в частности в Курганской области показала, что основным фактором здесь является сотрудничество и своевременное принятие эффективных выгодных для муниципалитета решений.
Итак, покупателем долгов в г. Курган стало ООО «Любимый город», однако в результате проведенной с этой организацией и муниципалитетом работы договор уступки был расторгнут по взаимному соглашению сторон, денежные средства возвращены ООО «Любимый город», а права переданы ООО «Актион», требования которого были довольно быстро исполнены, что не позволило долгу вырасти за счет неустоек и штрафов.
Помимо достаточно быстрого реагирования на факт смены кредитора, муниципальное образование в данном случае также не допустило привлечения его к субсидиарной ответственности в связи с банкротством муниципального унитарного предприятия.
Иными словами, муниципальное образование верно среагировало уже на стадии возникновения долга. Тем не менее, необходимо отметить, что эффективное управление муниципальным предприятием предотвратило бы сам факт возникновения долга у муниципального образования.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, какие факторы и обстоятельства влияют на управление муниципальным долгом:
Рис. 1. Факторы, оказывающие влияние на управление муниципальными долговыми обязательствами
Исходя из того, какие обязательства на сегодняшний день формируют муниципальный долг в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (кредиты, муниципальные гарантии, муниципальные ценные бумаги), мы видим, что учет вышеизложенных факторов крайне затруднителен и по сути ничем не обусловлен.
Анализ структуры муниципального долга в 2016 году на основании данных Министерства финансов Российской Федерации (таблица 1) свидетельствует о следующем:
)наиболее часто муниципальные образования используют такие виды муниципальных обязательств, как кредиты (бюджетные и кредиты от кредитных организаций). Кредитные обязательства составляют львиную долю муниципального долга всех муниципальных образований Российской Федерации (более 90 %) и существуют в большинстве муниципалитетов;
)муниципальные образования только четырех регионов используют муниципальные ценные бумаги как способ создания муниципальных обязательств. Доля муниципальных ценных бумаг в общем объеме муниципального долга составляет всего 4,25 %. Подавляющее большинство муниципалитетов, несмотря на предусмотренную законом возможность выпускать ценные бумаги, не пользуются предоставленной возможностью, хотя польза от внедрения этого вида муниципальных заимствований на практике неоднократно исследовалась и рассчитывалась;
)только три региона указывают «иные» непогашенные обязательства муниципальных образований: муниципальные образования в республике Саха (Якутия), в Оренбургской области и в Краснодарском крае. С учетом положения части 2 статьи 100 Бюджетного кодекса Российской Федерации о том, что долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных видах, за исключением предусмотренных в этой статье, существование графы «иные долговые обязательства» идет вразрез с действующим законодательством.
Таблица 1 Структура всего объема муниципального долга в России (на основе данных Минфина РФ)
Вид муниципального долгового обязательства% от общего объема муниципального долга в РоссииМуниципальные ценные бумаги4,25Муниципальные гарантии5,01Кредиты от кредитных организаций62,26Бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы РФ28,47Иные долговые обязательства0,01
Между тем, указание таких обязательств даже небольшой частью муниципальных образований свидетельствует о наличии большого и существенного пробела в этой части, о неправильном учете муниципальных долговых образований и, соответственно, о неэффективном управлении ими.
Анализ данных по объему муниципальных долговых обязательств свидетельствует также о том, что последние 5 лет долг неуклонно растет - с 2012 года увеличился почти на 120 млрд.руб. (рисунок 2).
Рис. 2. Динамика общего объема долговых обязательств муниципальных образований РФ за период с 2012 по 2016 г.г.
Основной рост произошел за счет увеличения объема заимствований в форме кредитов от кредитных организаций. В меньшую сторону изменился лишь один вид муниципального долга - муниципальные гарантии (рисунок 3).
Рис. 3. Динамика объема отдельных долговых обязательств муниципальных образований РФ за период с 2012 по 2016 г.г.
Говоря об опыте управления муниципальным долгом в Российской Федерации, следует сказать о существующем в законодательстве институте временной финансовой администрации.
В литературе отмечается, что в ГК РФ и в ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» следовало бы предусмотреть специальное правовое регулирование для публичных образований на случай их неплатежеспособности и применение к ним особых санационных процедур с учетом того, что публичные образования осуществляют функции публичной власти. В законодательстве должны быть указаны способы санации публичных образований, в том числе в АПК РФ - норм, необходимых для введения процедуры временной администрации [Малышева С.А., Шишмарева, 2013, с. 91]. Вспомним, что в мировом опыте есть подобные примеры (например, в США).
В соответствии с положениями ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случае, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований, принимается решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий органов местного самоуправления и в муниципальном образовании вводится орган внешнего (государственного) управления [Федеральный закон № 131-ФЗ].
Органом, управляющим муниципальным образованием от имени государства, является временная финансовая администрация. Это относительно новое понятие в отрасли государственного и муниципального управления. Его определение дается в статье 168.1 БК РФ, согласно которой временная финансовая администрация муниципального образования - это исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности муниципального образования, оказывать содействие органам государственной власти субъектов РФ в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления, осуществлять или контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий местной администрации.
В абзаце 2 пункта 2 той же статьи предусмотрено, что ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.
Решение арбитражного суда субъекта Российской Федерации о введении в муниципальном образовании временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов местного самоуправления просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со статьей 112.1 настоящего Кодекса и (или) бюджетных обязательств муниципального образования превышает 30 процентов объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации перед бюджетом муниципального образования [Бюджетный кодекс РФ].
Под просроченной задолженностью по исполнению бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления), понимаются не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования), признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления), в том числе при представлении в Министерство финансов Российской Федерации (исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации) бюджетной отчетности.
Иными словами, законодатель признает возможность введения временной финансовой администрации в случае не исполнения в установленный срок любых бюджетных обязательств муниципального образования.
В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.
В предыдущей главе было упомянуто о том, что к понятию «муниципальный долг» следует отнести также и обязательства муниципального образования, возникающие в связи с созданием им муниципальных предприятий, учреждений и иных организаций, по обязательствам которых муниципальное образование несет субсидиарную ответственность.
Здесь, на наш взгляд, гражданское (как материальное, так и процессуальное) законодательство входит в некоторое противоречие с бюджетным, а также с общими нормами о муниципальном управлении.
С точки зрения гражданского права, муниципальное образование, у которого имеется просроченная задолженность, должно исполнить обязательство в установленный законом срок на основании вступивших в законную силу судебных актов или признания наличия обязательства субъектом РФ или самим муниципальным образованием.
С точки зрения бюджетного законодательства просроченным является лишь то бюджетное обязательство, которое отнесено к категории расходных в текущем финансовом периоде.
Иными словами, если судебный акт о взыскании с муниципального образования вступил в силу в середине финансового периода и в бюджет изменения не внесены, в общую сумму просроченных обязательств эта сумма включаться не будет.
Полагаем, что в этом кроется возможность для муниципальных образований искажать реальную ситуацию, признавая только часть обязательств и тем самым препятствуя оценке объективно существующей экономической ситуации.
Так, по состоянию на 01.01.2016 судами с муниципального образования Горнозаводский муниципальный район Пермского края взыскано более 20 млн. руб. только компенсаций за нарушение разумного срока исполнения судебных актов и штрафных санкций в пользу одного юридического лица (не считая ранее вступивших в силу судебных актов, также не исполненных должником), в то же время в бюджете на 2016 год было отражено лишь 13,2 млн. руб. как денежные средства, которые необходимо направить на выплаты по вступившим в законную силу судебным актам (приложения № 1 и 2 к настоящей курсовой работе). На основании отраженных в бюджете сумм нельзя сделать вывод о плачевности положения этого муниципального образования, поскольку дефицит бюджета хотя и есть, но он не соответствует фактической ситуации, следовательно, изыскивать средства для погашения, прибегая, возможно, к способам, указанным в статье 100 Бюджетного кодекса РФ, оснований как будто нет.
Как неоднократно было отмечено исследователями, нормы, регулирующие основания и порядок деятельности временной финансовой администрации, по сути, повторяют нормы гражданского законодательства о внешнем управлении юридическим лицом. Внешнее управление - одно из переходных состояний должника, заканчивающееся в результате либо улучшением его финансового состояния, либо банкротством и прекращением деятельности. Данное заимствование, как видится, является примером распространения принципов частного права на публичные институты. В рассматриваемом случае муниципальное образование предстает в качестве аналога юридического лица, обладающего имущественными активами. Неэффективное владение, пользование и распоряжение данными активами ведут к тому, что собственник становится неплатежеспособным и его начинают «банкротить» (но не кредиторы, а органы публичной - государственной - власти). Однако очевидно, что отождествление статуса муниципального образования со статусом «обычного» юридического лица приводит к конфликту прав частной и публичной собственности. Кроме того, отождествление невозможно в силу особенностей правового статуса муниципального образования.
Вопрос о том, можно ли утверждать, что правомерно переносить частноправовые отношения, возникающие при неплатежеспособности лица, в публично-правовую сферу, является спорным, как и эффективность такого метода управления, как временная финансовая администрация. Как отмечает О.А. Дементьева, вполне резонно допустить, что временная финансовая администрация не в состоянии (как по объективным, так и по субъективным причинам) решить финансовые проблемы муниципального образования [Дементьева, 2013, с. 37]. Как известно, процедурой внешнего управления федеральный законодатель останавливает механизм рецепции норм частного права: дальнейшие процедуры, а именно банкротство муниципального образования, законодательство не допускает. Хотя, если продолжать (по аналогии с институтом прекращения права частной собственности) данную процедуру, муниципальное образование должно быть «распродано» за долги, лишено всей публичной собственности. Очевиден тот факт, что федеральный законодатель не представляет себе четко процедуру (даже и простую возможность) объявления несостоятельным, например, городского поселения (территорию - участки, находящиеся в муниципальной собственности, по-видимому, можно будет реализовать, но вот что делать с населением, с органами публичной власти - непонятно). И совершенно очевидно, что следствием стало появление в публичном праве, а точнее, в муниципальном законодательстве, такого пробела.
Итак, можно сделать вывод о том, что бюджетное законодательство должно содержать процедуры урегулирования просроченной задолженности муниципальных образований. Как отмечается в литературе, в случае объективной неспособности муниципальных органов власти исполнять долговые обязательства полностью и в срок механизм урегулирования просроченной задолженности позволяет разрешить возникший конфликт заемщика и инвесторов. В случае способности и нежелания заемщика платить процедура урегулирования просроченной задолженности должна обеспечить принудительное исполнение обязательств.
Нормативное закрепление такой процедуры и ее применение на практике снижают неопределенность во взаимоотношениях заемщика и кредиторов в случае дефолта, тем самым снижая кредитный риск и стоимость заимствований. Кроме того, это способствует проведению более ответственной долговой политики муниципальными органами власти.
Процедура урегулирования просроченной задолженности должна основываться на идентичном подходе к реструктуризации просроченной задолженности муниципальных образований и юридическом равенстве с другими участниками гражданских правоотношений. То есть полное и своевременное исполнение обязательств для муниципальных органов власти, как и для других участников гражданских правоотношений, должно являться обязательным. В тот же время, процедуры урегулирования просроченной задолженности, применяемые к муниципальным органам власти и юридическим и физическим лицам, могут различаться. Процедура урегулирования просроченной задолженности должна быть формализованной, прозрачной и справедливой, обеспечивая непредвзятый и идентичный подход к реструктуризации просроченной задолженности муниципалитета.
Необходимо учитывать в то же время, что система урегулирования просроченной задолженности, гарантирующая полное исполнение обязательств, угрожает возможности местным органам власти предоставлять минимальный объем бюджетных услуг и исполнять иные свои обязательства, то есть противоречит самой сути муниципалитета и местного самоуправления.
Денежные средства, необходимые для исполнения долговых обязательств, могут также изыскиваться за счет приватизации или передачи в делегированное управление имущества, необходимого для предоставления базовых услуг, на условиях обязательного оказания соответствующих базовых бюджетных услуг.
Анализ категории «управление муниципальным долгом» позволил прийти к выводу о самой непосредственной её связи с институтом временной финансовой администрации.
В соответствии с положениями статьи 168.4 Бюджетного кодекса РФ проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до двух месяцев со дня вступления решения Верховного Суда Российской Федерации (арбитражного суда субъекта Российской Федерации) о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) в законную силу.
Проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) должен включать:
срок действия плана, необходимый для полного погашения просроченных расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), не превышающий пяти лет;
долю собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования), ежегодно направляемую на исполнение просроченных долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), не превышающую 15 процентов;
объемы и условия привлечения заемных средств на рефинансирование государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга);
график исполнения просроченных долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
меры по оздоровлению государственных финансов субъекта Российской Федерации (муниципальных финансов муниципального образования), включая перечень необходимых для их реализации нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципальных правовых актов органов местного самоуправления).
Проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) согласовывается сторонами, участвующими в производстве по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
Содержание приведенных норм говорит о необходимости в период действия временной финансовой администрации определить объем заёмных средств, необходимых для погашения просроченной задолженности, то есть по сути объем нового муниципального долга.
Иными словами, ранее возникший муниципальный долг, превратившийся в просроченную задолженность, может стать основанием для введения временной финансовой администрации в муниципальном образовании, но при этом привлечение заемных средств (создание нового муниципального долга) является одним из способов разрешения возникшей ситуации.
Глава 2. Управление муниципальным долгом в Пермском крае
.1 Опыт управления муниципальным долгом в муниципальных образованиях Пермского края: анализ существующей ситуации
Итак, в предыдущих разделах исследования муниципальный долг был представлен в разрезе управления им. Теоретический и методологический аспекты управления были выбраны не случайно: конечная цель исследования заключается в том, чтобы выявить разрывы между теорией и практикой управления муниципальным долгом и предложить пути их преодоления.
Исследуя опыт управления муниципальным долгом в России в целом, мы пришли к выводу, что между теорией управления муниципальным долгом и фактической ситуацией (практикой) имеется огромная пропасть. Достаточно для этого проанализировать имеющиеся показатели и документы.
В настоящей главе для анализа были выбраны муниципальные образования Пермского края.
Анализ данных по Приволжскому федеральному округу по состоянию на 1 января 2017 г. позволяет сделать вывод, что объем муниципального долга в Пермском крае по официальным данным существенно ниже, чем у большинства других регионов (рисунок 4).
По отношению ко всем субъектам Российской Федерации (за исключением городов федерального значения) Пермский край занимает 10-е место (приложение 5 к настоящей работе), начиная с регионов с наименьшим размером муниципального долга. Наибольший долг - у республики Татарстан. Он в 100 раз больше размера муниципального долга в Пермском крае, который официально по состоянию на 01.01.2017 составлял 294 658,72 тыс.руб. (таблица 2).
Отсюда возникает вопрос: большой муниципальный долг - это плохо или хорошо? Отвечая на него, стоит отметить относительность категорий «хорошо» и «плохо» в данном случае. «Хорошо» - когда размер муниципального долга соответствует финансовому состоянию муниципалитета и позволяет а) инвестировать средства в развитие муниципалитета; б) рационально обслуживать долг; в) не допускать снижения уровня жизни в муниципалитете; г) отвечать по возникающим у муниципалитета обязательствам. «Плохо» - когда муниципалитет либо не пользуется предоставленными ему возможностям для развития экономики, либо создает муниципальный долг в размере, несовместимым с его финансовыми возможностями.
Таблица 2. Объем муниципального долга в регионах, входящих в состав Приволжского федерального округа, на 01.01.2017
Субъект РФ (ПФО)Тыс.руб.Республика Татарстан29 870 622,69Нижегородская область13 702 102,21Самарская область13 694 963,76Республика Башкортостан11 815 724,43Саратовская область10 264 780,98Удмуртская Республика9 234 765,14Пензенская область6 747 331,97Республика Мордовия5 978 456,60Кировская область4 201 454,74Ульяновская область3 112 239,22Чувашская Республика - Чувашия2 122 474,60Оренбургская область1 317 805,13Пермский край294 658,72Республика Марий Эл232 228,18
Рис. 4. Соотношение размера муниципального долга в регионах ПФО по состоянию на 01.01.2017
При этом долг этот в Пермском крае распределяется следующим образом:
Рис. 5. Структура муниципального долга в Пермском крае по состоянию на 01.01.2017
Как видим, основная часть муниципального долга - это кредиты от кредитных образований. Если бы официальная статистика учитывала фактические долги, сумма была бы как минимум на 100 млн. руб. больше.
Горнозаводский муниципальный район.
Решением Арбитражного суда Пермского края от 12.07.2005 по делу № А50-12159/2005 признано несостоятельным (банкротом) муниципальное унитарное предприятие «Многоотраслевое производственное объединения жилищно-коммунального хозяйства». Определением от 02.06.2014 по тому же делу конкурсное производство в отношении должника было прекращено, организация исключена из Единого государственного реестра юридических лиц.
По данным официальной картотеки арбитражных дел состоянию на 31.12.2015 года:
по результатам рассмотрения дела о банкротстве муниципального унитарного предприятия «Многоотраслевое производственное объединения жилищно-коммунального хозяйства» муниципальное образование Горнозаводский муниципальный район было признано субсидиарным должником и, как следствие, «приобрело» долг в размере более 60 млн. руб. (постановление 17 арбитражного апелляционного суда от 02.10.2007 по делу № А50-10086/2007, приложение 3 к работе);
зарегистрировано не менее 18 дел по искам (заявлениям) основного кредитора муниципального образования Горнозаводский муниципальный район - ООО «Актион», по искам как имущественным, так и неимущественным. По неимущественным требованиям, тем не менее, кредитором регулярно предъявляются требования о взыскании государственной пошлины и возмещения судебных расходов [Система «Электронное правосудие», #"justify">Долг изначально возник перед самим предприятием-банкротом, а в последующем был выставлен на торги и приобретен по цене, в десятки раз ниже начальной, московской организацией ООО «Актион».
Как уже отмечалось выше, согласно данным бюджета Горнозаводского муниципального района Пермского края на 2016 год на погашение кредиторской задолженности Горнозаводского муниципального района по судебным решениям должно быть направлено 13 442,2 тыс.руб. (приложение 1 к работе). Поступление денежных средств запланировано в бюджете муниципального района в качестве межбюджетного трансферта, получаемого из других бюджетов бюджетной системы РФ (приложение 2 к работе).
Между тем размер долга в несколько раз превышает указанную сумму и в связи с бездействием муниципального образования увеличивается за счет неустоек, штрафов, компенсаций за неисполнение решений в разумный срок и расходов по оплате услуг представителя.
Длительное время о сложившейся ситуации не было известно, поскольку в официальных документах, в том числе в документах о бюджете приведенные выше данные отсутствуют, а при анализе экономической ситуации в муниципальном образовании анализ имеющихся судебных споров не проводится.
Анализ документации, в том числе бюджетов на 2014 и 2015 годы, показывает, что и в предшествующие периоды имеющийся у муниципального образования существующий долг нигде отражен не был. При этом в бюджете (а именно в ведомственной структуре расходов бюджета Горнозаводского муниципального района в 2016 году) выделена отдельная строка - расходы на реализацию муниципальной программы «Управление муниципальными финансами и муниципальным долгом Горнозаводского муниципального района на 2016-2018 годы», и размер этих расходов не превышает 700 000 руб. (таблица 3).
Таблица 3 Распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям (муниципальным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов бюджета Горнозаводского муниципального района в 2016 году, тыс.руб.
900 0111 10 0 00 00000Резервные фонды674,010 0 00 00000 Муниципальная программа "Управление муниципальными финансами и муниципальным долгом Горнозаводского муниципального района на 2016-2018 годы"674,010 1 00 00000 Подпрограмма "Создание условий для эффективного управления муниципальными финансами, повышение устойчивости бюджета Горнозаводского муниципального района"674,010 1 01 00000 Основное мероприятие "Финансовое обеспечение непредвиденных и чрезвычайных ситуаций за счет резервного фонда администрации Горнозаводского муниципального района"674,010 1 01 МР140 Резервный фонд администрации Горнозаводского муниципального района674,0 800Иные бюджетные ассигнования674,0
Таким образом, видим следующую картину (рисунок 6):
Рис. 6. Структура доходов Горнозаводского муниципального района в 2016 г.
Доля средств, направляемых на погашение гигантского для муниципального района долга, составляет всего 2,7 % (рисунок 7).
Здесь обнаруживаем очередной разрыв: в соответствии с законодательством РФ кредитор имеет право потребовать применить обеспечительные меры в виде ареста всех видов принадлежащего должнику имущества, в том числе - денежных средств.
Рис. 7. Доля средств на погашение муниципального долга в 2016 г.
Анализ судебных споров между Горнозаводским муниципальным районом и его кредитором ООО «Актион» позволяет установить, что такая мера применена была.
Иными словами, направляя официально на погашение имеющегося долга денежные средства в размере всего 13 442 200 руб., муниципальное образование Горнозаводский муниципальный район фактически отвечает всем имуществом казны (то есть тем имуществом, которое не закреплено на праве оперативного управления или хозяйственного ведения за созданными муниципальным образованием предприятиями или учреждениями) и денежными средствами, получаемыми муниципальным образованием в виде доходов.
Рис. 8. Динамика суммы долга Горнозаводского муниципального района
За 9 лет долг не только не уменьшился, но наоборот - вырос почти вдвое. И динамика в сторону его увеличения продолжается и сейчас. Горнозаводским муниципальным районом не велись переговоры о реструктуризации долга, и даже вынесение вопроса на обсуждение на краевом уровне к стабилизации ситуации не привело: на исполнении по-прежнему находятся исполнительные листы, долг продолжает увеличиваться за счет регулярно предъявляемых кредитором исков о взыскании судебных расходов, штрафов и компенсаций за несвоевременное исполнение уже состоявшихся решений судов.
По нашему мнению, последствия сложившейся ситуации напрямую зависят от качества управления муниципальным долгом и методов, применяемых при управлении. Этот довод подтверждает наличие аналогичной проблемы в другом муниципальном образовании Пермского края - Александровском муниципальном районе.
Предшествующая возникновению долга ситуация была аналогичной: из состава имущества муниципального предприятия собственником (муниципальным образованием) была выведена основная часть активов, в результате чего предприятие обанкротилось. Определением арбитражного суда по делу А50-5107/2006-Б в отношении предприятия введено наблюдение и решением арбитражного суда от 31.08.2006 должник признан банкротом, в отношении него открыто конкурсное производство. Решением Арбитражного суда Пермского края от 01.04.2009 по делу № А50-20722/2008, вступившим в законную силу, с муниципального образования Александровский муниципальный район Пермского края в лице Финансового управления администрации Александровского муниципального района Пермского края в пользу обанкротившегося муниципального предприятия было взыскано 25 848 122 руб. 83 коп. за счет казны муниципального образования. Так возник долг, который в дальнейшем был продан частной компании - ООО «Аваль ДВ», ставшей кредитором муниципального образования.
Как и в Горнозаводском муниципальном районе, в Александровском районе в бюджете запланированы расходы на реализацию муниципальной программы «Управление муниципальными финансами Александровского муниципального района», однако, в отличие от Горнозаводского района, в Александровском муниципальном районе в рамках этой программы выделены денежные средства на управление муниципальным долгом (а именно на его обслуживание) в сумме 1 256 000 руб. (таблица 4).
С учетом того, что по законодательству РФ к муниципальному долгу относится только то, что перечислено в статье 100 БК РФ, указанные денежные средства могут быть направлены исключительно на обслуживание муниципального долга в том его смысле, который вкладывает в это понятие законодатель.
Таблица 4. Распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям (муниципальным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов бюджета на 2016 год, тыс.руб. (извлечение)
07 0 00 00000 Муниципальная программа «Управление муниципальными финансами Александровского муниципального района», в т.ч.:50 888,707 3 00 00000 Подпрограмма «Управление муниципальным долгом Александровского муниципального района»1 256,007 3 01 00000 Основное мероприятие «Обслуживание муниципального долга Александровского муниципального района»1 256,007 3 01 00010 Исполнение обязательств по обслуживанию муниципального долга Александровского муниципального района1 256,0 700Обслуживание государственного (муниципального) долга1 256,0
В Александровском муниципальном районе на 2016 год денежных средств на выплаты по судебным решениям в бюджете не запланировано вообще.
.2 Разрывы между теорией и практикой управления муниципальным долгом
Схожесть ситуаций, сложившихся в двух разных муниципальных образованиях, и наличие подобных ситуаций в других регионах страны позволяют установить следующие основные негативные тенденции в управлении муниципальным долгом (для целей настоящего исследования называем их разрывы между теорией и практикой управления муниципальным долгом.
Во-первых, несмотря на то, что даже существующее бюджетное законодательство предоставляет муниципальным образованиям возможность использовать четыре формы муниципальных долговых обязательств, фактически используются лишь две из них: кредиты от кредитных организаций и бюджетные кредиты. В литературе неоднократно подчеркивалась важность такой формы муниципального долга, как муниципальные ценные бумаги, однако практика ее применения в России равномерно не развита, наряду с муниципалитетами, которые осуществляют выпуск ценных бумаг, существуют и такие, которые этого вообще никогда не делали.
Между тем говорить об эффективном управлении муниципальным долгом, в частности, и муниципальным образованием в целом, на наш взгляд, можно только тогда, когда для развития используются все возможности, имеющиеся у муниципалитета.
Во-вторых, сегодняшняя законодательная база не учитывает всех видов муниципальных долговых обязательств, существующих в действительности. Существование иных (помимо четырех, указанных в ч. 2 ст. 100 БК РФ) видов муниципальных долговых обязательств подтверждается как приведенным в исследовании анализом фактической ситуации в некоторых муниципалитетах, так и официальными отчетами, размещаемыми на сайте Министерства финансов Российской Федерации о структуре и объеме муниципального долга в России, где имеется отдельная графа с данными, которая так и называется - «иные долговые обязательства муниципального образования». При этом Минфин не объясняет, какими иными могут быть эти долговые обязательства, если согласно прямому указанию закона (ч. 2 ст. 100 БК РФ) долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных видах, за исключением предусмотренных настоящим пунктом.
Отсюда вытекает третий разрыв в теории и практике управления муниципальным долгом: нечеткость в анализе структуры муниципального долга. Достаточно сложно упрекнуть администрацию любого муниципального образования в том, что учёт долговых обязательств ведется ненадлежащим образом и что при формировании информации для ежемесячных и ежегодных отчетов Минфина об объеме и структуре муниципального долга не предоставляется информация об иных непогашенных долговых обязательствах. Напротив, учёт ведется в соответствии с существующей нормативно-правовой базой. Однако именно ее несовершенство не позволяет провести анализ надлежащим образом.
Как следствие, возникает следующий, четвертый, разрыв: несоответствие официальных отчетов об объеме и структуре муниципального долга реально существующей ситуации, а также отрыв от действительности утверждаемых муниципальными образованиями бюджетами и планами развития.
Далее, в-пятых, проблемы в управлении муниципальным долгом являются следствием неэффективного муниципального управления в других сферах. Практика показывает, что возникновению долга всегда предшествует - в самом общем смысле - либо принятие уполномоченным органом соответствующего решения (в соответствии со статьей 100 Бюджетного кодекса РФ), либо обстоятельства, связанные с ненадлежащим исполнением органами местного самоуправления своих функций. Действительно, банкротство муниципального предприятия с последующим привлечением самого муниципального образования к субсидиарной ответственности по долгам этого предприятия свидетельствует именно о ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления и должностными лицами своих обязательств - по управлению муниципальными предприятиями: принятие неэффективных, экономически необоснованных решений, недальновидных решений (принятых без оценки последствий) либо решений, прямо противоречащих действующему законодательству. Именно таким, например, является решение о выводе активов муниципального предприятия, которое приводит к его банкротству.
Здесь следует уточнить, что управление муниципальным долгом является в некотором смысле второстепенным институтом по отношению к управлению имуществом муниципального образования и управлению его предприятиями. Второстепенность этого института в данном контексте не означает его малую значимость. Скорее, это производность. Сам по себе муниципальный долг зависит от качества управления муниципальным образованием и имуществом муниципального образования. В действительности мы имеем оторванные друг от друга действия, не связанные общей целью - повышения уровня жизни и улучшения экономической ситуации в муниципальном образовании.
получив судебное решение, органы местного самоуправления не спешат исполнять его. Между тем, как мы указывали ранее, одной из первоочередных задач управления муниципальным долгом является сведение к минимуму расходов, связанных с муниципальным долгом. Следовательно, как только судебное решение вступило в силу, первоочередной задачей должно стать скорейшее исполнение этого решения в целях:
недопущения взыскания кредитором компенсации за неисполнение решения в разумный срок;
недопущения новых обращений в суд с исками о взыскании процентов за просрочку выплаты денежных средств;
минимизацией взыскиваемых судебных расходов и расходов на оплату услуг представителя.
В качестве примера можно привести цепочку судебных дел с участием Горнозаводского муниципального района (рисунок 9).
Рис. 9. Последовательность судебных дел по спорам между Горнозаводским муниципальным районом и ООО «Актион»
Видим, что первоначальное пренебрежение вступившим в законную силу решением суда (его неисполнение) приводит к увеличению долга.
Кроме того, из содержания судебных актов по всем приведенным выше делам следует, что первоначальный долг за все время погашен меньше, чем на треть, тогда как в результате предъявления в суд новых исков долг увеличился не меньше, чем на две трети от суммы первоначального.
Отсюда вытекает очередной выявленный разрыв: при управлении муниципальным долгом, управлении муниципальными предприятиями, управлении в других сферах уполномоченные органы действуют в целях достижения своих отдельных целей, игнорируя общие задачи и функции института местного самоуправления; в итоге управленческая функция сама по себе теряет смысл, тогда как муниципальное управление в разных его направлениях должно преследовать одну цель - улучшение экономической ситуации в муниципальном образовании, в том числе посредством качественного управления муниципальными предприятиями и учреждениями и эффективного управления муниципальным долгом. Кроме того, само управление муниципальным долгом должно носить системный характер, тогда как в настоящее время системность отсутствует: каждый муниципалитет действует сообразно своим представлениям о том, как надо управлять муниципальным долгом.
Глава 3. Концептуальные основы методики управления муниципальным долгом
.1 Способы преодоления выявленных разрывов
Как уже неоднократно было отмечено, утвержденных и действующих комплексных методик управления муниципальным долгом сегодня в Пермском крае нет, как нет и какой-либо рекомендованной к применению типовой методики.
Между тем, такой документ крайне необходим, поскольку он позволит оцифровать деятельность уполномоченных органов, сделать ее более прозрачной.
Основной целью методики должно стать определение двух механизмов:
1)механизма определения возможности создания муниципалитетом долговых обязательств, предусмотренных бюджетным законодательством;
2)механизма определения эффективности управления существующим муниципальным долгом.
В самом общем смысле при оценке эффективности государственного или муниципального управления (как в целом, так и в отношении отдельных его направлений) оценивается обоснованность того управленческого решения, которое принимает уполномоченное лицо (или орган власти) из возможных вариантов.
И в связи с этим ответить надо на несколько вопросов: каковы цели, ради достижения которых выполняется программа по реализации выбранного варианта решения, удовлетворяет ли это решение тех, ради кого оно принимается, и способствует ли принятое решение достижению поставленных целей.
Для того чтобы можно было эффективно управлять и адекватно оценить эффективность управления муниципальным долгом, методика (концепция) управления должна содержать ряд положений.
Разработанная в начале 2000-х годов временная методика в настоящее время не в полной мере учитывает факторы, связанные с необходимостью финансирования расходов муниципальных образований с учетом переданных им полномочий. Кроме того, в ней нет критериев, по которым можно оценить эффективность принятых решений по управлению муниципальным долгом.
Для оценки возможных рисков очень важными являются показатели (критерии) эффективности операций, осуществляемых с муниципальным долгом, которые не раскрываются во временной методике, не дается алгоритм их расчета и рекомендуемые значения.
В нормативных актах, регулирующих отдельные вопросы управления муниципальным долгом (например, порядок осуществления муниципальных заимствований), если таковые приняты в муниципальном образовании, нет и не может быть системного подхода.
В Перми в утвержденном администрацией города порядке осуществления заимствований указано, что привлечение заемных средств производится в случае, если сумма остатка собственных средств на счете бюджета города составляет менее 30 % среднемесячной суммы расходов бюджета города (без учета объема расходов, которые осуществляются за счет субсидий, субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в текущем финансовом году).
Объем привлечения заемных средств зависит от вида и условий муниципальных заимствований. При этом указано, что при формировании программы муниципальных заимствований департаментом финансов производится оценка видов муниципальных заимствований и выбор наиболее оптимального предложения для бюджета города, предусматривающего:
возможность оперативного управления муниципальным долгом;
минимизацию расходов по обслуживанию муниципального долга.
Под оперативным управлением муниципальным долгом понимается возможность корректировки сроков привлечения муниципальных заимствований, досрочного погашения долговых обязательств, сокращения объема муниципальных заимствований с учетом фактической потребности бюджета города [Постановление администрации города Перми № 422].
Следует отметить, что частично цели, которые должны быть достигнуты в ходе управления муниципальным долгом, в указанном выше документе отражены. Однако этот порядок касается лишь муниципальных заимствований и не отражает всей ситуации.
В соответствии с частью 2 статьи 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные и муниципальные внутренние заимствования осуществляются в целях финансирования дефицитов соответствующих бюджетов, а также для погашения долговых обязательств.
В соответствии со статьей 106 Бюджетного кодекса Российской Федерации предельный объем заимствований субъектов Российской Федерации, муниципальных заимствований в текущем финансовом году с учетом положений статей 104 и 104.1 Кодекса не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования.
Изложенная норма означает, что единственным критерием определения возможности создания муниципалитетом долгового обязательства, определенным на законодательном уровне, является сумма, направляемая в текущем финансовом году на финансирование дефицита муниципального бюджета и (или) погашение долговых обязательств муниципального образования.
Существующий в Перми порядок осуществления муниципальных заимствований ориентируется также на сумму остатка собственных денежных средств на счете бюджета города.
Методика должна позволять преодолеть существующие в рассматриваемой сфере проблемы - разрывы (таблица 5).
Основное концептуальное положение методики - расширение перечня обязательств, которые должны учитываться в категории муниципальный долг.
Исходя из этого, первым шагом для преодоления существующего законодательного пробела должно стать внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ в части формулировки определения муниципального долга, после чего соответствующие положения должны быть применены в методических рекомендациях по управлению муниципальным долгом и соответствующих положениях, принятых на уровне муниципалитетов.
Муниципальный долг для целей бюджетного законодательства следует понимать как совокупность всех существующих у муниципалитета непогашенных долговых обязательств независимо от основания их возникновения.
Исходя из того, что существуют две основных группы муниципальных долговых обязательств - те, которые муниципалитет создает по своей инициативе, и те, которые возникают «опосредованно», в том числе в результате принятия решений иными лицами, - соответствующие изменения должны быть внесены в часть 2 статьи 100 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Таблица 5. Способы преодоления выявленных в исследовании разрывов
РазрывыСпособ преодоления1) Неиспользование всех имеющихся возможностей у муниципалитета возможностей в сфере управления муниципальным долгомПовышение качества управления муниципальным долгом, проведение обучения должностных лицРазработка необходимых нормативно-правовых актов: - утверждение Министерством финансов РФ либо фифнансовым органом на уровне субъекта Российской Федерации методических рекомендаций для муниципальных образований; - принятие на уровне каждого муниципального образования положения об управлении муниципальным долгом. 2) Несовершенство законодательства в части регулирования муниципального долгаВнесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части формулировки определения муниципального долга, расширения понятия муниципального долга, включения в него не только указанных в статье 100 БК РФ ("прямых" обязательств), но и "иных" ("зависимых"). 3) Нечеткость в анализе структуры муниципального долгаПри планировании, учете уже имеющихся долговых обязательств необходимо учитывать все имеющиеся у муниципалитета непогашенные обязательства (не только предусмотренные статьей 100 БК РФ, но и так называемые "иные", "зависимые").4) Несоответствие официальных отчетов об объеме и структуре муниципального долга реально существующей ситуации5) Неэффективность муниципального управления в других сферахПовышение качества управления муниципальным имуществом, в том числе предприятиями и учреждениями, муниципального управления в иных сферах, проведение обучения должностных лиц6) Отсутствие системности в управлении муниципальным долгом
Прямые долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств по:
) ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);
) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;
) гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).
Прямые долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных видах, за исключением предусмотренных в пунктах 1 - 4 выше.
Зависимые обязательства возникают для целей учета их в системе долговых обязательств на основании вступившего в законную силу судебного акта. Однако их первоначальным основанием может стать:
договор (контракт, соглашение), ответственность по которому может возникнуть у муниципалитета в будущем при наступлении заранее оговоренных событий, не полностью подконтрольных муниципальному образованию (в лице администрации);
обязательства полностью или частично принадлежащих муниципальному образованию предприятий, учреждений и иных организаций, по которым в соответствии с действующим законодательством РФ у муниципалитета как у собственника имущества этих организаций либо учредителя (участника, акционера) может возникнуть субсидиарная ответственность;
возложенная на муниципальное образование законом обязанность совершить какое-либо действие, принять решение и т д.
Отсюда вытекают следующие обязательные к введению положения:
1)при определении общего размера муниципального долга необходимо определять сумму и прямых, и зависимых обязательств;
2)при учете зависимых обязательств по каждому факту возникновения такого обязательства следует проводить финансово-правовую экспертизу по вопросу обоснованности требований кредиторов по данному обязательству. Экспертиза должна проводится уполномоченным органом местного самоуправления - главным распорядителем бюджетных средств, с привлечением контрольно-ревизионных и правовых подразделений финансовых органов муниципального образования. Если по результатам экспертизы станет ясно, что требование не может быть оспорено либо судебный акт уже вступил в силу, должна устанавливаться возможность немедленного (в течение 5 дней с даты поступления исполнительного листа) его погашения. Если же таковое невозможно, ключевым вопросом является заключение с кредитором соглашения о рассрочке погашения задолженности, о реструктуризации и т.п.
Безусловно, методика должна содержать порядок расчета суммы возможных заимствований, рисков, связанных с погашением как уже существующих долговых обязательств, так и планируемых. При этом риск должен быть рассчитан относительно обеих групп обязательств - и прямых, и зависимых.
.2 Механизм и предполагаемые последствия внедрения методики управления долговыми обязательствами муниципальных образований
Создание эффективной системы управления муниципальным долгом предполагает выполнение муниципалитетами ряда мероприятий:
)формирование долговой стратегии муниципального образования и основных принципов управления;
2)разработка и реализация организационной структуры системы управления муниципальным долгом;
)принятие необходимых нормативно-правовых актов;
)проведение инвентаризации всех существующих долговых обязательств муниципального образования;
)обучение муниципальных служащих, в обязанности которых входит управление муниципальным долгом, методикам и механизмам управления.
утверждение на законодательном уровне муниципального образования основных понятий и определений, связанные с объектами управления; механизмы принятия решений при управлении муниципальным долгом, определения предельных показателей долга и основные принципы раскрытия информации;
утверждение на уровне исполнительной власти муниципального образования положения о порядке управления муниципальным долгом, определения долговой емкости, ожидаемых платежей по обязательствам, оценке их стоимости и рисков, порядке управления рисками, учета и раскрытия информации о муниципальных долговых обязательствах.
Внедрение в муниципальных образованиях методики по управлению муниципальными долговыми обязательствами (даже в том случае, если не будут внесены изменения в федеральное законодательство, - как известно, это обычно не быстро) позволит:
üиспользовать все предоставленные действующим законодатель-ством возможности для развития муниципального образования;
üпланировать муниципальные заимствования адекватно реально существующей в муниципальном образовании социально-экономической ситуации;
üорганизовать учёт муниципальных обязательств таким образом, чтобы ситуация по отчетам соответствовала фактической, что необходимо и самому муниципальному образованию, и субъекту Российской Федерации для сбора информации, и Российской Федерации для подготовки сводного отчета о структуре и объемах муниципального долга в РФ;
üвыбирать такие способы управления муниципальным долгом, которые позволят, во-первых, скорейшим образом погашать «зависимые» долговые обязательства, а во-вторых, будут способствовать минимизации расходов на обслуживание уже существующего долга;
üснизить риски муниципального образования, связанные как с прямыми долговыми обязательствами, так и с зависимыми.
Заключение
Итак, в настоящем исследовании рассмотрены теоретические, правовые и методологические аспекты управления муниципальным долгом, изучена основная проблема, существующая в данной сфере, - отсутствие утвержденных на местах методик управления муниципальным долгом либо несоответствие, неадекватность существующих методик социально-экономической ситуации в муниципальном образовании.
Целью исследования ставилась выработка концептуальных основ методики управления муниципальным долгом в результате определения разрывов между теорией и практикой управления муниципальным долгом. Считаем, что поставленная цель достигнута.
В результате проведенного исследования сделаны следующие выводы.
Во-первых, предоставляемые действующим бюджетным законодательством возможности по управлению долговыми обязательствами используются муниципалитетами далеко не полностью, тогда как говорить об эффективном управлении муниципальным долгом, в частности, и муниципальным образованием в целом можно только тогда, когда для развития используются все возможности, имеющиеся у муниципалитета.
Во-вторых, сегодняшняя законодательная база не учитывает всех видов муниципальных долговых обязательств, существующих в действительности. Существование иных (помимо четырех, указанных в ч. 2 ст. 100 БК РФ) видов муниципальных долговых обязательств подтверждается как приведенным в исследовании анализом фактической ситуации в некоторых муниципалитетах, так и официальными отчетами, размещаемыми на сайте Министерства финансов Российской Федерации о структуре и объеме муниципального долга в России, где имеется отдельная графа с данными, которая так и называется - «иные долговые обязательства муниципального образования». При этом Минфин не объясняет, какими иными могут быть эти долговые обязательства, если согласно прямому указанию закона (ч. 2 ст. 100 БК РФ) долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных видах, за исключением предусмотренных настоящим пунктом.
В-третьих, существует нечеткость в анализе структуры муниципального долга, которая вызывает в свою очередь несоответствие официальных отчетов об объеме и структуре муниципального долга реально существующей ситуации, а также отрыв от действительности утверждаемых муниципальными образованиями бюджетами и планами развития.
Далее, проблемы в управлении муниципальным долгом являются следствием неэффективного муниципального управления в других сферах. Практика показывает, что возникновению долга всегда предшествует - в самом общем смысле - либо принятие уполномоченным органом соответствующего решения (в соответствии со статьей 100 Бюджетного кодекса РФ), либо обстоятельства, связанные с ненадлежащим исполнением органами местного самоуправления своих функций.
Действительно, банкротство муниципального предприятия с последующим привлечением самого муниципального образования к субсидиарной ответственности по долгам этого предприятия свидетельствует именно о ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления и должностными лицами своих обязательств - по управлению муниципальными предприятиями: принятие неэффективных, экономически необоснованных решений, недальновидных решений (принятых без оценки последствий) либо решений, прямо противоречащих действующему законодательству. Именно таким, например, является решение о выводе активов муниципального предприятия, которое приводит к его банкротству.
Далее, при управлении муниципальным долгом, управлении муниципальными предприятиями, управлении в других сферах уполномоченные органы действуют в целях достижения своих отдельных целей, игнорируя общие задачи и функции института местного самоуправления; в итоге управленческая функция сама по себе теряет смысл, тогда как муниципальное управление в разных его направлениях должно преследовать одну цель - улучшение экономической ситуации в муниципальном образовании, в том числе посредством качественного управления муниципальными предприятиями и учреждениями и эффективного управления муниципальным долгом.
Кроме того, само управление муниципальным долгом должно носить системный характер, тогда как в настоящее время системность отсутствует: каждый муниципалитет действует сообразно своим представлениям о том, как надо управлять муниципальным долгом.
По результатам исследования сделан вывод о том, что основное концептуальное положение методики - расширение перечня обязательств, которые должны учитываться в категории муниципальный долг.
Исходя из этого, первым шагом для преодоления существующего законодательного пробела должно стать внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ в части формулировки определения муниципального долга, после чего соответствующие положения должны быть применены в методических рекомендациях по управлению муниципальным долгом и соответствующих положениях, принятых на уровне муниципалитетов.
Отсюда вытекают следующие обязательные к введению положения:
при определении общего размера муниципального долга необходимо определять сумму и прямых, и зависимых обязательств;
при учете зависимых обязательств по каждому факту возникновения такого обязательства следует проводить финансово-правовую экспертизу по вопросу обоснованности требований кредиторов по данному обязательству.
Безусловно, методика должна содержать порядок расчета суммы возможных заимствований, рисков, связанных с погашением как уже существующих долговых обязательств, так и планируемых. При этом риск должен быть рассчитан относительно обеих групп обязательств - и прямых, и зависимых. Однако необходимо отметить, что разработка самой методики (то есть требуемых для расчетов муниципальных долговых обязательств формул) является самостоятельной задачей, решать которую необходимо в отдельном исследовании.
Список использованных источников
муниципальный долг правовой
Нормативные правовые акты
1.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 29.12.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016)
2.Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Российская газета, № 238-239, 08.12.1994.
.Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Российская газета. № 146. 03.07.2014.
.Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об автономных учреждениях» // Российская газета. № 250, 08.11.2006.
.Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016) // Российская газета. № 202, 08.10.2003.
6.Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ (ред. от 23.11.2015) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // Российская газета. № 229, 03.12.2002.
.Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // Российская газета. № 209-210, 02.11.2002.
.Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 13.11.2013 № 02-03-011/48396 «О правомочности субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) привлекать кредиты от кредитных организаций на покрытие временных кассовых разрывов» // Документ опубликован не был. Справочная правовая система «КонсультантПлюс». 2017.
.Решение Пермской городской Думы от 13.03.1996 (ред. от 20.06.2014) «Устав города Перми» // Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь. № 69, 10.09.2010.
.Решение Пермской городской Думы от 28.08.2007 № 185 (ред. от 25.03.2014) «Об утверждении Положения о бюджете и бюджетном процессе в городе Перми» // Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь. № 66, 11.09.2007.
.Решение Пермской городской Думы от 12.09.2006 № 208 (ред. от 17.12.2013) «О департаменте финансов администрации города Перми» // Российская газета. № 214, 26.09.2006.
12.Постановление Администрации г. Перми от 17.08.2011 № 422 «Об утверждении Порядка осуществления муниципальных заимствований муниципального образования город Пермь» // Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь. № 63, 23.08.2011.
.Постановление Администрации г. Кунгура от 17.07.2012 № 520 «Об утверждении Порядка осуществления муниципальных заимствований, обслуживания и управления муниципальным долгом муниципального образования «Город Кунгур» // Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования «Город Кунгур», № 9, 01.08.2012.
14.Решение Думы Добрянского городского поселения от 29.05.2014 № 114 «Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципальных заимствований и управления муниципальным долгом Добрянского городского поселения» // Официальный бюллетень органов местного самоуправления Добрянского городского поселения. № 11, 02.06.2014.
.Постановление Администрации г. Лысьвы от 11.12.2013 № 3316 «Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципальных заимствований и управления муниципальным долгом Лысьвенского городского округа» // Искра, № 151, 19.12.2013.
Специальная литература
16.Актуальные проблемы управления региональным долгом: теория и практика, под ред.: А.В. Дорждеева и др.; рец.: А.В. Гукова, Р.Т. Юлдашев. М., Финансы, 2010. 400 с.
17.Бабич И. В. Методы управления государственным долгом // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. Выпуск № 5. 2011.
.Бакиева И. А., Шермухамедов Б. У. Управление государственным долгом // Молодой ученый. 2016. № 11. С. 597-598.
.Брагинская Л.С. Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности / Л.С. Брагинская. М.: Университетская книга, 2007.
.Вавилов А.П.. Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления - М.: Городец-издат, 2010
.Воробьев А.Е. Национальная экономическая безопасность России: методология управления государственными долгами: Учебное пособие / А.Е. Воробьев, Т.В. Чекушина.- М.: Изд-во РУДН, 2006.
.Голубцов В.Г. Особенности имущественной ответственности публично-правовых образований в гражданском праве: общие положения // Вестник Пермского Университета. Юридические науки. 2012. № 2. С. 97 - 110.
23.Государственный и муниципальный долг: Учебно-методическое пособие / Под ред. Л.И. Ушвицкого.- М.: Финансы и статистика, 2007.
.Гришаев С.П., Овчинникова А.В. Эволюция правового регулирования института банкротства // Справочная правовая система «Консультант Плюс». 2014.
25.Дементьева О.А. Временная финансовая администрация как институт ответственности публичной власти // Журнал российского права. 2013. № 9. С. 31 - 42.
26.Кабанова И.Е. Субсидиарная ответственность публично-правовых образований за неисполнение гражданско-правовых обязательств основными должниками // Юрист. 2014. № 7. С. 7 - 13.
27.Кабашкин В.А. Совершенствование управления субфедеральным и муниципальным долгом посредством использования механизма государственно-частного партнерства // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2010. № 1. С. 30 - 36.
Приложение
Приложение 1 к решению Земского Собрания Горнозаводского муниципального района от 25.12.2015 №23
Распределение доходов бюджета Горнозаводского муниципального района по кодам поступлений в бюджет (группам, подгруппам, статьям видов доходов, аналитическим группам подвидов доходов бюджета) на 2016 годКод Наименование кода поступлений в бюджет, группы, подгруппы, статьи, подстатьи, элемента, подвида доходов, аналитических групп подвидов доходов бюджетаСумма (тыс.руб.)123000 10000000000000 000НАЛОГОВЫЕ И НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ (без расшифровки)130 034,9000 20000000000000 000БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ:359 532,5000 20200000000000 000БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ ОТ ДРУГИХ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ359 532,5000 20201000000000 151Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований102 969,3000 20201001000000 151Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности84 776,3000 20201999000000 151Прочие дотации 18 193,0000 20202000000000 151Субсидии бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии)176,8000 20202999000000 151Прочие субсидии176,8000 20203000000000 151Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований236 303,8000 20203003000000 151Субвенции бюджетам на государственную регистрацию актов гражданского состояния1 431,5000 20203007000000 151Субвенции бюджетам на составление (изменение) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации8,5000 20203021000000 151Субвенции бюджетам муниципальных образований на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство4 276,4000 20203024000000 151Субвенции местным бюджетам на выполнение передаваемых полномочий субъектов Российской Федерации228 909,8000 20203999000000 151Прочие субвенции1 677,6000 20204000000000 151Иные межбюджетные трансферты20 082,6000 20204014000000 151Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам муниципальных образований на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями6 640,4000 20204999000000 151Прочие межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам муниципальных районов13 442,2 Всего доходов489 567,4
Приложение 11 к решению Земского Собрания Горнозаводского муниципального района от 25.12.2015 № 23
Межбюджетные трансферты, получаемые из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2016 годуНаименованиесумма, (тыс.руб.)Дотации из резерва выравнивания экономического положения муниципальных районов (городских округов) Пермского края18193,0Дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Пермского края84 776,3Субвенции на предоставление государственных гарантий на получение общедоступного бесплатного дошкольного, начального, основного, среднего общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных организациях104 051,3Субвенции на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях93 697,8Субвенции на обеспечение воспитания и обучения детей-инвалидов в дошкольных образовательных организациях и на дому 279,3Субвенции на предоставление мер социальной поддержки учащимся из многодетных малоимущих семей3 399,0Субвенции на предоставление мер социальной поддержки учащимся из малоимущих семей5 155,5Субвенции на предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, работающим в государственных и муниципальных организациях Пермского края и проживающим в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках), по оплате жилого помещения и коммунальных услуг9,1Субвенции на предоставление мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных организацийского края, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках), по оплате жилого помещения и коммунальных услуг6 648,9Субвенции на образование комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организацию их деятельности988,2Субвенции на обеспечение хранения, комплектования, учета и использования архивных документов государственной части документов архивного фонда Пермского края174,6Субвенции на осуществление полномочий по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным и городским электрическим транспортом на поселенческих, районных и межмуниципальных маршрутах городского, пригородного и междугородного сообщений17,9Субвенции на осуществление государственных полномочий по регистрации и учету граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей0,4Субвенции на предоставление мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных организаций3 763,7Субвенции на предоставление выплаты компенсации части родительской платы за присмотр и уход за ребенком в образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования5 664,5Субвенции на организацию оздоровления и отдыха детей3 964,5Субвенции на составление протоколов об административных правонарушениях4,9Субвенции на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам муниципальных образовательных организаций4 276,4Субвенции на дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий лиц, которым присуждены ученые степени кандидата наук и доктора наук, работающих в общеобразовательных и профессиональных организациях 74,3Субсидии на приобретение путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление176,8Субвениции для распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена1015,9Погашение кредиторской задолженности Горнозаводского муниципального района по судебным решениям13442,2Субвенции на осуществление полномочий по составлению (изменению) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации8,5Субвенции на проведение Всероссийской сельскохозяйственной переписи 392,5Субвенции на осуществление государственной регистрации актов гражданского состояния1431,5Субвенции на обеспечение жильем отдельных категорий граждан, установленных федеральными законами от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах" и от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", а так же в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2008 № 7141285,1Иные межбюджетные трансферты из бюджетов поселений на осуществление полномочий по казначейскому исполнению бюджетов сельских поселений115,0Иные межбюджетные трансферты из бюджетов поселений на осуществление полномочий по выполнению функций контрольно-счетной палаты85,0Иные межбюджетные трансферты на осуществление полномочий по формированию, исполнению и текущему контролю бюджета Медведкинского сельского поселения283,5Иные межбюджетные трансферты из бюджета сельского поселения на осуществление полномочий по сохранению и развитию культуры 5241,6Иные межбюджетные трансферты из бюджета сельского поселения на осуществление полномочий по сохранению и развитию библиотечного дела 511,1Предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, работающим в государственных и муниципальных организациях Пермского края и проживающим в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках), по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (переданные полномочия Теплогорского сельского поселения)50,5Предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, работающим в государственных и муниципальных организациях Пермского края и проживающим в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках), по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (переданные полномочия Медведкинского сельского поселения)53,7Иные межбюджетные трансферты из бюджета Сарановского сельского поселения на осуществление полномочий по обеспечению жильем молодых семей 300,0
СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
по проверке законности и обоснованности решений арбитражных судов, не вступивших в законную силу
от 2 октября 2007 г. Дело № А50-10086/2007-Г16 17АП-6663/07-ГК(извлечение)
Семнадцатый арбитражный апелляционный суд рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ответчика, муниципального образования "Горнозаводский муниципальный район", на решение Арбитражного суда Пермского края от 9 августа 2007 года по делу N А50-10086/2007-Г16 по исковому заявлению Горнозаводского муниципального унитарного предприятия "М" к муниципальному образованию "Горнозаводский муниципальный район" (третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - Финансовое управление администрации Горнозаводского муниципального района Пермского края) о взыскании 66954880 руб. 92 коп. в порядке субсидиарной ответственности.
Признанное несостоятельным (банкротом) Горнозаводское муниципальное унитарное предприятие "М" (далее - истец, МУП "М") в лице конкурсного управляющего Г. обратилось в Арбитражный суд Пермского края на основании статей 56, 399, 401 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 10 и 129 Федерального закона от 26.10.2002 "О несостоятельности (банкротстве)" с иском о взыскании с муниципального образования "Горнозаводский муниципальный район" (ответчик) в порядке субсидиарной ответственности 66954880 руб. 82 коп. (36785900 руб. основного долга и 30168980 руб. 82 коп. финансовых санкций), представляющих собой размер требований, включенных в реестр требований кредиторов предприятия.
В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечено Финансовое управление администрации Горнозаводского муниципального района Пермского края.
Решением Арбитражного суда Пермской области от 16.11.2006, оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2007, в удовлетворении иска отказано. При этом суды сделали вывод о том, что изъятие из хозяйственного ведения истца его имущества, осуществленное ответчиком, являвшимся собственником этого имущества, было предпринято в соответствии с просьбой истца с целью восстановления платежеспособности предприятия, сохранения и наиболее эффективного использования муниципального имущества, и потому нет оснований считать, что банкротство истца вызвано действиями ответчика (т. 2, л.д. 149-152; т. 3, л.д. 25-27).
Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 22.03.2007 вышеуказанные решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Пермского края. При этом суд кассационной инстанции указал, что выводы судов о правомерности изъятия собственником имущества из хозяйственного ведения МУП "М" на основании писем последнего с просьбой о таком изъятии и об осуществлении такого изъятия с целью восстановления его платежеспособности не соответствуют имеющимся в деле доказательствам и положениям ст. 18 Федерального закона от 14.11.2002 "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Также суд кассационной инстанции отметил, что имеющимся в деле документам, в частности, анализу финансово-хозяйственной деятельности МУП "М" в период 2002-2003 гг., отчету конкурсного управляющего от 04.10.2006 в их совокупности и взаимосвязи судами в нарушение ст. 71 АПК РФ оценка не дана, а вывод о том, что целью изъятия собственником имущества из хозведения МУП "М" являлось восстановление его платежеспособности, не согласуется с указанными доказательствами и никак судами не обоснован. Кроме того, суд кассационной инстанции сделал вывод, что судами фактически не исследовался вопрос о причинах банкротства МУП "М" (т. 3 л.д. 45-48).
Ответчик, обжалуя решение в апелляционном порядке, просит судебный акт отменить, в иске отказать. По мнению заявителя жалобы, изъятие из хозяйственного ведения основных средств должника не повлияло на признание его банкротом, а неплатежеспособность должника возникла в результате его неэффективной производственно-хозяйственной деятельности.
Истец представил в дело отзыв на апелляционную жалобу, считает решение законным и обоснованным, просит в удовлетворении жалобы отказать.
Заслушав пояснения сторон, исследовав их доводы и материалы дела, суд апелляционной инстанции установил.
Горнозаводское муниципальное унитарное предприятие "М" зарегистрировано 07.06.1994 и является собственностью муниципального образования "Горнозаводский район" (в настоящее время - муниципальное образование "Горнозаводский муниципальный район" Пермского края), права собственника имущества предприятия осуществляет администрация муниципального образования (пункт 1.1 устава предприятия от 25.06.2003).
В соответствии с пунктом 2.1 устава предприятия, основной целью его деятельности является удовлетворение потребностей населения в предоставляемых услугах жилищно-коммунального хозяйства (т. 1, л.д. 20-22).
Как следует из анализа финансово-хозяйственной деятельности МУП "М" от 12.07.2005, исполненного конкурсным управляющим предприятия с 01.01.2002 по 01.04.2003, в этот период предприятие находилось в затруднительном финансовом положении, хотя имущество предприятия использовалось эффективно, предприятие испытывало недостаток денежных средств, имело место увеличение кредиторской задолженности. Однако за весь анализируемый период обязательства предприятия полностью покрывались его активами, которые полностью были сформированы за счет собственных средств. Предприятие имело собственное имущество, которое целиком направлено на выполнение задач по оказанию услуг ЖКХ и способно работать безубыточно при проведении оздоровительных мероприятий, не связанных с ликвидацией (т. 1, л.д. 91-92).
Согласно бухгалтерскому балансу на 01.04.2003 предприятие располагало активами балансовой стоимостью 84729 тыс. руб. (в том числе основные средства - 47945 тыс. руб.), при наличии кредиторской задолженности на сумму 49294 тыс. руб. (т. 1, л.д. 40-41).
В период с 28.05.2003 по 31.12.2003 администрацией муниципального образования "Горнозаводский район" приняты распоряжения, на основании которых у МУП "М" были изъяты из хозяйственного ведения основные средства балансовой стоимостью 48752 тыс. рублей, а именно:
распоряжение от 02.04.2003 N 242 об изъятии имущества (автотехника, 10 единиц) балансовой стоимостью 8004,2 тыс. руб. (т. 1, л.д. 14, 53);
распоряжение от 29.07.2003 N 198 об изъятии имущества (автомобильная и строительная техника, 66 ед.) балансовой стоимостью 9306,5 тыс. руб. (т. 1, л.д. 54-56);
распоряжение от 08.09.2003 N 238 об изъятии имущества (здания, сооружения, станки и оборудование, оргтехника, автотехника, всего 94 ед.) балансовой стоимостью 10442 тыс. руб. (т. 1, л.д. 57-59);
распоряжение от 09.09.2003 N 855 об изъятии имущества балансовой стоимостью 66804 тыс. руб. (т. 1, л.д. 16).
Кроме того, часть имущества была изъята собственником после обращения к нему директора МУП "М" с просьбой изъять имущество:
распоряжением от 28.05.2003 N 138 предприятию "М" разрешено передать другому муниципальному предприятию объекты теплоэнергетики (т. 1, л.д. 18);
распоряжением от 29.05.2003 N 141 МУП "М" разрешено передать другому муниципальному предприятию имущество (две автомашины и здание гаража) балансовой стоимостью 103,8 тыс. руб. (т. 1, л.д. 52, 53);
распоряжением от 31.10.2003 N 300 МУП "М" разрешено передать другому муниципальному предприятию имущество балансовой стоимостью 151,58 тыс. руб.;
распоряжением от 31.10.2003 N 301 МУП "М" разрешено передать другому муниципальному предприятию имущество балансовой стоимостью 151,58 тыс. руб. (т. 1, л.д. 19).
Все изъятое имущество было передано собственником вновь учрежденным муниципальным предприятиям и муниципальному учреждению, на которые собственником было возложено исполнение задач, прежде решаемых МУП "М". Параллельно с изъятием и передачей имущества во вновь учрежденные муниципальные предприятия были переведены работники предприятия, что подтверждается приказами от 16.04.2003, от 02.06.2003, от 02.06.2003 и от 31.12.2003.
Согласно бухгалтерскому балансу на 01.10.2003 предприятие основными средствами не располагало, балансовая стоимость его активов, представленных запасами и дебиторской задолженностью, составила 15682 тыс. руб. при наличии кредиторской задолженности в 38486 тыс. руб. (т. 1, л.д. 44-45).
Так, предприятие лишилось всех основных фондов и производственного персонала и с 01.01.2004 прекратило все виды деятельности.
.02.2004 главой муниципального образования принято постановление N 173 о ликвидации МУП "М" и назначении ликвидационной комиссии (т. 1, л.д. 38). Ликвидационная комиссия предприятия, как следует из отчета от 01.03.2005, пришла к выводу о необходимости обращения в суд с заявлением о признании должника банкротом.
Решением Арбитражного суда Пермской области от 12.07.2005 по делу N А50-12159/2005-Б предприятие признано несостоятельным (банкротом), открыто конкурсное производство (т. 1, л.д. 23).
В реестр требований кредиторов предприятия включены требования в общем размере 66954880 руб. 82 коп., представляющие собой исключительно требования Федеральной налоговой службы России по обязательным платежам (36785900 руб. недоимки и 30168980 руб. 82 коп. финансовых санкций) (т. 1, л.д. 24, 115-121).
Согласно положениям статьи 299 Гражданского кодекса РФ право хозяйственного ведения прекращается в порядке и по основаниям, предусмотренном Гражданским кодексом РФ, другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия по решению собственника.
Право собственности в соответствии с нормой статьи 235 Гражданского кодекса РФ прекращается при отчуждении собственником своего имущества другим лицам, отказе собственника от права собственности, гибели или уничтожении имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом.
Таким образом, собственник имущества, переданного им в хозяйственное ведение предприятию, вправе распорядиться им в случае изменения предмета и целей деятельности предприятия, его реорганизации, ликвидации, ненадлежащего использования имущества, а также в случае отказа предприятия от имущества.
Применительно к обстоятельствам изъятия собственником имущества у МУП "М" не менялись ни предмет, ни цели деятельности предприятия, что отражается его уставом как в редакции от 28.12.1999 (т. 1, л.д. 135-140), так и в редакции от 25.06.2003 (т. 1, л.д. 20-22). Имущество было изъято вне реорганизации предприятия и до решения о его ликвидации. При этом ликвидация предприятия явилась не основанием для изъятия имущества, но результатом такого изъятия. Принимая во внимание данные исполненного конкурсным управляющим анализа финансово-хозяйственной деятельности МУП "М" от 12.07.2005, следует вывод, что до изъятия имущества оно использовалось надлежащим образом и достаточно эффективно.
Не может быть принят во внимание апелляционным судом довод заявителя апелляционной жалобы о том, что передача имущества осуществлялась по просьбе руководителя МУП "М" в связи с неэффективным его использованием. Подавляющая часть имущества изъята собственником вне связи с отказом предприятия от его использования. По просьбе руководителя предприятия изъята лишь незначительная часть имущества общего назначения (две автомашины, гараж), а также имущество, касающееся осуществления задачи теплоснабжения.
В соответствии с пунктом 3 статьи 18 Федерального закона от 14.11.2002 "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" имуществом унитарное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными.
В материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о необходимости изъятия имущества, обеспечивающего теплоснабжение, из хозяйственного ведения МУП "М". Обращение руководителя предприятия к собственнику с просьбой об изъятии имущества и последующее его изъятие по существу лишило предприятие возможности осуществлять деятельность по теплоснабжению.
В связи с изложенным вышеуказанное изъятие собственником имущества у МУП "М" нельзя признать правомерным, поскольку при этом были нарушены положения статей 235 и 299 Гражданского кодекса РФ, а также статьи 18 Федерального закона от 14.11.2002 "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".
Вследствие изъятия имущества предприятия обеспеченность имущественных интересов его кредиторов значительно ухудшилась. Изъятие имущества является основной причиной прекращения деятельности предприятия и последующего признания его несостоятельным (банкротом).
Представленные ответчиком документы и аудиторское заключение по анализу финансово- хозяйственной деятельности МУП "М" с 2000 года, составленный ООО "А", подтверждают, что с 2000 года предприятие накапливало долги и становилось все более убыточным. Тем не менее, в разделе 4 анализа содержится вывод о том, что в связи с выбытием в течение 2003 г. основных фондов все виды деятельности предприятия прекращены с 01.01.2004. В то же время наличие указанного имущества на балансе предприятия на момент начала ликвидационных процедур 19.02.2004 позволило бы предприятию расплатиться с кредиторами по своим долгам (т. 3, л.д. 43-46).
Представленные ответчиком заключения по финансово-хозяйственной деятельности предприятия за 2000, 2002 и 2003 годы не свидетельствуют о том, что финансово-хозяйственное положение МУП "М" в 2002-2003 гг. с неизбежностью обусловило последующее признание его банкротом. Эти документы не подписаны, не указаны данные о лицах, их исполнивших. В связи с этим апелляционный суд не может принять их в качестве допустимых доказательств по настоящему делу.
В соответствии с частью 3 статьи 56 Гражданского кодекса РФ и пунктом 4 статьи 10 Федерального закона от 26.10.2002 "О несостоятельности (банкротстве)", если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.
Согласно п. 22 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" при разрешении споров, связанных с ответственностью учредителей (участников) юридического лица, признанного несостоятельным (банкротом), собственника его имущества или других лиц, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия (часть вторая п. 3 ст. 56), суд должен учитывать, что указанные лица могут быть привлечены к субсидиарной ответственности лишь в тех случаях, когда несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана их указаниями или иными действиями. Требования к названным в настоящем пункте лицам, несущим субсидиарную ответственность, могут быть предъявлены конкурсным управляющим. В случае их удовлетворения судом взысканные суммы зачисляются в состав имущества должника, за счет которого удовлетворяются требования кредиторов.
При указанных обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что несостоятельность МУП "М" обусловлена действиями собственника его имущества по изъятию его имущества.
Отсутствия своей вины в банкротстве истца ответчик в порядке статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не доказал.
Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что требования кредиторов МУП "М" остаются неудовлетворенными, и у предприятия-должника не имеется имущества, за счет которого требования кредитора могут быть удовлетворены.
В силу пункта 5 статьи 129 Федерального закона от 26.10.2002 "О несостоятельности (банкротстве)" при наличии оснований, установленных федеральным законом, конкурсный управляющий предъявляет требования к третьим лицам, которые в соответствии с федеральным законом несут субсидиарную ответственность по обязательствам должника в связи с доведением его до банкротства. При этом размер ответственности лиц, привлекаемых к субсидиарной ответственности в соответствии с настоящим пунктом, определяется исходя из разницы между размером требований кредиторов, включенных в реестр требований кредиторов, и денежными средствами, вырученными от продажи имущества должника или замещения активов организации-должника.
В период работы ликвидационной комиссии согласно ее отчету от 01.03.2005 предприятием за счет взыскания дебиторской задолженности и ранее выполненные работы по договорам было получено 3133075 руб. (т. 1, л.д. 128). Как следует из находящегося в материалах дела отчета конкурсного управляющего по состоянию на 14.06.2007, в ходе конкурсного производства от реализации и взыскания дебиторской задолженности в конкурсную массу поступило 1231658 руб. (т. 3, л.д. 80-81). Данные суммы должны быть учтены при разрешении вопроса о размере субсидиарной ответственности ответчика.
Если выводы суда относительно вины ответчика в возникновении неплатежеспособности, приведшей к банкротству истца, соответствуют материалам дела, то уменьшение судом размера включенных в реестр требований кредиторов налоговых санкций с 30168980 руб. 82 коп. до 5000000 руб. в порядке статьи 333 Гражданского кодекса Российской Федерации нельзя признать правильным.
Статья 333 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает правило, согласно которому, если подлежащая уплате неустойка явно несоразмерна последствиям нарушения обязательства, суд вправе уменьшить неустойку.
Между тем, действие статьи 333 распространяется на регулирование гражданско-правовых обязательств и не может быть применено к обязанностям по уплате налогов и сборов. Способы обеспечения исполнения данных обязанностей специально регулируются главой 11 части первой Налогового кодекса Российской Федерации.
Кроме того, указанная сумма финансовых санкций 30168980 руб. 82 коп. включена в реестр требований кредиторов определением Арбитражного суда Пермской области от 04.10.2005 в рамках дела о банкротстве. Определение в установленном законом порядке оспорено не было, вступило в законную силу и является общеобязательным в силу положений статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса РФ.
Таким образом, в порядке субсидиарной ответственности с ответчика в пользу истца подлежат взысканию денежные средства в сумме 66954880,82 руб. - (3133075 руб. + 1231658 руб.) = 62590147,82 руб.
Следовательно, сумма, подлежащая взысканию с ответчика, составляет 66954880,82 руб.
В связи с изложенным решение арбитражного суда первой инстанции подлежит изменению в связи с неправильным применением норм материального права на основании положений статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Судебные расходы распределяются между сторонами в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 110, 176, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Пермского края от 9 августа 2007 года по делу № А50-10086/2007-Г16 изменить.
Взыскать в пользу Горнозаводского муниципального унитарного предприятия "М" в порядке субсидиарной ответственности с муниципального образования "Горнозаводский муниципальный район" Пермского края за счет казны муниципального образования 66954880 руб. 82 коп.
Взыскать с муниципального образования "Горнозаводский муниципальный район" Пермского края в доход федерального бюджета 100000 руб. судебных расходов.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.
Уважаемый Анатолий Юрьевич!
Рассмотрев обращение Генерального директора ООО «Актион» по вопросу введения временной финансовой администрации в Горнозаводском муниципальном районе в связи с наличием просроченной задолженности по исполнению судебных актов в пользу ООО «Актион» в сумме 96 649 755,04 рублей, по компетенции сообщаем следующее.
В соответствии с отчетом об исполнении консолидированного бюджета Горнозаводского муниципального района за 2013 год собственные доходы Горнозаводского муниципального района составляют 458 224 480,39 рублей, просроченная кредиторская задолженность по принятым обязательствам (по расчетам за коммунальные услуги) - 2 571 588,33 рублей.
Таким образом, в случае признания Горнозаводским муниципальным районом задолженности по судебным актам бюджетными обязательствами бюджета района, объем просроченной задолженности составит 99 221 343,37 рублей, или 21,65% от собственных доходов Горнозаводского муниципального района.
Исходя из вышеизложенного, считаем, что для применения нормы пункта 3 статьи 168.2. Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункта 2 пункта 1 статьи 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части наличия оснований для введения в муниципальном образовании временной финансовой администрации при объеме просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств и (или) бюджетных обязательств муниципального образования более 30 % от объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном году, оснований нет.
Министр финансов О.В.Антипина
Таблица
Субъект Российской ФедерацииОбъем долга муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской федерации, тыс.руб.в том числе по видам долговых обязательстввсегомуници-пальные ценные бумагикредиты от кредитных организацийбюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерациимуници-пальные гарантиииные долго-вые обяза-тель-стваРеспублика Крым0,000,000,000,000,000,00Республика Ингушетия0,000,000,000,000,000,00Кабардино-Балкарская Республика0,000,001 722,430,000,001 722,43Курганская область0,000,004 000,000,000,004 000,00Чеченская Республика0,000,0043 670,000,000,0043 670,00Ненецкий автономный округ0,0061 000,000,000,000,0061 000,00Тюменская область0,000,0036 215,00105 000,000,00141 215,00Карачаево-Черкесская Республика0,0090 000,00138 619,450,000,00228 619,45Республика Марий Эл0,00206 490,0018 125,007 613,180,00232 228,18Пермский край0,00227 684,8711 800,0055 173,850,00294 658,72Ямало-Ненецкий автономный округ0,00219 857,000,0097 781,480,00317 638,48Чукотский автономный округ0,000,00369 580,000,000,00369 580,00Еврейская автономная область0,00308 314,08196 972,541 136,790,00506 423,42Республика Калмыкия0,00115 000,00455 360,880,000,00570 360,88Республика Алтай0,00739 500,0042 821,000,000,00782 321,00Псковская область0,00480 000,00353 078,6260 000,000,00893 078,62Республика Тыва0,00324 000,00632 199,430,000,00956 199,43Рязанская область0,00691 296,90260 698,4818 817,000,00970 812,38Республика Адыгея (Адыгея)0,00200 000,00935 777,000,000,001 135 777,00Республика Северная Осетия - Алания0,001 069 809,00214 966,000,000,001 284 775,00Оренбургская область0,001 014 576,90290 850,0011 662,26715,961 317 805,13Забайкальский край0,00524 536,40823 087,16876,540,001 348 500,10Ленинградская область0,00136 000,00795 082,77435 369,470,001 366 452,24Орловская область0,001 458 600,6032 670,000,000,001 491 270,60Республика Хакасия0,00769 000,00841 588,240,000,001 610 588,24Сахалинская область0,000,001 204 015,01464 268,270,001 668 283,29Камчатский край0,001 615 270,000,0080 148,540,001 695 418,54Ивановская область0,001 671 478,7028 094,000,000,001 699 572,70Амурская область0,001 497 862,72253 562,070,000,001 751 424,80Тверская область0,001 520 000,00364 408,010,000,001 884 408,01Республика Дагестан0,00300 000,001 617 926,8081 116,900,001 999 043,70Магаданская область0,001 545 061,00556 185,430,000,002 101 246,43Чувашская Республика - Чувашия0,002 000 180,609 200,00113 094,000,002 122 474,60Ставропольский край0,002 110 279,7479 005,036 473,460,002 195 758,23Ханты-Мансийский автономный округ - Югра0,001 701 234,14184 271,38434 124,560,002 319 630,08Республика Коми0,001 718 654,40623 259,8012 461,310,002 354 375,51Курская область0,001 421 530,00975 572,350,000,002 397 102,35Астраханская область0,002 344 554,8754 833,371,130,002 399 389,36Алтайский край0,001 042 332,621 351 288,6316 830,590,002 410 451,84Республика Саха (Якутия)0,001 034 213,44792 967,45593 320,8035 481,402 455 983,09Брянская область0,002 421 201,0051 389,1888 548,840,002 561 139,02Вологодская область0,002 000 280,00261 692,90446 647,880,002 708 620,78Республика Бурятия0,002 335 411,90615 320,850,000,002 950 732,75Владимирская область0,001 951 525,85992 604,6511 606,110,002 955 736,61Новгородская область0,002 095 838,20970 725,180,000,003 066 563,38Ульяновская область0,003 112 239,220,000,000,003 112 239,22Хабаровский край0,00932 225,001 859 625,31397 827,030,003 189 677,34Тамбовская область0,002 301 666,001 027 462,300,000,003 329 128,30Костромская область0,002 658 135,451 057 979,0417 735,820,003 733 850,31Томская область1 557 727,002 099 450,00120 171,304 941,180,003 782 289,48Липецкая область0,001 254 000,001 343 615,441 306 727,360,003 904 342,80Республика Карелия0,002 914 953,141 021 315,660,000,003 936 268,81Архангельская область0,003 320 206,43711 466,670,000,004 031 673,09Мурманская область0,002 111 600,001 768 158,37214 002,360,004 093 760,73Кировская область0,003 178 493,39113 090,02909 871,330,004 201 454,74Тульская область0,003 310 000,00973 999,000,000,004 283 999,00Белгородская область0,002 684 800,000,001 673 097,540,004 357 897,54Ростовская область0,002 256 956,751 937 816,66327 415,880,004 522 189,29Иркутская область0,002 608 637,821 949 503,234 022,980,004 562 164,03Смоленская область0,002 699 279,812 119 703,590,000,004 818 983,40Челябинская область0,003 958 588,401 158 840,000,000,005 117 428,40Приморский край0,005 032 296,55218 498,140,000,005 250 794,69Омская область2 900 000,002 414 756,4439 720,0011 780,000,005 366 256,44Республика Мордовия0,001 051 400,004 927 056,600,000,005 978 456,60Свердловская область0,002 236 225,031 510 316,182 721 764,560,006 468 305,77Пензенская область0,004 432 450,002 303 528,5811 353,390,006 747 331,97Калужская область0,002 109 136,003 361 177,631 752 315,950,007 222 629,58Калининградская область0,004 419 279,901 894 328,731 075 824,480,007 389 433,12Ярославская область0,006 962 280,591 206 778,920,000,008 169 059,51Удмуртская Республика0,004 914 477,424 320 287,720,000,009 234 765,14Волгоградская область2 070 009,006 978 852,6013 868,65351 663,640,009 414 393,89Кемеровская область0,006 611 887,363 102 821,260,000,009 714 708,61Саратовская область0,007 687 994,812 332 818,54243 967,630,0010 264 780,98Воронежская область0,005 192 333,655 359 309,16430 000,000,0010 981 642,81Республика Башкортостан0,006 488 000,003 690 900,001 636 824,430,0011 815 724,43Красноярский край0,0011 300 634,352 248 728,787 836,460,0013 557 199,59Самарская область0,0012 326 423,301 122 324,26246 216,200,0013 694 963,76Нижегородская область0,0012 234 000,031 449 626,4518 475,730,0013 702 102,21Московская область12,9812 765 461,82859 694,85797 121,880,0014 422 291,52Новосибирская область8 950 000,006 776 211,342 404 086,370,000,0018 130 297,71Краснодарский край0,0017 711 713,051 653 756,55946 896,05145,9020 312 511,55Республика Татарстан (Татарстан)0,004 800 000,0025 064 443,506 179,190,0029 870 622,69