Становлення системи органів державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень в Україні: історичний аспект
Науково-дослідний інститут державного будівництва і місцевого самоврядування
Національної академії правових наук України
Становлення системи органів державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень в Україні: історичний аспект
Спасенко В.О., к. ю. н., науковий співробітник,
Анотація
Стаття присвячена ретроспективному аналізу історико-правових аспектів формування системи органів державної реєстрації речових прав на нерухоме майно в Україні. Становлення зазначеної системи органів пройшло тривалий шлях розвитку. Існувала чимала кількість державних і недержавних інституцій, що здійснювали повноваження у низці сфер державної реєстрації. Правова регламентація діяльності цих органів у різні історичні періоди трансформувалася залежно від розвитку правової системи країни. Оновлений етап формування реєстраційних органів розпочався з проголошенням незалежності України та характеризувався активними державотворчими й правотворчими процесами, що сприяють формуванню сучасної системи органів державної реєстрації.
Ключові слова: державна реєстрація, нерухоме майно, речові права на нерухоме майно та їх обтяження, реєстратор, державний реєстратор.
Аннотация
Статья посвящена ретроспективному анализу историко-правовых аспектов формирования системы органов государственной регистрации прав на недвижимое имущество в Украине. Становление указанной системы органов прошло длительный путь развития. Существовало немалое количество государственных и негосударственных учреждений, осуществляющих полномочия в сфере государственной регистрации. Правовая регламентация деятельности этих органов в различные исторические периоды трансформировалась в зависимости от развития правовой системы страны. Обновленный этап формирования регистрационных органов начинается с провозглашением независимости Украины. Этот этап характеризуется активными государственными и правотворческими процессами, которые способствуют формированию современной системы органов государственной регистрации.
Ключевые слова: государственная регистрация, недвижимое имущество, вещевые права на недвижимое имущество и их обременения, регистратор, государственный регистратор.
державний речовий майно нерухомий
Annotation
Spasenko VO. FORMATION OF THE SYSTEM AUTHORITIES OF STATE REGISTRATION OF RIGHTS TO REAL ESTATE AND THEIR ENCUMBRANCES IN UKRAINE: HISTORICAL ASPECT
The article is devoted to a retrospective analysis of historical and legal aspects of the formation of the system of state registration of rights to immovable property in Ukraine. The establishment of this system has passed a long way. There was a considerable amount of both public and private institutions that exercised authority in some areas of the state registration. Legal regulation of their activities in different historical periods transformed depending on the development of the legal system. New stage of formation begins with the registration of the declaration of independence of Ukraine. This stage is characterized by active lawmaking and state-building processes that contribute to the formation of a modern system of state registration
Key words: state registration, real estate, real rights to immovable property and their encumbrances, registrar, state registrar.
Аналіз історико-правових аспектів формування системи органів державної реєстрації речових прав на нерухоме майно має важливе значення, адже дає уявлення про роль і місце зазначених органів в історії українського державотворення. Відправною точкою такого дослідження можна вважати утворення Київської' Русі, оскільки саме від неї бере початок українська державність.
Проблемами, повязаними із формуванням системи органів державної реєстрації, займаються такі вчені, як Я.Є. Барц, С.В. Гринько, А.С. Кеча, Д.В. Мовчан, С.С. Овчарук, Я.О. Пономарьова, В.В. Сенчук, С.О. Слобо- дянюк тощо.
За часів існування Київської Русі для захисту права власності застосовувалося надання майну індивідуально встановлених ознак. Право власності, придбане за правочинами, підтверджувалося спеціальною князівською грамотою. Указівок про правові акти, якими керувалися складачі грамот, самі грамоти немають. Вважається, що за основу бралися норми Руської Правди [1, с. 98]. Що ж стосується обтяжень на нерухоме майно, зазначимо, що вперше поняття «застава» зафіксовано в Руській Правді, де вона йменується як «закуп». Характерним було те, що невиконання зобовязання надавали кредиторові право на особу, а не на майно [2, с. 67]. Тривалий час Руська Правда залишалась основним правовим джерелом давньоруських князівств і в подальшому мала відчутний вплив на розвиток правових систем Великого князівства Литовського й Польського королівства, у складі яких перебувало на той період більшість українських земель [3, с. 9]. Загалом же процедури обліку в цей час не мали ознаки систематичності. Показовим є те, як змінювалися способи надання правам на нерухоме майно публічності із завершенням первісного перерозподілу земель: замість таких фактичних дій як обробіток, встановлення межового знаку тощо, на перший план починають виходити акти правові - вчинення угод, внесення до спеціальних книг, що отримало закріплення в основних правових памятках того періоду, насамперед у Литовських статутах [4, с. 9-10]. У цю добу простежується інтенсивний розвиток заставного права. Наприклад, у Литовських статутах разом із закупом людей і заставою землі, уперше фіксується форма застави - «давня», що полягала в передачі заставленої землі спершу у володіння, а в разі несплати боргу у визначений період - у власність [2, с. 67].
Події Визвольної війни практично призвели до повної руйнації існуючої системи землеволодіння. Знову на передній план виходять первинні способи набуття права на нерухоме майно. Проте, згодом дуже швидко набирають вагомості вторинні способи набуття прав, а фактичне зайняття починає вимагати певного документального підтвердження. Значний інтерес становлять інвентаризаційні процедури щодо нерухомого майна, зокрема так зване Генеральне слідство по маєтно- стях 1729-1731 рр., що можна вважати повноцінною інвентаризацією нерухомого майна з подальшою реєстрацією прав на нього [4, с. 9-10]. У цей період приймається низка актів, в яких застава виступає одним із центральних інститутів права. У 1737 р. було запроваджено правило, за яким обовязковість продажу заставленого земельного маєтку скасовувалася лише в тих випадках, коли на торгах не була запропонована сума, що відповідала би боргу, тоді кредитор міг залишити маєток собі [5, с. 96].
Реєстрація нерухомого майна й прав на нього в Російській імперії характеризувалася так званим приказним порядком, що поширювався на Слобожанщину практично з моменту його запровадження. Приказна система передбачала реєстрацію прав на нерухоме майно в Помісному приказі. У період правління Петра I було встановлено інший порядок реєстрації прав на нерухоме майно, що отримав назву «кріпосного» та мав, переважно, фіскальні цілі; реєстрація ж покладалася на спеціальних посадових осіб - кріпосних писців. У добу царювання Катерини II Положенням про губернії 1775 р. учинення кріпосних актів покладалося на цивільні палати й повітові суди, при яких були створені установи кріпосних справ [4, с. 9-11]. За часів Олександра II в 18бб р. було затверджено нотаріальне положення, відповідно до якого акти на нерухомість складались у молодшого нотаріуса, що потім предявляли на затвердження старшому нотаріусу, який заносив їх до своїх реєстрів, що слугували «квазіпозе- мельними книгами» [6, с. 23].
З розвитком радянського законодавства (20-ті роки XX ст.) виникають різні реєстраційні процедури. Починаючи з 1922 р., в Україні здійснюється земельна реєстрація. Реєструвалися договори оренди землі, реєстрація нерухомого майна здійснювалась у подвірних реєстрах земельних громад, а також у формі реєстрації дворів і змін у їх складі [4, с. 13]. У цей період облік і реєстрація нерухомого майна відбувається шляхом запису у книгах реєстрів володінь.
Історія бюро технічної інвентаризації бере початок від 1927 р., коли було запроваджено облік національного надбання, його ефективне управління шляхом створення єдиної служби технічного обліку й інвентаризації. Із 1930 р. такі бюро стали входити до системи житлово-комунального господарства країни [7]. У грудні 1947 р. Міністерством комунального господарства УРСР та Міністерством юстиції УРСР було прийнято Інструкцію про порядок реєстрації будівель у містах і селищах міського типу УРСР. Згідно з нею передбачалась реєстрація виконкомами місцевих рад через бюро технічної інвентаризації всіх будівель, належних як державним, так і кооперативним, громадським організаціям, а також окремим громадянам. Зазначеною Інструкцією передбачалося ведення реєстрових книг, закріплювався перелік правовстановлюючих документів, порядок їх відновлення й реєстрації. На бюро технічної інвентаризації покладались обовязки технічного контролю будівель, контролю за самовільним будівництвом і переплануваннями будівель. Цивільний кодекс УРСР 1963 р. формально не встановлював впливу реєстрації або її відсутності на вкла- деність, дійсність або чинність укладеного договору та перехід права на нерухоме майно. Між тим, провести подальше відчуження житлового будинку без реєстрації договору в бюро технічної інвентаризації для фізичних осіб було неможливо, оскільки при обовязковому нотаріальному посвідченні вимагалася довідка-характеристика із цього бюро [4, с. 13-16].
За радянської доби в колишній місцевій урядовій структурі фактично не існувало адміністративного підрозділу, що відповідав би за координацію численних операцій із земельною власністю, а саме: розташування й вимірювання земельних наділів, реєстрація орендарів і користувачів землею, оцінка земельного наділу й прорахунок платні за користування, контроль за використанням земельних ресурсів тощо. Лише незначна частина цих функцій була розподілена між архітектурно-планувальними відділами, відділами землевпорядкування в сільській місцевості й бюро технічної інвентаризації. На території СРСР до 90-х років минулого століття поняття «державна реєстрація прав на нерухомість» узагалі не існувало. Після розпаду СРСР кожна країна поступово приймала власне законодавство у сфері реєстрації прав [8]. Справедливо зазначається, що в радянський період застава не набула поширення в соціалістичному цивільному обороті й, здебільшого, зустрічалася в операціях державних ломбардів і банків [9, с. 53].
За роки незалежності України система органів державної реєстрації речових прав на нерухоме майно постійно змінювалась. Аналізувати її, на нашу думку, доцільно за 2-ма напрямами - державна реєстрація нерухомості земельної й державна реєстрація нерухомості неземельної. На законодавчому рівні перший етап розвитку державної реєстрації прав на землю закладено Земельним кодексом України в редакції від 13 березня 1992 р., згідно з яким право власності або право постійного користування землею посвідчу- валося державними актами, що видавалися й реєструвалися сільськими, селищними, міськими, районними Радами народних депутатів [І0]. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» в редакції від 21 травня 1997 р. до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад відносив, зокрема, повноваження щодо реєстрації субєктів права власності на землю, реєстрації права користування землею й договорів на її оренду; видачі документів, що посвідчують право власності й право користування землею [11]. Із набранням чинності Земельним кодексом України в редакції від 25 жовтня 2001 р. повноваження щодо ведення державного земельного кадастру, у тому числі й державної реєстрації земельних ділянок, належали центральному органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин [12].
Надалі законодавство у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно змінювалося й доповнювалось. Функції з державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру покладено на Державний комітет України по земельних ресурсах [13], який у 2007 р. реорганізовано шляхом перетворення в Державне агентство земельних ресурсів України [14]. Останнє 13 лютого 2008 р. знову реорганізовано в Державний комітет України із земельних ресурсів [15]. З метою оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, 9 грудня 2010 р. утворено Державне агентство земельних ресурсів України [16], що, у свою чергу, 10 вересня 2014 р. реорганізовано в Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру [17].
У результаті реформування сфери державної реєстрації земельних ділянок та прав на них створено систему різних реєстрів, що характеризувалася як заплутана й недосконала. Так речові права на земельні ділянки та їх окремі обтяження реєструвалися в Державному реєстрі земель у складі Державного земельного кадастру, держателем якого було Державне агентство земельних ресурсів
України, права на будинки, споруди, квартири й обєкти незавершеного будівництва - у бюро технічної інвентаризації, а інформація містилась у Державному реєстрі прав власності на нерухоме майно, держателем якого було Міністерство юстиції України; обтяження нерухомого майна, у тому числі земель, будинків, споруд, квартир іпотекою - у Державному реєстрі іпотек, держателем якого було Міністерство юстиції України. Така алогічна система не відповідала вимогам часу [18, с. 77], а тому виникла гостра необхідність її реформування.
Що стосується державної реєстрації права власності й права користування (сервітуту) на обєкти нерухомого майна, розташовані на земельних ділянках, права користування (найму, оренди) будівлею або іншими капітальними спорудами та їх окремими частинами, права власності на обєкти незавершеного будівництва, а також обліку безхазяйного нерухомого майна, довірчого управління останнім, то протягом останніх років указані реєстраційні дії, згідно з Тимчасовим положенням про порядок державної реєстрації права власності та інших речових прав на нерухоме майно, здійснювалися реєстраторами бюро технічної інвентаризації [19].
Слід підкреслити, що за період незалежності України прийнято низку актів, що впорядковують відносини, повязані з обтяженнями речових прав на нерухоме майно. Так основні положення про заставу визначені Законом України «Про заставу» від 2 жовтня 1992 р. [20]. Відносини, повязані з таким видом забезпечення виконання зобовязання нерухомим майном як іпотека, урегульовуються Законом України «Про іпотеку» від 5 червня 2003 р. [21], ст. 4 якого встановлює, що обтяження нерухомого майна іпотекою підлягає державній реєстрації відповідно до закону.
Нового імпульсу розбудові єдиної системи державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень надало прийняття Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень». Цей Закон у редакції від 1 липня 2004 р. передбачав, що систему органів державної реєстрації прав складають центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації прав, створена при ньому державна госпрозрахункова юридична особа з консолідованим балансом (центр державного земельного кадастру) та її відділення на місцях, які є місцевими органами державної реєстрації прав [22].
У звязку зі змінами, що відбуваються в соціумі, постійно виникає потреба в удосконаленні правового регулювання в тій чи іншій царині суспільного життя. Сфера державної реєстрації речових прав на нерухоме майно не є винятком. До зазначеного вище Закону вносилося чимало змін і доповнень. Звертаємо увагу на те, що до 1 січня 2013 р. державна реєстрація: 1) права власності та права користування (сервітут) на обєкти нерухомого майна, розташовані на земельних ділянках; права користування (найму, оренди) будівлею або іншими капітальними спорудами, їх окремими частинами; права власності на обєкти незавершеного будівництва, а також облік безхазяйного нерухомого майна, довірче управління нерухомим майном проводилася реєстраторами бюро технічної інвентаризації, створеними до набрання чинності цим Законом і підключеними до Реєстру прав власності на нерухоме майно; 2) права власності, права користування (сервітут) земельними ділянками, права постійного користування земельними ділянками, договорів оренди земельних ділянок; права користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис); права забудови земельної ділянки (суперфіцій) - територіальними органами земельних ресурсів у державному реєстрі земель; 3) правочинів, іпотек, відомостей про обтяження нерухомого майна - нотаріусами, реєстраторами юридичної особи, яка належить до сфери управління Міністерства юстиції України, відповідно, у Державному реєстрі правочинів, Державному реєстрі іпотек, Єдиному реєстрі заборон відчуження обєктів нерухомого майна, Державному реєстрі обтяжень рухомого майна [22]. На відміну від зазначеного, з 1 січня 2013 р. державна реєстрація прав на нерухоме майно та їх обтяжень проводиться органом державної реєстрації та нотаріусом у випадках, передбачених законодавством.
Варто звернути увагу, що в системі органів виконавчої влади існував центральний орган виконавчої влади з питань реалізації державної політики у сферах державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, державної реєстрації юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців, реєстрації (легалізації) обєднань громадян, інших громадських формувань, статутів фондів загальнообовязкового державного соціального страхування, якщо їх реєстрація передбачена законами, статуту територіальної громади міста Київ, друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як субєктів інформаційної діяльності - Державна реєстраційна служба України. Однак, з метою оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції, раціонального використання бюджетних коштів, 21 січня 2015 р. прийнято рішення про ліквідацію Державної реєстраційної служби України.
На сьогодні чинне законодавство визначає наступну організаційну систему державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень:
1)Міністерство юстиції України та його територіальні органи;
2)субєкти державної реєстрації прав: виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська, Севастопольська міські, районні, районні у містах Київ та Севастополь державні адміністрації; акредитовані субєкти;
3)державні реєстратори прав на нерухоме майно.
Водночас Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад (крім міст обласногота/або республіканського, Автономної Республіки Крим значення) набувають повноважень у сфері державної реєстрації прав відповідно до цього Закону в разі прийняття відповідною радою такого рішення. Акредитованим субєктом може бути юридична особа публічного права, у трудових відносинах з якою перебуває не менше ніж три державні реєстратори, та яка до початку здійснення повноважень у сфері державної реєстрації прав уклала: договір страхування цивільно-правової відповідальності з мінімальним розміром страхової суми в тисячу прожиткових мінімумів для працездатних осіб, встановлених станом на 1 січня календарного року; договір з іншим субєктом державної реєстрації прав та/або нотаріусом (у разі, якщо акредитований субєкт здійснює повноваження виключно в частині забезпечення прийняття та видачі документів у сфері державної реєстрації прав) [22].
Отже, проаналізувавши процес становлення та розвитку системи органів державної реєстрації прав на нерухоме майно та його обтяжень можна зробити висновок, що в Україні мали місце різноманітні реєстраційні процедури, що здійснювалися великою кількістю субєктів - як державними, так і недержавними організаціями. За роки незалежності держави інститут державної реєстрації в Україні зазнав докорінних змін. Нині реалізація державної політики з питань державної реєстрації здійснюється за новим концептуальним підходом.
Література
1.Історія держави і права України: [підручник для юрид. вищ. навч. закладів і ф-тів]. - У 2-х ч. / А.И. Рогожин, М.М. Страхов, В.Д. Гончаренко ; за ред. А.И. Рогожина. - К.: Ін Юре, 1996. - Ч.1. - 448 с.
3.Слободянюк С.О. Правове регулювання державної реєстрації речових прав на нерухоме майно: монографія / С.О. Слободянюк. - К.: Юрінком Інтер, 2013. - 272 с.
4.Сенчук В.В. Правове забезпечення реєстрації нерухомого майна та прав на нього в Україні: історико-правовий аналіз: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.01 / В.В. Сенчук // Ін-т закон-ва ВРу - К., 2009. - 22 с.
5.Краснікова О.М. З історії іпотечного кредитування в Україні / О.М. Краснікова // Фінанси України. - 1998. - № 4. - С. 95, 96.
6.Історія запорозьких козаків. - У 3-х т. / Д.І. Яворниць- кий ; [за ред. : П.С. Сохань, В.А. Смолій, В.Г. Сарбей та ін.]. - К.: Наук. думка, 1990. - Т. 1. - 592 с.
7.Бюро технічної інвентаризації. Історія БТІ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.bti.sumy.ua/home/ history-bti.html
8.Реформи у сфері реєстрації прав власності на нерухомість у Грузії [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.informjust.ua/text/756
9.Суржинський М. Теоретичні та практичні аспекти застосування іпотеки / М. Суржинський // Юридичний журнал. - 2004. - № 6(24). - С. 51-57.
10.Про внесення змін і доповнень до Земельного кодексу Української РСР: Закон України від 13.03.1992 р. № 2196-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 25. - Ст. 354.
11.Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.
12.Земельний кодекс України: Закон України від 25.10.2001 р. № 2768-Ш // Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 3. - Ст. 27.
13.Про заходи щодо створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру: Указ Президента України від 17.02.2003 р. № 134/2003. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/134/2003
14.Про реорганізацію Державного комітету України по земельних ресурсах: Пост. КМУ від 31.01.2007 р. № 69. [Електронний ресурс].:- Режим доступу: http://zakon4.rada. gov.ua/laws/show/69-2007-n
15.Про реорганізацію Державного агентства земельних ресурсів України: Пост. КМУ від 13.02.2008 р. № 48. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/ laws/show/48-2008-п
16.Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 09.12.2010 р. № 1085/2010. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1085/2010
17.Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади: Пост. КМУ від 10.09.2014 р. № 442. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/ control/npd/list
18.Ільків Н. Державна реєстрація у сфері земельних відносин / Н. Ільків // Публічне право. - № 3(7). - 2012. - С. 76-82. - [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.yourfuture.org.ua/ua/pb/2012/7/Ilkiv.pdf
19.Про затвердження Тимчасового положення про по
рядок державної реєстрації права власності та інших речових прав на нерухоме майно: Наказ Міністерства юстиції України від 07.02.2002 р. № 7/5. [Електронний ресурс]. - Режим доступу:http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/
z0157-02
20.Про заставу: Закон України від 02.10.1992 р. № 2654- XII // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 47. - Ст. 642.
Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень: Закон України від 01.07.2004 р. № 1952-ІУ // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 46. - Ст. 555.