. Работа состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения и списка использованной литературы.
1. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы)
.1 Понятие, сущность и особенности местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы)
Местное самоуправление в Российской Федерации закреплено действующей Конституцией. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
В соответствии с международно-правовыми нормами, указанное право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.1 Такое определение дает нам Европейская хартия местного самоуправления, которую Российская Федерация ратифицировала в марте 1998 года. Законодательство Российской Федерации определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В.И. Васильев, анализируя данные определения, делает выводы, что, «как и в любом кратком определении, здесь каждое слово насыщено богатым содержанием. Местное самоуправление предполагает, согласно этому определению, самостоятельное решение вопросов местного значения. Именно решение, т.е. окончательное определение дела. Самостоятельное, т.е. независимое от других решение, но не "беспредел". Самостоятельность местного самоуправления относительна, ибо она осуществляется в рамках Конституции, федеральных и региональных законов. В этой связи содержание самостоятельности местного самоуправления вряд ли можно считать величиной постоянной. В зависимости от политических, экономических и социальных условий ее рамки могут изменяться».
Действительно, невозможно не согласиться с подобным выводом, ведь, по сути, самоуправление - это решение определенным сообществом на определенной территории собственных дел под свою ответственность. Однако, оно не может быть не ограниченно на государственном уровне. В то же время, «самоуправление» подразумевает минимальное вмешательство извне, однако такое вмешательство необходимо, дабы обеспечить
законность, упорядоченность и единообразие форм. К тому же, в местном самоуправлении проявляются «природа и функции публичной власти»3.
В свою очередь, В.И Фадеев и другие предлагают рассматривать местное самоуправление с трех различных позиций, а именно, местное самоуправление в качестве:
а) основы конституционного строя;
б) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;
в) формы народовластия.
Подобный подход к пониманию сущности местного самоуправления представляется логичным, ввиду неоднозначности правовой природы такого управления.
Местное самоуправление является одной из основ любого конституционного, демократического строя, на это прямо указано в преамбуле Европейской хартии местного самоуправления: «...считая, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя...»
Конституция Российской Федерации содержит отдельную главу, посвященную местному самоуправлению, где закрепляются на конституционном уровне гарантии, формы, способы осуществления местного самоуправления, его территориальные основы, а также основы конституционно-правового положения органов местного самоуправления.
Местное самоуправление так же гарантируется и закрепляется на уровне субъектов Российской Федерации. В частности, Устав города Москвы содержит нормы, регулирующие отношения в сфере местного самоуправления.
«Местное самоуправление в городе Москве - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации, Уставом города Москвы самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, осуществляемая в рамках федерального законодательства, Устава и законов города Москвы, уставов муниципальных образований».1 Как мы видим, данное определение по смыслу дублирует определение, данное в федеральном законодательстве, дополнительно указывая на конституционно-правовое положение местного самоуправления в Российской Федерации.
«Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с другими конституционными принципами, определяет систему демократического управления в нашей стране».
Нельзя не отметить важность местного самоуправления как основы конституционного строя демократического государства, поскольку именно местный уровень максимально приближен к гражданам, а к вопросам местного значения относятся самые необходимые и насущные для простых людей. Кроме того, через местное самоуправления граждане наиболее непосредственным образом реализуют свои права на участие в управлении государством.
Рассматривая местное самоуправление в качестве права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, целесообразно вновь обратится к федеральному законодательству, точнее к Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, в статье 3 говорится, что «граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям».
Следовательно, закон закрепляет не только само право на местное самоуправление, но так же и его основные формы как право на участие в местном референдуме, муниципальных выборах, а также через органы местного самоуправление.
Интересным представляется вопрос, если граждане, согласно закону, обладают правом на местное самоуправление, могут ли они отказаться от его осуществления.
Однозначный ответ на этот вопрос дал Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (основного закона) Курской области…»:
«Согласно пунктам 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области органы местного самоуправления вправе в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области, а форма и порядок передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти Курской области определяются законодательством Курской области.
Между тем из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально - финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.», «Недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления».
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что Российская Федерация признает и защищает право своих граждан самостоятельно и через органы местного самоуправления осуществлять решение вопросов местного значения.
Также следует отметить, что правом на местное самоуправление, в соответствии с международными договорами, обладают также иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие в России.
Местное самоуправление - форма публичной власти. Статья 3 Конституции Российской Федерации гласит: 1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. 2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. То есть положения Конституции прямо указывает на то, что местное самоуправление это способ, форма власти, а если еще точнее - форма народовластия, поскольку единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Также, на это указывает определение местного самоуправления, которое сдержит Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Опираясь на указанное определение Фадеев В.И. выделяет основные черты, характеризующие местное самоуправление и его место в системе народовластия, как то:
.Особоый субъект местного самоуправления - население муниципального образования
. Положение местного самоуправления в демократическом механизме управления обществом механизме. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем органы местного самоуправления и государственная власть тесно связаны, поскольку имеют один источник власти российский народ. Кроме того органы местного самоуправления в особом порядке могут наделяться отельными государственными полномочиями, в этих случаях органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением таких полномочий.
3. Особый объект управления - вопросы местного значении. 4. Самостоятельность местного самоуправления. Право на местное самоуправление гарантируется государством, важным также является признанное государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления.
5. Осуществление местного самоуправления с учетом и исходя из интересов населения.
Отдельно необходимо отметить особенности, характерные для организации местного самоуправления в городах федерального значения, на примере города Москвы.
Профессор Овчинников И.И. и другие отмечают: «В частности, Закон устанавливает, что в соответствии с Уставом города Москвы местное самоуправление в городе осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях; установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляется законами города Москвы с учетом мнения населения1; перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами города Москвы исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами города Москвы».
Устав города Москвы закрепляет в главе 9 основные требования к организации местного самоуправления в городе. Прежде всего, в соответствии со ст. 54 Устава местное самоуправление в городе Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы. Границы территорий и наименования муниципальных образований, наименование представительного органа, исполнительно- распорядительного органа, главы муниципального образования, перечень вопросов местного значения муниципального образования, состав муниципального имущества, источники доходов бюджетов муниципальных образований определяются законами города Москвы (ст. 54). Устав закрепляет также возможность наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями), устанавливает гарантии осуществления деятельности органов местного самоуправления и основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти города Москвы.
Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 562 установил, что местное самоуправление в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества (жителей внутригородского муниципального образования) по решению вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Перечень вопросов местного значения устанавливается данным законом исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, сочетания интересов жителей города Москвы и жителей муниципального образования.
По вопросам местного значения населением муниципальных образований в городе Москве непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальный правовой акт это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами города Москвы, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
В систему муниципальных правовых актов в городе Москве входят:
1)устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
2)нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования - Совета депутатов;
3)правовые акты высшего должностного лица муниципального образования - Главы муниципального образования, постановления и распоряжения Руководителя местной администрации, приказы и распоряжения иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Особое место среди муниципальных правовых актов занимают устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме. Они являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования и действующим законодательством. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено: органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт; судом; в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти города Москвы).
.2 Конституционные основы и установленные в законодательстве принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации
При попытке сформулировать общие принципы организации местного самоуправления, целесообразным представляется начать с определения принципа в муниципальном праве.
Например, С.А. Авакьян и другие предлагают следующее определение:
«В соответствии с общим значением термина "принцип" в муниципальном праве под общими принципами организации местного самоуправления можно понимать основополагающие требования, с учетом которых строится его система и деятельность».
В свою очередь, Ф.И. Фадеев и другие дают следующее определение:
«Общие принципы организации местного самоуправления - это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами, и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований».
Анализируя данные определения можно попытаться сделать вывод, что принципы организации местного самоуправления это формально определенные начала, с учетом которых, население осуществляет местное самоуправление в установленных формах.
По мнению К.Ф. Шеремета, «общие принципы организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того на территории какого субъекта Федерации они проживают».
С.А. Авакьян и другие выделяют следующие принципы организации местного самоуправления:
1)организация местного самоуправления в интересах населения;
2)самостоятельность местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью;
3)многообразие организационных форм местного самоуправления;
4)гласность местного самоуправления;
5)соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность в осуществлении местного самоуправления;
6)государственная гарантированность местного самоуправления.
И.И. Овчинников и другие: «Таким образом, в качестве важнейших начал местного самоуправления законом устанавливались правовые основы местного самоуправления (принцип законности); основы функционирования местного самоуправления как территориальной организации публичной власти (принципы волеизъявления народа непосредственно и через избираемые органы местного самоуправления; защиты прав и законных интересов граждан; подконтрольности органов местного самоуправления населению; сочетания местных и государственных интересов); основы формирования (принцип выборности) и деятельности (принципы самостоятельности, независимости, ответственности, гласности, учета общественного мнения) органов местного самоуправления».
Однако следует различать принципы организации местного самоуправления. разрабатываемые теорией муниципального права и принципы, закрепленные на законодательном уровне. Целесообразным представляется рассматривать принципы организации местного самоуправления исходя из уровня правого закрепления: Международный уровень; Федеральный уровень; Уровень субъекта Федерации.
На международном уровне принципы организации местного самоуправления закреплены в Европейской хартии местного самоуправления, которая является основой для построения системы местного самоуправления в государствах Европы. В частности Хартия содержит положения, обязывающие закреплять принцип местного самоуправления во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.
Вот некоторые принципы, которые можно сформулировать, основываясь на Хартии:
1)Защита границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление
2)Соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления
)Условия осуществления полномочий на местном уровне
)Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления
)Право местных органов самоуправления на ассоциацию
6)Правовая защита местного самоуправления
Конституция Российской Федерации относит установление принципов организации органов местного самоуправления находится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Интересным представляется тот факт, что основной закон, регулирующий правовое положение местного самоуправления в Российской Федерации носит характерное название «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», однако конкретного перечня принципов организации местного самоуправления он не содержит. Следовательно, на федеральном уровне принципы сформулированы только в очень общем виде и четко не обозначены, логично обратится к уровню субъектов.
Устав города Москвы в статье 7 содержит основные принципы организации и осуществления государственной власти и местного самоуправления в городе Москве
1.Государственная власть и местное самоуправление осуществляются на основе закона. Основная цель осуществления власти - обеспечение прав и свобод человека и гражданина, экономического, социального и культурного развития города Москвы в интересах населения города Москвы.
2.Органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления, их должностные лица действуют на основе разграничения предметов ведения, функций и полномочий.
3.Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти города Москвы.
4.Органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления обеспечиваются необходимыми для осуществления их полномочий материальными и финансовыми ресурсами.
5.В пределах своих полномочий органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления самостоятельно принимают решения и несут за них ответственность.
6.Осуществление местного самоуправления не должно нарушать единство городского хозяйства и целостность развития города Москвы.
«В настоящей статье Устава закреплены основополагающие начала осуществления государственной власти и местного самоуправления в городе Москве… Нарушение любого из этих принципов, содержание которых раскрывается в городском законодательстве, дает основание для постановки вопроса о несоответствии Уставу действий или решений органов или должностных лиц государственной власти и местного самоуправления».2
И в городском законодательстве действительно раскрывается содержание этих принципов. Местное самоуправление в городе Москве осуществляется в соответствии со следующими принципами:
1.соблюдение прав, свобод человека и гражданина;
2.реализация интересов жителей муниципального образования с учетом интересов других жителей города Москвы;
3.сохранение единства городского хозяйства;
4.сохранение единства бюджетной системы города;
5.самостоятельность органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения в соответствии с федеральным законодательством и законодательством города Москвы;
6.учет исторических традиций, экономико-географических и демографических особенностей территории города;
7.соразмерность полномочий органов местного самоуправления материальным и финансовым ресурсам муниципального образования;
8.оказание органами государственной власти города Москвы содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление;
9.координация деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти города Москвы;
10.контроль со стороны органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти города Москвы за реализацией отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены соответствующими федеральными законами и законами города Москвы;
11.ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законодательством;
12.гласность и учет общественного мнения;
13.взаимодействие с органами территориального общественного самоуправления, жилищного самоуправления, с общественными организациями.
Данные принципы, хотелось бы отметить, прямо закреплены в Уставе города Москвы и в Законе города Москвы от 06.11.2002 N 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве». Такое закрепление основных начал организации местного представляется положительным фактором для развития и функционирования демократической системы местного самоуправления в Москве.
Таким образом, анализируя положения Устава города Москвы и закона «Об организации местного самоуправления в городе Москве» мы можем констатировать дополнительные демократические гарантии органам местного самоуправления и населению города Москвы при осуществлении своих прав на местное самоуправление. Однако нельзя не отметить, что ввиду особо статуса города Москвы как города федерального значения и столицы Российской федерации а также в целях реализации принципа единства городского хозяйства местное самоуправление в городе Москве ограничено в собственных полномочиях и ресурсах, но об этом будет подробнее сказано отдельно.
.3 История становления и развития местного самоуправления в городе Москве
Еще сторонники исторической школы права Густав Гуго (1764-1844), Фридрих Карл Савиньи (1779-1861) и другие отмечали важность оценки права в его историческом развитии, с ними трудно не согласиться.
Для того чтобы иметь возможность объективно оценивать правовой статус местного самоуправления и его проблемы в городе Москве необходимо обратится к истории становления и развития его на территории современной Москвы. Город Москва в своем историческом развитии прошел долгий путь от небольшого поселения до современного мегаполиса - одного из крупнейших в мире, и его управление всегда шло в ногу со временем.
«Зачатки негосударственного, местного и общественного управления в Москве начали складываться еще во времена великого князя Московского Ивана III Великого и утвердились в своей основе при царе Иване IV Грозном. Собственно, городское самоуправление имеет своим началом годы царствования Петра I. Так, 30 января 1699 г. в двух своих указах он даровал городскому сообществу Москвы и других городов России некоторую автономию и защиту от произвола административной власти, учредив Бурмистерскую палату, а на местах - Земские избы.
Особой страницей в истории города являлась деятельность городской Думы, которая была создана в эпоху императрицы Екатерины Великой. В соответствии с ее Указом от 21 апреля 1785 г. «Грамотой на права и выгоды городов Российской империи», московское купечество, русские и иностранные предприниматели, ремесленники и банкиры, избранные в Думу, активно участвовали в становлении первых общественных учреждений. Их роль была особенно существенной в восстановлении Москвы после нашествия Наполеона, в преобразовании патриархальной столицы в современный, по тем временам, город. В создании городского хозяйства большой вклад внесли известные в России заводчики, купцы - городские головы М.И. Титов, А.А и В.А. Куманины, К.К. Шапошников, Е.Ф. Гучков, М.Л. Королев, А.П. Шестов и другие...
В 1863 г. управление Москвой уже было основано на новых законодательных актах. Было принято Положение об общественном управлении. Были созданы институты: Общая городская Дума, городской глава и распорядительная Дума. Она приводит в исполнение ее приговоры, издает распоряжения по делам общего управления и вопросам городского хозяйства, наблюдает за подчиненными думе местами и лицами. При Распорядительной думе состоят: городская торговая полиция, городская хозяйственная полиция и аукционная камера (для продажи с публичного торга описанного движимого имущества).
Особой страницей истории управления Москвой является то, что Городовое положение 1870 г. изменило статус Городской думы, предоставив ей большую самостоятельность от губернской администрации. В Москве новое Городовое положение было введено в действие в соответствии с Правилами о применении в городах С.-Петербурге, Москве и Одессе Городового положения 16 июня 1870 г., утвержденными 20 июня 1872 г. Выборы в Городскую думу по новому Городовому положению прошли в конце 1872 г. С этого времени полномочия органов местного управления значительно расширились.»
Используя исторический подход, мы видим, что местное управление на территории города Москвы начало складываться в глубокой древности и до начала XX века прошло в своей эволюции долгий путь от бесправия и системы кормлений до Городской Думы, действующей на основании правовых норм, полностью отвечавших уровню развития права и правовой культуры в мире той эпохи.
«Советский период развития законодательства о местных органах государственной власти характеризуется, прежде всего, ликвидацией существовавших ранее органов городского и земского самоуправления. Им на смену пришли Советы, которые не являлись органами местного самоуправления, поскольку они представляли собой органы государственной власти на местах, полностью зависимые от вышестоящих государственных органов в соответствии с основополагающим тогда для организации государственной власти принципом демократического централизма.
Советские конституции по-разному именовали Советы. Конституция РСФСР 1918 г. закрепила полновластие Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. В Конституции РСФСР 1937 г. они стали называться Советами депутатов трудящихся. Конституция РСФСР 1978 г. вводит новое понятие - Советы народных депутатов, которые действовали вплоть до октября 1993 г.
Указанный принцип формально допускал самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности предполагал жесткую централизацию и концентрацию государственной власти.
Ликвидация органов земского и городского самоуправления, проводившаяся на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., предусматривала роспуск тех из них, кто выступал против Советской власти, остальные органы местного самоуправления вливались в аппарат местных Советов «дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой».
В период так называемого «триумфального шествия советской власти» местное самоуправление как таковое перестало существовать. Советская власть постепенно прививала принцип единовластия Советов в центре и на местах. Советы являлись органами новой государственной власти снизу доверху по всей стране и строились в соответствии с уже упоминавшимся принципом демократического централизма. В практике советского строительства на местах постепенно вырабатывались сравнительно единообразные организационная структура и нормы представительства в них.
июля 1918 г. принимается Конституция РСФСР. В первой же ее главе провозглашалось, что вся власть в центре и на местах принадлежит Советам. Избирательным правом обладали все трудящиеся, достигшие ко дню выборов 18 лет, независимо от пола, вероисповедания, национальности, расы, оседлости, образования и т.п. Ограничивались в правах лица, использующие наемный труд; лица, живущие на нетрудовой доход; частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; монахи и иные служители церкви; бывшие работники жандармерии, полиции и тайного сыска и другие категории граждан. Перечисленные лица были лишены избирательных прав, исходя из требований партии и правительства о лишении избирательных прав эксплуататорских элементов города и деревни и недопустимости какого-либо ущемления избирательных прав середняков и бедноты, основанных на идеологических установках об усилении и обострении классовой борьбы.
Местные Советы являлись органами государственной власти. К ним относились областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов. В городах и селениях создавались городские и сельские Советы. Таким образом, местные представительные органы власти являлись низшим звеном единого государственного аппарата Образование в 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик и принятие в январе 1924 г. Конституции СССР не внесло каких-либо значительных изменений в систему организации государственной власти. Местное самоуправление по-прежнему не провозглашалось». То есть, в период становления советской власти мы можем наблюдать иное видение местного самоуправления и его необходимости в целом. В.И. Фадеев высказывался по этому поводу: «Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по своей природе государством централизованным».
Также необходимо отметить тот факт, что «1918 г. Москва вновь была провозглашена столицей страны, и был образован новый орган городской власти - Московский Совет рабочих и красноармейских депутатов».2 В 1931 г. Москва была выделена в самостоятельный центр с собственным бюджетом и своим Исполнительным комитетом, создан Московский городской Совет рабочих и красноармейских депутатов.
Конституция СССР 1936 г. изменила структуру, порядок образования и деятельность высших и местных органов власти. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами. Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, совмещая их с производственной или служебной деятельностью. Была установлена сессионная форма деятельности Советов.
Эта система организации власти в городе Москве просуществовала без особых изменений, за исключением периода Великой Отечественной Войны, до 7 октября 1993 года, когда Моссовет был распущен Указом Президента Российской Федерации.
«К 16 сентября 1991 г. был полностью ликвидирован аппарат Мосгорисполкома <23>. К этому времени уже были сформированы аппарат Правительства Москвы, Департамент Мэра и Управление делами Мэрии, которые обеспечивали деятельность Мэра, Вице-мэра и Правительства Москвы».
Реформы, происходившие в государстве в годы перестройки и выразившиеся во введении принципа разделения властей, полностью изменили систему «демократического централизма», существовавшего ранее. На смену Советам приходит новая форма - местное самоуправление. Начинается качественная перестройка местной власти.
«Закон СССР от 9.04.1990 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"2 определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов местного самоуправления. Соответствующие изменения были внесены в Конституцию СССР и Конституцию РСФСР. При всем своем несовершенстве закон сыграл немалую роль если не в реальной перестройке, то, по крайней мере, в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти - он как бы открыл путь децентрализации местных органов на демократической основе.
На основе Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 1991 начался процесс реформирования местных органов власти, создания системы местного самоуправления в России. В отличие от союзного, российский закон о местном самоуправлении ввел такой важный признак самоуправления, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения. Советы и соответствующие органы управления наделялись компетенцией, которая могла быть изменена только законом. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете выступала местная администрация, которая заменила исполнительные комитеты местных Советов.
Закон предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов».
После распада Советского Союза начала складываться современная система местного самоуправления в городе Москве, на этом мы остановимся подробнее в следующей главе.
Таким образом, рассмотрев теоретико-правовые основы организации местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы) мы пришли к выводу, что местное самоуправление это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Кроме того, самоуправление это решение определенным сообществом на определенной территории собственных дел под свою ответственность. Однако, оно не может быть не ограниченно на государственном уровне. В то же время, «самоуправление» подразумевает минимальное вмешательство извне, однако такое вмешательство необходимо, дабы обеспечить законность, упорядоченность и единообразие форм. Сущность местного самоуправления следует рассматривать с трех подходов а именно, местное самоуправление в качестве основы конституционного строя; права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; формы народовластия. Местное самоуправление в городе Москве - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации, Уставом города Москвы самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, осуществляемая в рамках федерального законодательства, Устава и законов города Москвы, уставов муниципальных образований. Также необходимо отметить, что местное самоуправление в городе Москве прошло длинный путь становления и развития, начиная со времен Ивана IV, и продолжает развиваться и сегодня.
2. Правовые проблемы правового регулирования организации местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях
2.1 Современная модель местного самоуправления в городе Москве
Москва как столица Российской Федерации и город федерального значения имеет ряд особенностей в организации и деятельности местного самоуправления и местного управления. Существующая система управления жизнью мегаполиса начала складываться с 1991 г. Тогда в Москве было образовано 10 административных округов и 148 муниципальных округов (переименованных затем в районы), со временем их количество остановилось на цифре 125.
До недавнего времени, то есть до включения в состав территории города Москвы 21 муниципального образования в связи с присоединением части территории Московской области районное деление внутригородской территории полностью совпадало с границами муниципальных образований.
Процесс формирования московской модели местного самоуправления в ее сегодняшнем виде происходил постепенно. 28 августа 1995 года был принят Федеральный закон (№ 154-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. В данном нормативном акте впервые на федеральном уровне были установлены особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге.
В частности, Федеральным законом было определено, что в указанных субъектах Российской Федерации в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации.
На этом этапе основную правовую базу местного самоуправления в Москве составляли Устав города Москвы1 (в редакции от 28 июня 1995 года) и Закон города Москвы (от 11.09.1996 N 28-91) «О районной Управе в городе Москве»2.
Устав в первоначальной редакции устанавливал «двойной статус» представительного и исполнительного органов власти городского уровня. Согласно статье 6 Устава эти органы одновременно являлись органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
При этом наряду с понятием местного самоуправления в нормативных актах фигурировало понятие «городское самоуправление», таким образом, подчеркивалось, что уровнем местного самоуправления является в первую очередь не районный, а городской уровень.
Представительным органом городского самоуправления и одновременно законодательным органом государственной власти города Москвы провозглашалась Московская городская Дума.
Исполнительным органом городского самоуправления и соответственно исполнительным органом государственной власти города Москвы провозглашалась Московская городская администрация (или Мэрия).
В соответствии с главой 10 Устава в районах города Москвы функционировали районные управы, также наделенные «двойным статусом» органов государственной власти и органов городского самоуправления.
Согласно Закону города Москвы «О районной Управе…» в состав Управы входили избираемое населением районное Собрание и администрация района, возглавляемые главой Управы. Глава Управы назначался Мэром Москвы по согласованию с советниками районного Собрания.
Следует отметить, что районная власть в тот период времени обладала 127 собственными полномочиями.
Такая система управления городом просуществовала до 2001 года. В 2001 году определением Верховного Суда Российской Федерации «двойной статус» был признан несоответствующим федеральному законодательству.
Однако, как известно, в крупных городах - столицах субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется именно на общегородском уровне. То есть в Самаре, Казани, Нижнем Новгороде, Новосибирске и др. городах городские органы власти (Мэрия, Дума, Правительство или Законодательное собрание) являются органами местного самоуправления. Для Москвы Верховный Суд счел подобный подход неправомерным.
Причина в следующем. В соответствии с Конституцией Российской Федерации города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург являются не просто городскими поселениями, они обладают статусом субъектов Российской Федерации, а на уровне субъектов Российской Федерации осуществляется государственная власть. Таким образом, городские органы власти в Москве в силу Конституции являются органами государственной власти. При этом согласно статье 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, положения московского законодательства о «двойном статусе» городских органов управления шли в разрез с Основным законом государства.
В соответствии с решением Верховного Суда РФ в Устав города Москвы были внесены изменения, Закон города Москвы от 11.09.1996 N 28- 91 «О районной Управе в городе Москве» был признан утратившим силу, и местное самоуправление в Москве переместилось на районный уровень.
ноября 2002 года был принят Закон города Москвы № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве».
В районах города (тогда в 123) создали новые управы - территориальные органы исполнительной власти города Москвы, а на базе прежних районных управ были сформированы органы местного самоуправления 125 внутригородских муниципальных образований:
-муниципальное Собрание - представительный орган, избираемый непосредственно населением;
-Руководитель муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, избираемое из состава депутатского корпуса;
-муниципалитет - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, возглавляемый назначаемым по итогам конкурса на контрактной основе Руководителем муниципалитета.
С этого момента можно говорить о начале формирования современной модели местного самоуправления в Москве.
В дальнейшем преобразования в этой сфере проходили в рамках федеральной реформы местного самоуправления, начало которой было положено принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Указанный Федеральный закон урегулировал ряд вопросов, которые ранее решались органами власти субъектов Российской Федерации. В частности, был установлен исчерпывающий перечень видов муниципальных образований:
-поселения (городские и сельские);
-муниципальные районы;
городские округа;
-внутригородские муниципальные образования городов федерального значения.
Закон ввел понятие «вопросы местного значения», закрепив за каждым видом муниципальных образований, кроме внутригородских территорий, соответствующий закрытый перечень вопросов. Впервые были установлены обязательные элементы структуры органов местного самоуправления, определена стройная система муниципальных правовых актов.
Для городов федерального значения Федеральный закон № 131 предусмотрел особенности организации местного самоуправления. Этому вопросу посвящена отдельная 79-я статья Федерального закона, которая закрепляет следующие базовые положения:
-местное самоуправление в городах федерального значения осуществляется на внутригородских территориях (во внутригородских муниципальных образованиях);
-установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения с учетом мнения населения;
-перечень вопросов местного значения, полномочий по их решению, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований, состав муниципального имущества городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, 131-й Закон в целях сохранения единства городского хозяйства предоставил органам государственной власти городов федерального значения право самостоятельно регулировать целый ряд вопросов, устанавливая иные правила, нежели федеральное законодательство.
Что означает принцип единства городского хозяйства? Его содержание можно выразить следующими словами - это реализация единой городской политики в масштабах всего города с единственной целью - обеспечить жителей столицы независимо от района (или округа) проживания равными возможностями для получения услуг, которые оказывают органы и учреждения публичной власти. Под услугами в широком смысле понимаются функции органов государственной и муниципальной власти, которые затрагивают права и интересы москвичей.
Нескоординированная политика на уровне районов города неизбежно приведет к нарушению прав граждан. Поэтому единство городского хозяйства является краеугольным камнем, на котором зиждется московская модель местного самоуправления. Важное значение данный принцип имел при определении компетенции органов местного самоуправления в городе Москве.
Как известно, компетенция органов местного самоуправления складывается по сути из двух элементов. Одну ее часть составляют вопросы местного значения, другую - переданные государственные полномочия. Федеральный закон позволил московскому законодателю самостоятельно определить круг вопросов, которые будут решать органы местного самоуправления. И, в конечном итоге, установить соотношение собственных полномочий и делегированных.
Таким образом, при определении сферы ответственности органов местного самоуправления в Москве законодатель был поставлен перед выбором, по какому пути пойти:
Первый вариант - это закрепление за муниципальной властью предметов ведения в качестве вопросов местного значения. Такой подход, на первый взгляд, кажется самым очевидным. Однако он означал бы перекладывание всего бремени ответственности по решению указанных вопросов на органы местного самоуправления.
Второй вариант - наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такой подход отличается от идеологии 131-ого Федерального закона, согласно которой основу компетенции органов местного самоуправления составляют вопросы местного значения.
Вместе с тем он позволяет, привлечь органы местного самоуправления к решению вопросов общегородского значения, не снимая при этом ответственности за решение указанных вопросов с органов государственной власти.
В итоге предпочтение было отдано второму варианту. 31 мая 2006 года Законом города Москвы № 22 были внесены изменения в 56-ой Закон «Об организации местного самоуправления…». В частности, в новой редакции была изложена статья 8 Закона «Вопросы местного значения». За органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований закреплялось 24 вопроса, которые включали порядка 40 собственных полномочий.
Условно перечень вопросов местного значения было принято рассматривать как четыре блока:
-вопросы, которые решаются непосредственно органами местного самоуправления (защита прав потребителей, руководство призывными комиссиями, проведение мероприятий по военно-патриотическому воспитанию граждан, регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями - физическими лицами с работниками, организация местных праздничных и иных зрелищных мероприятий);
-вопросы, в решении которых участвуют органы местного самоуправления (во взаимодействии с государственными органами осуществление контроля по вопросам использования земель, экологии, санитарного состояния, противопожарной безопасности; взаимодействие с общественными объединениями);
-вопросы, по которым органы местного самоуправления вносят предложения (к проектам городских целевых программ, об образовании и упразднении особо охраняемых природных территорий, по созданию условий для развития на территории муниципального образования физической культуры и массового спорта, по организации и изменению маршрутов, режима работы, остановок наземного городского пассажирского транспорта, по повышению эффективности охраны общественного порядка, по благоустройству территории муниципального образования);
-вопросы, которые требуют согласования с органами местного самоуправления (по дислокации объектов потребительского рынка и услуг и объектов сезонной мелкорозничной торговли, по вопросам целевого назначения нежилых помещений, расположенных в жилых домах).
Конечно, такой круг вопросов нельзя назвать значительным.
Основные полномочия органов местного самоуправления были переданы им в качестве отдельных государственных полномочий в соответствии с Законом города Москвы (от 14.07.2004 № 50) «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)».
В 2005 году органам местного самоуправления были переданы полномочия по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
А с 2008 года органы местного самоуправления были наделены отдельными полномочиями в сфере опеки и попечительства, которые в 2009 году дополнились полномочиями по патронажу.
Реализация переданных полномочий в соответствии с федеральным законодательством осуществляется за счет субвенций, выделенных из бюджета города Москвы. Кроме того, органам местного самоуправления были переданы в безвозмездное пользование материальные ресурсы: нежилые помещения и оборудование спортивных площадок. Государственные учреждения, занимавшиеся организацией спортивной и досуговой работы, также были переведены в ведомственное подчинение муниципалитетов.
Такая модель местного самоуправления действовала в Москве до последнего времени. Для того, чтобы говорить об изменениях и тенденциях в развитии местного самоуправления сегодня, необходимо назвать основные преимущества и недостатки данной модели.
1.Характерной ее чертой является осуществление местного самоуправления на районном уровне.
Такой подход представляется оправданным. Как показывает практика, он позволяет обеспечить реальную шаговую доступность местной власти, в отличие от модели, когда местное самоуправление осуществляется только на городском уровне. Мы все понимаем, что жителю мегаполиса в силу объективных причин гораздо проще попасть на прием к депутату муниципального Собрания, нежели к депутату Московской городской Думы. Пожалуй, в этом и заключается предназначение местной власти.
Сегодня ведется работа по формированию в глазах москвичей имиджа представительных органов местного самоуправления как органов реальных дел. То есть структур, взаимодействуя с которыми население может оказывать воздействие на принимаемые в районе решения. Более подробно на этом вопросе я остановлюсь позже.
2.Говоря другой особенности московской модели местного самоуправления. Она заключается в преобладании в работе органов местного самоуправления делегированных государственных полномочий.
Передача полномочия в качестве государственного, в отличие от отнесения его к вопросам местного значения, позволяет посредством правового регулирования обеспечивать единообразный порядок его осуществления на всей территории города. Это также отвечает потребностям единства городского хозяйства.
Кроме того, преимуществом такого подхода является гарантированная финансовая обеспеченность полномочия. Практика осуществления местного самоуправления на территории других субъектов Российской Федерации породила такое явление как «нефинасируемые мандаты», т.е. ситуацию, когда органы местного самоуправления не имеют достаточных собственных средств для решения вопросов местного значения.
В случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями федеральное законодательство требует от органов государственной власти стопроцентного финансового и материального обеспечения их реализации. Органы местного самоуправления могут направить собственные средства на реализацию государственных полномочий только на добровольной основе в качестве дополнительного финансирования.
Необходимо отметить роль принципа субсидиарности при организации местного самоуправления. Суть его, заключает в следующем. Органы местного самоуправления самостоятельно ведают определенным кругом дел местного значения. Однако, если муниципалитеты по тем или иным причинам не имеют возможности решать эти вопросы на должном уровне, к их решению подключаются органы государственной власти. Которые субсидиарно (дополнительно) несут ответственность за реализацию органами местного самоуправления своих полномочий.
Полагаю, что именно в случае делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий как нельзя более ярко проявляется принцип субсидиарности. Следование этому принципу позволяет избежать возникновения «нефинансируемых мандатов», реализация данного принципа также говорит о преимуществе выбранного в Москве подхода.
Однако нельзя не отметить, что сложившаяся в Москве система местного самоуправления не является совершенной и имеет ряд серьезных недостатков.
1. В первую очередь, речь идет о так называемом «двоевластии» на районном уровне.
Наряду с исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления в каждом районе города Москвы функционирует территориальный орган исполнительной власти - управа.
Полномочия управ гораздо шире, нежели компетенция муниципалитетов. По отдельным вопросам (работа с населением по месту жительства, организация праздничных и иных публичных мероприятий и др.) полномочия указанных органов являются схожими и осуществляются совместно.
С сожалением приходится констатировать, что сегодня жители города Москвы зачастую не видят разницы между управой и муниципалитетом. Как правило, именно управу района считают органом местного самоуправления. Возникает непонимание, по какому вопросу, в какую инстанцию обращаться. В результате, у населения только растет раздражение, при этом страдает имидж, как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти.
То есть, по факту, мы имеем 2 властные структуры. решающие схожий круг вопросов. Очевидно, что такой подход к организации власти на районном уровне нерационален и неэффективен.
Наличие в районах города территориальных органов исполнительной власти, представляется, важным условием сохранения единства городского хозяйства. Прежде всего, следует максимально «уходить» от дробления полномочий между органами публичной власти одного уровня. Необходимо подумать о том, как оптимизировать систему органов местного самоуправления. Тем более Федеральное законодательство сегодня дает нам такие возможности.
Так, в соответствии с частью 9 статьи 35 Федерального закона № 131- ФЗ представительный орган внутригородского муниципального образования может не наделяться правами юридического лица, что позволяет сократить расходы на его содержание. Эта норма была реализована в большинстве внутригородских муниципальных образованиях город Москвы.
Согласно части 3 статьи 36 глава внутригородского муниципального образования может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и главы местной администрации. Пока в уставы муниципальных образований соответствующие изменения не вносились.
июня 2012 года Федеральным законом № 96-ФЗ в статью 79 131-ого Федерального закона были внесены изменения, согласно которым в соответствии с законами городов федерального значения, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства и установленного перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных
образований, местная администрация в таких муниципальных образованиях может не формироваться.1 Данная возможность представляется вариантом решения проблемы «двоевластия» в районах, все связанные с его реализацией издержки сегодня прорабатываются.
В настоящее время задача оптимизации не решена. К этому вопросу нужно подойти взвешенно, проанализировать, все возможные пути решения и выбрать наиболее эффективный законодательно установленный механизм, конечно, с учетом мнения самих органов местного самоуправления.
. Необходимо отметить еще один недостаток сложившейся модели местного самоуправления. До недавнего времени деятельность представительного органа муниципального образования - муниципального Собрания во многом носила номинальный характер. По сути, сколько-нибудь значимыми полномочиями в системе органов местного самоуправления в Москве обладала только местная администрация - муниципалитет.
Функции муниципального Собрания сводились к утверждению устава муниципального образования и бюджета, а также согласованию, вносимых управой района города Москвы в префектуру административного округа города Москвы предложений:
-по схеме размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети;
-по вопросам целевого назначения находящихся в государственной собственности города Москвы нежилых помещений, расположенных в жилых домах.
Необходимо также отметить, что правовые акты, устанавливающие порядок указанных согласований, как на уровне города, так и в муниципальных образованиях отсутствовали. В связи с чем роль муниципального Собрания в процессе согласования, виды и юридическая сила принимаемых решений, порядок внесения предложений по вносимым проектам не были четко определены.
Вместе с тем именно представительный орган муниципального образования имеет непосредственную связь с населением, его депутаты являются выразителями интересов своего электората - жителей муниципального образования. Перекос в сторону исполнительно- распорядительного органа при умалении роли депутатского корпуса, конечно, не способствовал росту авторитета органов местного самоуправления в глазах москвичей.
Выступая на Съезде Совета муниципальных образований, Мэр Москвы Сергей Семенович Собянин дал такую оценку ситуации, сложившейся в сфере местного самоуправления: «Мы недостаточно используем потенциал, заложенный в самой системе местного самоуправления. Значительная часть москвичей не знает своих депутатов и не видит в местном самоуправлении реальной силы, способной отстаивать интересы жителей. Это не идет на пользу ни жителям, ни развитию города в целом… Мы должны выработать модель местной власти, которая обеспечит причастность жителей к делам города и в то же время не допустит разрушения единства городского хозяйства».
Мэром Москвы было озвучено магистральное направление реформирования местного самоуправления в столице, которое заключается в привлечении населения к процессу принятия управленческих решений за счет повышения роли представительного органа муниципального образования.
На Съезде было предложено расширить компетенцию представительного органа, за счет передачи ему полномочий:
по управлению ресурсами развития районов;
-по участию в принятии решений по вопросам строительства новых объектов на территории муниципального образования;
-по участию в принятии кадровых решений и контрольных полномочий при взаимодействии с органами исполнительной власти.
Большая работа в этой области уже проведена.
июля 2012 года был принят Закон города Москвы № 39 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы1.
Полагаю, что этот Закон имеет крайне важное значение. Он играет серьезнейшую роль в процессе трансформации московского законодательства о местном самоуправлении в том числе в связи с присоединением к городу Москве новых территорий.
В структуре Закона делегированные полномочия объединены в несколько тематических блоков, по сферам деятельности органов местного самоуправления:
Первую группу составляют полномочия в сфере организации деятельности управы района и городских организаций к ним относятся:
1)ежегодное заслушивание отчета главы управы района о результатах деятельности управы района;
2)выражение недоверия главе управы района;
3)ежегодное заслушивание информации руководителя государственного учреждения города Москвы инженерной службы района о работе учреждения;
4)ежегодное заслушивание информации руководителя многофункционального центра предоставления государственных услуг, обслуживающего население соответствующего муниципального округа, о работе учреждения;
5)ежегодное заслушивание информации руководителя амбулаторно- поликлинического учреждения, обслуживающего население соответствующего муниципального округа, о работе учреждения;
6)ежегодное заслушивание информации руководителя территориального центра социального обслуживания населения, обслуживающего население соответствующего муниципального округа, о работе учреждения.
Перечисленные полномочия передаются представительному органу муниципального образования. Следует отметить, что по своему содержанию они, безусловно, являются контрольными по отношению к важнейшим городским службам и организациям, обеспечивающим оказание социально- значимых услуг москвичам. Таким образом, у депутатов появляется реальная возможность воздействия на указанные структуры, а также донесения до них, так сказать, проблем и чаяний жителей соответствующих территорий.
Из круга названных полномочий я хотел бы подробнее остановиться на двух, которые, на мой взгляд, заслуживают особого внимания. Речь идет о новых формах взаимодействия с управой района - заслушивание отчета главы управы и выражение недоверия главе управы.
Сегодня это направление является одним из самых важных и принципиальных. Как справедливо отметил Мэр Москвы, «годами на местах складывался стереотип, что за все отвечает управа, а в ведении муниципалитетов остаются лишь отдельные несущественные вопросы.
Теперь ответственность за стояние дел в районе будет делиться между управами и местным самоуправлением в пропорции «50/50».
Разделение ответственности между управой и органами местного самоуправления невозможно в отсутствие института ответственного главы управы. Для этого в Законе предусматривается обязанность главы управы ежегодно отчитываться перед депутатами о результатах деятельности управы района.
Предполагается, что механизм заслушивания отчета будет следующим. Представительным органом муниципального образования создается специальная Комиссия по данному вопросу, которая будет заниматься подготовкой перечня вопросов депутатов. Комиссия также должна будет собирать вопросы с жителей. Сформированный в результате сбора и обобщения информации проект перечня вопросов представляется Комиссией на утверждение представительного органа, а затем направляться главе управы района не менее, чем за 10 дней до дня проведения заседания.
Закон устанавливает обязательное требование о том, что отчет должен содержать сведения об основных направлениях деятельности управы района за отчетный год и ответы на вопросы, которые подаются представительным органом в управу района.
Таким образом, глава управы в своем отчете обязан будет осветить те проблемы, которые интересуют население. По итогам заслушивания отчета главы управы депутаты принимают решение, которое может содержать предложения депутатов по улучшению деятельности управы района в текущем году.
Принятое решение направляется главой муниципального образования в органы исполнительной власти: управу района, префектуру административного округа и Департамент территориальных органов исполнительной власти города Москвы. Таким образом, у вышестоящих органов исполнительной власти будет возможность получить более полную картину работы соответствующей управы, так сказать, взгляд со стороны.
Другим серьезным полномочием, которое делегируется представительным органам, является возможность выражения недоверия главе управы района. Эта процедура в ее ключевых моментах регламентирована в самом 39-ом Законе.
Инициатива о выражении недоверия главе управы района считается выдвинутой, если она поддержана не менее чем половиной от установленной численности представительного органа. Указанная инициатива оформляется в виде обращения.
О выдвижении данной инициативы Мэр Москвы уведомляется не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган.
В Законе установлены гарантии прав главы управы на объективное рассмотрение его вопроса. При рассмотрении и принятии представительным органом решения о выражении недоверия главе управы района должны быть обеспечены:
1)заблаговременное уведомление главы управы района о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с проектом решения;
2)предоставление главе управы района возможности дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для выражения недоверия.
Решение представительного органа о выражении недоверия главе управы считается принятым, если в результате открытого голосования за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Указанное решение должно быть мотивированным и содержать сведения о действиях (бездействии) главы управы района, повлекших негативные последствия для жителей муниципального образования. В течение трех дней со дня его принятия оно направляется Мэру Москвы.
Следует сказать, что глава управы района назначается и освобождается от должности Мэром Москвы по представлению префекта соответствующего административного округа. Поэтому окончательное решение по данному вопросу принимает непосредственно Мэр Москвы.
Закон устанавливает определенные ограничения для выражения недоверия. Инициатива о выражении недоверия не может быть внесена:
1)в течение одного года со дня начала срока полномочий главы управы района;
2)в течение одного года со дня отклонения представительным органом инициативы о выражении недоверия главе управы района.
Указанные ограничения минимальны и обоснованны, они призваны не допустить нарушения нормальной работы управы за счет превращения процесса выражения недоверия в непрерывно возобновляющийся.
Кроме того, по смыслу Закона основанием для выражения недоверия могут служить только конкретные действия (бездействие) главы управы района, повлекшие негативные последствия для жителей муниципального образования. Очевидно, что о недоверии преждевременного говорить в случае, если глава управы не проработал на своем посту и года. Именно поэтому в первый год полномочий главы управы в отношении него нельзя инициировать процедуру недоверия.
Как известно, уплотненная застройка в районах довольно часто является острым вопросом, вызывающим некоторую социальную напряженность. В то же время другой распространенной проблемой является нехватка в отдельных районах Москвы объектов социального назначения, которые находились бы, как положено, в шаговой доступности.
Представляется логичным, что теперь задачей депутатов на стадии подготовки решения о размещении объектов капитального строительства будет проводить работу с населением, разъяснять позицию городских властей, и в свою очередь, выявлять интересы местного сообщества, участвовать в поиске компромиссных решений. Одним словом, сглаживать конфликтные ситуации.
Кроме того, Законом № 39 представительным органам местного самоуправления было делегировано полном очие по ф орм иро ва ни ю и утве р жд е нию пла на д опо лни те льны х м е роприя тий по с о циаль но - экономиче с к ом у ра зви тию ра йо нов.
Институт «плана дополнительных мероприятий» является новым для московского законодательства. Под планом дополнительных мероприятий понимается комплекс мероприятий, реализуемых на территории района префектурой административного округа города Москвы за счет средств бюджета города Москвы, предусмотренных префектуре административного округа для реализации планов дополнительных мероприятий по социально-экономическому развитию районов, входящих в состав соответствующего административного округа города Москвы.
При этом, еще раз хочется подчеркнуть, органы местного самоуправления не только получают новые возможности, но и берут на себя наряду с органами государственной власти существенную часть ответственности за состояние дел в районе.
В ходе анализа Закона города Москвы № 39 возникает справедливый вопрос: почему все перечисленные полномочия были переданы органам местного самоуправления в качестве отдельных государственных? Ведь существует возможность закрепления их за органами местного самоуправления как вопросов местного значения, т.е. в качестве собственных полномочий?
Безусловно, основная причина состоит в необходимости решения всех указанных вопросов в русле единой общегородской политики. Достаточно сказать, что до указанных изменений суммарный бюджет 125 внутригородских муниципальных образований составлял 0,5 процента городского бюджета. Теперь эта сумма увеличена в 6 раз (до трех процентов). До настоящего времени у органов местного самоуправления не было опыта реализации подобных полномочий. В силу чего, конечно, координирующая роль органов государственной власти сохраняется.
Механизм делегирования полномочий предполагает наличие у органов государственной власти права их отзыва в том случае, если органы местного самоуправления конкретного муниципального образования не справляются с осуществлением возложенных на них обязанностей в ущерб интересам населения.
2.2 Проблема определения равного правового статуса муниципальных образований на присоединенных к городу Москве территориях и внутригородских муниципальных образований на территории «старой Москвы»
Включение в состав территории города Москвы части территории Московской области безусловно самое масштабное и беспрецедентное мероприятие за последнее время, особенно, если рассматривать его через призму проблем организации местного самоуправления на присоединенных территориях.
Процесс объединения представляет большой интерес с юридической точки зрения.
В результате изменения границ с в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 года № 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью»1 в состав внутригородской территории было включено 21 муниципальное образование.
Среди них поселение Воскресенское, поселение Внуковское, поселение Десеновское, поселение Кокошкино, поселение Марушкинское, поселение Мосрентген, поселение Московский, поселение Рязановское, поселение Сосенское, поселение Филимонковское, городской округ Щербинка, поселение Вороновское, поселение Киевский, поселение Кленовское, поселение Краснопахорское, поселение Михайлово-Ярцевское, поселение Новофедоровское, поселение Первомайское, городской округ Троицк, поселение Роговское, поселение Щаповское.
Итого к городу Москве были присоединены два городских округа (город Троицк и Щербинка), три городских поселение (Московский, Киевский, Кокошино) и 16 сельских поселений.
Уникальность и вместе с тем сложность процесса объединения заключалась в том, что на территории Москвы и Московской области действуют совершенно различные модели организации местного самоуправления, а муниципальные образования обладают не равным правовым статусом и полномочиями. Многие вопросы, которые в связи с этим возникают, не урегулированы в законодательстве. Это позволяет нам говорить о проблеме определения равного правового статуса муниципальных образований на присоединенных в городу Москве территориях и внутригородских муниципальных образований на территории «старой Москвы».
В первую очередь, при разработке переходных положений, было принято принципиальное решение - сохранить фактический статус присоединенных муниципальных образований. Это решение представляется единственным возможный вариант, позволявшим сделать изменение границ двух субъектов, наименее чувствительным для жителей соответствующих муниципальных образований. И тем самым гарантировать права граждан на получение услуг, которые оказывались органами местного самоуправления до территориальных преобразований.
В этих целях были приняты следующие законы города Москвы:
от 11 апреля 2012 года N 9 «О внесении поправок в статьи 15, 16, 17 и 54 Устава города Москвы»1 (внес изменения в систему территориального деления города Москвы, в которой наряду с административными округами и районами города Москвы появился новый вид территориальных единиц - поселения города Москвы);
от 11 апреля 2012 года N 10 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 июля 1995 года N 13-47 «О территориальном делении города Москвы»2
от 11 апреля 2012 года N 11 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 15 октября 2003 года N 59 «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве»3 (закрепили изменения в системе территориального деления, установили описания границ новых территориальных единиц города Москвы и новых муниципальных образований в городе Москве);
от 13 июня 2012 года N 24 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 22 октября 2008 года N 50 «О муниципальной службе в городе Москве» и Закон города Москвы от 25 ноября 2009 года N 9 «О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального Собрания, Руководителя внутригородского муниципального образования в городе Москве»1 (унифицировал органы местного самоуправления и обеспечил сохранение социальных и материальных гарантий муниципальных служащих городских округов и поселений, гарантий осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в городских округах и поселениях);
от 10 октября 2012 года N 48 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 31 мая 2000 года N 15 «О мировых судьях в городе Москве и статью 1 Закона города Москвы от 15 октября 2003 года N 60 «О создании судебных участков и должностей мировых судей города Москвы»2 (увеличил количество судебных участков и должностей мировых судей города Москвы до 438).
В целях обеспечения комплексного социально-экономического развития присоединенных территорий был принят Закон города Москвы от 30 мая 2012 года N 21 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 7 декабря 2011 года N 62 «О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов»3, предоставивший соответствующим местным бюджетам субсидии из бюджета города Москвы.
июля 2011 года был принят Закон № 36 «Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, и о внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве».
Согласно статье 1 указанного Закона присоединенные муниципальные образования сохраняют статус, который существовал у них до включения в состав внутригородской территории города Москвы, в том числе наименование, границы, вопросы местного значения, структуру органов местного самоуправления, муниципальное имущество и источники собственных доходов местных бюджетов.
Соответствующие изменения были внесены в законы города Москвы (от 06.11.2002 № 56), «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (от 15.10.2003 № 59), «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве», (от 05.07.1995 № 13-47) «О территориальном делении города Москвы».
Согласно внесенным поправкам теперь в состав территории города Москвы входят три типа внутригородских муниципальных образований:
-муниципальные округа;
-городские округа;
поселения.
Муниципальными округами названы 125 муниципалитетов, первоначально действовавших в составе города Москвы. Городские округа и поселения - это присоединенные муниципальные образования.
Перечни вопросов местного значения, установленные 131-ым Федеральным законом для указанных типов муниципальных образований были инкорпорированы в Закон города Москвы «Об организации местного самоуправления…».
То есть, на сегодняшний день на территории города Москвы - субъекта Российской федерации имеются 3 вида различных муниципальных образований (муниципальные округа, городские округа и поселения), при этом они все составляют один уровень местной власти. Возникает вопрос: почему жители города Москвы, по факту, являясь равноправными, по определению, имеют различные права на организацию местного самоуправления, в зависимости от того, проживают они на территории старой Москвы или на присоединенных территориях? Конечно же. такая ситуация возникла в связи с переходным периодом от общефедеральной модели местного самоуправления на присоединенных территориях к московской и в дальнейшем различия в правовом положении и фактическом статусе будут устранены. Опираясь на вышесказанное, можно говорить о наличии проблемы определения равного правового статуса муниципальных образований на присоединенных к городу Москве территориях и внутригородских муниципальных образований на территории «старой Москвы».
Также интересным представляются пути устранения правовых различий, о которых говорилось выше. Возможны два варианта: либо расширение полномочий и статуса муниципальных образований на территории «старой Москвы» - муниципальных округов, либо сокращение полномочий местного самоуправления на присоединенных территориях. Анализируя практику законодателя, можно прийти к выводу, что будет выбран второй вариант.
Отдельно хотелось бы отдельно подчеркнуть, что все три типа муниципальных образований города Москвы, по смыслу Федерального закона № 131, являются внутригородскими муниципальными образования, следовательно, в отношении них нормы Федерального закона № 131, регулирующие статус городских округов и поселений, не имеют прямого действия. Местное самоуправление на этих территориях осуществляется в соответствии с положениями федерального законодательства, регулирующими вопросы организации местного самоуправления во внутригородских муниципальных образованиях.
2.3 Проблема правового регулирования местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях, в связи с процессом изменения вопросов местного значения, имущества и бюджета муниципальных образований на присоединенных в городу Москве территориях
Ключевые характеристики московской модели местного самоуправления мы рассмотрели. Несколько слов об основных принципах организации местного самоуправления в Московской области.
Система местного самоуправления в Московской области построена на основании общих правил, установленных 131-ым Федеральным законом. Это значит, что местное самоуправление там осуществляется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах и городских округах.
Как мы уже говорили, за каждым видом муниципальных образований 131-ый Закон закрепил собственный перечень вопросов местного значения, который может быть изменен только путем внесения изменений в указанный Федеральный закон. Круг полномочий органов местного самоуправления присоединенных муниципальных образований существенно отличается от круга полномочий органов местного самоуправления в Москве.
Та к, к вопрос а м м е с тного зна че ния пос е ле ний относ я тс я:
-организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
-дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечениефункционирования парковок (парковочных мест);
-обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда;
-создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;
-создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
-организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
-утверждение правил благоустройства территории поселения;
-утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки;
-организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
-осуществление муниципального лесного контроля;
-предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке поселения сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции;
-и ряд других вопросов.
Пом им о на зва нны х полном о чий к вопрос а м м е с т ного зна че ния
г ород с ки х окр уг о в та кже от нос я тс я:
-организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам;
-создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории городского округа;
-выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа;
-и др.
Очевидно, что круг вопросов, которые входят в компетенцию органов местного самоуправления на присоединенных территориях, значительно шире, нежели полномочия московских муниципалитетов.
При этом городские округа и поселения также различаются между собой по объему реализуемых полномочий. С одной стороны, это связано с тем, что Закон закрепляет за ними различный круг предметов ведения. С другой стороны, в соответствии со 131-ым Законом поселения вправе делегировать часть собственных полномочий муниципальным районам, в состав которых они входят.
Такая практика делегирования полномочий наверх имела место на присоединенных территориях. Однако в разных поселениях районам делегировались разные полномочия. Отсутствовало единообразие. И конечно, возник вопрос, кто будет осуществлять эти переданные функции, когда указанные поселения войдут в составах территории города Москвы? Ведь юрисдикция районных органов местного самоуправления на них уже не распространяется.
Далее. Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет собственные источники доходов местных бюджетов для различных видов муниципальных образований. К налоговым доходам поселений, муниципальных районов и городских округов относятся - земельный налог и налог на имущество физических лиц. В Москве указанные налоги зачислялись в городской бюджет.
Налоговыми доходами 125 внутригородских муниципальных образований, первоначально входивших в состав города Москвы, являются отчисления от налога на доходы физических лиц по установленным нормативам с доходов. При этом нормативы отчислений ежегодно устанавливаются Законом города Москвы о бюджете.
То есть и в части экономической основы местного самоуправления единообразие отсутствовало.
Кроме того, несмотря на то, что общие требования к структуре органов местного самоуправления устанавливаются федеральным законодательством, Закон № 131 предусматривает несколько возможных вариантов ее построения.
Согласно сложившейся практике в 125 муниципальных образованиях Москвы глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Глава местной администрации назначается по контракту, т.е., как принято сейчас говорить, является наемным менеджером.
В присоединенных муниципальных образованиях действует иная модель. Глава поселения избирается населением непосредственно, а в отдельных случаях (в сельских поселениях) возглавляет и местную администрацию.
В систему органов местного самоуправления на присоединенных территориях также входят избирательные комиссии муниципальных образований и контрольно-счетные органы. В Москве полномочия этих органов осуществляли территориальные избирательные комиссии и Контрольно-счетная палата.
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ1 гарантии осуществления полномочий, лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, устанавливаются законами субъектов. Поэтому системы указанных гарантий в Москве и Московской области различаются.
В Москве при определении материальных гарантий лицам, муниципальным служащим (таких как пенсия за выслугу лет, денежное содержание, расчет стажа и др.), за основу принимались правила, установленные для служащих управ районов. Как мы знаем, на присоединенных территориях управ нет, а правовое регулирование Московской области по данным вопросам утратило для присоединенных территорий силу с 1 июля 2012 года.
от 16 мая 2012 года N 15 «О внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 23 октября 2002 года N 47 «О ставках налога на имущество физических лиц»;
от 16 мая 2012 года N 17 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 24 ноября 2004 года N 74 «О земельном налоге»;
от 16 мая 2012 года N 16 «О внесении изменения в статью 1 Закона города Москвы от 7 октября 2009 года N 41 «Об установлении налоговой ставки для организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, выбравших в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов»;
от 26 сентября 2012 года N 45 «О системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности».
Кроме того, присоединение новых муниципальных образований, вопросы местного значения и источники доходов местного бюджета которых отличались от внутригородских муниципальных образований в городе Москве, это потребовало корректировки бюджетного процесса, что нашло отражение в Законе города Москвы от 23 мая 2012 года N 20 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года o 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве».
Наконец, третьим этапом законотворческой работы стала синхронизация положений различных законов города Москвы, затрагивающих те сферы, в которых присоединенные муниципальные образования в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Закона N 36 обладают собственными полномочиями.
Закон города Москвы от 11 апреля 2012 года N 8 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»4 установил, что местное самоуправление в городе Москве осуществляется во внутригородских муниципальных образованиях -муниципальных округах, городских округах, поселениях, а также закрепил вопросы местного значения для каждого типа муниципального образования.
Закон города Москвы от 27 июня 2012 года N 27 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 8 октября 1997 года N 40-70 «О наименовании территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы»1 признал за органами местного самоуправления городских округов и поселений полномочия по наименованию улиц на своей территории и установил обязательное условие -предварительное согласование наименований улиц на территории городских округов и поселений в специально уполномоченном органе при Правительстве Москвы. Закон города Москвы от 27 июня 2012 года N 30 «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы»2 установил возможность наделения отдельными полномочиями города Москвы не только всех муниципальных образований одновременно, но одного или нескольких муниципальных образований, уточнил терминологию в законах города Москвы о наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями города Москвы, внес изменения в ряд отраслевых законов с целью учета особенностей территории новых муниципальных образований.
Закон города Москвы от 4 июля 2012 года N 36 «О наделении органов местного самоуправления городских округов Троицк и Щербинка отдельными полномочиями города Москвы в области образования»3 возложил на органы местного самоуправления данных городских округов государственные полномочия по обеспечению школьников бесплатным питанием, а также по назначению и выплате компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях.
Закон города Москвы от 4 июля 2012 года N 35 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 20 июня 2001 года N 25 «О развитии образования в городе Москве» и Закон города Москвы от 10 марта 2004 года N 14 «Об общем образовании в городе Москве»1 распространил действие указанных законов на муниципальные образовательные учреждения, находящиеся на территории муниципальных образований - городских округов Троицк и Щербинка.
Закон города Москвы от 13 июня 2012 года N 23 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 28 ноября 2001 года N 67 «Об Архивном фонде Москвы и архивах»2 обеспечил сохранение полномочий органов местного самоуправления городских округов и поселений в области архивного дела.
Закон города Москвы от 20 июня 2012 года N 25 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 23 сентября 2009 года N 36 «О библиотечно-информационном обслуживании населения города Москвы»3 обеспечил сохранение полномочий органов местного самоуправления городских округов и поселений по организации библиотечного обслуживания населения, комплектованию и обеспечению сохранности библиотечных фондов.
Закон города Москвы от 27 июня 2012 года N 31 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 «О землепользовании в городе Москве»4 отнес к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и поселений вопросы управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности; изъятия земельных участков для муниципальных нужд; резервирования земель для муниципальных нужд; осуществления муниципального земельного контроля; расчета цены земельных участков, отчуждаемых из муниципальной собственности.
Закон города Москвы от 27 июня 2012 года N 26 «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности»1 установил полномочия городских округов, поселений по участию в мероприятиях по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Закон города Москвы от 17 октября 2012 года N 49 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 26 июня 2002 года N 36 «О Московской городской народной дружине»2 создал территориальные подразделения Московского городского штаба народной дружины в Новомосковском и Троицком административных округах и поселениях города Москвы.
Закон города Москвы от 28 ноября 2012 года N 61 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 декабря 2003 года N 77 «Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве»3 установил правовое регулирование порядка деятельности общественных пунктов охраны порядка на территориях Троицкого и Новомосковского административных округов города Москвы.
Как мы видим, в связи с изменением границ субъектов, было принято значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих переходные положения. Однако, правовое регулирование до сих пор является не полным.
Опираясь на вышесказанное, можно говорить о проблеме правового регулирования местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях, в связи с процессом изменения вопросов местного значения, имущества и бюджета муниципальных образований на присоединенных в городу Москве территориях. Работа над развитием нормативной базы правового регулирование местного самоуправления на присоединенных территориях а также над реформированием существующих нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления в городе Москве активно проводится. Автор, проходя преддипломную практику в Департаменте территориальных органов исполнительной власти города Москвы, был свидетелем и участником этой работы. Хотелось бы отдельно сказать о положительных впечатлениях, произведенных уровнем проводимой работы и подготовки специалистов.
В целом надо сказать, что процесс присоединения отразился и на организации местного самоуправления в Москве в целом.
Были переименованы не только муниципальные образования, но и органы местного самоуправления.
Как было сказано, согласно 56-ому Закону органами местного самоуправления в Москве являлись муниципальные собрания, Руководитель муниципального образования и муниципалитеты. На территории Московской области те же органы назывались Совет депутатов, глава муниципального образования и местная администрация. Надо сказать, что такой подход в большей степени соответствует федеральному законодательству: «глава муниципального образования» и «администрация» - термины 131-ого Закона. Кроме того, понятие «муниципалитет», которое в Москве использовалось для обозначения исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, традиционно также является синонимом слова «муниципальное образование».
Поэтому, когда возник вопрос о выработке единообразного подхода к наименованию органов местного самоуправления, предпочтение было отдано областному варианту.
Сегодня органы местного самоуправления в городе Москве имеют следующие наименования:
-представительный орган местного самоуправления - Совет депутатов муниципального округа, Совет депутатов городского округа, Совет депутатов поселения;
-глава муниципального образования - глава муниципального округа, глава городского округа, глава поселения;
-исполнительно-распорядительный орган - администрация муниципального округа, администрация городского округа, администрация поселения.(далее по тексту администрация внутригородского муниципального образования города Москвы)
В связи с изменением границ субъектов был также внесен ряд изменений в законы города Москвы: о муниципальной службе, о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, о гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального Собрания.
Внесенные поправки вступили в силу с 1 июля 2012 года.
По состоянию на сегодняшний день проведена значительная организационная работа, в том числе, по внесению изменений в уставы присоединенных муниципальных образований для их перерегистрации в Минюсте.
2.4 Проблема взаимодействия органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях
Законом города Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" координация деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти города Москвы сформулирована в качестве одного из принципов организации местного самоуправления в Москве1. Нормами указанного Закона города Москвы определены и основные начала организации взаимодействия органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления (ст. 5). Сущность такого взаимодействия состоит в том, что, с одной стороны, органы государственной власти города Москвы создают необходимые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие органам местного самоуправления в осуществлении ими полномочий по вопросам местного значения. С другой стороны, представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в Московской городской Думе, предложения органов местного самоуправления, внесенные по вопросам местного значения муниципальных образований, рассматриваются уполномоченными органами исполнительной власти города Москвы с обязательным участием уполномоченных представителей муниципальных образований, мотивированные решения по результатам рассмотрения внесенных предложений направляются в орган местного самоуправления в 30-дневный срок со дня поступления предложений в уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы.
В соответствии с действующим законодательством города Москвы взаимодействие органов государственной власти столицы Москвы и органов местного самоуправления по отдельным вопросам может регулироваться договорами и соглашениями между органами исполнительной власти города Москвы и органами местного самоуправления; в целях координации своей деятельности органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления могут создавать совместные координационные, консультационные, совещательные и другие рабочие органы, как временные, так и постоянно действующие; споры и разногласия между органами местного самоуправления и органами государственной власти города Москвы рассматриваются согласительными комиссиями, создаваемыми из представителей сторон на паритетных началах, а также с помощью других согласительных процедур или в судебном порядке.
Вышеперечисленные начала имеют отношение ко всем вопросам, связанным с организацией взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Сами же направления такого взаимодействия складываются, исходя из компетенции и разграничения предметов ведения и полномочий данных органов. Однако на присоединенных к городу Москве территориях сложилась уникальная ситуация, а именно было принято решение не создавать на этих территориях управ - низших звеньев органов государственной власти в городе Москве.
Если рассматривать взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления в целом, можно выделить два основных направления такого взаимодействия. Первое направление соответствует партнерской модели взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления. При этом исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительные органы местного самоуправления выступают как равноправные субъекты, своего рода партнеры в осуществлении возложенных на них полномочий. В данном случае условием партнерства выступает не полное разделение сферы управления на государственную и муниципальную, а лишь распределение между соответствующими уровнями полномочий по управлению единой общественной системой.
Однако в наибольшей степени взаимодействие органов исполнительной власти и органов местного самоуправления осуществляется при наделении последних отдельными государственными полномочиями. Преобладающее в Москве направление.
Сам порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями был рассмотрен нами выше. Хотелось бы остановиться на отдельных его моментах. В частности, в ст. 19 - 21 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". федеральный законодатель определил наиболее важные моменты процесса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ч. 1 - 5, 7 ст. 19), установил требования к содержательной части законов, предусматривающих такое наделение (ч. 6, 6.1 и 8 ст. 19), закрепил основные способы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 20), а также формы реализации государственного контроля за осуществлением таких полномочий (ст. 21). Закон города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" на основе указанного выше Федерального закона сформулировал лишь правила осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий города Москвы (государственных полномочий) (ст. 9), порядок отмены и приостановления актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами города Москвы (ст. 17), а также финансирования осуществления таких полномочий органами местного самоуправления (ст. 29).
Следует отметить, что проект рамочного Федерального закона "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации" был принят Государственной Думой еще 27 октября 1999 г., но отклонен Советом Федерации.
Основным звеном осуществления переданных городом Москвой государственных полномочий. как известно являются администрации муниципальных образований (бывшие муниципалетиты). К сожалению, ни федеральное, ни региональное (в т.ч. и московское) законодательство не содержит исчерпывающих правовых характеристик администрации муниципального образования. Вместе с тем в научных исследованиях отмечается, что администрации муниципальных образования как исполнительные органы местного самоуправления осуществляют текущую управленческую деятельность, состоящую в реализации решений представительных органов местного самоуправления, а также задач, возложенных на них органами государственной власти1. Е.А. Незнамова определяет муниципалитет как исполнительный орган местного самоуправления, формирующийся на основе положений законодательства субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, организующий исполнение решений представительного органа местного самоуправления и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в финансово- экономической и хозяйственной сфере, в сферах социально-культурного развития, охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения.
Однако для осуществления отдельных полномочий города Москвы (государственных полномочий), передаваемых администрация внутригородских муниципальных образований города на присоединенных к городу Москве территориях федеральными законами и законами города Москвы в порядке, установленном решением соответствующего Совета депутатов, в структуре этой администрации, в обязательном порядке, должны быть сформированы подразделения, обеспечивающие реализацию указанных полномочий. Кроме этого хотелось бы напомнить, что все муниципальные служащие, проходящие службу в местных администрациях на присоединенных территориях продолжают свою работу.
То есть по факту, на администрации бывших сельских поселений,(как известно, шестнадцать из двадцати одного присоединенного муниципального образования были сельскими поселениями ) самостоятельно не имевших возможность исполнять все полномочия по 131-му закону и передававших эти свои полномочия муниципальным районам, возлагаются г ос уд а рс т ве нные полном о чия г ород а М ос квы. Справедливо возникают опасения за качество исполнения таких полномочий и предоставления государственных услуг жителям.
Кроме этого, как уже отмечалось ранее, во всех внутригородских муниципальных образованиях на территории «старой Москвы» действует двухуровневая система управления. С одной стороны это исполнительно- распорядительный орган местного самоуправления - администрация внутригородского муниципального образования города Москвы а с другой - управы районов(органы государственной власти) и над ними префектуры. На присоединенных территориях, было принято решение не создавать таких административно-территориальных единиц как районы а соответственно и районных управ. Единственно, присоединенные территории были объединены в 2 административных округа города Москвы: Троицкий административный округ и Новомосковский административный округ. На переходный период для Новомосковского административного округа вместе с Троицким была создана одна префектура на двоих, которую возглавляет бывший префект Юго-Западного административного округа Алексей Валентинович Челышев1. То есть низовой уровень государственных органов исполнительной власти в сравнении с территориями «старой Москвы» отсутствует.
На основании вышеизложенного, можно сделать вывод, о наличии Проблемы взаимодействия органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях.
Конечно город Москва со своей стороны предпринимает все меры по поддержке администраций муниципальных образований на присоединенных территория. Активную правовую и активную помощь осуществляет Департамент исполнительных органов государственной власти города Москвы, Совет муниципальных образований города Москвы и другие органы. Не последнюю роль в сфере подготовки и переподготовки муниципальных служащих на присоединенных территориях играет и наш Московский городской университет управления Правительства Москвы.
Сделав попытку рассмотреть некоторые, на наш взгляд, актуальные проблемы правового регулирования организации местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях мы пришли к выводу:
что современная модель местного самоуправления в городе Москве складывалась руководствуясь принципом единства городского - реализацией единой городской политики в масштабах всего города с единственной целью обеспечить жителей столицы независимо от района (или округа) проживания равными возможностями для получения услуг, которые оказывают органы и учреждения публичной власти. Под услугами в широком смысле понимаются функции органов государственной и муниципальной власти, которые затрагивают права и интересы москвичей;
что основным направлением взаимодействия органов государственной власти города Москвы и местным самоуправлением на территориях внутригородских муниципальных образований города Москвы является наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
что важным при организации местного самоуправления на территориях внутригородских муниципальных образований города Москвы является принцип субсидиарности. Суть его, заключает в следующем. Органы самоуправления самостоятельно ведают определенным кругом дел местного значения. Однако, если муниципалитеты по тем или иным причинам не имеют возможности решать эти вопросы на должном уровне, к их решению подключаются органы государственной власти. Которые субсидиарно (дополнительно) несут ответственность за реализацию органами местного самоуправления своих полномочий;
что сложившаяся в Москве система местного самоуправления не является совершенной и имеет ряд серьезных недостатков, в первую очередь, речь идет о «двоевластии» на районном уровне. Наряду с исполнительно- распорядительным органом местного самоуправления в каждом районе города Москвы функционирует территориальный орган исполнительной власти - управа.
Кроме этого, проведя анализ нормативных правовых актов города Москвы в сфере местного самоуправления а также местных нормативных правовых актов, мы выявили:
что, на сегодняшний день, на территории города Москвы - субъекта Российской федерации имеются 3 вида различных муниципальных образований (муниципальные округа, городские округа и поселения), при этом они все составляют один уровень местной власти. Это позволило нам говорить о наличии проблемы определения равного правового статуса внутригородских муниципальных образований на присоединенных к городу территории «старой Москвы»;
что, в связи с изменением границ субъектов, было принято значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих переходные положения. Однако, правовое регулирование до сих пор является не полным. Это позволило нам говорить о наличии проблемы правового
регулирования местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях, в связи с процессом изменения вопросов местного значения, имущества и бюджета муниципальных образований на присоединенных в городу Москве территориях;
что, по факту, на администрации бывших сельских поселений самостоятельно не имевших возможность исполнять все полномочия по 131- му закону и передававших эти свои полномочия и что. на присоединенных территориях, было принято решение не создавать таких административно- территориальных единиц как районы а соответственно и районных управ. Это позволило нам говорить, что на присоединенных территориях низовой уровень государственных органов исполнительной власти в сравнении с территориями «старой Москвы» отсутствует. и существует проблема взаимодействия органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях.
Заключение
Проведенное в работе исследование показывает, что местное самоуправление играет важную роль в механизме народовластия и в системе управления отдельными территориями.
Расширение границ города Москвы за счет территорий Московской области повлекло за собой существенные изменения в организации местного самоуправления, так как в Москве и в Московской области действуют различные модели организации местного самоуправления, и территориям, вошедшим в состав города Москвы, было необходимо перейти от одной модели организации местного самоуправления к другой. Такой переход для нашей страны уникален и представляет большой научно-практический интерес.
Местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Кроме того, самоуправление - это решение определенным сообществом на определенной территории собственных дел под свою ответственность. Однако, оно не может быть не ограниченно на государственном уровне. В то же время, «самоуправление» подразумевает минимальное вмешательство извне, однако такое вмешательство необходимо, дабы обеспечить законность, упорядоченность и единообразие форм.
Местное самоуправление в городе Москве - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации, Уставом города Москвы самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, осуществляемая в рамках федерального законодательства, Устава и законов города Москвы, уставов муниципальных образований. Кроме того было отмечено, что местное самоуправление в городе Москве прошло длинный путь становления и развития начиная со времен Ивана IV и продолжает развиваться и сегодня.
На основании анализа нормативно правовых актов, регулирующих местное самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях и фактическое их положение в работе установлено, что современная модель местного самоуправления в городе Москве складывалась руководствуясь принципом единства городского - реализацией единой городской политики в масштабах всего города с единственной целью - обеспечить жителей столицы независимо от района (или округа) проживания равными возможностями для получения услуг, которые оказывают органы и учреждения публичной власти. Под услугами в широком смысле понимаются функции органов государственной и муниципальной власти, которые затрагивают права и интересы москвичей; что основным направлением взаимодействия органов государственной власти города Москвы и местным самоуправлением на территориях внутригородских муниципальных образований города Москвы является наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; что важным при организации местного самоуправления на территориях внутригородских муниципальных образований города Москвы является принцип субсидиарности. Суть его, заключает в следующем. Органы самоуправления самостоятельно ведают определенным кругом дел местного значения. Однако, если муниципалитеты по тем или иным причинам не имеют возможности решать эти вопросы на должном уровне, к их решению подключаются органы государственной власти. Которые субсидиарно (дополнительно) несут ответственность за реализацию органами местного самоуправления своих полномочий; что сложившаяся в Москве система местного самоуправления не является совершенной и имеет ряд серьезных недостатков, в первую очередь, речь идет о «двоевластии» на районном уровне. Наряду с исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления в каждом районе города Москвы функционирует территориальный орган исполнительной власти - управа
В процессе исследования выявлены проблемы организации местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях:
·проблема определения равного правового статуса внутригородских муниципальных образований на присоединенных к городу Москве территориях и внутригородских муниципальных образований на территории «старой Москвы»,
·проблема правового регулирования местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях, в связи с процессом изменения вопросов местного значения, имущества и бюджета муниципальных образований на присоединенных к городу Москве территориях,
·проблема взаимодействия органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях.
Процесс слияния двух различных моделей местного самоуправления продолжается, и соответствующие изменения в законодательство будут вноситься и в дальнейшем. Степень эффективности такой модели правового регулирования системы местного самоуправления должна выдержать проверку временем.
Список использованных источников
Нормативные правовые акты:
1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 26.01.2009, N 4, ст. 445.
2.Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Собрание законодательства РФ, 07.09.1998, N 36, ст. 4466.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
4.Федеральный закон от 21.07.2005 N 97-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" // Собрание законодательства РФ, 25.07.2005, N 30 (ч. 1), ст. 3108.
6. Закон РФ от 15.04.1993 N 4802-1 (ред. от ред. от 29.12.2014) "О статусе столицы Российской Федерации" // Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 13.05.1993, N 19, ст. 683.
7.Постановление СФ ФС РФ от 27.12.2011 N 560-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью" // Российская газета", N 294, 29.12.2011.
8.Указ Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 года N 1594 "О прекращении полномочий Московского городского Совета народных депутатов, Зеленоградского городского Совета народных депутатов, районных Советов народных депутатов, поселковых и сельского Советов народных депутатов в г. Москве» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 11.10.1993, N 41, ст. 3915.
.Закон г. Москвы от 28.06.1995 (ред. от 02.07.2014) "Устав города Москвы" // Тверская, 13, N 33, 15-21 августа, 2001.
10. Закон г. Москвы от 06.11.2002 N 56 (ред. от 27.01.2016) "Об организации местного самоуправления в городе Москве" // Ведомости Московской городской Думы, 30.12.2002, N 12, ст. 276.
. Закон г. Москвы от 14.07.2004 N 50 (ред. от 27.01.2016) "О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)" // Ведомости Московской городской Думы, 24.08.2004, N 8, ст. 184.
12.Закон г. Москвы от 28.07.2011 N 36 "Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, и о внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" // Ведомости Московской городской Думы, 17.10.2011, N 9, ст. 225.
13.Постановление Конституционного суда РФ от 30.11.2000 № 15-п "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (основного закона) Курской области в редакции закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений Устав (основной закон) Курской области".
.Определение Верховного Суда РФ от 06.10.2000 N 5-Г00-111 Осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти города Москвы как субъекта Российской Федерации в форме совмещения правового статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления является незаконным и не может рассматриваться иначе как лишение жителей Москвы конституционного права на осуществление самостоятельного и независимого от государственной власти местного самоуправления.
Литература:
15.Агафонкин Д.Б. Становление современной системы органов законодательной и исполнительной власти в городе Москве // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11.
16.Акмалова А.А., Капицын В.М. Реформирование городских округов: принцип вариативности в теории и правовой политике // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 1.
17.Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник; 2-е издание, переработанное и дополненное. М.: Юстицинформ, 2012.
18.Ежукова О.А. Некоторые тенденции в правовом регулировании организации местного самоуправления в Москве // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 5.
19.Жеребцов А.В. Правовые и организационные основы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления (на примере Центрального федерального округа): Дис.... канд. юрид. наук. М., 2006.
20.Молчанова Л. А. Развитие местных органов государственной власти и местное самоуправление в Москве: Историко-правовой анализ. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2010.
.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. 672 с.
.Лапин К.А. Отраслевые органы исполнительной власти города Москвы и местное самоуправление: актуальные правовые вопросы взаимодействия // Юридический аналитический журнал, 2010.
.Муниципальное право России: учебник (отв. ред. С.А. Авакьян). Проспект, 2009. 369 с.
.Незнамова Е.А. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2000.
25.Овчинников И.И. К вопросу о методологии муниципально- правового исследования // Методологические проблемы современной юридической науки. М.: Русайнс, 2015.
26.Овчинников И.И. Принципы местного самоуправления (теоретико-правовой анализ) // Принципы права. М.: Русайнс, 2015.
27.Овчинников И.И. Функции местного самоуправления: вопросы научного определения и проблемы реализации в условиях муниципальной реформы // Социальные функции права. М.: Русайнс, 2015.
28.Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Эксмо, 2007. 544 с.
.Основы Европейской хартии местного самоуправления: Методическое пособие для высших учебных заведений. / Под ред. В.А. Черникова. М.: Издательство «Инфра - М», 2003. 179 с.
30.Павленко Н.Н. Особенности правового регулирования местного самоуправления в городе Москве: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук, М., 2010.
.Пешин Н.Л. Новые тенденции муниципальной реформы: уровень городских округов и муниципальных районов // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 1.
32.Соколов Н.Н. Анализ изменений источников муниципального права на уровне субъектов РФ, произошедших в 2012 году, на примере Закона города Москвы о местном самоуправлении // Административное и муниципальное право. 2013. N 12.
.Трубилов Г.В. Организация местного самоуправления в городе Москве // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 3. С. 76 - 79.
34.Уставное право города Москвы: Учебник. - М.: МГУУ Правительства Москвы, 2009. 311 с.
.Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: учеб. Пособие / под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998.
.Шугрина Е.С. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях // Муниципальное право. 2012. № 4. С. 7 - 14.