Исследовать проблемы исполнения отдельных видов наказаний, применяемых органами внутренних дел.
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя четыре параграфа, заключения и списка использованных источников.
Глава 1. Административные наказания, применяемые в деятельности органов внутренних дел
1.1 Органы внутренних дел как субъект административной юрисдикции: общая характеристика
Важность административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (полиции) обусловлена не только большим удельным весом административных правонарушений в общей структуре правонарушений, но и расширением административно-юрисдикционной защиты при сужении в современных условиях сферы уголовно-правового регулирования. Для того чтобы полнее раскрыть понятие и содержание административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел, необходимо в первую очередь дать ее краткую характеристику в рамках административного процесса.
Следует отметить, что проблема определения названного понятия в теории права до сих пор не решена как в теоретическом, так и законодательном или ином юридических вариантах. Начиная с прошлого века на эту тему ведется непрекращающаяся научная дискуссия. В юридической литературе выделяют несколько этапов исследования этого феномена права. Первый из них - до Октябрьской революции 1917 г. В.М. Гессен, С.А. Корф, Н.М. Коркунов и другие российские ученые обосновывали возможность его совершенствования, в частности, путем введения системы органов административной юстиции. Одним из первых в России обратил внимание на институт административной юстиции видный ученый государствовед И.Е. Андреевский, который в Русском энциклопедическом словаре И.Н. Березина за 1873 г. поместил статью, посвященную административным судам. Интересно мнение по этому поводу А.И. Елистратова, полагавшего, что институт административной юстиции представляет для граждан "публично-правовую гарантию", способ защиты своих прав и свобод.
Вместе с тем А.С. Сухоплюев, М.С. Берцинский, К.Н. Носов, А.С. Турубинер, С.С. Студеникин, Г.И. Петров, Ц.А. Ямпольская, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский, И.А. Галаган и другие отрицали необходимость таких специальных органов и развитие административного процесса в этом направлении. Они поставили под сомнение целесообразность функционирования административной юстиции в советском государстве, считая, что при новом общественно-политическом и государственном строе взаимоотношения гражданина и аппарата управления будут складываться гармонично. Наиболее последовательно данные взгляды выразил К.Н. Носов. По его мнению, административный иск гражданина представляет собой известный "выпад против администрации", а следовательно, в условиях советского строя - выпад против советской власти. Возбуждение вопроса о разрешении конфликта между трудящимся гражданином и администрацией, представляющей советское государство, "казалось бы диссонансом".
В начале 60 - 70-х гг. появились новые фундаментальные теоретические обобщения, монографические труды таких ученых, как А.Е. Лунев, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, В.М. Манохин, Ю.М. Козлов, Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, А.П. Шергин, С.И. Котюргин, обосновавших доктринальный подход к пониманию рассматриваемой проблемы.
Следующий значительный этап (начало XXI в.) характеризуется монографическими исследованиями А.С. Дугенца, В.Д. Сорокина, М.Я. Масленникова, П.И. Кононова, И.Ш. Килясханова, Е.Г. Лукьяновой, С.Н. Махиной, И.В. Пановой, Б.В. Россинского и др. Большинство из них обосновали актуальность и необходимость формирования системы административной юстиции, новые теории содержания административного процесса. О.В. Гречкина, А.С. Дугенец, Ю.П. Соловей, К.С. Бельский, Ю.Н. Старилов, О.И. Бекетов, В.Н. Опарин, П.И. Кононов, А.И. Каплунов сделали важный шаг в эволюции права и обозначили основной "вектор" развития теории подотрасли административного права - полицейского права и процесса.
Вместе с тем необходимо признать, что до настоящего времени не состоялись ни "легализация" (официальное признание), ни "суверенизация" (приобретение самостоятельного статуса) отрасли административно-процессуального права, иначе говоря, оно продолжает находиться в положении ребенка, чье рождение не зарегистрировали, не обеспечили документами, удостоверяющими его личность и закрепляющими юридически значимые для него факты.
Важно отметить, что п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации отнес к предмету совместного ведения как Российской Федерации, так и ее субъектов административно-процессуальное, административное законодательство, которое является источником соответствующих отраслей права, однако полемика по этому вопросу и игнорирование отрасли административно-процессуального права продолжается.
Кроме обозначенного вопроса, в теории права остаются и другие, ответы на которые еще не найдены. В.Д. Сорокин обоснованно отмечал, что формирование научных представлений о сущности процесса как фундаментальной правовой категории происходило на базе реально существовавших гражданского и уголовного процессов. Неслучайно поэтому на первый план выдвигалось главное отличительное свойство этих видов процесса - их юрисдикционная природа: разрешение спора о праве (гражданский процесс) и применение принуждения (уголовный процесс). В последнее время стал заметно возрастать интерес отечественных правоведов к иным видам процесса: законодательному, конституционному, особенно административному. Авторы справедливо задают вопросы: "Надо ли его "конструировать" по образу и подобию "прародителей" - процессов гражданского и уголовного? Как в таком случае поступить с процессом бюджетным? Является ли производство по делам об административных правонарушениях административным процессом? Составляют ли правовые нормы, содержащиеся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации (далее - АПК РФ), административно-процессуальное законодательство России?
Административный процесс и составляющие его производства пока еще не обеспечены в необходимой мере должным правовым регулированием. Исключение, пожалуй, составляет такая часть административного процесса, как производство по делам об административных правонарушениях. Явно неприемлемый для современных потребностей уровень регулирования важнейших сторон административного процесса составляющих его производств неоднократно отмечался в отечественной правовой литературе.
Развитие представлений об административном процессе привело к оформлению двух равноправных концепций - юрисдикционной и управленческой, основу которым положили монографии Н.Г. Салищевой "Административный процесс в СССР" и В.Д. Сорокина "Проблемы административного процесса". Точка зрения последнего получила наибольшую поддержку. Сторонниками управленческой концепции являются С.С. Студеникин, Г.И. Петров, В.М. Манохин, А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, ее суть заключается в том, что административный процесс и административно-процессуальное право представляют собой атрибуты не только юрисдикционной, но и так называемой позитивной деятельности органов исполнительной власти. Некоторые ученые рассматривают административный процесс как совокупность всех действий, совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) для реализации возложенных задач и функций. Нельзя не согласиться с выводом о том, что вряд ли индивидуальные дела положительного характера не нуждаются в процедурной регламентации и не требуют процессуальных норм, а следовательно, требования высокой организованности здесь не имеют принципиального значения. Вместе с тем, по мнению Н.Г. Салищевой, такая "процессуальная экспансия" в области исполнительной власти по существу принижает организационно-творческую роль материального права и создает явный примат права процессуального. И.В. Панова справедливо считает подобные опасения излишними, ибо процессуальный порядок направлен не на применение, а на обеспечение реализации материальных норм. Скрупулезно отработанные и четко регламентированные правом процедуры различных направлений деятельности управленческих органов настолько важны, что без них любые нормы будут парализованы и потеряют всю свою реальную значимость.
Существует и иная точка зрения. В узком толковании административный процесс понимается как рассмотрение дел об административных правонарушениях, деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения. С точки зрения Н.Г. Салищевой, которую поддержали М.И. Пискотин, А.А. Мельников, В.С. Тадевосян, административный процесс в правовом смысле - это порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции. В юридической литературе такая трактовка получила название "юрисдикционная".
Главной отличительной чертой концепции узкого толкования административного процесса является отнесение управленческих процедур (частично урегулированных нормами права) к нормам материального, а не процессуального права. С точки зрения сторонников юрисдикционного подхода, жалоба - это всегда спор, следовательно, ее рассмотрение может быть только в юрисдикционном производстве. Однако жалоба, как верно полагал В.Д. Сорокин, далеко не всегда спор. Во-первых, если жалоба гражданина обоснована, то, строго говоря, спор может быть лишь проявлением недобросовестности другой стороны; во-вторых, нередки случаи недобросовестности самого жалобщика, склонного, например, к сутяжничеству; в-третьих, не следует исключать и фактор добросовестного заблуждения самого жалобщика. Он справедливо отмечает, что спорные ситуации иногда складываются и за пределами юрисдикционного производства. Так, законотворческий процесс в Государственной Думе всегда или почти всегда сопровождается дискуссиями разной степени накала. Даже если многие из них можно признать противоречиями чисто политического свойства, они тем не менее разворачиваются вокруг принятия юридических решений, причем решений подчас исключительной важности. И.В. Панова верно полагает: "...вряд ли правомерным является мнение о принудительном характере административно-процессуальной деятельности, порядок же рассмотрения других дел в сфере исполнительных органов публичной власти узкая юрисдикционная теория оставляет вообще без всякого внимания". Многие авторы солидарны с мнением о том, что "административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс - это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права".
Сторонники третьего подхода занимают промежуточную позицию. Они выступают и за расширительное понятие административного процесса и фактическое отождествление с исполнительно-распорядительной деятельностью государства, и за понимание административного процесса как юрисдикционной деятельности.
Административный процесс в широком смысле имеет характерные признаки:
) является составляющей частью управленческой деятельности в органах управления, которая подлежит правовой регламентации;
) его содержание - это деятельность по применению норм различных отраслей права (прежде всего административного), осуществлению управленческих функций с использованием установленных процедур управления;
) представляет собой систему разнообразных административных производств, разграниченных целями, задачами и предметом совершаемых управленческих действий;
) включает в себя многообразные, имеющие специфический материально- и процессуально-правовой статус субъекты административно-процессуальной деятельности (органы управления, органы исполнительно-распорядительной деятельности, государственные и муниципальные служащие, должностные лица).
И.В. Панова дополняет их:
) административно-процессуальная деятельность - вид юридического процесса, обладающий всеми признаками, присущими последнему (властный характер деятельности; регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами; деятельность целевая, сознательная, направленная на достижение определенных юридических результатов и оформляемая в документах);
) административно-процессуальная деятельность - это также нормативно установленная форма упорядочения правовых документов (актов субъектов публичной власти);
) административно-процессуальная деятельность обслуживает нормы других отраслей права, за исключением конституционного и уголовного.
И, наконец, самое важное, на наш взгляд, в понимании управленческой теории административного процесса. Сегодня остается множество проблем в правовой регламентации управленческих отношений, а иногда и полном ее отсутствии. Понятие управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности значительно шире понятия административно-процессуальной деятельности и включает в себя наряду с правовыми и неправовые (организационные, материально-технические) отношения. Многие правовые управленческие отношения не подвергаются процессуальному регулированию. Ученые обоснованно отмечают, что принципиально важные управленческие формы, влекущие серьезные правовые последствия, необходимо регламентировать в своих законодательных актах.
За последние годы интерес исследователей к теории административного процесса заметно возрос. Появились работы, авторы которых предлагают по-новому взглянуть на эту проблему. Например, С.Н. Махина полагает, что, "исходя из анализа исследований как прошлых лет, так и современных, возможно говорить о трех видах процессуальной деятельности (трех видах процесса) - управленческом, административно-юрисдикционном и административном процессах". И.В. Панова верно утверждает, что активная деятельность разработчиков федеральных конституционных законов "Об административных судах в Российской Федерации" и "Об административном судопроизводстве" позволяет говорить о том, что если административное судопроизводство - вид судопроизводства в Российской Федерации, то административно-процессуальная деятельность может состоять из трех процессов: административно-нормотворческого - деятельность по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти и Банка России в целях создания правовой базы для реализации законов; административно-правонаделительного (оперативно-распорядительный процесс - вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную) - деятельность широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти и Банка России по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемая в административной форме; административно-юрисдикционного - правоприменительная деятельность юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите регулятивных правоотношений с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемого в административно-процессуальной форме.
Так же хотелось бы отметить службы органов внутренних дел которые занимаются административной практикой. В органах существует молодая но очень эффективная служба < Отдел по исполнению административного законодательства> действует она с момента принятия Приказа МВД РФ от 22 июня 1999 года № 456 « О структуре органов внутренних дел созданы подразделения по исполнению административного законодательства» за это время сотрудники этого показывают отличные результаты работы. Отдел осуществляет свою деятельность во взаимодействии с судебными органами, судебными приставами должностными лицами органов государственной власти и органами местного самоуправления, уполномоченных осуществлять производство по делам административных правонарушениях
Основными задачами отдела по исполнению административного законодательства являются:
получать в установленном порядке от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки, документы и копии с них.
- запрашивать и получать от подразделений территориальных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, документы, справочные материалы и другую информацию.
запрашивать необходимую информацию у руководителей и сотрудников структурных подразделений ОВД, подчиненных территориального отдела полиции, где дислоцируется инспектор;
осуществляет исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных должностными лицами.
осуществляет регистрацию и учет административных правонарушений путем пополнения информации в банк данных лиц, привлечения к административной ответственности
координирует движение номерных бланков протоколов (учет, хранение ,выдача)
ежедневно контролирует обоснованность составления, законность и правильность оформления поступивших материалов в том числе протоколов. - комплектует архив административных материалов. Отвечает за сохранность в течении 5 лет.
ежемесячно проводит сверку материалов с регистрацией в книге доставленных и задержанных в дежурной части отдела полиции.
участвует в проведении профилактических мероприятий по предупреждению выявлению пресечению административных правонарушений.
осуществляет работу по взысканию административных штрафов, в том числе по привлечению правонарушителей, своевременно не оплативших штраф к административной ответственности по ст. 20.25 КоАП РФ.
Так же можно отметить ещё один субъект, это участковый уполномоченный полиции УУП является сотрудником полиции, осуществляет оперативно-служебную деятельность на должности среднего или старшего начальствующего состава.
Направлениями деятельности участкового уполномоченного полиции при несении службы на административном участке являются:
. Защита личности, общества, государства от противоправных посягательств.
. Предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений.
. Выявление и раскрытие преступлений.
. Производство по делам об административных правонарушениях.
. Участковый уполномоченный полиции при несении службы на административном участке принимает участие:
. В обеспечении правопорядка в общественных местах.
. В розыске лиц, совершивших преступления или подозреваемых и обвиняемых в их совершении; лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда; лиц, пропавших без вести, в идентификации лиц, которые по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не могут сообщить сведения о себе; в идентификации неопознанных трупов.
. В розыске несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей или специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации; несовершеннолетних, самовольно ушедших из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа органа управления образованием, а также уклоняющихся от недобровольной госпитализации, назначенной судом в связи с наличием психического расстройства.
. В контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия. Так же участковые осуществляют совместно с нарядами ППСП на маршрутах патрулирования обход мест возможного появления лиц, склонных к совершению противоправных действий, совместно с сотрудниками ППСП участвовать в пресечении преступлений и других правонарушений, задержании лиц, подозреваемых в совершении преступления.
В административных правоотношениях существует специальный субъект- несовершеннолетние хотелось бы отметить что основная деятельность лежит на инспекции по делам несовершеннолетних (ПДН). Подразделения по делам несовершеннолетних выявляют лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий, совершающих в отношении несовершеннолетних другие противоправные деяния. Сотрудники ПДН выявляют родителей или законных представителей несовершеннолетних, а также должностных лиц, не исполняющих или ненадлежащим образом исполняющих свои обязанности по воспитанию, обучению и содержанию несовершеннолетних. ПДН рассматривают в установленном порядке заявления и сообщения об административных правонарушениях, общественно опасных деяниях несовершеннолетних, не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность. В компетенцию ПДН входит также рассмотрение заявлений и сообщений о неисполнении или ненадлежащем исполнении родителями или законными представителями несовершеннолетних либо должностными лицами обязанностей по их воспитанию, обучению и содержанию.
Существует такое понятие как административная юрисдикция, но понятие административной юрисдикции органов внутренних дел не имеет своего правового закрепления. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, других нормативных правовых актах, в т.ч. МВД России, четкого и однозначного определения пока не существует. Подобное положение характерно и для теории административного права: среди ученых нет единства во взглядах на понимание этого правового феномена. Анализ научной литературы позволяет выделить наиболее характерные точки зрения по данному вопросу.
Административная юрисдикция обладает всеми рассмотренными признаками административного процесса, что роднит ее с другими видами юридического процесса и юрисдикции. Обоснованно, по нашему мнению, отмечает А.П. Шергин, что ее правовую природу определяют два обстоятельства: с одной стороны, она является составной частью исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, а с другой - одним из видов юрисдикции.
Подобного взгляда придерживается и Д.Н. Бахрах, считая, что административная юрисдикция - это "юрисдикционная деятельность административных органов на основе административно-процессуальных норм. Это не правосудие".
Уместно отметить, что большинство исследователей рассматривают данный вид государственной деятельности в качестве самостоятельного правоохранительного вида. Например, А.П. Коренев под административной юрисдикцией органов внутренних дел понимал часть административной деятельности органов внутренних дел по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях, а также по разрешению жалоб граждан. В основном такой же позиции придерживается и А.Ю. Якимов, по его мнению, административная юрисдикция представляет собой "рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие по ним решений в установленных порядке и формах". И.Ш. Килясханов, поддерживая эту точку зрения, подчеркивает, что административно-юрисдикционная деятельность включает в себя не только стадию рассмотрения административных дел, но и стадию возбуждения. Представляет интерес позиция Ю.Н. Старилова: критикуя единое правовое регулирование различных видов деятельности, он считает, что производство по делам об административных правонарушениях имеет противоречивую природу. С одной стороны, оно включает правосудие по административным делам с помощью судебной власти, а с другой - административно-юрисдикционную деятельность по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Вместе с тем в юридической литературе встречается и несколько иной подход к данному определению. Некоторые авторы полагают, что административная юрисдикция имеет место в том случае, когда предметом действий органов исполнительной власти (их должностных лиц) выступает конкретный административно-правовой спор. Например, Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов и П.И. Кононов определяют административную юрисдикцию как административно-процессуальную деятельность, осуществляемую во внесудебном порядке в целях рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и применения административно-принудительных мер. А.П. Алехин, Н.Ю. Хаманева, поддерживая эту точку зрения, отмечают, что административный процесс в юрисдикционном смысле своим источником имеет возникающие в сфере государственного управления специфические споры между сторонами регулируемых административно-правовыми нормами управленческих правовых отношений. Это споры административные, или же административно-правовые споры.
Необходимо подчеркнуть, что в данном случае административная юрисдикция, осуществляемая в связи с совершением административных проступков, будет представлять собой часть административной юрисдикции, понимаемой как "исполнительно-распорядительная деятельность по применению установленных государством нормативных предписаний к конкретным случаям, разрешению конфликтных правовых ситуаций в случаях возникновения спора о праве либо нарушения установленных законодательством правил".
Однако, как уже отмечалось, в большинстве справочных изданий 30 - 80-х гг. XX в. и современного периода под юрисдикцией также понимается не вид государственной деятельности, а правосудие, подсудность разрешаемых дел, подведомственность, полномочия разрешать дела и применять санкции, сфера отношений, на которую распространяются указанные правомочия, круг полномочий государственного органа по правовой оценке конкретных фактов.
Некоторые авторы считают, что административная юрисдикция - это подведомственность и компетенция по осуществлению и само осуществление правоприменительной, правоохранительной государственно-властной, квазисудебной деятельности по рассмотрению и разрешению юридических споров (конфликтов) и дел об административных правонарушениях государственными органами и органами местного самоуправления.
Полагаем, что такое определение не в полной мере отражает содержание указанной дефиниции. Во-первых, рассматривать дела об административных правонарушениях уполномочены не только квазисудебные органы, но и суды, а во-вторых, количество производств в рамках административно-юрисдикционной деятельности значительно больше, чем имеющих ограничительный или принудительный характер. Неслучайно И.В. Панова подчеркивает в одной из своих работ, что процесс систематизации юрисдикционных производств до настоящего времени находится в стадии формирования, а в юридической литературе по этому вопросу высказываются мнения различного характера. Одни ученые рассматривают производство с учетом содержания деятельности субъектов; другие выделяют в зависимости от порядка разрешения; третьи рекомендуют использовать такой критерий классификации, как процессуальное основание или механизм возникновения административно-юрисдикционного производства; иные берут за основу в качестве единого критерия характер функций управления соответствующих субъектов. Она справедливо отмечает, что термин "юрисдикционное производство" несет в себе различную смысловую и правовую нагрузку. С учетом изложенного, с нашей точки зрения, ею обоснованно выделяются следующие виды административно-юрисдикционных производств:
а) исполнительное производство (деятельность по исполнению актов с применением мер принуждения);
б) административно-процессуальное производство (деятельность по применению мер административно-процессуального принуждения, не являющихся мерами ответственности);
в) дисциплинарное производство;
г) производство по жалобам;
д) производство по делам об административных правонарушениях.
Вряд ли можно согласиться с мнением Л.В. Сандалова, который, исходя из того что критерием выделения административных производств в административном процессе выступает группа однородных по содержанию индивидуальных юридических дел, требующих разрешения соответствующим компетентным административным органом, выделяет следующие группы административных производств:
административные производства по разрешению административно-принудительных дел - административно-принудительные производства;
административные производства по разрешению административно-защитных дел - административно-защитные производства.
Достаточно аргументированно некоторые авторы в этот перечень включают и согласительное производство. А.П. Коренев выделял производство по возмещению причиненного ущерба, И.И. Веремеенко - по восстановлению нарушенных прав. Возникает, на наш взгляд, правомерный вопрос: почему административно-юрисдикционный процесс может реализоваться только с применением принуждения? В.Д. Сорокин, Д.Н. Бахрах, Л.Л. Попов, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов в своих работах указывают на позитивный характер установления юридических фактов, споров, исполнения решений, постановлений и других значимых юрисдикционных действий, причем в процессуальной деятельности они имеют больший удельный вес, чем действия принудительного характера. Анализ определений многих авторов позволяет также сделать вывод о том, что под этим термином можно подразумевать и полномочия, подведомственность уполномоченных органов исполнительной власти.
Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел включает регулятивные, нормотворческие, правонаделительные, правоохранительные функции, включающие издание правовых актов, регистрацию, лицензирование, рассмотрение и разрешение административно-правовых споров и дел об административных правонарушениях, иных юридических действий, обеспечивает защиту от противоправных посягательств (административных правонарушений) в области общественного порядка, общественной безопасности, в т.ч. и безопасности дорожного движения, и других сферах общественных отношений, охрана которых возложена на органы внутренних дел.
Исходя из обозначенного подхода, административно-юрисдикционную деятельность можно подразделить на следующие виды:
согласительное производство (выделено в 1993 г. в связи с принятием Конституции Российской Федерации, ст. 85 которой предусматривает возможность использования Президентом России согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации);
производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан (регламентировано Федеральным законом от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации");
дисциплинарное производство (производство по наложению дисциплинарных взысканий);
производство по делам об административных правонарушениях (или более удачное название юрисдикционного производства по делам об административных правонарушениях - административно-деликтная юрисдикция);
нормотворческое производство;
правонаделительное производство (регистрационное, разрешительное и т.п.);
исполнительное производство;
производство по возмещению причиненного ущерба.
Учитывая, что органами внутренних дел (полицией) согласительное производство не осуществляется, а дисциплинарное имеет внутриорганизационный характер, следует выделить наиболее значимые виды административно-юрисдикционных производств: нормотворческое; правонаделительное, административно-процессуальное; по делам об административных правонарушениях; по предложениям, заявлениям и жалобам граждан; исполнительное.
В процессе административной деятельности ГИБДД выделяются аналогичные виды административных производств:
) в группе административно-регулятивных производств:
регистрационно-транспортное производство;
экзаменационно-транспортное производство;
дорожно-транспортное разрешительное производство, которое включает в себя 6 видов производств;
) в группе административно-принудительных производств (производство по делам об административных правонарушениях в области обеспечения безопасности дорожного движения).
Как справедливо отмечают отдельные авторы, социальная ценность административно-юрисдикционной деятельности проявляется в ее регулятивной функции. Это своеобразное средство правового регулирования общественных отношений, охраняемых органами внутренних дел. С ее помощью нормативные акты, предписания переводятся в конкретные правоотношения, в реальное поведение субъектов. Административную юрисдикцию можно отнести к некоторым функциям полиции, которые включают надзор, содействие, охрану, сыск, дознание, юрисдикцию, исполнение наказаний. Специфичность ее проявляется в том, что осуществляется она во внесудебном порядке органами государственного управления и должностными лицами, обладающими квазисудебными полномочиями.
Таким образом, учитывая сложившиеся представления о понятиях "юрисдикция" и "административная юрисдикция", целесообразно определить административно-юрисдикционную деятельность следующим образом.
Административно-юрисдикционная деятельность включает основанную на законе и облеченную в форму правовых отношений регулятивную, правоприменительную, правоохранительную деятельность специально уполномоченных органов и должностных лиц (судьи, органы государственной и муниципальной власти), наделенных правом реализации различных видов административных производств позитивного и принудительного характера и принятия по ним решений в установленных законом форме и порядке.
Административно-юрисдикционная деятельность имеет много сходного со стадией судебного рассмотрения и разрешения гражданских и уголовных дел, именуемой судебной юрисдикцией. Юрисдикционная деятельность как государственно-властная деятельность полномочного органа состоит в регулировании общественных отношений, выполнении правоприменительных, правоохранительных функций, применении закона к юридическим конфликтам и принятии по ним правовых индивидуальных актов (актов юрисдикции).
Полагаем, что к особенностям административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой органами внутренних дел (полицией), относится следующее:
. Выделяется широкий круг охраняемых полицией общественных отношений (широкий спектр видов дел об административных правонарушениях, рассматриваемых сотрудниками полиции). Всего под юрисдикцию органов внутренних дел подпадают административные правонарушения, предусмотренные 68 статьями КоАП РФ (17,3% от общего количества, причем органы внутренних дел составляют всего 1,6% от общего количества органов административной юрисдикции).
. Внутриведомственная специализация субъектов осуществляется при регистрационной, разрешительной, лицензионной и иной регулятивной, правоприменительной деятельности, предусмотренной законом, возбуждении дела об административном правонарушении, проведении административного расследования и при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
. Административно-юрисдикционная деятельность регламентируется как федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации (в части определения компетенционных полномочий по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые устанавливается субъектами Федерации), так и ведомственными нормативными правовыми актами, т.е. наличествует компонент множественности нормативных правовых актов, регулирующих обозначенную сферу деятельности полиции.
. Правом рассмотрения дел об административных правонарушениях (административно-юрисдикционной деятельности) наделен достаточно широкий круг должностных лиц.
. Сотрудники полиции вправе осуществлять упрощенное административно-деликтное производство, назначая административное наказание на месте правонарушения без составления протокола об административном правонарушении.
На основании изложенного отметим, что административно-юрисдикционная деятельность (государственно-властная, регулятивная, правонаделительная, правоприменительная и правоохранительная), связанная с рассмотрением споров о праве, которая основана на законе и четко им регламентирована, осуществляется специальными субъектами, результатом ее являются упорядочивание общественных отношений и привлечение виновных лиц к административной ответственности.
Следовательно, учитывая сложившиеся представления о понятиях "административная юрисдикция", "административно-юрисдикционная деятельность" и ее признаках, следует определить понятие административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (полиции) следующим образом.
Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел (полиции) включает основанную на законе и облеченную в форму правовых отношений регулятивную, правоприменительную, правоохранительную деятельность органов внутренних дел (полиции) и их должностных лиц, наделенных правом реализации различных видов административных производств позитивного и принудительного характера и принятия по ним решений в установленных законом форме и порядке.
Анализ понятий и признаков административного процесса и административно-юрисдикционной деятельности позволяет сделать некоторые выводы:
. Результаты анализа свидетельствуют о наличии различных в научной литературе мнений относительно понятия "административный процесс" и его содержания. Одни исследователи полагают, что это вся исполнительно-распорядительная деятельность, иные считают, что данное понятие включает только административное судопроизводство.
. Административный процесс - это прежде всего управленческий процесс, который контролируется с помощью административной юстиции.
. Административная юрисдикция обладает всеми признаками административного процесса (понимается как составляющая часть управленческого процесса, которая подлежит правовой регламентации; применение норм различных отраслей права; система различных административных производств; деятельность уполномоченных государственных и муниципальных органов (должностных лиц).
. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел (полиции) имеет свои особенности: широкий круг охраняемых полицией общественных отношений, а также внутриведомственную специализацию по осуществлению правоприменительной деятельности.
. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел (полиции) охватывает не только административно-деликтное производство, но и нормативное, правонаделительное, правоприменительное производство позитивного характера.
1.2 Система и характеристика административных наказаний применяемых органов внутренних дел
Учеными-административистами неоднократно высказывались предположения о тесной взаимосвязи административной ответственности и административных наказаний, что, на наш взгляд, не вызывает сомнений, т.к. за совершенные правонарушения, в т.ч. и правонарушения, отнесенные к компетенции органов внутренних дел, наступает административная ответственность, которая реализуется в конкретных административных наказаниях.
Как было указано в предыдущих параграфах, административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Оно не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.
Между тем в контексте административно-принудительных мер административное наказание является исключительным видом административного принуждения, которое характеризуется высокой степенью позитивного воздействия на правонарушителя, выступая при этом гарантом должного признания, соблюдения и защиты прав человека и гражданина, их объединений.
Кроме того, административное наказание может выражаться в моральном или материальном воздействии на правонарушителя либо во временном лишении его специального права. Отдельные административные наказания могут сочетать в себе все названные элементы. Следовательно, наказание имеет принудительный характер. Добровольное исполнение правонарушителем наложенного на него наказания не меняет принудительной сущности этой меры.
Являясь правовым следствием правонарушения, административное наказание причиняет нарушителю менее тяжкие отрицательные последствия, чем уголовное наказание. Тем не менее признак меньшей суровости может быть принят лишь с оговоркой, поскольку содержание целого ряда административных наказаний (лишение специальных прав, административный арест, крупные штрафы, конфискация) отнюдь не свидетельствуют о мягкости этих мер.
Согласно действующему законодательству административные наказания характеризуются той особенностью, что их назначает широкий круг государственных органов и должностных лиц. При этом сотрудники органов внутренних дел (полиции) в своей практической деятельности наделены компетенцией по назначению административных наказаний виновным лицам в виде предупреждения и административного штрафа.
Впервые понятие предупреждения именно как меры административной ответственности было дано в ст. 3.4 КоАП РФ, где предупреждение определяется как мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица и выносимая в письменной форме. Ст. 3.3 КоАП РФ относит предупреждение к основным видам административных наказаний.
Административная ответственность в виде предупреждения может наступать лишь в том случае, если это прямо предусмотрено санкцией соответствующей нормы права. При этом законодатель определил, что предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.
Публично-правовое содержание предупреждения обусловливается тем, что данная мера административного наказания применяется властно-обязывающим образом, т.е. властным субъектом государства, полномочным налагать административные наказания. Административное наказание в виде предупреждения применяется должностными лицами органов внутренних дел (полиции) преимущественно к лицам, виновным в совершении незначительных административных правонарушений, например, в области охраны окружающей среды и природопользования (ст. 8.23), в области дорожного движения (ст. 12.2; 12.3; 12.5; 12.9; 12.11; 12.13; 12.14; 12.16; 12.17; 12.19-12.21; 12.22; 12.29; 12.36.1), в области порядка управления (ст. 19.22; 19.24), в области общественного порядка и общественной безопасности (ст. 20.11).
По мнению ряда авторов, определяя предупреждение как вид административного наказания, законодатель оценивает его как меру ответственности за совершение административного правонарушения в ряду с другими административными наказаниями. Следовательно, как и иным мерам административной ответственности, предупреждению присущи соответствующие признаки административно- властного принуждения.
Предупреждение, как и другие виды административных наказаний, носит личный характер, т.е. применяется к конкретному физическому или юридическому лицу, совершившему административное правонарушение, не затрагивая интересы других лиц. При этом указанная мера административной ответственности может применяться лишь за виновное совершение административного правонарушения. При отсутствии вины применение к лицу даже такого мягкого вида административного наказания, как предупреждение, не может признаваться согласованным с требованием недопустимости умаления человеческого достоинства или нанесения вреда деловой репутации юридического лица.
Соответственно, при рассмотрении дел об административных правонарушениях сотрудники органов внутренних дел (полиции) обязаны не только выяснить все обстоятельства дела, но и установить вину лица, в отношении которого данное дело было возбуждено, учитывая при этом обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность.
Административное наказание в виде предупреждения, назначаемое должностными лицами различных служб и подразделений органов внутренних дел (полиции), по своим правовым последствиям ничем не отличается от иных видов наказаний, т.к. означает привлечение виновного лица к административной ответственности со всеми вытекающими для него неблагоприятными последствиями. Например, при вынесении предупреждения наступает срок, в течение которого виновное лицо считается подвергнутым административному наказанию (в соответствии со ст. 4.6 КоАП РФ срок составляет один год со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания). В случае же, если данное лицо совершит повторное однородное правонарушение в течение вышеуказанного срока, то при принятии решения об административной ответственности оно будет учитываться должностным лицом органов внутренних дел (полиции) как обстоятельство, отягчающее данную ответственность.
По своему содержанию административная ответственность в виде предупреждения представляет собой карательную санкцию государства исключительно морального характера, т.к. выражается в официальном причинении правонарушителю морального вреда. При этом следует помнить, что предупреждение выносится должностным лицом органов внутренних дел (полиции) исключительно в письменной форме. Следовательно, сделанные в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ устные замечания лицу, совершившему какое-либо малозначительное противоправное деяние, не относятся к мерам административного наказания.
В соответствии со ст. 32.1 КоАП РФ постановление о назначении административного наказания виде предупреждения приводится в исполнение должностным лицом органов внутренних дел (полиции) путем вручения под расписку или направления копии постановления лицу (его законному представителю), в отношении которого оно вынесено. Ч. 2 ст. 29.11 КоАП РФ предусматривает, что копия постановления по делу об административном правонарушении высылается по почте заказным почтовым отправлением в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.
Следует отметить, что в соответствии с п. 36 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» при приведении постановления по делу в исполнение необходимо учитывать, что в соответствии с ч. 1 ст. 31.9 КоАП РФ постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению в случае, если оно не было приведено в исполнение в течение года со дня его вступления в законную силу.
С учетом этого, а также требований ст. 14 Федерального закона «Об исполнительном производстве», устанавливающей срок предъявления исполнительных документов к исполнению, по истечении которого эти документы не могут быть приняты к исполнению, несмотря на то, что срок давности исполнения постановления о назначении административного наказания не истек, надлежит соблюдать предусмотренные сроки направления для исполнения вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении.
В то же время Федеральным законом от 21 апреля 2011 г. № 71- ФЗ «О внесении изменений в статьи 17.15 и 31.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 21 Федерального закона «Об исполнительном производстве» срок давности исполнения постановления о назначении административного наказания увеличен до двух лет. Следовательно, административное наказание в виде предупреждения должно быть приведено в исполнение должностным лицом органов внутренних дел (полиции) в течение двух лет с момента его вступления в законную силу
В отдельных случаях специалистами обращается внимание на неоднозначность начального момента исполнения некоторых наказаний, в т.ч. это относится и к предупреждению. В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 31.2 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу. В ч. 1 ст. 31.1 КоАП РФ, логически развивая предыдущую мысль, законодатель, казалось бы, завершает ее, фиксируя момент вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, а именно после истечения срока, установленного для обжалования постановления, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано.
Между тем постановление о предупреждении в соответствии с ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ может быть обжаловано в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления, при этом ст. 32.1 КоАП РФ предусматривает, что постановление о назначении административного наказания в виде предупреждения исполняется компетентным органом, вынесшим постановление, путем вручения или направления копии постановления заинтересованным лицам. Если допустить, что жалоба на такое постановление была подана, а постановление уже фактически исполнено, то наблюдается некая юридическая нестыковка между нормами о назначении предупреждения и его реализацией. Налицо полное совпадение по существу различных юридических процедур.
Полагаем, что для устранения вышеуказанных противоречий ст. 30.3 и ст. 32.1 КоАП РФ целесообразно внести соответствующие изменения в административно-правовые нормы. В частности, ст. 32.1 КоАП РФ необходимо изложить в следующей редакции: «Постановление о назначении административного наказания в виде предупреждения исполняется судьей, органом, должностным лицом, вынесшими постановление, путем вручения или направления копии постановления в сроки, определенные статьей 29.11, которое вступает в законную силу в соответствии со ст. 31.1 настоящего Кодекса». административный наказание правонарушение подведомственный
Полагаем, что предложенная нами новая редакция рассматриваемой статьи позволит устранить возникающие вопросы, вызванные противоречием между нормами о назначении предупреждения и его реализацией у должностных лиц органов, уполномоченных возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях, в т.ч. и у сотрудников органов внутренних дел (полиции). При этом реализация указанных предложений не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета, а также не потребует признания утратившими силу изменения, дополнения или принятия других актов федерального законодательства, за исключением внесений изменений в КоАП РФ.
Следующим видом административного наказания, назначаемым должностными лицами органов внутренних дел, является административный штраф, который представляет собой административное наказание имущественного характера и имеет денежную форму, выраженную во взыскании с нарушителя в доход бюджета определенной суммы денежных средств. Административный штраф устанавливается в минимально возможном размере, который не может быть менее пятиста рублей, и в максимальном размере для граждан, не превышающем пяти тысяч рублей, для должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей, для юридических лиц - одного миллиона рублей.
Административный штраф - это мера административного принуждения, где чрезвычайно важным моментом является то, что он обусловливается административно-властным взысканием у лица, совершившего административное правонарушение, денежной суммы, т.е. выражается в юридически обязательном, одностороннем, принудительном характере действий государственных органов и их должностных лиц и тем самым имеет публично-правовое содержание.
По своей природе административный штраф можно признать вполне допустимой формой вмешательства в права человека и гражданина в силу того, что такое вмешательство реализуется исключительно государством на основе федерального закона в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия и в целях предотвращения противоправных нарушений, охраны здоровья или нравственности и защиты прав и свобод других лиц.
К административному штрафу как к самой распространенной мере административной ответственности, назначаемой должностными лицами органов внутренних дел (полиции), можно применить различные основания для классификаций. Например, по основаниям применения административный штраф подразделяется на абсолютно- определенный и относительно-определенный.
Абсолютно-определенный административный штраф выражается в четко определенном размере, установленном законодательством об административных правонарушениях и не допускающим других вариантов. Например, за правонарушения в области дорожного движения ч. 1 ст. 12.2, ст. 12.3 и ч.1 ст. 12.5 КоАП РФ предусмотрен административный штраф в конкретном денежном размере (в размере пятисот рублей).
Относительно-определенный административный штраф содержится в большинстве статей КоАП РФ и заключается в установлении конкретных границ возможного к применению размера. Например, за правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность ст. 20.1, 20.3, 20.5, 20.13, 20.20, 20.21, 20.22 КоАП РФ административный штраф назначается альтернативно из минимально и максимально установленного денежного выражения (в размере от пятисот до тысячи рублей).
Зачастую наказание в виде административного штрафа применяется должностными лицами органов внутренних дел (полиции) к лицам, виновным в совершении умышленных административных правонарушений, выразившихся в явном неуважении к обществу и направленных на порядок управления (ст. 19.15; 19.24), общественный порядок и общественную безопасность (ст. 20.1; 20.8; 20.12; 20.16; 20.17; 20.20; 20.21; 20.23; 20.24), дорожное движение (ст. 12.6; 12.7; 12.10; 12.12).
Непосредственно применяемый размер административного штрафа в каждом конкретном случае определятся уполномоченными на то должностными лицами органов внутренних дел (полиции) на основании ст. 23.3 КоАП РФ. При этом административный штраф в соответствии со ст. 3.3 КоАП РФ может устанавливаться и применяться только в качестве основного административного наказания в пределах, урегулированных ст. 3.5 КоАП РФ. В то же время административный штраф не может применяться к сержантам, старшинам, солдатам и матросам, проходящим военную службу по призыву, а также к курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы.
При назначении административного штрафа, так же как и при вынесении предупреждения, наступает срок, в течение которого виновное лицо считается подвергнутым административному наказанию (в соответствии со ст. 4.6 КоАП РФ срок составляет один год со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания). Если лицо, привлеченное к административной ответственности, совершит повторное однородное правонарушение в течение обозначенного срока, то при принятии решения о назначении наказания оно будет учитываться должностным лицом органов внутренних дел (полиции) как обстоятельство, отягчающее административную ответственность.
Постановление о наложении административного штрафа, так же как и постановление о предупреждении, может быть обжаловано заинтересованными лицами в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления в соответствии с ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ. При этом ст. 32.2 КоАП РФ предусматривает, что административный штраф уплачивается не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки.
Следовательно, важный момент, предусмотренный КоАП РФ, заключается в возможности предоставления рассрочки на уплату административного штрафа. Рассрочка в соответствии с ч. 2 ст. 31.5 КоАП РФ предоставляется с учетом материального положения лица, привлеченного к административной ответственности должностным лицом органов внутренних дел (полиции), вынесшим постановление, на срок до трех месяцев.
При наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления о назначении административного наказания в виде административного штрафа невозможно в установленные сроки, должностное лицо органов внутренних дел (полиции), вынесшее постановление, также вправе в соответствии с ч. 1 ст. 31.5 КоАП РФ отсрочить исполнение постановления на срок до одного месяца.
Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации. Статья 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает порядок зачисления денежных взысканий в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
В то же время в случае неуплаты административного штрафа в срок, предусмотренный законодательством, виновное лицо привлекается к административной ответственности по ст. 20.25 КоАП РФ, санкция которой предусматривает наложение административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа, но не менее одной тысячи рублей, либо административный арест на срок до пятнадцати суток.
При этом следует обратить внимание на возможность неправильной трактовки норм действующего законодательства. В частности, многие заблуждаются, полагая, что сотрудники органов внутренних дел (полиции) не вправе составлять протокол об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, т.к. в п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ закреплена возможность составления протоколов только по ч. 2 ст. 20.25 КоАП РФ.
Тем не менее должностное лицо органов внутренних дел (полиции) в соответствии п. 12 ч. 5 ст. 28.3 и ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ уполномочено составлять протокол об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ в отношении лица, не уплатившего административный штраф, после чего направляет его на рассмотрение судье в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ, т.к. глава 23 КоАП РФ не уполномочивает сотрудников органов внутренних дел (полиции) рассматривать данные дела.
По результатам рассмотрения параграфа об основных мерах административной ответственности, применяемых органами внутренних дел, следует отметить, что в соответствии с действующим законодательством сотрудники органов внутренних дел (полиции) в своей практической деятельности наделены компетенцией по назначению лицам, совершившим правонарушения, административных наказаний только в виде предупреждения и административного штрафа, реализация которых имеет свои специфические особенности.
Глава 2. Проблемы привлечения органами внутренних дел правонарушителей к административной ответственности
2.1 Проблемы возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, подведомственных органам внутренних дел
Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое участковыми уполномоченными полиции, происходит в определенной последовательности, складывающейся из конкретных стадий производства.
Участковые уполномоченные полиции осуществляют юрисдикционные полномочия, прежде всего, в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, т.к. именно в этих сферах возникает большинство административных правонарушений, подведомственных данной категории должностных лиц полиции. Вопреки распространенному в научной литературе мнению об отсутствии признака общественной опасности административных правонарушений, они причиняют значительный вред интересам граждан, обществу и государству, представляют серьезную угрозу общественной безопасности в Российской Федерации. О серьезности этой угрозы свидетельствует тот факт, что в 2010 г. только участковыми уполномоченными полиции ГУ МВД по Алтайскому краю было составлено 199 905 материалов об административных правонарушениях.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) закрепляет порядок производства по делам об административных правонарушениях. Производство по указанным делам, осуществляемое участковыми уполномоченными полиции, - это особый вид юрисдикционной деятельности, отличающийся набором специфических признаков. В своей совокупности признаки производства по делам об административных правонарушениях выражают особую природу и социальное назначение данного вида юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных полиции, помогают отграничивать это производство от иных административных производств и иных сфер юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.
К этим признакам относятся:
а)наличие административно-правового конфликта (административного правонарушения или административно-правового спора);
б)содержательный элемент, который связан не только с рассмотрением, но и с разрешением дел об административных правонарушениях и административно-правовых споров;
в)особая процессуальная процедура, четко определяющая порядок правоприменительной деятельности юрисдикционного органа;
г)специальный субъект, уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях и административно-правовых спорах;
д) принятие решения в установленных законом форме и порядке.
В соответствии с административным законодательством, первой (основной) стадией производства по делам об административных правонарушениях является возбуждение дела. Однако в научной литературе она может именоваться по-разному. Одни авторы называют ее «установление факта противоправного деяния и его фиксацию (возбуждение дела)», «первичные процессуальные действия», «административное расследование», «возбуждение дела и административное расследование по делу, другие - «возбуждение дела об административном правонарушении».
Несмотря на различные подходы к наименованию первоначальной стадии производства, анализ существующих в научной литературе дефиниций и норм КоАП РФ позволяет прийти к выводу, что большинство ученых данную стадию обозначают как «возбуждение дела» и подразумевают под ним предварительную подготовку к рассмотрению дела или предварительную проверку, в ходе которой должен быть установлен факт административного правонарушения, круг возможных доказательств, решен вопрос о юридической квалификации правонарушения.
Начальная стадия возбуждения дела, безусловно, связана с наличием конкретного состава административного правонарушения и включает: событие правонарушения и получение информации о нем сотрудником полиции, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях. Однако для возбуждения производства по делу необходимо еще и мыслительное действие - принятие указанным сотрудником полиции решения о возбуждении дела.
Возбуждение дела можно рассматривать как комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование и квалификацию, одно из процессуальных решений компетентных органов, итоговый процессуальный документ, процессуальное решение по делу.
По мнению Н. Н. Цуканова, стадия возбуждения дела определяется как комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств административного правонарушения, их процессуальную фиксацию, подготовку материалов, необходимых для разрешения дела по существу.
С точки зрения В. В. Денисенко, А. Н. Позднышова, А. А. Михайлова стадия возбуждения дела об административном правонарушении представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств правонарушения, их фиксацию и квалификацию.
Однако данные авторы не указывают, что завершающим процессом стадии возбуждения дела является составление протокола об административном правонарушении.
По нашему мнению, стадия возбуждения дела об административном правонарушении представляет собой комплекс процессуальных мероприятий, направленных на выявление обстоятельств совершенного правонарушения, сбора доказательств по делу, процессуальное оформление результатов расследования, составление должностным лицом протокола об административном правонарушении.
В юридической литературе встречаются различные точки зрения на структуру стадии возбуждения дела. Ученые-административисты предлагают выделять четыре основных этапа: возбуждение дела; установление фактических обстоятельств (в том числе и путем административного расследования); процессуальное оформление результатов расследования; направление материалов дела для рассмотрения по подведомственности.
С точки зрения В. В. Головко, возбуждение дела об административном правонарушении состоит из таких этапов, как: 1) обнаружение или получение и последующая регистрация информации; 2) предварительная проверка; 3) принятие решения о возбуждении или об отказе в возбуждении дела, прекращение производства по делу до передачи его на рассмотрение и процессуальное оформление принятого решения; 4) процессуальное оформление документов; регистрация и передача дела по подведомственности.
Другие авторы включают в содержание данной стадии: установление факта административного правонарушения; закрепление его в официальном документе; определение подведомственности рассмотрения дела. Думается, что в данной классификации этапов не указано завершение стадии, а именно принятие решения о применении мер принуждения по факту совершенного административного правонарушения.
Представляется, что указанные классификации этапов не дают полного представления о структуре первоначальной стадии производства по делу об административном правонарушении.
Анализ рассматриваемых взглядов позволяет сделать вывод о том, что возбуждение дела об административном правонарушении, осуществляемое участковыми уполномоченными полиции, состоит из следующих этапов:
а)выявление факта правонарушения или получение информации о совершенном правонарушении;
б)предварительная проверка полученной информации;
в)процессуальное оформление полученных материалов и принятие решения о возбуждении или об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, и составление соответствующего процессуального документа.
В толковом словаре Ожегова под поводом понимается обстоятельство, способное быть основанием для чего-нибудь. С точки зрения В. Ю. Пивченко, повод есть то, с чего начинается производство по делу об административном правонарушении, его побудительное начало к деятельности. При наличии повода у уполномоченного должностного лица возникает юридическая обязанность решить вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении.
По мнению А. Б. Борисова, поводом для возбуждения дела об административном правонарушении является юридический факт, в результате которого возникают процессуальные правоотношения, начинается производство по делу, отсчет сроков и т.д..
Поводы возбуждения дела об административном правонарушении перечислены в ст. 28.1 КоАП РФ. К компетенции участковых уполномоченных полиции, по нашему мнению, относятся: непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (п. 1); поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (п. 2); сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (п. 3). Считаем, что п. 4 и п. 5 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, а также ч. 1.1. и 1.2. ст. 28.1 КоАП РФ не подведомственны участковым уполномоченным полиции.
Первый повод отличается от других тем, что вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении решается по инициативе участковых уполномоченных полиции. Данный повод имеет некоторые особенности. Во-первых, непосредственное усмотрение, как известно, действие нигде не фиксируется, поэтому не всегда поддается контролю. Во-вторых, предположение о правонарушении возникает лишь в сознании участковых уполномоченных полиции. Непосредственное обнаружение участковыми уполномоченными полиции административного правонарушения не является препятствием для дальнейшего разрешения им конкретного дела по существу, тогда как в уголовном процессе презюмируется, что лицо, имея заранее сложившееся убеждение, не сможет бесстрастно исследовать все существующие по делу факты и вынести правильное, основанное исключительно на материалах дела решения. Указанное обстоятельство не может быть механически перенесено на производство по делам об административных правонарушениях, поскольку исследование обстоятельств дела лицом, являвшимся очевидцем административного правонарушения, позволяет ему немедленно предпринять все необходимые действия по пресечению правонарушения, задержанию виновного, отысканию и закреплению доказательств.
Вторым поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. В данном поводе речь идет о тех сведениях, которые содержат в себе информацию о событии административного правонарушения, - ориентировки, сообщения и др. Круг субъектов, от которых поступают данные сообщения, ограничен государственными, муниципальными органами, а также общественными объединениями.
Третьим поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Большое количество дел об административных правонарушениях возбуждается по сообщениям и заявлениям граждан и организаций. Как свидетельствует официальная статистика МВД России, в 2010 г. участковыми уполномоченными было рассмотрено более 8 500 000 обращений и заявлений граждан, в результате 1 500 000 правонарушителей привлечены к административной ответственности. В КоАП РФ обращения и заявления граждан выделены в отдельный вид поводов к возбуждению дел об административных правонарушениях. По сути, данный повод схож с предыдущим, различие состоит в субъектах, от которых поступают данные о событии административного правонарушения.
Проанализировав указанные поводы, закрепленные в КоАП РФ, и мнения ученых- административистов по данному вопросу, предлагается авторское определение повода к возбуждению дела об административном правонарушении. Поводом, по нашему мнению, являются достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, дающие право уполномоченному должностному лицу возбуждать дело об административном правонарушении.
В теории административного права остается дискуссионным вопрос, какой объем данных о совершении правонарушения является достаточным для признания их основаниями для возбуждения дела.
Существуют различные точки зрения о моменте возбуждения дела. Так, Л. Л. Попов утверждает, что дело о об административном правонарушении возбуждается с момента составления протокола об административном правонарушении. Д. Н. Бахрах делает вывод о том, что факт возбуждения дела связывается с началом действий, направленных на сбор доказательств, подтверждающих или опровергающих совершение административного деликта. Естественно, возбуждение дела связано со сбором и исследованием доказательств по конкретному делу и составлением протокола об административном правонарушении.
Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента, указанного в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ. Профессиональное выполнение указанных действий влияет на объективность юридической квалификации правонарушения, законность и обоснованность принимаемого затем решения по делу, и, в итоге, способствует повышению эффективности административно- юрисдикционной деятельности. Выявление (обнаружение) административного правонарушения и лица, его совершившего, влечет, в соответствии с действующим законодательством, обязанность его фиксации путем составления протокола.
В.В. Головко полагает, что протокол об административном правонарушении считается актом возбуждения процесса по делу и служит основным процессуальным документом на всех стадиях производства.
Таким образом, производство по делу об административном правонарушении возбуждается с составлением первого процессуального документа уполномоченным полиции, направленного на собирание, исследование и оценку доказательств для установления объективной истины по делу. Причем возбудить производство можно любым действием, предусмотренным в ст. 28.1 КоАП РФ.
Участковые уполномоченные полиции в своей практической деятельности к составлению протокола зачастую относятся без должного внимания, что, несомненно, снижает эффективность применения административной практики. Изучение 246 протоколов об административных правонарушениях, составленных участковыми уполномоченными полиции в Алтайском крае за 2010 г., позволило нам выявить существенные недостатки по их оформлению. К ним относятся, прежде всего, следующие: в протоколах не всегда фиксируются объяснения правонарушителей; не указываются документы и вещественные доказательства, исследованные при рассмотрении дела; отсутствует специальное звание лица, составившего протокол; нет наименования органа внутренних дел; не указано точное место совершения правонарушения; отсутствует характеристика конкретного административного правонарушения; не указан нормативно-правовой акт, на который ссылались при квалификации административного правонарушения, например, КоАП РФ; не приведены данные документов, удостоверяющих личность правонарушителя; сведения о совершенных административных правонарушениях в течение года по информационным банкам данных органов внутренних дел; перечень документов, прилагаемых к протоколу, например, рапорт сотрудника полиции, заявление потерпевшего, объяснения свидетелей и очевидцев, протокол изъятия вещей и документов и др.
С целью устранения указанных недостатков необходимо, обобщив административную практику участковых уполномоченных полиции по данному вопросу, разработать мероприятия, направленные на недопущение отмеченных недостатков. Это позволит, по нашему мнению, более эффективно воздействовать на правонарушителей и будет способствовать обеспечению законности в деятельности участковых уполномоченных полиции.
Остановимся на рассмотрении перечня моментов изложенных в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, с возникновением которых дело об административном правонарушении считается возбужденным.
Так, одним из моментов возбуждения дела об административном правонарушении является составление первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ. Уполномоченные полиции имеют право применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Такие меры применяются в целях: пресечения административного правонарушения; установления личности правонарушителя; при невозможности составления протокола об административном правонарушении на месте обнаружения административного правонарушения; обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения принятого по делу постановления.
Следует подчеркнуть, уполномоченные полиции относятся к должностным лицам, которые осуществляют меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях не только в соответствии с КоАП РФ, но и в соответствии с ведомственными нормативно-правовыми актами. Так, например, перечень должностных лиц органов внутренних дел, уполномоченных осуществлять административное задержание, закреплен в Приказе МВД России от 2 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию».
В рамках производства по делам об административных правонарушениях уполномоченными полиции может осуществляться также проверка у граждан документов, удостоверяющих личность, «если ... имеется повод к возбуждению в отношении их дел об административных правонарушений» в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-Ф3 «О полиции».
Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях необходимо отличать от многочисленных принудительных мер иной направленности, таких, как: задержание и личный обыск подозреваемого, задержание и доставление несовершеннолетних в центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей п. 15 ч. 1 ст. 13 Ф3 «О полиции».
Следующим моментом возбуждения дела об административном правонарушении является составление протокола об административном правонарушении. Уполномоченные сотрудники полиции наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ. Кроме того, данное полномочие закреплено в ведомственном нормативно-правовом акте, а именно: в п. 5.3 Перечня должностных лиц системы МВД РФ, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях приложение к приказу МВД России от 2 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию».
Протокол об административном правонарушении - основной процессуальный документ всего дела об административном правонарушении. В зависимости от того, насколько полно и правильно он будет составлен, будет зависеть дальнейшее рассмотрение дела. Исходя их этих обстоятельств законодатель предъявляет определенные требования к форме и содержанию протокола, которые закреплены в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ.
Обязательным условием составления протокола об административном правонарушении является точное установление субъекта, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Нередки случаи, когда правонарушитель в целях уклонения от ответственности выдает себя за другого известного ему гражданина. Протокол должен составляться на основании паспорта или других документов, удостоверяющих его личность. Если такая возможность отсутствует, соответствующее лицо может быть доставлено в орган внутренних дел, помещение органа местного самоуправления сельского поселения для установления личности и составления протокола об административном правонарушении.
Протокол составляется на лицо, совершившее административное правонарушение. Однако при появлении несовершеннолетнего в возрасте до 16 лет в общественных местах в пьяном виде, либо распитии им спиртных напитков, в протоколе указываются сведения о его родителях или законных представителях, поскольку к ответственности привлекаются не сами подростки, а лица, ответственные за их воспитание.
Протокол подписывается лицом, его составившем и лицом, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении (представителем юридического лица), а при наличии свидетелей и потерпевшего подписывается также этими лицами.
Лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, разъясняются его права и обязанности, предусмотренные ст. 25.1 КоАП РФ, о чем делается отметка в протоколе. Оно вправе знакомиться с содержанием протокола, внести в него свои замечания и объяснения, изложить мотивы отказа от подписи в протоколе. Объяснения граждан могут быть изложены на отдельном листе и приложены к протоколу. В случае отказа физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, от подписания протокола, в нем делается соответствующая запись, в присутствии двух свидетелей по делу.
При совершении правонарушения группой лиц протокол составляется на каждого правонарушителя в отдельности. Составление одного протокола на всех правонарушителей не позволяет конкретизировать ответственность каждого из них, и лишает их возможности прямо в протоколе дать свои объяснения по существу дела.
Согласно ч. 6 ст. 28.2 КоАП РФ, копия протокола вручается под расписку физическому лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему.
Как было отмечено выше, протокол об административном правонарушении представляет собой важный процессуальный документ, подтверждающий факт совершения административного правонарушения. Однако среди ученых-административистов остается дискуссионным вопрос в определении его правового значения. Так, О. К. Застрожная протокол по делу об административном правонарушении называет основным процессуальным документом на стадии возбуждения дела, М. Я. Масленников - актом возбуждения процесса по делу, с точки зрения В. Ю. Пивченко - это акт окончания стадии возбуждения дела.
Разнообразие точек зрения в науке административного права обусловлено тем, что в соответствии с КоАП РФ протокол об административном правонарушении может выступать не только как процессуальный документ, фиксирующий факт возбуждения дела, но и как процессуальный документ, подводящий итог по административному расследованию.
Думается, что правовое значение протокола об административном правонарушении заключается в том, что в нем концентрируется основная информация по конкретному делу, к нему приобщаются необходимые доказательства, подтверждающие факт совершения административного правонарушения, что дает возможность уполномоченным полиции рассматривать протокол об административном правонарушении и принимать решение по делу, или направлять его в соответствующий государственный орган по подведомственности.
Следующим моментом является вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования. Административное расследование проводится в случаях, если в производстве по делу об административном правонарушении возникают трудности, требующие значительных затрат времени, и т.д. В соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ участковый уполномоченный полиции выносит определение о возбуждении дела об административном правонарушении и о проведении административного расследования.
Административное расследование по делу об административном правонарушении проводится по месту его совершения или выявления. Срок проведения административного расследования участковыми уполномоченными полиции не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях этот срок по письменному ходатайству участкового уполномоченного полиции может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца. По окончании административного расследования в соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.
Последним моментом является вынесение постановления по делу об административном правонарушении в случае, если при совершении физическим лицом административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа. Протокол об административном правонарушении не составляется, а уполномоченный полиции на месте совершения административного правонарушения выносит постановление по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания в виде предупреждения или административного штрафа. Копия постановления по делу об административном правонарушении вручается под расписку лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе.
Проведенное исследование стадии возбуждения дел об административных правонарушениях, осуществляемое участковыми уполномоченными полиции позволяет сделать следующие выводы:
стадия возбуждения дела об административном правонарушении представляет собой комплекс процессуальных мероприятий, направленных на выявление обстоятельств совершенного правонарушения, сбора доказательств по делу, процессуальное оформление результатов расследования, составление должностным лицом протокола об административном правонарушении;
возбуждение дела об административном правонарушении, осуществляемое уполномоченными полиции состоит из следующих этапов:
а)выявление факта правонарушения или получение информации о совершенном правонарушении;
б)предварительная проверка полученной информации;
в)процессуальное оформление полученных материалов и принятие решения о возбуждении или об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и составлением соответствующего процессуального документа.
поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, дающие право уполномоченному должностному лицу возбуждать дело об административном правонарушении;
правовое значение протокола об административном правонарушении заключается в том, что в нем концентрируется основная информация по конкретному делу, к нему приобщаются необходимые доказательства, подтверждающие факт совершения административного правонарушения, что дает возможность участковым уполномоченным полиции рассматривать протокол об административном правонарушении и принимать решение по делу, или направлять его в соответствующий государственный орган по подведомственности.
2.2 Проблемы исполнения отдельных видов наказаний, применяемых органами внутренних дел
Особую актуальность приобретает исследование сложившейся практики применения органами административной юрисдикции административных наказаний и их реального исполнения, поскольку это позволит полноценно оценить имеющиеся проблемы и выработать наиболее эффективные меры по модернизации административно-деликтного законодательства.
Так, анализ правоприменительной практики показывает, что в административно-юрисдикционном производстве наибольшее распространение получило применение к административным делинквентам мер административного наказания имущественного характера - административного штрафа.
Например, органами внутренних дел (далее - ОВД) в 2011 г. рассмотрено 63416998, в 2012 г. - 59580817, в 2013 г. - 53902336 дел об административных правонарушениях, в 2014 г. - 62261181 дело об административном правонарушении, в 2015 г. - 66792852 дела об административном правонарушении. Доля административных штрафов в структуре административных наказаний, наложенных ОВД, составила в 2011 г. 89,14% (56532391), в 2012 г. - 89,9% (53558144), в 2013 г. - 91,12% (49114216), в 2014 г. - 94,27% (54851623), 2015 г. - 95,88% (60226741).
Массовое применение административных штрафов носит объективный характер и обусловлено следующим.Большинство органов административной юрисдикции является органами исполнительной власти, в том числе органы внутренних дел. В силу ст. 3.4 - 3.13 КоАП РФ они могут применять административные наказания лишь в виде предупреждения и административного штрафа. Во-вторых, подавляющее большинство составов административных правонарушений, закрепленных КоАП РФ, предусматривают в виде санкции административный штраф.
В-третьих, законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в силу п. 2 ч. 1 ст. 1.3 и ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ могут устанавливать ответственность за нарушения регионального законодательства только в виде предупреждения и административного штрафа.
Указанные обстоятельства приводят к отсутствию возможности более гибкой индивидуализации мер административной ответственности в зависимости от личности административного делинквента, характера совершения им противоправного деяния.
В этой ситуации возникает вопрос: насколько оправданным является подход законодателя к определению административного штрафа в санкции административно-деликтной нормы как единственно возможного вида административного наказания за совершенное административное правонарушение?
Действительно, если проанализировать исполнение административного наказания в виде административного штрафа, то обращает на себя внимание неблагополучная ситуация с его реальным исполнением, которая сложилась в большинстве органов административной юрисдикции, в том числе и в органах внутренних дел.
Так, если в целом "взыскаемость" административных штрафов, назначенных ОВД, составила в 2010 г. 55,3% (6966811000 руб.), в 2011 г. - 61,1% (8864971000 руб.), в 2012 г. - 64,7% (9976698000 руб.), в 2013 г. - 67,3% (10771940000 руб.), в 2014 г. - 60,85% (13086279000 руб.), в 2015 г. - 64,23% (23802367000 руб.), то по отдельным категориям дел об административных правонарушениях положение не столь оптимистично.
Например, по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.20 КоАП РФ, "взыскаемость" административных штрафов в 2008 г. составила 36,55% (219227000 руб.), в 2011 г. - 35,71% (235454000 руб.), в 2012 г. - 40,53% (253446000 руб.), в 2013 г. - 46,65% (236846000 руб.), в 2014 г. - 55,1% (238240000 руб.), в 2015 г. - 58,51% (247005000 руб.). При этом обращает внимание то, что увеличение процента "взыскаемости" административных штрафов по указанной категории дел об административных правонарушениях происходит на фоне снижения суммы наложенных административных штрафов. Если в 2010 г. сумма наложенных ОВД административных штрафов составила 599827000 руб., то в 2011 г. - 659427000 руб., в 2012 г. - 625306000 руб., в 2013 г. - 507757000 руб., в 2014 г. - 432367000 руб., в 2015 г. - 422113000 руб.
Нетрудно заметить, что сложившаяся ситуация приводит к отрицательным последствиям, поскольку не достигаются цели административного наказания, обозначенные в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ, и тем самым не реализуется принцип неотвратимости ответственности.
В результате в обществе укрепляются позиции правового нигилизма, формируется низкая административно-деликтная чувствительность. Отсюда и следуют такие причины неисполнения назначенного административного наказания, как неосознание административными делинквентами всей серьезности применяемых органами внутренних дел мер административной ответственности, а также последствий их игнорирования.
Конечно, этому способствует и то, что административные наказания, в отличие от уголовных наказаний, не влекут таких серьезных правовых последствий, как судимость, а влекут состояние административной наказанности. Последняя, в тех случаях, когда санкцией административно-деликтной нормы предусмотрено административное наказание только в виде административного штрафа, влияет на назначение более максимального размера наказания. Довольно часто это приводит к профанации назначаемого наказания лицу, у которого уже сформировалось стойкое антиобщественное поведение.
Анализ статистических данных показывает крайне низкое количество дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Например, доля дел по данным административным правонарушениям от общего количества дел об административных правонарушениях, возбужденных ОВД, в 2010 г. составила 0,64% (470911), в 2011 г. - 0,86% (648673), в 2012 г. - 0,96% (694516), в 2013 г. - 1,09% (727451), в 2014 г. - 1,23% (841624), в 2015 г. - 1,32% (974682).
Малое количество возбуждаемых органами внутренних дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, отчасти можно объяснить тем, что в подавляющем большинстве случаев судьями по данным категориям дел принимается решение о применении к правонарушителям административного наказания в виде административного штрафа, а не административного ареста.
Так, доля административных штрафов в структуре административных наказаний, назначенных судьями по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в 2011 г. составила 73,33%, в 2012 г. - 75,94%, в 2013 г. - 77,84%, в 2014 г. - 76,77%, в первом полугодии 2015 г. - 77,42%.
Учитывая, что за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, к административной ответственности в основном привлекаются граждане, а не должностные и юридические лица, подобная практика применения указанной нормы не приводит к улучшению ситуации с исполнением административного наказания в виде административного штрафа. Ведь нередко лица, которые привлекаются административной ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, являются "хронически неплатежеспособными", и у них отсутствует имущество, на которое может быть обращено взыскание административного штрафа.
Сложившаяся практика применения ч. 1 ст. 20.25 КоАП так или иначе сказывается на инициативе органов внутренних дел по привлечению лиц, уклоняющихся от уплаты назначенного им административного штрафа, к административной ответственности, причем далеко не лучшим образом.
Действительно, какой смысл находить такое лицо, составлять в отношении него протокол об административном правонарушении, направлять дело в суд для его рассмотрения, если в итоге такому лицу вновь назначается административный штраф, хотя и в увеличенном размере, и оно также будет уклоняться от его исполнения?
В то же время надо отметить, что судья в условиях крайнего недостатка мест в спецприемниках для административно арестованных просто вынужден применять в отношении неплательщика административного штрафа санкцию в виде двойного размера неуплаченного штрафа, от исполнения которого нарушитель также уклоняется. Значительное количество граждан, не имеющих постоянного и официального дохода, собственности, в такой ситуации фактически остаются безнаказанными.
Так, ОВД в 2011 г. было получено 990346 постановлений о назначении административного наказания в виде административного ареста, а в 2012 г. - 926634. При этом количество лиц, отбывающих административное наказание в виде административного ареста без помещения в специальные приемники, составило в 2012 г. 348104, в 2013 г. - 293299 граждан, из которых в 2012 г. 148826 чел., 2013 г. 125596 чел. отбывали назначенное им административное наказание в помещениях дежурных частей территориальных органов МВД России.
Сложившаяся ситуация приводит к отрицательным последствиям, поскольку не достигаются цели административного наказания, обозначенные в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ, не реализуется принцип неотвратимости ответственности. В результате создается почва для искусственной латентности административных правонарушений, формируемая правоохранительными органами, поскольку фиксация любого административного правонарушения, а не только предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, подчас становится в прямую зависимость от "платежеспособности" правонарушителя.
Рассмотренные нами обстоятельства стали возможными в результате того, что в выбранной модели административной политики, нашедшей отражение в КоАП РФ, изначально не была предусмотрена универсальная мера административной ответственности. Та, которая могла бы применяться как к физическим лицам (гражданам), способным оплатить административный штраф, так и к не имеющим подобной возможности в случае совершения ими административного правонарушения. Иными словами, такая мера административной ответственности, которая позволяла бы полноценно учитывать имущественное положение физического лица при назначении ему административного наказания.
В итоге можно говорить о наличии дисбаланса в системе мер административных наказаний, которые могут быть применены к гражданам, что не лучшим образом сказалось и сказывается на состоянии административной деликтности и ее латентности, а также на самой идее предупреждения правонарушений вне зависимости от их вида, заложенной в КоАП РФ.
Лишь совсем недавно в КоАП РФ было внесено знаковое изменение, которое может поспособствовать исправлению существующего дисбаланса и становлению новой модели административной политики, ориентированной не только на карательные меры посредством увеличения размеров административного штрафа, но и на более гибкую индивидуализацию мер административной ответственности в зависимости от личности административного делинквента, характера совершения им противоправного деяния, его имущественного положения.
Заключение
По итогу проведенного исследования автору удалось сделать ряд следующих выводов.
. Результаты анализа свидетельствуют о наличии различных в научной литературе мнений относительно понятия "административный процесс" и его содержания. Одни исследователи полагают, что это вся исполнительно-распорядительная деятельность, иные считают, что данное понятие включает только административное судопроизводство.
. Административный процесс - это прежде всего управленческий процесс, который контролируется с помощью административной юстиции.
. Управленческие отношения, не упорядоченные нормой права и соответствующим образом не оформленные процессуальным документом, остаются вне рамок административного процесса. Понятие управленческого процесса несколько шире понятия административного процесса.
. Административная юрисдикция обладает всеми признаками административного процесса (понимается как составляющая часть управленческого процесса, которая подлежит правовой регламентации; применение норм различных отраслей права; система различных административных производств; деятельность уполномоченных государственных и муниципальных органов (должностных лиц).
Полагаем, что к особенностям административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой органами внутренних дел (полицией), относится следующее:
. Выделяется широкий круг охраняемых полицией общественных отношений (широкий спектр видов дел об административных правонарушениях, рассматриваемых сотрудниками полиции). Всего под юрисдикцию органов внутренних дел подпадают административные правонарушения, предусмотренные 68 статьями КоАП РФ (17,3% от общего количества, причем органы внутренних дел составляют всего 1,6% от общего количества органов административной юрисдикции).
. Внутриведомственная специализация субъектов осуществляется при регистрационной, разрешительной, лицензионной и иной регулятивной, правоприменительной деятельности, предусмотренной законом, возбуждении дела об административном правонарушении, проведении административного расследования и при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
. Административно-юрисдикционная деятельность регламентируется как федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации (в части определения компетенционных полномочий по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые устанавливается субъектами Федерации), так и ведомственными нормативными правовыми актами, т.е. наличествует компонент множественности нормативных правовых актов, регулирующих обозначенную сферу деятельности полиции.
. Правом рассмотрения дел об административных правонарушениях (административно-юрисдикционной деятельности) наделен достаточно широкий круг должностных лиц.
. Сотрудники полиции вправе осуществлять упрощенное административно-деликтное производство, назначая административное наказание на месте правонарушения без составления протокола об административном правонарушении.
На основании изложенного отметим, что административно-юрисдикционная деятельность (государственно-властная, регулятивная, правонаделительная, правоприменительная и правоохранительная), связанная с рассмотрением споров о праве, которая основана на законе и четко им регламентирована, осуществляется специальными субъектами, результатом ее являются упорядочивание общественных отношений и привлечение виновных лиц к административной ответственности.
Следовательно, учитывая сложившиеся представления о понятиях "административная юрисдикция", "административно-юрисдикционная деятельность" и ее признаках, следует определить понятие административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (полиции) следующим образом.
Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел (полиции) включает основанную на законе и облеченную в форму правовых отношений регулятивную, правоприменительную, правоохранительную деятельность органов внутренних дел (полиции) и их должностных лиц, наделенных правом реализации различных видов административных производств позитивного и принудительного характера и принятия по ним решений в установленных законом форме и порядке.
По результатам рассмотрения параграфа об основных мерах административной ответственности, применяемых органами внутренних дел, следует отметить, что в соответствии с действующим законодательством сотрудники органов внутренних дел (полиции) в своей практической деятельности наделены компетенцией по назначению лицам, совершившим правонарушения, административных наказаний только в виде предупреждения и административного штрафа, реализация которых имеет свои специфические особенности.
Проведенное исследование стадии возбуждения дел об административных правонарушениях, осуществляемое уполномоченными полиции позволяет сделать следующие выводы:
стадия возбуждения дела об административном правонарушении представляет собой комплекс процессуальных мероприятий, направленных на выявление обстоятельств совершенного правонарушения, сбора доказательств по делу, процессуальное оформление результатов расследования, составление должностным лицом протокола об административном правонарушении;
возбуждение дела об административном правонарушении, осуществляемое уполномоченными сотрудниками полиции состоит из следующих этапов:
а)выявление факта правонарушения или получение информации о совершенном правонарушении;
б)предварительная проверка полученной информации;
в)процессуальное оформление полученных материалов и принятие решения о возбуждении или об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и составлением соответствующего процессуального документа.
поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, дающие право уполномоченному должностному лицу возбуждать дело об административном правонарушении;
правовое значение протокола об административном правонарушении заключается в том, что в нем концентрируется основная информация по конкретному делу, к нему приобщаются необходимые доказательства, подтверждающие факт совершения административного правонарушения, что дает возможность участковым уполномоченным полиции рассматривать протокол об административном правонарушении и принимать решение по делу, или направлять его в соответствующий государственный орган по подведомственности.
Список использованных источников
Нормативный материал:
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Собрании законодательства РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Парламентская газета. - N 2-5. - 2017.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 24.07.2002 N 95-ФЗ // Российская газета. - N 137. - 2002.
О полиции: федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2011. - N 7. - Ст. 900.
О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ // Российская газета. - N 305-ФЗ от 03.11.2015
Об исполнительном производстве Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229 // Российская газета. . N 326-ФЗ от 3 июля 2017 г
О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию: приказ МВД России от 05.05.2012 N 403 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - N 36. - 2012
О структуре органов внутренних дел созданы подразделения по исполнению административного законодательства Приказа МВД РФ от 22 июня 1999 года № 456 // Российская газета -№2 о 10.07.2013
Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции Приказ МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166// Минюст России 19 марта 2013 №27763
Об утверждении правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных мероприятий: постановление Правительства РФ от 16.12.2013 № 1156 // Российская газета. - N 286. - 2013.
Судебная практика:
О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 // Российская газета. N 80. 2005.
Специальная литература:
Административное право России: учебник. Ч. III: Административная юрисдикция / под ред. А.П. Коренева, В.Я. Кикотя. - М., 2000. - 420 с.
Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. И.Ш. Килясханова. - М., 2012. - 453 с.
Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М., 2002. С. 259; Хаманева Н.Ю. Административно-правовые споры: проблемы и способы их разрешения // Государство и право. - 2006. - N 11. - С. 5-10.
Андреевский И.Е. Административный суд // Русский энциклопедический словарь И.Н. Березина. - СПб., 1910. - Т. I. - С.145-149.
Аникин С.Б. Проблемы и перспективы административной юрисдикции органов внутренних дел Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1996. - 29 с.
Бахрах Д. Н. Административная ответственность. - М., 1999. - 469 с.
Бахрах Д. Н. Административное право: учебник. 3-е изд., пересмотр. и доп. - М., 2008. - 831 с.
Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. - М., 2010. - 414 с.
Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. - 2005. - N 2. - С. 19-25.
Бахрах Д.Н. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. - 2003. - N 2. - С. 10-15.
Веремеенко И.И. Применение административных санкций. - М., 1979. - 457 с.
Власенков В.В., Власов В.В., Лозбяков В.П. и др. Административная юрисдикция: Курс лекций. - М., 1994. - 417 с.
Внесены изменения в некоторые нормативные правовые акты, связанные с обеспечением общественного порядка и безопасности при проведении спортивных соревнований: [Электронный ресурс] // Министерство внутренних Российской Федерации. 2014. URL: http://mvd.ru/news/item/1864157//.
Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Административное право: Учебник. - М., 2004. - 567 с.
Головко В. В. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел в области дорожного движения: Дис. ... докт. юрид. наук. - Омск, 2008. - 415 с.
Горшенев В.М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству. - Новосибирск, 1967. - 412 с.
Гречкина О.В. Административно-юрисдикционная деятельность таможенных органов: Монография. - М., 2011. - 425 с.
Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. - М., 2003. - 402 с.
Елистратов А.И. Основные начала административного права. - М., 1914. - 441 с.
Застрожная О. К. Советский административный процесс. - Воронеж, 1985. - 385 с.
Каплунов А.И., Дрозд А.О. О предмете административной юрисдикции и понятии административно-юрисдикционной деятельности // Ленинградский юридический журнал. - 2012. - С. 30-35.
Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право: Учебник. - М., 2002. - 482 с.
Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) с постатейными материалами. / 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2011. - 991 с.
Коренев А. П. Административное право России. - М., 2000. - 459 с.
Котюргин С.И. О понятии административного процесса // Статьи соискателей Высшей школы МООП СССР. - М., 1966. - 456 с.
Котюргин С.И. Функции советской милиции. - Омск, 1979. - Ч. 1. - С. 145-149.
Липатов Э.Г., Филатова А.В., Чаннов С.Е. Административная ответственность: учебно-практическое пособие / под ред. С.Е. Чаннова. - М., 2010. - 447 с.
Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. - М., 1961. - 515 с.
Максимов И.В. Административные наказания. - М., 2009. - 581 с.
Максимов И.В. Административные наказания: понятие, правовое содержание и их система : монография / под общ. ред. Н.М. Конина. - Саратов, 2003. - 454 с.
Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право. - М., 1996. - 474 с.
Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс. - Воронеж, 1990. - 417 с.
МВД сообщило о задержании первых нарушителей "закона о болельшиках": [Электронный ресурс] // Российское агенство правовой и судебной информации. 2014. URL: http://rapsinews.ru/sports news/20140312/270908859.html.
Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж, 2007. - 707 с.
Панова И.В. Административно-процессуальное право России. - М., 2011. - 430 с.
Парыгин Н.П. Особенности административных производств в органах внутренних дел // Актуальные проблемы правовой науки: Межвузовский сборник научных трудов. - Омск, 1995. - 543 с.
Пивченко Ю. В. Возбуждение дела об административном правонарушении: Дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2005. - 323 с.
Попов Л.Л. Административное право. - М., 2002. - 558 с.
Розин Л.М. Административное право (Вопросы теории актов советского государственного управления и практика органов внутренних дел). - М., 1983. - 259 с.
Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. - М., 1964. - 518 с.
Сандалов Л.В. Административные производства в деятельности органов государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России (проблемы правового регулирования): Дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2004. - 225 с.
Сасыков Т. П. Проблемы административной юрисдикции органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005. - 332 с.
Сведения о работе участковых уполномоченных полиции ГУ МВД по Алтайскому краю, по административной практике за 12 месяцев 2015 г. // [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс
Сдерживающий фактор для буйных болельщиков: [Электронный ресурс] // Министерство внутренних дел Россиской Федерации. 2014. URL: http://67.mvd.ru/news/item/2017189/?print= 1.
Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). - СПб., 2003. - 324 с.
Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в 2015 году: Аналитические материалы МВД РФ. - М., 2015. - 156 с.
Старилов Ю.Н. Производство по делам об административных правонарушениях и административный процесс. - М., 2008. - 212 с.
Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. - М., 1949. - 652 с.
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс: 2-е изд., доп. и перераб. - М., 2005. - 736 с.
Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998. - 402 с.
Толковый словарь Ожегова онлайн. // [Электронный ресурс] http://slovarozhegova.ru/word.phpPwordid =21345 (дата обращения 20 июня 2017 года).
Хаматова С.Х. Административно-правовое регулирование в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2003. - 253 с.
Цуканов H. H. Теория и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - Челябинск, 2011. - 29 с.
Шергин А. П. Административная юрисдикция. - М., 1979. - 590 с.
Юридический энциклопедический словарь. - М., 1987. - 1026 с.
Юсупов В.А., Мельников В.А. Некоторые проблемы развития административного процесса на современном этапе // Актуальные проблемы административного права России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Омск, 1999. - 343 с.
Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. - М., 1999. - 127 с.