является нормативное упорядочение политических институтов, которое осуществляется с помощью как отдельных специальных, институциональных законов, посвященных тем или иным институтам, оформляющих их новое состояние (о народном контроле в СССР), так и совокупностей законов (законов о системе Советов, принятых в масштабе Союза ССР, союзных и автономных республик). Отметим, что в организационно-функциональном смысле под политическими институтами профессор Ю.А. Тихомиров рассматривал и органы государственной власти. А.В. Кузнецов в числе прочих отличий процесса реализации Конституции Латвийской ССР от реализации Конституции Советского Союза выделял наличие у Республики особенностей организации системы Советов народных депутатов, имеющих собственный территориальный диапазон правореализационной деятельности
Таким образом, еще в условиях советской федеративной государственности наличие правореализующих субъектов, институтов, системы органов государственной власти рассматривалась в качестве способа, направления реализации основного закона, причем, не только в отношении Конституции СССР, но и применительно к конституциям союзных республик в составе Советского государства.
Думается, что данный подход верно отражает суть организационно-правового способа осуществления конституции и может быть применен в современных условиях в контексте практической реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации.
Точно сказано, что определяющим для способа реализации конституции (и ее отдельных норм) является характер субъекта, его компетенция (права и обязанности), место в политической системе общества. Можно с уверенностью сказать, что данная методологическая формула удачно подходит к главным субъектам реализации права - органам государственной власти и их должностным лицам. Принимая в расчет специфику системной и структурной организации власти, учитывая характер компетенции государственных органов и порядок их формирования, в организационном способе реализации конституций и уставов можно усмотреть системно-структурный, предоставительно-обязывающий и кадровый аспекты. Указанные элементы тесно связаны между собой и воплощаются в жизнь на различных уровнях единого механизма организационной реализации конституций и уставов.
В самых общих чертах система региональных органов власти конституируется в Основном Законе Российской Федерации, отдельных федеральных законах. Федеральное конституционное законодательство создает необходимую правовую базу для системной организации региональной власти, а конкретные виды органов государственной власти субъектов, их правовой статус определяются в региональных конституциях и уставах. Таким образом, системное построение органов государственной власти, наряду с другими аспектами организационной реализации конституций и уставов, обусловлено единством осуществления конституционного законодательства. Встроенная в единый правореализационный механизм организационная реализация конституций и уставов не замыкается только лишь на региональном уровне.
Нормы федеральной Конституции и текущих законов о системе региональной власти имеют прямое действие, но вместе с тем в основных законах субъектов, как правило, содержится статья (см.: ст.11 Устава Мурманской области, ст.7 Устава Ульяновской области) или глава (см.: гл. 5 Устава Нижегородской области), предусматривающие деление органов власти субъекта на основные виды. Существуют главы, посвященные отдельным органам государственной власти субъекта (законодательным, исполнительным, судебным), направленные на конкретизацию их правового статуса (см.: гл.гл. 7-9 Устава (Основного Закона) Саратовской области). Эти конституционные (уставные) положения осуществляются непосредственно в силу прямого действия основных законов путем образования системы государственных органов в каждом регионе.
Параллельно используется многоуровневый механизм реализации, функционирующий в рамках региональной правовой системы. В конституциях или уставах указывается на возможность принятия законов об органах государственной власти субъектов и их должностных лицах (ст.74 Конституции Республики Татарстан, ст.78.1 Конституции Республики Северная Осетия-Алания, ст. 80 Конституции Республики Коми, ст. 27 Устава Архангельской области), а также законов о системе органов исполнительной власти (см.: ст.79 Конституция Республики Хакасия). Региональные органы власти создаются сообразно этим законам, конкретизирующим конституцию или устав (второй уровень реализации). В развитие законов принимаются подзаконные нормативные правовые акты, например, о структуре региональных органов исполнительной власти (третий уровень реализации).
Заключительным этапом формирования системы региональных органов власти является непосредственное назначение должностных лиц, образующих состав конкретных государственных органов. На основании конституций и уставов, законов и подзаконных нормативных правовых актов выносятся индивидуальные правовые акты о назначении конкретных должностных лиц региональных органов государственной власти (см.: постановление Государственного Собрания Республики Марий Эл «О назначении Эргубаева З.В. на должность судьи Конституционного суда Республики Марий Эл», постановление Народного Собрания Республики Дагестан от 28 апреля 2011 г. №17-V НС «О назначении мирового судьи судебного участка №8 Ленинского района города Махачкалы», указ Президента Чеченской Республики от 27 ноября 2008 г. №396 «О назначении члена Избирательной комиссии Чеченской Республики»).
Обобщая изложенное, можно заключить, что механизм организационной реализации не существует изолированно и, имея собственные уровни, интегрирован в единую систему реализации конституционного законодательства России.
Следует подчеркнуть, что система государственной власти субъектов охватывает органы, обладающие разным объемом правореализационных полномочий. Различие в характере правореализационной деятельности обусловлено их местом в системе государственной власти, особенностями компетенции, содержанием выполняемых функций, основными задачами, стоящими перед ними.
Не вполне понятна логика федерального законодателя, который в ст.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», устанавливающей систему государственной власти регионов, указал далеко не все государственные органы, без участия которых полноценная реализация конституций и уставов в субъектах либо невозможна, либо крайне проблематична.
Наряду с повсеместным образованием законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федеральный закон предполагает учреждение «иных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». На основе анализа места и роли «иных органов государственной власти» в механизме реализации конституций (уставов) субъектов можно сделать вывод о том, что некоторые из них образуются по усмотрению субъектов Российской Федерации и конституируются последними в региональных основных законах. К их числу относятся конституционные (уставные) суды, территориальные органы государственной власти субъектов, органы учредительной власти.
Принадлежность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации к иным региональным органам государственной власти констатировал, в частности, Конституционный Суд России в одном из своих определений.
Следует отметить, что Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (ст.27) не предусматривает обязательное образование конституционных (уставных) судов в каждом субъекте Российской Федерации и выносит этот вопрос на усмотрение самих регионов. В связи с этим судебные органы конституционного (уставного) контроля созданы и функционируют далеко не во всех субъектах Российской Федерации. По сведениям Конституционного Суда РФ, только в 18 российских регионах образованы органы конституционной юстиции (конституционные суды действуют в 14 республиках в составе России, уставные суды - в 3 российских областях и 1 городе федерального значения).
Как представляется, передача субъектам Федерации широких полномочий в вопросах учреждения органов судебной власти, отсутствие политического решения проблемы повсеместного образования конституционных (уставных) судов не лучшим образом сказываются на организационно-правовых аспектах реализации конституций и уставов. При отсутствии конституционных (уставных) судов многие положения конституций и уставов, затрагивающие область конституционного (уставного) контроля, толкования основных законов субъектов, защиты прав и свобод граждан, привлечения к конституционной ответственности региональных органов государственной власти и должностных лиц, разрешения споров о компетенции не могут быть реализованы вообще или реализуются органами, которым данные полномочия не свойственны.
С учетом изложенного есть веские основания утверждать, что организационно-правовая реализация конституций и уставов в тех субъектах Российской Федерации, где отсутствуют конституционные или уставные суды, является недостаточно эффективной. В таких регионах возникает дисбаланс в системной организации власти, происходит деформация механизма сдержек и противовесов, нарушается режим правовой охраны конституций и уставов. В сложившейся ситуации полноценная реализация основных законов субъектов вряд ли возможна.
Сказанное наводит на мысль о том, что фактическое образование конституционных (уставных) судов в каждом субъекте Федерации является обязательным и неизбежным условием эффективной реализации основных законов российских регионов. Для этого, прежде всего, необходимо изменить содержание вышеуказанной ст.27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», придав ей императивную юридическую силу. Кроме того, видится целесообразным развить Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», включив в него главу об общих принципах организации судебной власти в субъектах Российской Федерации и изменив название Закона - «Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Вместе с тем на сегодняшний день имеются серьезные препятствия на пути принятия подобных дополнений, связанные с тем, что к судам субъектов Федерации юридически отнесены не только конституционные (уставные) суды, но и мировые судьи. Как показывает компаративный анализ организационно-правовой составляющей статуса конституционных (уставных) судов и мировых судей, последние по своей юридической природе больше склоняются к федеральным судам, нежели к судам субъектов Федерации. В отличие от конституционных (уставных) судов, призванных непосредственно осуществлять многие положения конституций и уставов, доля участия мировых судей в реализации основных региональных законов ничтожна.
Принимая в расчет, что статус мировых судей регламентируется в основном федеральным законодательством, что они находятся в финансовой зависимости от федеральных структур и региональных органов исполнительной власти, практически не участвуют в реализации региональных конституций и уставов, автор считает целесообразным упразднить институт мировых судей и передать их полномочия федеральным судам общей юрисдикции. Свертывание института мировой юстиции, передача полномочий мировых судей на федеральный уровень сделает возможным принятие новой редакции Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ в части закрепления общих принципов организации региональных органов судебной власти, которая устранит пробелы федерального законодательства и ускорит процесс создания конституционных (уставных) судов во всех субъектах Российской Федерации.
Формулировка «иные органы государственной власти» предполагает институциональное распространение государственной власти регионов не только в «горизонтальной» плоскости, но и «по вертикали», посредством учреждения в конституциях и уставах органов государственной власти на местах. Такое право субъектов Федерации было подтверждено решениями Конституционного Суда Российской Федерации и органов конституционной юстиции субъектов Федерации. Согласно правовым позициям органов конституционной юрисдикции система органов государственной власти субъектов Федерации может включать в себя как высшие региональные органы власти (законодательные и исполнительные), так и соответствующие территориальные органы, в том числе органы административно-территориальных единиц, предусмотренных государственным устройством субъекта. При этом местные органы государственной власти не могут быть образованы на уровне муниципальных образований, где публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления.
Нельзя не отметить разнообразие способов конституционно-правовой фиксации статуса местных государственных органов. В ряде субъектов Федерации их правовой статус на высшем конституционно-уставном уровне урегулирован весьма подробно. В Уставе Новосибирской области от 18 апреля 2005 г. содержится ст.47 «Территориальные исполнительные органы государственной власти Новосибирской области». В Конституцию Республики Тыва от 6 мая 2001 г. включена ст. 114 «Территориальные органы Правительства Республики Тыва». В Уставе Владимирской области от 14 августа 2001 г. имеется отдельная Глава V. «Территориальные органы и территориальные структурные подразделения Администрации области, департаментов Администрации области», состоящая, правда, всего из одной ст.35.
Региональной конституционно-уставной практике известно и весьма схематичное отражение вопросов организации государственной власти на местах. В ряде Основных Законов субъектов Федерации позиционируется только возможность их создания (см., например: ст. 29 Устава Костромской области), либо констатируется, что территориальные органы исполнительной власти входят в систему органов государственной власти, но нет статей конституции или устава, конкретизирующих их правовой статус (см.: ст. 64 Конституции Республики Ингушетия).
Специфично изложение вопросов организации территориальных государственных органов в Курганской области. В ст.78 Устава Курганской области, посвященной системе органов государственной власти области, отмечено, что исполнительно-распорядительные (территориальные) органы государственной власти образуются только в двух городах областного подчинения Курган и Шадринск. Создание аналогичных органов в районах области допускается, но предметно не конкретизируется.
Нет единства в вопросе о том, к чьей компетенции относится учреждение территориальных органов государственной власти субъектов. В отдельных субъектах Федерации вопросы образования территориальных органов исполнительной власти на конституционном (уставном) уровне отнесены к полномочиям руководителя высшего органа исполнительной власти региона.
Главы исполнительной власти тех или иных субъектов Федерации вправе: создавать территориальные органы исполнительной власти для выполнения отдельных полномочий (ст.28 Устава Калужской области); назначать на должность и освобождать от должности руководителей территориальных подразделений органов исполнительной власти области в муниципальных образованиях области (ст.50 Устава (Основного Закона) Челябинской области); устанавливать полномочия, порядок создания, реорганизации, ликвидации, организации деятельности территориальных исполнительных органов государственной власти (ст.47 Устава Новосибирской области). В то же время конституции и уставы значительного числа субъектов Федерации относят вопросы порядка образования, деятельности, установления компетенции, формирования территориальных органов исполнительной власти к полномочиям высшего органа исполнительной власти региона. Отличается своеобразием организация государственной власти на местах в Белгородской области. Согласно ст. 39 Устава Белгородской области свои территориальные органы государственной власти создают департаменты, комитеты управления и комиссии. Правительство области только утверждает порядок их образования.
Как представляется, наиболее оптимальный способ регулирования организации и деятельности исполнительной власти на местах определен в Уставе Московской области. Согласно ст.61 Устава этого субъекта Федерации территориальные исполнительные органы государственной власти формируются Правительством Московской области в соответствии с областным законом о системе исполнительных органов и структурой исполнительных органов государственной власти Московской области, определяемой Губернатором области. Данный порядок в полной мере согласуется с предписаниями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в п. 4 ст.17 которого установлено, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом соответствующего региона.
К числу «иных органов государственной власти», предусмотренных ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», без сомнений, относятся и учредительные органы, специально создаваемые для разработки и принятия конституции республик в составе России. Следует отметить, что организующая роль данных органов специальной компетенции регионов не совпадает. В отдельных республиках этот орган обладает правом пересмотра конституции (см.: ст.103 Конституции Республики Дагестан). Государственно-властный характер деятельности таких органов обусловлен обязательностью принимаемого ими основного закона для всех субъектов правовых отношений. По своей организационно-учредительной роли эти органы занимают центральное место в системе правореализующих субъектов, поскольку уже на этапе разработки и принятия конституции они закладывают основы системной организации государственной власти региона, предусматривают возможности конкретизации статуса высших государственных органов, их потенциальные правореализационные полномочия.
Региональной практике также известны случаи образования органов, которые участвуют в разработке проекта основного закона (см.: ст.141 Конституции Республики Тыва), вносят предложения о его изменении (см.: ст.134 Конституции Республики Хакасия), но сами не принимают его. По мнению В.В. Комаровой, практика создания подобных совещательных и координационных органов подменяет и выхолащивает идею учредительного органа Как представляется, данные органы не обладают государственно-властными полномочиями и не могут быть включены в систему региональных органов государственной власти.
Другие органы государственной власти, хотя и не названы прямо в ст. 2 данного Федерального закона, однако создаются во всех регионах в соответствии с предписаниями иных федеральных законов. Таковыми в субъектах Федерации являются мировые судьи, действующие на основании отдельных федеральных законов, посвященных их правовому статусу и порядку организации.
Согласно ст.3 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» мировой судья рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции. При этом перечень вопросов, подлежащих рассмотрению мировыми судьями, не является исчерпывающим. Кроме дел, перечисленных в п.1 ст.3, к подсудности мирового судьи федеральными законами могут быть отнесены и другие дела.
Важно подчеркнуть, что в данной статье Федерального закона вообще не упоминается о регулировании полномочий мировых судей в региональном законодательстве. Между тем в конституциях и уставах некоторых субъектов предусмотрена такая возможность. Так, в ч.3 ст.51 Устава Санкт-Петербурга определено, что полномочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливаются федеральным законом и законом Санкт-Петербурга. Несмотря на такую установку, закон Санкт-Петербурга «О мировых судьях Санкт-Петербурга» компетенцию мировых судей все-таки не фиксирует.
Учитывая действие конституционного принципа верховенства федерального закона, можно сделать вывод о том, что положения региональных законов, устанавливающие компетенцию мировых судей, не имеют существенного юридического значения.
В целом, есть веские основания утверждать, что правовое регулирование и реализация полномочий мировых судей выходит за рамки правовой системы регионов. В связи с этим возникает вопрос о целесообразности их позиционирования в качестве судов субъектов Российской Федерации.
В решении вопроса об обязательности образования тех или иных региональных органов государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации в настоящее время еще нет последовательности и четкой логики. Между тем фактическое учреждение каждого органа государственной власти влечет расходы из регионального бюджета и, как следствие, требует дополнительного обоснования. Полагаем, что место и роль органа государственной власти в механизме реализации региональной конституции или устава является одним из главных критериев его включения в единую систему региональной государственной власти.
Еще одна сторона организационного способа реализации конституций и уставов субъектов связана с предоставлением органам государственной власти определенных полномочий по осуществлению наиболее важных конституционных (уставных) норм.
Распределение наибольшего объема компетенции между органами государственной власти происходит в соответствии с двумя основными конституционными принципами: федерализма и разделения властей.
В срезе федеративных отношений суть рассматриваемых аспектов правореализации раскрывается через совокупность ряда пограничных явлений: «предметы совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации», «предметы ведения субъекта Российской Федерации», «компетенция органа государственной власти», «полномочия органа государственной власти».
Существо категорий «предметы ведения», «компетенция», «полномочия» исследовано в науке весьма обстоятельно и разносторонне Однако единства мнений о содержании указанных терминов нет и на доктринальном уровне.
По убеждению авторитетных ученых, «терминологический спор о том, что именно размежевывается, компетенция или предметы ведения, носит до определенной степени надуманный характер». Понятия «компетенция субъектов Российской Федерации» и «компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации» нередко приравниваются, определяются через предметы ведения и полномочия. Как отмечает В.В. Иванов, аргументируя идентичность обозначенных понятий, в российской Конституции указывается, что в действительности у органов государственной власти есть предметы ведения (ч.3 ст.11), а у Федерации и субъектов Федерации полномочия (ст.73).
Упоминание о наличии у субъектов Российской Федерации полномочий имеется и в региональных конституциях (уставах). В ч.2 ст.44 Устава Иркутской области говорится о возможности законодательного регулирования по исключительным и совместным предметам ведения в пределах полномочий Иркутской области. Статья 1 Устава Курской области констатирует, что область обладает на своей территории всей полнотой государственной власти в пределах полномочий, не отнесенных к предметам ведения Российской Федерации и к полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В ст.3 Устава (Основного Закона) Калининградской области утверждается, что Калининградская область имеет свои полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также собственные предметы ведения.
Солидаризируясь с А.Н. Чертковым, можно утверждать, что полномочия как вид предметов ведения отличаются от полномочий как содержания компетенции органа государственной власти. Служебная роль наделения субъекта Российской Федерации тем или иным полномочием состоит в том, что оно является прерогативой региона, а не в том, чтобы данным полномочием располагал конкретный орган. Исследование норм Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов позволяет говорить именно о таком соотношении понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия».
Отождествление указанных категорий недопустимо еще и потому, что ряд вопросов совместного с Федерацией или исключительного ведения субъектов решают не только органы государственной власти, но и население субъекта Федерации на региональном референдуме (например, объединение субъектов Российской Федерации, принятие и изменение конституции республики в составе России).
Разделяя распространенное мнение, будем отталкиваться от того, что предметы ведения - это сферы общественных отношений, находящиеся в распоряжении государства и государственных образований (субъектов федерации), которые в соответствии с конституцией осуществляют их правовое регулирование. Предметы ведения ассоциируются с государствами, территориальными образованиями в их составе. Полномочия органа государственной власти - это его права и обязанности, реализуемые в конкретной сфере государственного ведения. Компетенция - совокупность полномочий органа государственной власти по конституционно установленным предметам ведения. Компетенцией и конкретными полномочиями могут обладать лишь органы власти, в то время как предметами ведения - государства, территориальные образования.
В разрезе теории реализации конституционного законодательства принципиальна позиция В.А. Черепанова, который связывает предметы ведения исключительно с правовым регулированием отношений, делает акцент на законодательном (нормотворческом) разделении компетенции по вертикали. Реализация компетенции происходит в дальнейшем. По его справедливому мнению, Конституция РФ осуществляет вертикальное разделение предметов правового регулирования (ст.71-73, 76), обозначает возможный объем полномочий лишь в области правового регулирования и не закрепляет никаких прав и обязанностей в исполнительной и судебной деятельности. Как отмечает автор, российская конституционная модель разделения государственной власти устанавливает разграничение законодательной (нормотворческой) компетенции между Федерацией и ее субъектами, в ходе реализации которой осуществляется последующее разграничение исполнительной и судебной, а также конкретизация законодательной компетенции.
Подход В.А. Черепанова иллюстрирует уровневый характер реализации конституционных норм о разграничении предметов ведения государства и его субъектов, компетенции и полномочий государственных органов и в то же время демонстрирует взаимосвязь, последовательность процесса распределения компетенции. Осуществляя свою компетенцию, органы государственной власти субъектов параллельно реализуют основные законы разных уровней: непосредственно воплощают нормы конституции или устава субъекта, отражающие их конкретные полномочия, и опосредовано - нормы Конституции России в части реализации предметов ведения (ст.72-73).
Установление полномочий органов государственной власти в региональных основных законах и их дальнейшее осуществление позволяет говорить о предоставительно-обязывающем аспекте реализации конституции или устава. Суть этого элемента организационной реализации сводится к тому, что органы государственной власти в ходе своей основной деятельности руководствуются нормами конституций и уставов о своих правах и обязанностях непосредственно, а также конкретизируют собственные полномочия и полномочия своих подчиненных в правовых актах и осуществляют их при совершении юридически значимых действий. В последнем случае можно констатировать продолжение уровневой реализации конституционного законодательства.
Ступенчатый механизм осуществления конституций и уставов связан с опосредованием конституционно-уставных норм о компетенции в текущих законах (например, ст.6 Закона Саратовской области «О губернаторе Саратовской области») и подзаконных актах (например, разд. 2 Положения о министерстве информационных технологий и связи Ростовской области,180 разд. 3 Положения о министерстве природопользования и экологии Рязанской области) и последующим воплощением этих норм в разносторонней региональной практике (правотворческой, исполнительно-распорядительной, судебной). Как верно отмечено, правильное и всестороннее закрепление полномочий органов государственной власти субъекта Федерации на уровне закона субъекта Федерации определяет не только полноту и качество самого закона, характеризует его роль в регулировании соответствующих отношений, но и способствует его более эффективной реализации.
Еще один конституционно обозначенный ориентир определения государственно-властных полномочий - принцип разделения властей в субъектах Российской Федерации. В отличие от принципа федерализма, предполагающего дифференциацию публичной власти «по вертикали», принцип разделения властей предусматривает разделение государственной власти в горизонтальной плоскости. По сути, разделение властей продолжает распределение компетенции между органами государственной власти на уровне субъектов Федерации и создает необходимую нормативно-правовую базу предоставительно-обязывающего аспекта реализации конституции (устава), поскольку определяет конкретные права и обязанности региональных органов власти в соответствии с их функциональным предназначением.
Сущность принципа разделения властей составляет диалектическое единство его двух основных элементов: самостоятельности органов государственной власти и их конкурентного взаимодействия.
Самостоятельность ветвей государственной власти в субъектах Федерации определяется через независимость органов государственной власти, недопустимость вмешательства в основную деятельность органов, относящихся к отдельным ветвям власти, их финансовую и организационную обособленность. Кроме того, самостоятельность ветвей власти должна быть сопряжена с независимым положением должностных лиц, входящих в состав этих органов, которое рассматривается по следующим параметрам: способ приобретения полномочий, неприкосновенность, недопустимость замещения должностным лицом иных государственных и муниципальных должностей, срок действия полномочий должностного лица, порядок досрочного прекращения полномочий этого лица, органа публичной власти.
Суть института сдержек и противовесов составляет стремление к фактическому балансу полномочий органов власти, возможному при взаимном применении органами власти мер контроля и ответственности. В субъектах Федерации механизм сдержек и противовесов также реализуется посредством взаимного участия в процедурах наделения полномочиями некоторых должностных лиц, относящихся к другим ветвям государственной власти, отрешения их от должности; во взаимодействии органов при осуществлении основных функций (ветвей) государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной, разрешении споров о компетенции и других направлениях деятельности.
Есть основания полагать, что в правореализационном измерении принципу разделения властей принадлежит особая роль. Являясь основой конституционного строя и базовым конституционным принципом, феномен разделения властей создает необходимый правовой фундамент не только для организационной реализации конституций и уставов, но также и для иных способов практического воплощения основных законов уровня субъектов. В соответствии с данным конституционным принципом определяются полномочия в сфере осуществления законодательной власти и подзаконного правотворчества (правотворческий способ), устанавливаются взаимные контрольные полномочия и компетенция по применению мер конституционной ответственности (охранительный способ).
Эффективность реализации конституции или устава во многом зависит от проведения грамотной кадровой политики в регионах. Требования, предъявляемые к кандидатам на должности в органах власти, порядок рекрутирования должностных лиц, нормативно-правовая обеспеченность процедур формирования региональных органов - эти и другие аспекты следует учитывать в ходе осуществления конституций и уставов субъектов организационным способом.
Несмотря на установления ст.77 Конституции РФ о самостоятельности субъектов в организации системы органов власти, регионы России не являются полностью автономными в формировании состава собственных государственных органов. В последние годы прогрессировала явная тенденция к усилению федерального присутствия в вопросах регулирования порядка наделения полномочиями главных должностных лиц субъектов, их фактического избрания или назначения на должность.
Как отмечает Н.И. Воробьев, в законодательном регулировании выборов в Российской Федерации закрепилась тенденция к ограничению возможностей субъектов Российской Федерации в определении типа избирательной системы. Хотя, в сущности, федеральный законодатель не может даже косвенно ограничивать выбор субъекта РФ при определении им избирательной системы, по которой должны проводиться выборы в органы государственной власти субъекта РФ.
В соответствии с принятым в 2002 г. Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 16 ст.35), дополнением в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п.4 ст.4) как минимум половина состава депутатского корпуса парламента субъекта либо половина состава одной из его палат должна формироваться на основе пропорциональной избирательной системы. Отметим, что ранее субъектам Федерации при установлении собственной избирательной системы был предоставлен максимально широкий выбор: от мажоритарной до пропорциональной.
Конституционные (уставные) законодатели и правоприменители были вынуждены согласиться с предложенными нововведениями, механически подстраивая свое законодательство и правореализационную практику под в том числе непродуманные нормы федеральных законов. Характерно, что сразу после своего появления Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» стал предметом дискуссий и острой критики. Резонно замечание Л.А. Нудненко, которая указывала на то, что при принятии нормы п.16 ст.35 названного Федерального закона не были до конца проработаны возможные политические и организационные последствия нормативного закрепления обязательности введения пропорциональной избирательной системы, не полностью учтена региональная специфика и уже имеющийся опыт. Последующие изменения федерального законодательства, связанные с установлением избирательного барьера на региональных выборах, фиксацией численности депутатов законодательного органа власти субъекта подтверждает сделанный ей вывод.
год ознаменован рядом кардинальных преобразований политической системы Российской Федерации, связанных, в том числе с либерализацией законодательства в области формирования состава органов региональной власти. Просуществовавший с декабря 2004 года по июнь 2012 г. порядок наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации - по представлению Президента Российской Федерации парламентом субъекта - вызывал множество вопросов в науке и практике применения и стал причиной появления многих коллизий действующего законодательства. Неопределенность формулировки «наделение полномочиями»; одностороннее воздействие Президента России на региональную систему разделения властей, сопряженное с угрозой роспуска парламента субъекта; ограничение избирательных прав граждан в связи с исключением права избирать и быть избранным на должность руководителя высшего исполнительного органа субъекта - вот неполный перечень проблем, порожденных отменой прямых выборов и введением процедур наделения полномочиями высшего должностного лица парламентом субъекта по представлению Президента России.
Подписанный 2 мая 2012 г. Президентом Российской Федерации Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» предполагает возврат к выборному порядку возведения на должность руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Как показывают социологические исследования, озвученная в Послании Д.А. Медведева Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. и получившая впоследствии законодательное оформление идея В.В. Путина о переходе к выборам руководителей исполнительной власти субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов находит поддержку у большей части российского населения. По данным социологического опроса, проведенного Фондом общественного мнения 14-15 января 2012 г. среди 1500 респондентов, находящихся на территории 100 населенных пунктов 43 субъектов Российской Федерации, 60% опрошенных видят больше положительных последствий введения выборов главы региона населением. Лишь 9% респондентов считают, что выборы высших должностных лиц субъектов повлекут больше отрицательных последствий. 30% затрудняются ответить.
Кроме того, Д.А. Медведев в ходе интервью российским телеканалам 26 апреля 2012 года прямо заявил о лояльности к прежнему порядку наделения полномочиями высших должностных лиц: «Я же откровенно говорил года два назад, что я против возвращения выборов губернаторов. Почему? Я так считал. Я считал, что в условиях большой страны, очень сложной страны, с массой противоречий, действительно есть опасности. Они и сейчас сохраняются.
Но в какой-то момент я понял: люди хотят выбирать начальников. Думаю, и отлично, потому что мы тем самым снимем эту ответственность с верховной власти. Пусть люди сами прочувствуют и научаться отличать ответственных руководителей от демагогов; людей, которые способны проводить собственную политику, от тех, кто будет плестись в хвосте проблем.
И сейчас эта модель будет реализована именно потому, что общество созрело. Созрело на новом этапе. Почему я сегодня говорю об этом и говорил несколько дней назад? Нынешнее форсированное движение в сторону демократии не приведет к хаосу, я уверен, потому что изменилось общество. Оно в 90-е годы было другим».
Таким образом, переход к выборам высших должностных лиц регионов - это безусловная уступка настроениям общества. Как представляется, возвращение к выборному порядку наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации нельзя оценить однозначно. С одной стороны, оно, безусловно, снизит федеральное воздействие на региональные отношения; повысит степень участия граждан в управлении делами региона, поставит исполнительную ветвь государственной власти на один уровень с законодательной властью, формируемой выборным путем; приблизит региональную систему разделения властей к достижению необходимого баланса.
С другой стороны, было бы наивным полагать, что федеральное влияние на механизм формирования и деятельности региональной власти исчезнет полностью. На сегодняшний день можно констатировать, что центральная власть зарезервировала за собой определенные рычаги воздействия на избирательный процесс. В частности, Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения (ст.1 Федерального закона от 2 мая 2012 г. №40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"»). Из данной формулировки нового Федерального закона неясны последствия проведения данных консультаций. С учетом того, что порядок проведения таких консультаций определяется Президентом Российской Федерации, велика вероятность разрешения этого вопроса по усмотрению Президента России на подзаконном уровне правотворчества.
Правовое регулирование и реализация кадровых вопросов о назначении «вторых» лиц исполнительной власти и руководителей иных исполнительных органов в отличие от процедур наделения полномочиями главы исполнительной власти, в большей мере сосредоточено в самих регионах. В этом отношении субъектам Российской Федерации предоставлена достаточная свобода в регламентации и практическом осуществлении конституционных (уставных) норм организационно-кадрового свойства.
Правовые основы формирования состава иных органов исполнительной власти субъектов содержатся в законодательстве о государственной гражданской службе. Признавая эффективность федерального правового регулирования данной группы отношений, стоит согласиться с тем, что сфера собственного правового регулирования субъектов Федерации в области государственной гражданской службы достаточно ограничена. В регионах гражданская служба как правовой институт в значительной мере состоит из федеральных норм. Все это не позволяет российским регионам в полной мере быть самостоятельными в организации власти на своих территориях, раскрыть свой нормотворческий потенциал и может стать препятствием на пути становления подлинной федерации.
Общие вопросы комплектации состава конституционных (уставных) судов также регламентируются в основном на федеральном уровне. В конституциях и уставах субъектов чаще всего воспроизводится и реализуется положение подп. «з» п.3. ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающего назначение на должность судей региональным парламентом. На усмотрение конституционных (уставных) законодателей субъектов отдана только часть механизма наделения полномочиями членов судейского корпуса - внесение предложений о кандидатах на должность судей.
В вопросах возведения на должность мировых судей субъектам Федерации предоставлена большая самостоятельность. Порядок их наделения полномочиями - это один из немногих вопросов организации мировой юстиции, переданный субъектам Федерации и реализуемый исключительно в их конституционной (уставной) практике.
Резюмируя, отметим, что в правореализационном смысле организация системы и структуры региональных органов власти играет двоякую роль. Учреждение, установление компетенции и формирование государственных органов, с одной стороны, направлено на осуществление конституционных (уставных) норм об их системной и структурной организации, с другой, - является необходимым условием реализации значительного числа иных конституционных (уставных) положений, а также конституций и уставов в целом как единых политико-правовых актов. Без существования сбалансированной и относительно автономной системы региональных органов государственной власти невозможна полноценная реализация конституционных (уставных) норм об основах конституционного строя, демократических институтах, защите прав и свобод человека и гражданина.
Организационные способы реализации региональных конституций и уставов находятся в тесной связи с функциональными приемами их практического осуществления. Организационные способы претворяются в жизнь и обеспечиваются посредством реализации таких базовых функций как правотворчество и правовая охрана основного закона. В то же время функциональные приемы реализации конституционных (уставных) норм используются с опорой на систему органов государственной власти субъектов. Таким образом, связь между организационными и функциональными способами реализации конституций и уставов является взаимной и постоянной.
. Правотворчество региональных органов государственной власти как способ реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации
Подавляющая часть реализуемых на практике функций и полномочий государственных органов сопряжена с их правотворческой деятельностью. Как верно отметил В.О. Лучин, некоторые конституционные нормы, воздействуя на основные (фактические) общественные отношения опосредованно, одновременно оказывают прямое действие на отношения промежуточного блока, связанные с правотворческим процессом, результатом которого должен быть закон (иной акт), касающийся отношений, обозначенных конституционной нормой. Издание предусмотренного Конституцией закона тоже выступает способом ее непосредственной реализации.
Это обстоятельство отмечалось и ранее, еще в советское время. По утверждению И.П. Ильинского, дальнейшая реализация конституционной нормы осуществляется в органическом сочетании с нормой (нормами) обыкновенного закона. По справедливому мнению автора, в данном случае речь идет прежде всего о реализации конституционной нормы, а не только норм обыкновенного закона, принятых в соответствии с Конституцией. Как первоначальный этап реализации конституционной нормы рассматривал принятие норм текущего законодательства Ф.М. Рудинский.
Как показало время, высказанные идеи сохранили свою актуальность и оказались жизнеспособны. В условиях современного федеративного государства принятие закона или подзаконного акта региональным органом власти также можно охарактеризовать как один из способов реализации конституции (устава) субъекта Российской Федерации. В основных законах некоторых регионов России прямо отмечено данное обстоятельство (например, ст.42 Устава Кемеровской области).
В теории права понятие «правотворчество» принято классифицировать по различным основаниям. В рамках настоящего исследования представляет интерес дифференциация правотворчества по форме правового акта. По мнению О.И. Цыбулевской, в соответствии с данным критерием выделяют следующие виды правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, прецедентное правотворчество и договорное правотворчество.
В разрезе практической реализации конституций и уставов данная классификация имеет существенное методологическое значение. Разносторонний характер категории «правотворчество» позволяет говорить о следующих видах правотворческой реализации конституции и устава субъекта: региональное законотворчество, включающее принятие и изменение не только текущих, но и основных законов субъектов; издание и преобразование подзаконных нормативных правовых актов; правотворческая деятельность региональных конституционных (уставных) судов; заключение нормативных договоров и соглашений.
Верно сказано, что понятия «правотворчество» и «законотворчество» не должны использоваться в понятийном аппарате в качестве синонимов Очевидно, что правотворчество - категория более широкая по объему, охватывающая и принятие законов (законотворчество), и создание иных правовых актов.
Законотворческий процесс многогранен и включает в себя процедуры создания законов различных видов и форм. По общэму признанию законодательными актами регионального уровня, обладающими наивысшей юридической силой на соответствующей территории, являются конституция или устав, которые относятся к категории основных законов субъектов Российской Федерации.
Особая значимость конституционного (уставного) акта детерминирует вопрос о механизме реализации содержащихся в нем положений о порядке принятия и преобразования конституции (устава).
Как отмечал в свое время В.С. Основин, первая стадия реализации Конституции - разъяснение смысла, идей, положений Конституции - наступает в момент разработки Основного Закона и опубликования его проекта в печати.. В связи с этим возникает закономерный вопрос: означает ли это, что реализация конституции происходит превентивно, еще до момента ее принятия уполномоченным субъектом?
Принимая во внимание, что официально принятый и формально определенный конституционный или уставный текст на данном этапе еще отсутствует, можно констатировать реализацию фактической, но не новой юридической конституции или устава. Существующие общественные отношения, которые образуют действующую фактическую конституцию или устав, могут найти отражение в проекте принимаемого основного закона. Однако положения конституционного (уставного) законопроекта обретают нормативное содержание и обязательный характер только после принятия и вступления в силу основного регионального закона. Наряду с этим продолжают действовать положения прежней конституции или устава. Тем самым в субъектах Федерации обеспечиваются преемственность и непрерывность реализации конституционных (уставных) норм.
С учетом сказанного следует вывод о том, что осуществление новой юридической конституции или устава на стадии разработки и обсуждения проекта еще не происходит. Однако на данном этапе закладывается базовый правореализационный потенциал основного закона, что также немаловажно.
Принятие конституции или устава может происходить как по инициативе самих субъектов Федерации, так и по иным причинам, независящим от их воли. В числе последних можно назвать пересмотр Конституции Российской Федерации, преобразующий принципиальные положения о статусе субъектов Российской Федерации, порядке или содержании региональных основных законов. Кроме того, новый основной закон субъекта Федерации может возникнуть как результат совместного волеизъявления субъектов Российской Федерации и федерального центра. Так принимались новые уставы при объединении граничащих между собой субъектов, когда инициатива происходила от регионов, но окончательное решение оформлялось Федеральным конституционным законом, принятым по предложению Президента Российской Федерации. Сказанное наводит на следующую мысль: специфика учреждения новой конституции или устава заключается в том, что этот процесс зависит не только от самих субъектов Федерации. Кроме того, в случае принятия новой конституции или устава субъекта по независящим от него причинам реализации подлежат уже не региональные основные законы, а федеральное конституционное законодательство, а в случае принятия в состав России иностранного государства - еще и международные акты.
Способы учреждения конституций или уставов субъектов в общих чертах освещэны в Конституции Российской Федерации (ст. 66). Алгоритм осуществления конкретных правотворческих действий определяется на региональном уровне. Как правило, порядок принятия нового основного закона бывает урегулирован в самих конституциях или уставах субъектов. Вместе с тем подобный опыт не является повсеместным. Как справедливо отмечает Г.Б. Романовский, относительно принятия нового основного закона большинство субъектов Российской Федерации умалчивает, оно как бы «растворяется» в процедуре внесения изменений и дополнений в уже принятый документ.20'
Представляется, что «принятие новой конституции (устава)», «изменение конституции (устава)», «пересмотр конституции (устава)», «внесение поправок в конституцию (устав)» - понятия неидентичные, и предусматривать для них единый порядок реализации, отождествлять их вряд ли правомерно.
О принятии новой конституции или устава можно говорить при возникновении нового субъекта Российской Федерации. Такой опыт известен недавней истории государственного строительства. В данном случае появляется принципиально новый нормативный правовой акт высшей юридической силы. При изменении происходит текстуальное преобразование действующего в субъекте основного закона. Пересмотр и внесение поправок - способы изменения конституции (устава), которые по сути логически входят в состав этого родового понятия. Причем Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в отличие от главы 9 Конституции РФ, где закреплены оба способа, предусматривает лишь один вариант изменения региональных основных законов - внесение поправок. Указанные способы имеют между собой принципиальное различие. Под пересмотром действующей конституции (устава) понимается изменение базовых глав, к которым относятся «Основы конституционного строя», «Основные права и свободы человека и гражданина», «Принятие и изменение основного закона»; дополнение какого-либо положения этих глав (статьи, пункта), а также принятие новой редакции конституции (устава) Вместе с тем при пересмотре ревизии может подвергнуться и вся конституция либо устав безотносительно того, что изменения инициируются только в отдельные статьи основных положений. При этом прежний основной закон может утратить свою юридическую силу. При внесении поправок конституция или устав продолжают действовать в новой редакции отдельных статей.
Системный анализ конституционного (уставного) законодательства показывает, что субъекты Федерации практикуют принятие собственных основных законов одним из трех возможных способов: законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта, учредительным органом государственной власти, специально созданным для разработки и принятия основного закона, и на региональном референдуме. Как отмечает Н.А. Михалева, все эти способы являются легитимными, т.е. законными, и вопрос о том, какому из них отдать предпочтение, дело самого субъекта Федерации. Данное утверждение нуждается в некотором уточнении. Оно в полной мере справедливо только для республик в составе России. В связи с тем, что порядок принятия конституций республик в составе России в Конституции Российской Федерации специально не оговорен, национально-государственные образования имеют полную свободу в выборе процедур создания собственных конституций. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов учреждаются исключительно законодательным (представительным) органом соответствующих субъектов (см.: ч.2 ст.66 федеральной Конституции). Таким образом, возможность предпочтения того или иного способа принятия основного закона находится в прямой зависимости от статуса субъекта Российской Федерации. Республики правом подобного выбора обладают, иные субъекты Федерации - нет.
Как представляется, ограничение краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, т.е. большинства субъектов, в праве подобного выбора не вполне согласуется с конституционным принципом равноправия субъектов Российской Федерации (см.: ч.1 ст.5 Конституции Российской Федерации). С позиций данного конституционного принципа было бы логичным, если бы всем регионам России были предоставлены равные права по принятию собственного основного закона наиболее приемлемым для них правотворческим способом.
Порядок учреждения конституций и уставов субъектов России конкретизируется в законодательстве соответствующих регионов. В тех субъектах, где основные законы принимаются органами законодательной (представительной) власти, особенности процедур их принятия преимущественно определяются в регламентах парламентов. Чаще всего в числе основных требований указывается необходимость квалифицированного большинства голосов депутатов, достаточного для принятия конституции или устава субъекта (две трети от установленного числа депутатов). С точки зрения Г.Б. Романовского, законодательство не предусматривает наличие «мягких» основных законов субъектов Российской Федерации. Как видится, повышенные требования к вотированию заслуживают положительной оценки. Квалифицированное голосование по столь важному государственному вопросу обеспечивает охрану такого неотъемлемого юридического свойства конституции (устава) как стабильность.
Иные процедуры принятия основных законов согласно указанным регламентам особо не оговариваются и соответствуют общему порядку законодательного процесса.
Следует отметить, что в отдельных субъектах процесс создания основных законов урегулирован не только в регламенте, но и в специальном законе. Так, в Московской области в октябре 1996 г. был принят Закон «О порядке принятия, обнародования, вступления в силу и хранения Устава Московской области и законов Московской области», в котором достаточно подробно освещены особенности законодательных процедур при принятии Устава данного субъекта. Широко распространена практика законодательной регламентации заключительных стадий учреждения конституции или устава.
Алгоритм принятия конституции или устава может сказаться на том, какие политические силы примут участие в разработке проекта нового основного закона и, следовательно, повлияют на его содержание. В связи с особой значимостью положений основного закона о порядке его принятия, соответствующие установления должны быть отражены в предыдущих конституции или уставе субъекта. Более предметно процедуры учреждения и корректировки основных законов могут конкретизироваться в специальных законах субъектов о порядке принятия конституции или устава. Регламент, будучи внутриорганизационным актом парламента, должен отражать только определенные процедуры, связанные с планированием деятельности по принятию основного закона, рассмотрением в профильном комитете, голосованием и подсчетом голосов. Содержание основных стадий порядка учреждения основного закона, специфика ключевых правотворческих процедур, в частности, с участием иных органов власти должны определяться в правовых актах более высокой юридической силы.
Несмотря на потенциальную вероятность учреждения всех конституций (уставов) субъектов региональным парламентом, ст.66 федеральной Конституции допускает и иные варианты принятия конституций республик. Некоторые национально-государственные субъекты (Дагестан, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия) пошли по пути принятия своих конституций особым представительным органом - конституционным собранием. В отдельных республиках (Ингушетия, Тыва, Чечня) конституции приняты на референдуме.
Как полагает С.Б. Сафина, наиболее демократичным способом принятия конституции является принятие специальным учредительным собранием, избранным на основе всеобщих и прямых выборов в целях разработки и принятия конституции. Другим приемлемым вариантом является принятие конституции на референдуме после ее разработки представительным органом и предварительного обсуждения проекта населением.
По мнению В.В. Комаровой, разработка основного закона народу не по силам, но его принятие - акт учредительной власти, безусловно Облегчить задачу составления проекта конституции или устава, сделав это быстро и квалифицированно, мог бы специальный совещательный орган.
Как предлагает М.А. Латкина, таким специальным органом могла бы быть конституционная (уставная) комиссия. По ее мнению, формирование комиссии целесообразно законодательным органом власти с включением в ее состав не только депутатов парламента, но и представителей иных органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, различных слоев населения. Эффективно создание при такой комиссии рабочих групп экспертов- юристов и других специалистов. Думается, что в этом предложении есть определенное рациональное зерно. В таком случае в конституционном (уставном) правотворчестве принимали бы участие не только парламентарии, но и общественность, специалисты, что, в свою очередь, обеспечивало бы соблюдение демократических процедур в правотворчестве и способствовало более эффективной реализации конституционных (уставных) норм о принятии основного закона. Подобного рода деятельность могла бы осуществляться в случае принятия конституции или устава законодательным (представительным) органом или на референдуме.
Следует отметить, что в определенной связи с реализацией конституции или устава находится процедура ее собственного изменения и дополнения. Резонно утверждение А.А. Белкина о том, что практика осуществления Конституции требует наличия своеобразной обратной связи, позволяющей корректировать конституционные нормы в соответствии с общественными тенденциями.
Применительно к федеральному конституционно-правовому регулированию С.А. Авакьян высказал интересную мысль, ценную не только в теоретическом, но и в практическом отношении. «Если Конституция буквально начинена неясными положениями, если на них приходится спотыкаться, только начиная процесс реализации соответствующей нормы Конституции, не проще ли начать с совершенствования самого Основного Закона? Когда непонятно, как норму Конституции применять, ее надо изменить, чтобы это стало очевидно. И сделать это должен первый законодатель - тот, кто принимает Конституцию». Думается, что эта идея вполне пригодна и для уровня субъектов Российской Федерации.
В механизме регулирования отношений по пересмотру основных законов республик нередки пробелы и противоречия. Коллизии конституционного (уставного) законодательства нежелательны, поскольку могут привести к трудностям реализации конституционных (уставных) норм. Так, в Конституции Республики Карелия вообще не указаны варианты ее пересмотра, хотя в ст.73 декларируется, что стабильность республиканской Конституции обеспечивается не только особым порядком ее изменения, но и процедурами пересмотра отдельных конституционных положений. При этом не уточняется, какие положения Конституции подлежат пересмотру, каково содержание этих процедур. В Конституции Карелии также отсутствуют нормы, отсылающие к закону, который мог бы конкретизировать указанные вопросы. Несмотря на то, что гл. 11 Конституции Республики Ингушетия имеет название «Конституционные поправки и пересмотр Конституции», порядок пересмотра этого конституционного акта в ней четко не обозначен.
Как представляется, существующее многообразие форм изменения конституций и уставов российских регионов вполне соотносится с принципом самостоятельности субъектов Российской Федерации. Вместе с тем имеющиеся пробелы и дефекты основных законов некоторых регионов не лучшим образом сказываются на развитии регионального законодательства и в определенных политических условиях могут стать причиной дестабилизации ключевых конституционно-правовых отношений уровня субъектов Российской Федерации. Полагаем, что преодолению нормативно-правовых коллизий и пробелов в процессе конституционной (уставной) реализации может способствовать широкое и конструктивное взаимодействие органов власти, представителей общественности на этапе составления проектов конституций и уставов, а также эффективный конституционный нормоконтроль. Особая роль в процессе модификации конституционного или уставного текста принадлежит региональным органам государственной власти, которые в большинстве субъектов правомочны не только принимать, но и преобразовывать конституции или уставы.
В механизме конституционной (уставной) реализации не менее заметна роль текущего регионального законодательства. Посредством законотворчества органы государственной власти в состоянии не только практически воплощать конституционные (уставные) нормы, следуя их духу и букве, но в некоторых случаях трансформировать их содержание, сохраняя при этом первоначальную текстуальную форму. Вместе с тем, по мнению Е.С. Аничкина, в отличие от «преобразования» Конституции РФ, представляющего в настоящее время реальный и оптимальный путь ее развития, «преобразование» основных законов регионального уровня явно уступает их текстуальным модификациям. Полноценное «преобразование» возможно в части конституционного (уставного) регулирования вопросов исключительного ведения субъектов РФ, но поскольку в последние годы происходит свертывание этой сферы, вполне закономерна немногочисленность фактов нетекстуальной модификации основных законов регионального уровня.
Наряду с развитием самостоятельного регионального правотворчества в настоящее время прогрессирует такое направление развития региональных элементов правовой системы России, которое связано с рецепцией норм федерального законодательства в законодательство субъектов, а также с повышением бланкетности норм законодательства регионов, приводящих к уменьшению степени автономизации регионального элемента правовой системы России. Заимствование норм федерального законодательства и их внедрение в ткань регионального правового регулирования, а также бланкетное изложение конституционных (уставных) норм присуще и конституциям (уставам) субъектов. Следует согласиться с утверждением О.П. Личичана о том, что данные тенденции вряд ли изменятся в ближайшее время, поскольку не наблюдается ни качественного улучшения нормотворческой деятельности субъектов, ни изменения характера федерального законодательства, зачастую не оставляющего региональному законодателю возможности избежать заимствований из федерального законодательства или ссылок на конкретные нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти России.
В связи с изложенным становится ясно, что способом правотворческой реализации основных законов субъектов является не только региональное законотворчество, но и принятие федеральных законов, на которые ссылаются конституции и уставы субъектов. Что характерно, федеральные законы, создающие основу реализации региональных конституций и уставов, как правило, уже приняты и фактически функционируют. Следовательно, реализация конституций и уставов путем федерального законотворчества является преимущественно превентивной. Сначала принимаются федеральные законы, а уже потом ссылки на их установления размещаются в региональных конституциях и уставах.
Вместе с тем недавней истории правотворчества известна и иная ситуация, когда на федеральном уровне не было законодательной базы, необходимой для принятия региональных законов по предметам совместного ведения. В этом случае субъекты Федерации самостоятельно восполняли пробелы правового регулирования, осуществляя тем самым опережающее правотворчество. Однако, как свидетельствуют обращения в Конституционный Суд России, до последнего времени общей точки зрения по данному вопросу у представителей власти не бы- ло, Региональная законодательная практика и четко сформулированная позиция Конституционного Суда, который подтвердил конституционность действий субъектов Федерации, была воспринята федеральным законодателем. Закрепив данное положение в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п.2 ст.3), он не только установил возможность опережающего правового регулирования субъектов, но и определил фиксированный срок устранения несоответствий региональных законов и иных нормативных правовых актов федеральному законодательству - три месяца.
На региональном уровне в первоочередном порядке должны приниматься те законодательные акты, которые наиболее необходимы для развития субъекта Федерации, функционирования его государственных органов, демократических институтов. В массиве законодательных актов есть и такие, без принятия которых обойтись просто невозможно. В связи с этим в конституциях или уставах практикуется отражение норм о законотворчестве обязывающего характера.
Как отмечал Б.Н. Топорнин, в Конституции есть статьи, в которых говорится не о праве, а об обязанности уполномоченных на то государственных органов принять тот или иной закон. Высшие представительные органы власти не только обладают правом на законотворческую деятельность, но и несут обязанности по урегулированию.
Чрезвычайно важно определить пределы, в рамках которых законотворческая реализация является не только правом и прерогативой законодательных органов, но и их непосредственной обязанностью. Следует отметить, что случаи обязательной реализации конституций и уставов в порядке законотворчества нередко указывает сам основной закон. Как правило, в обязательном порядке принимаются законы по следующим вопросам: описанию и порядку использования официальных символов субъекта; административно-территориальному устройству; статусу органов государственной власти и отдельных должностных лиц; системе органов исполнительной власти субъекта; порядку проведения выборов в региональный парламент и органы местного самоуправления; региональному бюджету и отчету о его исполнении; программам социально -экономического развития; бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов и отчетам об их исполнении; порядку управления и распоряжения государственной собственностью субъекта; порядку назначения и проведения регионального референдума; учреждению наград и почетных званий субъекта. Данный перечень не является исчерпывающим и может варьироваться в различных субъектах Федерации. Круг вопросов, по которым принимаются региональные законы, ограничен предметами ведения, обозначенными в федеральной Конституции.
Таким образом, составители конституции или устава еще на этапе принятия основного закона решают принципиальные вопросы его реализации в порядке законотворчества. Поскольку принятие законов осуществляется на основании императивных конституционных (уставных) норм, предполагается такая форма реализации основного закона как исполнение.
На практике вероятны ситуации, когда закон, предусмотренный конституционной (уставной) нормой, принят, но его предполагаемая цель не достигнута. Так, например, в случае издания закона о конституционном или уставном суде реализуется норма конституции (устава), предписывающая само законотворчество, но конституционный (уставный) суд в субъекте не образуется. Данный пример демонстрирует то, что нереализация закона субъекта может негативно повлиять на претворение норм более высокого порядка. Таким образом, для того, чтобы реализация конституции (устава) была эффективной, бывает недостаточно принятия закона. Требуется сочетание всех необходимых способов реализации, включая организационно-правовые и охранительные. Данный тезис - дополнительное подтверждение того, что механизм реализации конституционного законодательства является единым и постоянным.
В конституциях и уставах имеются нормы, которые предполагают возможность законотворческой реализации, но не указывают на принятие конкретного закона. Диспозитивные формулировки конституций и уставов позволяют утверждать, что формой реализации конституционных (уставных) норм в данном случае является использование.
Думается, что законодательная деятельность органов государственной власти в форме использования конституции или устава не должна подменять законотворчество в форме исполнения. Резонно суждение В.О. Лучина: «широкие возможности усмотрения, ограничивающие реализацию лишь одной формой - использованием, вряд ли отвечают интересам конституционной законности». Эта позиция справедлива не только для федерального уровня конституционной правореализации, но и для уровня субъектов Российской Федерации.
В целом, как отмечал Б.Н. Топорнин, в развитии текущего законодательства можно выделить две основных линии. Первая из них отличается тем, что основанием для принятия новых законов являются конкретные положения, зафиксированные в статьях Конституции. Для второй линии характерно то, что вновь принимаемые законы тоже опираются на Конституцию, однако не столь непосредственно связаны с ее статьями и, условно говоря, более отдалены от конкретных конституционных положений. Думается, что этот научный тезис методологически верно отражает и современное состояние текущего законодательства субъектов Российской Федерации.
Значение текущего законодательства, как одного из средств, способствующих реализации конституционных положений, состоит в следующем: оно, во -первых, способствует более полному раскрытию смысла и задач конкретизируемых и детализируемых норм Конституции; во-вторых, позволяет наполнить их более емким конкретным содержанием; в -третьих, обычно дает подробные указания о путях осуществления норм. Действительно, развитие текущего законодательства способствует более эффективной и точной реализации конституции или устава. Принципиально важно, чтобы на практике не происходило искажение первоначального смысла основного закона в связи с неточным осуществлением конституционных (уставных) норм в законах и подзаконных актах, в том числе в угоду политическим интересам или давлению извне.
Принятие закона субъекта Российской Федерации, безусловно, является основным, но не единственным способом правотворческой реализации конституции (устава) субъекта. Конституционные (уставные) нормы также опосредуются в подзаконных нормативных правовых актах региональных органов власти.
Принципиально важен вопрос о разграничении правотворческой компетенции органов государственной власти в сфере осуществления конституций и уставов субъектов. Подзаконная правореализация происходит тогда, когда нормирование общественных отношений не требует законодательной формы. Конкретный перечень вопросов, нуждающихся в законодательном или подзаконном оформлении, определен в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституциях и уставах субъектов. Однако практика подробного установления вопросов, требующих опосредования в подзаконном правотворчестве, не является общераспространенной. Размежевание предметов подзаконного регулирования производится прежде всего на основании принципа разделения властей и предопределяется функциями и назначением органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, инструментами сдержек и противовесов, находящимися в их распоряжении.
Наряду с правотворчеством одним из способов - гарантией реализации конституционных норм - называют их конкретизацию в законодательстве. По мнению В.О. Лучина, конкретизация конституционных принципов и норм в текущем законодательстве как способ их реализации осуществляется путем трансформации общих конституционных требований в конкретные предписания законодательства применительно к отдельным видам социальных субъектов; происходит преобразование, перевод конституционных принципов с высокого уровня абстрактности на иной «технологический» уровень, в результате чего основные требования, выражающие сущность конституционных принципов, приобретают вид конкретных прав и обязанностей соответствующих субъектов.
Определяя сущность правотворческой конкретизации, следует обратиться к трактовке его содержания. Необходимо отметить, что само понятие «конкретная» норма, и следовательно, термин «конкретизация» носит достаточно условный характер. Стоит согласиться с тем, что нормы права не являются ни конкретными, ни общими, ибо «...отдельное не существует иначе как в той связи, которая ведет к общему. Общее существует лишь в отдельном, через отдельное». По резонному замечанию Н.А. Бобровой, «конкретная» норма есть вместе с тем и общая, поскольку любая норма - это общее (неперсонифицированное, общеобязательное) правило поведения. А с другой стороны, всякая «общая» норма должна быть конкретной (политически конкретной, нерасплывчатой).
Вне всякого сомнения, что реализация конституционных норм посредством их правотворческой конкретизации производится через принятие нормативных правовых актов различных видов и форм. Таким образом, высвечивается прямая взаимосвязь понятия «конкретизация» с категорией «правотворчество». Однако говорить об их полной тождественности было бы неверным. Эти понятия не совпадают по своему логическому объему. Региональное правотворчество - более широкая категория, включающая в себя не только вопросы реализации конституционных или уставных норм, но охватывающая и иные сферы нормотворческой деятельности, не предусмотренные в основном законе и прямо не вытекающие из него.
Изложенное дает основания утверждать, что конкретизацию основного закона субъекта в текущем региональном законодательстве не стоит рассматривать как самостоятельный способ осуществления конституции (устава). Скорее, правотворческая конкретизация конституции (устава) - это проявление реализации конституционных (уставных) норм правотворческим способом. правовой конституционный российский региональный
С правотворчеством и правореализацией в субъектах согласуется государственная деятельность по толкованию региональных конституций и уставов. О правореализационном характере актов толкования конституции (устава) свидетельствует и региональная практика. К примеру, в ст.35 Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия» определено, что обращение в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции Республики допустимо, если возникшая неопределенность в понимании относится к содержащемуся в Конституции Республики Карелия положению, понятию или термину, препятствует надлежащему применению Конституции Республики, принятию и действию основанных на ней правовых актов.
Несмотря на наличие связи с правотворчеством, толкование конституций и уставов имеет иное, собственное предназначение. Основной целью толкования является не создание новых норм конституционного права, а уяснение и разъяснение конституционных или уставных предписаний. Конституционная (уставная) интерпретация выполняет и иные правореализационные функции, к примеру, способствует обеспечению правовой охраны конституции или устава субъекта.
Таким образом, имея тесную взаимную связь с другими приемами осуществления основного закона, толкование носит самостоятельный характер, что позволяет квалифицировать его в качестве отдельного специфического способа реализации конституции или устава. Характерно, что в зависимости от вида толкования эта связь может ослабевать с одним из способов реализации и усиливаться с другим.
В целом проведенное исследование позволяет констатировать взаимную обусловленность между формой, видом, содержанием нормативных правовых актов и формой реализации конституции (устава) субъекта. Неясность определения вида и формы нормативного правового акта, несоответствие между его формой и содержанием могут вызвать затруднения в реализации соответствующих норм конституций или уставов на практике. В связи с этим представляется особенно важным уже на этапе составления конституционного (уставного) текста моделировать механизм реализации конкретных конституционных (уставных) норм и представлять возможные последствия их осуществления. Это, на наш взгляд, позволит предотвратить дополнительные противоречия правового регулирования и повысить эффективность сложного процесса реализации конституционных (уставных) норм в субъектах Российской Федерации.
. Правовая охрана основных законов субъектов Российской Федерации как способ реализации конституционных (уставных) норм
Практическое осуществление Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов должно обеспечиваться действенным механизмом их правовой охраны. Эффективная охрана Конституции РФ может и должна гарантировать точное и последовательное проведение ее в жизнь, усиление ее роли как основного правового и политического документа страны, главного гаранта защиты прав и свобод граждан. Без нее, как показывает мировой опыт, невозможно создание правового государства, реальное обеспечение на практике принципов народовластия и разделения властей.
Как отмечает Н.А. Боброва, обеспечение исполнения, соблюдения, правильного использования и применения нормы невозможно без ее охраны от возможного неисполнения, несоблюдения, неправильного использования, применения. Своей превентивной стороной охранительные гарантии вливаются в сам процесс реализации правовых норм.
Проблемы нормативно-правового регулирования и осуществления охраны Основного Закона находятся в центре исследовательского внимания с советских лет. Советские правоведы, анализируя данную категорию, видели в ней совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается выполнение конституционных норм и соблюдение режима конституционной законности. Позднее под правовой охраной Конституции стали понимать деятельность по обеспечению правовыми средствами верховенства и высшей нормативной, юридической силы конституции в обществе, ее неукоснительного соблюдения.
На современном этапе вопросы конституционной правоохраны приобрели особую остроту в связи с переходом на уровневую систему конституционного законодательства, связанную с учреждением не только общероссийского Основного Закона, но и конституций (уставов) отдельных регионов. Принятие регионами собственного основного документа обусловило необходимость адаптации теоретических разработок о данном правовом институте применительно к региональному уровню, предопределило потребность фактической организации системы правовой охраны конституционных (уставных) норм в каждом субъекте Российской Федерации.
Следует отметить, что и сейчас в науке и юридической практике отсутствует устоявшееся и общепризнанное определение правовой охраны основного закона. Одни авторы под правовой охраной Конституции подразумевают систему правовых мер, установленных государством, направленных на обеспечение высшей юридической силы, верховенства и стабильности основного закона, а также неукоснительного выполнения конституционных норм. Другие применительно к региональным конституциям и уставам определяют правовую охрану как публичную деятельность государственных органов по обеспечению верховенства и высшей юридической силы конституции (устава), а также неукоснительного и безусловного выполнения всех установленных предписаний, соблюдения конституционной законности; либо как деятельность по обеспечению правовыми средствами верховенства и высшей нормативной, юридической силы Основного Закона по отношению к важнейшим подсистемам, их основным структурным элементам, законам и иным актам, его неукоснительного соблюдения.
Таким образом, правовая охрана, имея тесную связь со всеми формами осуществления конституции (устава) субъекта, органически встроена в механизм осуществления конституционных (уставных) норм. Соответствуя охранительной функции основных законов субъектов, правовая охрана является одним из самостоятельных способов реализации конституционных (уставных) норм.
В целях уяснения сущности правоохранительного способа осуществления конституции (устава) представляется необходимым определить состав и содержание его ключевых компонентов. Большинство авторов в качестве составных частей, средств юридической охраны конституции называют контроль (надзор) и ответственность. Данная позиция была внедрена в науку еще в советское время, но и теперь она не теряет свою актуальность и находит поддержку в современных работах по конституционному праву.
Категорию конституционный контроль методологически важно различать в узком и широком смысле слова. По мнению Л.Н. Плехановой, в узком значении он представляет собой проверку на соответствие Конституции нормативных правовых актов (нормоконтроль). В этом отношении очевидна его связь с правотворческим способом реализации конституции (устава).
В широком понимании в него включается проверка конституционности иных правовых актов и действий (бездействия) органов государства, местного самоуправления, должностных лиц, а также граждан и их объединений. Действительно, далеко не вся правореализационная деятельность завершается вынесением нормативного правового акта, который может быть подвергнут конституционному нормоконтролю. Духу и букве основного закона должна соответствовать и иная непосредственная деятельность органов государственной власти, должностных лиц и других участников конституционных правоотношений.
В этом отношении интересно определение конституционного контроля в субъектах Российской Федерации, сформулированное А.В. Гошуляком. Автор, говоря о целях поддержания конституционной законности, не без оснований указывает на обе стороны конституционного контроля: предупреждение принятия неконституционных нормативных правовых актов и недопущение совершения неконституционных действий должностными лицами и гражданами.
Учитывая все вышеизложенное, принимая в расчет разработанные и утвердившиеся в науке дефиниции, есть основания определить конституционный (уставный) контроль с позиций практического осуществления конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Конституционный (уставный) контроль - это способ реализации конституции (устава) субъекта Российской Федерации, входящий в состав правовой охраны конституционных (уставных) норм и направленный на проверку соответствия конституции (уставу) организационной, правотворческой, правоприменительной деятельности участников конституционных (уставных) правоотношений.
Справедливо отмечено, что вне контроля нельзя установить, как происходит движение механизма реализации норм права к заданной цели, какова его реальная отдача. Контроль производится в течение всего времени осуществления норм права, сопутствует каждому правореализующему процессу.
Полномочиями по конституционному (уставному) контролю в той или иной степени располагают государственно-властные органы, институционально относящиеся к различным ветвям государственной власти. Каждая ветвь и каждый орган государственной власти в Российской Федерации призваны осуществлять государственное управление и его контрольную функцию, - убежден А.А. Джагарян..
Вместе с тем справедливо отметить, что не для всех органов государственной власти конституционной контроль является статусной характеристикой. Вопрос о составе органов, компетентных определять конституционность (уставность) нормативных правовых актов, широко обсуждается в специальной литературе. Высказываются мнения о том, что в современной российской правовой системе можно выделить три основных разновидности конституционного контроля в зависимости от того, каким органом государства он осуществляется. Это контроль, реализуемый на территории всего федеративного государства Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ и Президентом РФ.
Как следует из законодательства, определять конституционность (уставность) нормативных правовых актов в смысле их соответствия региональному основному закону вправе конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации. Именно данные судебные органы позиционируются в качестве органов конституционного (уставного) контроля (см.: ст.1 Закона Республики Адыгея «О Конституционном Суде Республики Адыгея», ст.1 Закона Республики Башкортостан «О Конституционном Суде Республики Башкортостан», ст. 1 Закона г. Москвы «Об Уставном суде города Москвы»). Не возникает сомнений, что конституционный (уставный) контроль - неотъемлемый элемент их правового статуса.
Сущность судебного конституционного контроля как вида государственной деятельности широко исследована в научной литературе. Чаще всего судебный конституционный контроль принято рассматривать с позиций функционального аспекта государственной власти. Под этим понятием подразумевают официальную деятельность специально уполномоченного Конституцией и развивающими ее иными актами органа (органов), которая осуществляется посредством особой процедуры в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции на всей территории Российской Федерации, предупреждения существования в правовой системе неконституционных актов, толкования Конституции.
Особый вопрос - к чьей компетенции относится рассмотрение дел о соответствии конституции или уставу региональных и муниципальных нормативно-правовых актов в тех субъектах, где конституционные (уставные) суды еще не созданы или вообще не предусмотрены региональным основным законом. В федеральных законах правила отправления конституционного правосудия в таких условиях не определены. Конституционный Суд России, признав в решении от 16 июня 1998 г., что из Конституции Российской Федерации, регулирующей принципы разрешения коллизий между нормативными актами различного уровня, не вытекает правомочие федеральных судов признавать нормативные акты субъектов Российской Федерации не соответствующими их конституциям (уставам), также не ответил на вопрос: как разрешать дела о конституционном (уставном) нормоконтроле в тех субъектах, где отсутствуют органы конституционной юстиции.
Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта судами общей юрисдикции, как это предписывает постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», также не снимает всей остроты проблемы. Конституционное судопроизводство - самостоятельный вид правосудия в Российской Федерации (см.: ст.118 Конституции России). Осуществление конституционного (уставного) судопроизводства противоречит основному предназначению судов общей юрисдикции, призванных разрешать преимущественно уголовные и гражданские дела. Действующее законодательство о конституционном судопроизводстве не адаптировано под деятельность судов общей юрисдикции.
Интересен германский опыт решения проблемы. В условиях отсутствия конституционного суда в земле Шлезвиг-Гольштейн полномочия по отправлению конституционного правосудия были переданы Федеральному Конституционному Суду ФРГ. Думается, что и в России в период формирования региональных органов конституционной юстиции полномочия по реализации конституционного (уставного) нормоконтроля может осуществлять Конституционный Суд федерального уровня.
Примечательно, что такую возможность допускает и Пленум Верховного Суда РФ, правда, в качестве исключения. Рассмотрение дел о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации может быть передано Конституционному Суду Российской Федерации заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 7 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), - поясняется в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
Представляется более логичным отразить полномочия федерального Конституционного Суда по осуществлению конституционного (уставного) нормоконтроля в разделе о переходных положениях федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации» и «О Конституционном Суде Российской Федерации», которые могли бы действовать до момента создания конституционного или уставного суда в каждом субъекте Федерации. Главное, чтобы временные горизонты образования региональных конституционных и уставных судов были обозримыми.
Обобщая анализ характеристик судебного нормоконтроля, применительно к региональному уровню можно сформулировать следующее определение. Конституционный (уставный) судебный нормоконтроль в субъектах Российской Федерации представляет собой вид деятельности органов судебной власти, направленный на проверку соответствия законов и иных нормативных правовых актов региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления конституции или уставу соответствующего субъекта.
Следует отметить, что конституционный (уставный) суд - не единственный орган, полномочный осуществлять в субъектах Российской Федерации конституционный (уставный) контроль. В отличие от органов конституционного правосудия осуществление конституционного (уставного) контроля для иных органов государственной власти - одно из сопутствующих направлений их основной деятельности. Его реализация связана не только с обеспечением режима конституционной (уставной) законности, но и с осуществлением механизма сдержек и противовесов, присущего конституционному принципу разделения властей и неизбежного в условиях построения правовой государственности.
Конституционной (уставной) проверке подлежит как правотворческая, так и иная государственная деятельность организационно-правового, исполнительнораспорядительного и правоприменительного свойства. В этих условиях на первый план выступают органы государственной власти, осуществляющие государственный контроль в определенных сферах.
Контрольные полномочия занимают значительный объем компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации дифференцируется по основным направлениям, обозначенным в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, за исполнением регионального бюджета, за исполнением бюджетов региональных территориальных государственных внебюджетных фондов, за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Федерации. Кроме того, парламент субъекта вправе осуществлять контроль за реализацией программ социально-экономического развития (п.п. «в» п.2 ст.21 указанного Федерального закона).
Содержание направлений контроля, формы и методы его осуществления уточняются в конституциях и уставах субъектов, текущем законодательстве. Характерно, что в основных законах ряда российских регионов органы законодательной власти конституируются как органы, осуществляющие контрольные полномочия. Согласно ст.32 Устава Псковской области от 12 апреля 2001 г. Областное Собрание депутатов в пределах и формах, установленных настоящим Уставом и законом области, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов области, исполнением бюджета области, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов области, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью области.
В литературе высказываются мнения, что функция контроля присуща парламенту в силу его природы; что контроль - это важнейшая характеристика законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, обусловленная его местом в системе разделения властей, другими его функциями (помимо контрольной), порядком его формирования. В связи с этим предлагается именовать орган государственной власти субъекта Российской Федерации не только высшим законодательным и представительным, но и высшим контрольным.
Более логичной представляется иная, противоположная позиция, согласно которой контрольная функция для законодательных (представительных) органов субъектов Федерации не является статусной. Действительно, парламент не относится к числу специализированных контрольных органов государственной власти. Его основная функция - законотворчество. Контрольные полномочия могут осуществляться законодательным органом только в рамках системы сдержек и противовесов. В связи с этим практика провозглашения регионального парламента в конституции или уставе субъекта не только как органа законодательной (представительной), но и контрольной власти не соответствует его юридической природе и назначению.
Основные направления парламентского контроля реализуются в определенных формах. С точки зрения эффективности реализации конституционного (уставного) законодательства наиболее значимы следующие формы прямого (непосредственного) контроля парламента: парламентский запрос, депутатский запрос, парламентское (депутатское) расследование, рассмотрение отчетов должностных лиц и органов исполнительной власти.
Одной из самых эффективных и распространенных форм контрольной деятельности региональных парламентов является рассмотрение отчетов органов исполнительной власти субъектов и их руководителей. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в императивном порядке предусматривает отчет высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) региона перед парламентом субъекта по ряду направлений контрольной деятельности: об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, о выполнении программ социальноэкономического развития субъекта, об исполнении бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, о распоряжении государственной собственностью субъекта.
Новой формой парламентского контроля за правореализационной деятельностью исполнительной власти регионов стал ежегодный отчет высшего должностного лица субъекта, в том числе по вопросам, поставленным парламентом.
Данная форма парламентского контроля была взята на вооружение субъектами Российской Федерации после внесения инициированных Президентом России поправок в федеральную Конституцию, установивших на высшем конституционном уровне отчет Правительства России в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом и внесения дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако, если на федеральном уровне глава Государства - Президент России - юридически не относится ни к одной ветви власти; отчет Правительства перед Парламентом не затрагивает его независимый статус, не препятствует осуществлению его функции арбитра во взаимоотношениях законодательных и исполнительных органов, то на уровне субъекта Федерации высшее должностное лицо институционально относится к исполнительной ветви и возглавляет ее. Руководитель высшего органа исполнительной власти субъекта не возвышается над системой разделения властей и не обладает правом разрешать споры между органами власти.
Анализ предлагаемой формулировки контрольных полномочий позволяет заключить, что круг вопросов, по которым обязано отчитываться высшее должностное лицо может быть неограниченно расширен парламентом субъекта Федерации. Необходимость органа исполнительной власти отчитываться перед органом законодательной власти практически по любым вопросам исполните льнораспорядительной деятельности без уточнения на конституционном (уставном) уровне их содержания и объема ставит вопрос о соответствии этой нормы принципу разделения властей.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полномочий регионального парламента, в том числе в определении форм контроля, поскольку оно приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей. Элементы подконтрольности и подотчетности исполнительной власти, представительной не должны противоречить принципу разделения властей и служить основанием для умаления в целом статуса исполнительной власти как самостоятельной ветви государственной власти. Обязанность главы администрации представлять законодательным органам власти отчет о своей деятельности и деятельности исполнительной власти по вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти, признается как противоречие принципу разделения властей.
Представляется, что перечень вопросов, по которым обязан отчитываться руководитель исполнительной власти субъекта не может быть открытым и должен быть четко определен на конституционно-уставном уровне.
С данной позицией высшего органа конституционного контроля согласуются решения региональных конституционных (уставных) судов. В частности, Конституционный Суд Республики Бурятия в Постановлении от 6 мая 1999 г. признал не соответствующим республиканской Конституции пункт 3 Постановления Народного Хурала «О Программе действий Правительства Республики Бурятия на 19992002 гг.», в котором к компетенции парламента было отнесено рассмотрение плана конкретных действий Правительства на год по реализации Программы его предстоящей деятельности с ежегодным отчетом об их выполнении.
Высшее должностное лицо субъекта, будучи гарантом конституции или устава, также реализует предусмотренные в основном законе контрольные полномочия, и в этом смысле не возникает сомнений, что контроль исполнительной власти способствует правовой охране основного закона. Посредством применения контроля руководитель органов исполнительной власти воздействует на парламент субъекта Федерации, сдерживая его законотворческие полномочия в границах конституционно-правового или уставного поля. Изложенное позволяет охарактеризовать контроль, осуществляемый исполнительной властью как инструмент механизма сдержек и противовесов, имманентный конституционному принципу разделения властей. Без наличия контрольных полномочий глава исполнительной власти обойтись не может. Однако реализация его полномочий в области нормоконтроля не является его основным предназначением. Подтверждением этих слов служит потребность вынесения органом конституционного правосудия заключения о нарушении конституции или устава субъекта. Только тогда выявленные высшим должностным лицом правонарушения могут повлечь досрочное прекращение полномочий органа региональной легислатуры.
Другое направление конституционного (уставного) нормоконтроля высшего должностного лица проявляется в сфере правотворческой деятельности. Реализация некоторых контрольных полномочий осуществляется уже на первых этапах законотворчества. Предмет особого внимания высшего должностного лица - законопроекты финансового содержания. Для высшего должностного лица субъекта участие в реализации законодательной инициативы - это не только право, но в некоторых случаях - юридическая обязанность. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и региональное законодательство не только предоставляет высшему должностному лицу особые права, но и накладывает на него обязанность разработать и направить в парламент проекты особых категорий законов, связанных с введением или отменой налогов, освобождением от их уплаты, изменением финансовых обязательств субъекта, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств регионального бюджета, либо предоставить заключение по указанным законопроектам. Таким образом, разрабатывая законопроект или составляя заключение на него, руководитель органов исполнительной власти обязан сопоставить его положения с предписаниями конституции или устава, а следовательно, осуществить конституционный (уставный) контроль.
Еще одно контрольное полномочие высшего должностного лица в сфере законотворчества связано с возможностью блокировать принятый парламентом региональный закон. В случае применения права вето никаких дополнительных подтверждений не требуется. Однако вето высшего должностного лица, вынесенное в ходе законодательного процесса, не может кардинально препятствовать дальнейшему ходу законодательного процесса, т.к. его можно преодолеть квалифицированным большинством голосов депутатов.
Наряду с государственными органами, традиционно входящими в систему разделения властей, контроль положений конституций и уставов финансового содержания осуществляют специализированные контрольно-счетные органы, прямо не относящиеся ни к одной из ветвей власти субъектов Российской Федерации. Некоторое время назад их можно было причислить к органам парламентского контроля, но с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» все они приобрели организационную и в некоторой степени функциональную автономию.
Из самого названия этих органов - контрольно-счетные органы - следует, что контроль - это основная характеристика правового статуса. В то же время задача этих государственных органов - осуществление такого вида государственного контроля, как финансовый контроль. В связи с этим они не обладают правом реализации конституционного (уставного) нормоконтроля, но вправе проводить в жизнь те положения конституций и уставов, которые касаются их статуса и полномочий. Таким образом, контрольно-счетные органы осуществляют конституционный (уставный) контроль в широком понимании этой категории, не вторгаясь в сферу правотворческой деятельности региональной власти.
Подводя заключительную черту, необходимо отметить, что участие органов государственной власти в реализации конституций и уставов посредством осуществления контрольных полномочий не совпадает. Их правомочия по осуществлению конституционного (уставного) контроля связаны с их основным предназначением, компетенцией и поставленными перед ними задачами.
Последствия конституционного (уставного) контроля, проводимого в субъектах Федерации, могут выражаться в применении мер ответственности. Ответственность - другая, не менее значимая сторона правовой охраны конституций и уставов регионов.
Каждый из видов ответственности, освещенных в конституциях (уставах) субъектов, влечет наступление неблагоприятных последствий для адресата, но не все они имеют правовую природу.
Политическая ответственность, может возникнуть и при отсутствии вины или некоторых других элементов состава правонарушения. Политическая ответственность не предполагает наличие правовых оснований для ее наступления и, как следствие, не охватывается институтом правовой охраны конституций и уставов.
Основное назначение конституционной ответственности - защита Конституции, тогда как другие виды юридической ответственности призваны выполнять более широкие функции, хотя, разумеется, нельзя недооценивать роль административной, уголовной и других видов юридической ответственности в деле охраны Конституции. Возникновение конституционно-правовой ответственности, безусловно, имеет юридические основания и влечет определенные правовые последствия.
В литературе широко распространена позиция о близости понятий конституционно-правовая и политическая ответственность. Соприкосновение политической и конституционной ответственности очень тесно, основания могут быть чрезвычайно схожи, одна и та же санкция может быть в одном случае санкцией политической, в другом - санкцией конституционно-правовой. Констатируется, что конституционно-правовая ответственность имеет довольно четко выраженное политическое содержание и по основаниям, и по кругу субъектов, и по мерам воздействия на них. Действительно, как справедливо замечает С.А. Авакьян, «ответственность субъекта государственно-правового отношения - это политическая ответственность, поскольку он выступает в сфере реализации политических интересов, осуществления политической власти и ее функций. Вместе с тем это ответственность правовая, поскольку она формализуется в статьях нормативных актов. Оба названных свойства переплетаются, поэтому можно говорить о политико-правовой ответственности субъектов государственного права».
В то же время между данными категориями нет знака тождества. Как вид принуждения конституционная ответственность всегда сопряжена с наступлением предусмотренных законом негативных последствий к субъектам политического властвования, чье поведение квалифицируется как неконституционное. С этой точки зрения сближение конституционной и политической ответственности нельзя доводить до крайностей, за гранью которых утрачивается всякая связь конституционной ответственности с правом. Возражая против прямого переноса признаков и свойств конструкции юридической ответственности, разработанной в общей юриспруденции, вместе с тем следует помнить, что, как всякий вид юридической ответственности, конституционная ответственность не должна утрачивать присущие ей родовые признаки, т.е. специально-юридическое содержание. По справедливому мнению В.А. Виноградова, конституционно-правовая ответственность характеризуется следующими признаками:
) государственное или приравненное к нему принуждение;
) наличие совершенного конституционного деликта;
) наступление неблагоприятных последствий для субъекта конституционного деликта в виде конституционно-правовых санкции;
) особая процедура применения уполномоченной на то инстанцией.
Эти признаки позволяют отграничивать конституционно-правовую ответственность от друга правовых и неправовых, в том числе политологических категорий.
В отличие от конституционно-правовой ответственности, политическая ответственность не обладает чертами юридической ответственности.
Следует подчеркнуть, в литературе и практике, к сожалению, нет единого подхода к определению сущности конституционно-правовой ответственности, критериям ее размежевания с иными видами ответственности. Дифференциация ответственности осуществляется по различным основаниям: по характеру специфических санкций, применяемых к лицам, участвующим в осуществлении публичной власти, по наличию или отсутствию вины в действиях представителей органов власти.
Думается, что в основе конституционной ответственности лежит не только вина органов публичной власти, но и другие признаки состава конституционного правонарушения или деликта (объективные и субъективные). Применительно к деяниям органа государственной власти субъекта Российской Федерации объект конституционного правонарушения представляет собой общественные отношения, охраняемые федеральной Конституцией и законами, региональными конституциями и уставами, на которые посягает этот орган, вынося неконституционный или незаконный акт. Объективной стороной является противоправное деяние органа власти субъекта Федерации, которое может выражаться в действии (например, при принятии закона, противоречащего конституции (уставу) субъекта) или бездействии (в случае, если орган власти субъекта Федерации не выполнил решение суда об устранении противоречий регионального нормативно-правового акта закону или иному акту, имеющему высшую юридическую силу). В ряде случаев закон указывает на негативные последствия совершения конституционного правонарушения (например, массовое нарушение прав и свобод граждан) и причинно-следственную связь между нарушением конституционного законодательства и последствиями. Основными субъектами правонарушения выступают парламент субъекта Федерации, руководитель высшего органа региональной исполнительной власти. Субъективную сторону составляет вина - психическое отношение депутатов парламента либо высшего должностного лица к неправомерному деянию и его последствиям. Как верно отмечено, вина не всегда присутствует в составе конституционного деликта. По мнению В.А. Виноградова, если конституционно-правовые нормы и устанавливают требование наличия вины в действиях субъекта, несущего ответственность, то речь идет о его вине не в совершении конституционного деликта, а в недолжном осуществлении предусмотренных конституционно-правовыми нормами обязанностей (либо даче указаний, выполнение которых привело к конституционному деликту). Такое поведение можно рассматривать как одно из условий возникновения конституционного деликта, но не как его причину.
Как представляется, в связи со значительной общественной опасностью антиконституционного акта, посягающего на права и свободы населения, интересы юридических лиц, конституционно-правовая ответственность органа государственной власти может и должна наступить безотносительно наличия или отсутствия вины лиц, замещающих государственные должности.
Кроме того, следует согласиться с распространенным мнением о том, что если конституционная ответственность наступает только за правонарушения (деликты) в конституционном праве, то основание политической ответственности - нецелесообразность деятельности должностных лиц, а не совершение ими правонарушений2 Таким образом, главный критерий разграничения этих видов ответственности видится в наличии или отсутствии конституционного правонарушения (деликта).
До принятия дополнений, внесенных Федеральным законом от 2 мая 2012 г. №40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» наиболее ярким примером политической ответственности являлись положения о досрочном прекращении полномочий глав исполнительной власти субъектов в связи с утратой доверия Президента России (см.: ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). По мнению большинства, данное основание являлось достаточно размытым; пределы усмотрения Президента РФ не были ограничены; основания для правоприменения этой формулировки были весьма широки. Ранее формула «утрата доверия Президента Российской Федерации» не позволяла четко определить условия применения ответственности. В ее основе не лежали фактические правовые основания. Требовалась четкая законодательная дефиниция этой категории, конкретизация оснований и порядка отрешения от должности высшего должностного лица либо ее исключение из текста Федерального закона. Отсутствие легитимного разъяснения соответствующих предписаний не исключала возможность произвольного отстранения от должности руководителя региональных органов исполнительной власти по мотивам, не связанным с вопросами эффективного государственного управления.
В соответствии с последними изменениями законодательства формула «утрата доверия Президента Российской Федерации» была сохранена, но при этом основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта были уточнены и направлены в правовое русло. В частности, основанием для утраты доверия Президента Российской Федерации стало выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции».
В целом за нарушение действующего законодательства, за ненадлежащее исполнение своих полномочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации неотвратимо должны нести ответственность, предусмотренную законодательством. В то же время можно с уверенностью сказать, что политическая ответственность, возникающая при отсутствии конституционного деликта, допустима только в особых случаях - при реализации механизма сдержек и противовесов. Ее применение предупреждает превышение полномочий одним из органов государственной власти. Приоритет в установлении и реализации ответственности должен отдаваться конституционно-правовой ответственности. В этом смысле справедливо звучат слова В.О. Лучина о том, что всякая политическая ответственность, если она соотносится по каким-либо параметрам с Основным Законом, не может ему противоречить и существовать вопреки конституционной ответственности .
В связи с тем, что основанием политической ответственности не являются нарушения конституционных (уставных) норм, ее вряд ли следует относить к числу компонентов правовой охраны конституции (устава). Сказанное вовсе не означает, что политическая ответственность исключается из механизма реализации региональных основных законов. Поскольку в конституциях и уставах содержатся нормы, предполагающие применение политической ответственности в отношении органов власти и должностных лиц, они должны быть реализованы при наступлении определенных условий. В связи с этим есть веские основания утверждать, что политическая ответственность относится к числу функциональных приемов реализации конституций или уставов, но выходит за рамки правоохранительного способа их практического осуществления.
Согласно Конституции Российской Федерации категорически недопустима фиксация материальных норм об уголовной ответственности и положений о порядке ее реализации в конституциях и уставах субъектов, текущих региональных законах. Вместе с тем подобные примеры были известны региональной практике.
До принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вопрос о наделении депутатов регионального парламента иммунитетом от уголовной и административной юрисдикции решался субъектами самостоятельно, нередко вопреки действовавшему на тот момент федеральному уголовному, уголовно-процессуальному, административному и административно-процессуальному законодательству. Так, например, ст. 31 Закона Республики Хакасия от 13 октября 1992 г. №9 «О статусе народного депутата Республики Хакасия» предусматривала, что депутат Республики не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован и подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Верховного Совета Республики Хакасия Аналогичные формулировки содержались в Законе Республики Дагестан от 13 июля 1995 г. №1 «О статусе депутата Народного Собрания Республики Дагестан» (ст.17), Законе Приморского края от 20 марта 1995 г. №2-КЗ «О статусе депутата Думы Приморского края» (ст.18).
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 30 ноября 1995 г. №16-П по делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года, пришел к справедливому выводу о том, что законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации не имеют права самостоятельно регулировать уголовно-правовые аспекты статуса своих депутатов, их неприкосновенности, так как эти вопросы относятся к исключительному ведению Российской Федерации. Данный вопрос рассматривался и в региональной судебной практике. Как отмечено в постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 10 июля 1998 г., действующее уголовное и уголовно-процессуальное законодательство не предусматривает необходимости получения согласия соответствующего законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации для возбуждения уголовного дела в отношении депутата, проведения следственных действий и привлечения его к уголовной ответственности.
Особый порядок привлечения судей регионального органа конституционной юстиции к уголовной ответственности предусмотрен в Конституционном законе Республики Саха (Якутия) «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве». Согласно ст.14 названного Закона решения по вопросу о возбуждении уголовного дела в отношении судьи Конституционного Суда Республики либо о привлечении его в качестве обвиняемого, об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу принимаются с согласия республиканского Конституционного Суда. В связи с тем, что ст.71 Конституции России относит уголовное, уголовно-процессуальное законодательство к исключительному ведению Российской Федерации, регламентацию в региональном законодательстве особых условий привлечения должностных лиц к данному виду юридической ответственности нельзя признать допустимой.
Другой вид юридической ответственности, обеспечивающий реализацию некоторых конституционных (уставных) норм, - административно-правовая ответственность. Данный вид ответственности выполняет роль своего рода гарантии реализации основного и текущих законов субъектов Российской Федерации.
В отношении ряда должностных лиц региональных органов государственной власти административно-правовая ответственность реализуется в специальном порядке. Устанавливается, что реализация предписаний конституций и уставов субъектов Российской Федерации об административно-правовой ответственности должностных лиц должна производиться в соответствии с уже принятым и вступившим в силу федеральным законом, в качестве которого рассматривается Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Однако фактическая реализация конституционных (уставных) норм о привлечении депутатов региональных парламентов и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов на федеральном уровне законодательно не обеспечена. Основной причиной дефекта реализации соответствующих конституционных (уставных) норм является недостаточная проработка механизма привлечения должностных лиц к административно-правовой ответственности на особых условиях.
Как представляется, иммунитет от административной юрисдикции должностных лиц, занимающих ключевые посты в органах государственной власти, должен обеспечиваться соотносимыми средствами. В частности, механизм привлечения депутатов и высших должностных лиц субъектов к административной ответственности может быть сопоставим с порядком реализации ответственности в отношении судей конституционных (уставных) судов и мировых судей субъектов, находящихся в одном ряду с членами регионального депутатского корпуса. Статья 16 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» предусматривает, что решение о привлечении судьи к административной ответственности принимается судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа по представлению Генерального прокурора Российской Федерации. Есть основания утверждать, что данные условия привлечения к административной ответственности целесообразно закрепить в самом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушения х.
Результаты исследования наводят на мысль о том, что на региональном уровне презюмируется возможность превентивной правотворческой реализации конституционных (уставных) норм об административной ответственности должностных лиц. Предполагается, что правотворческая реализация соответствующих норм должна производиться в соответствии с уже принятым и вступившим в силу законом, в качестве которого рассматривается Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, особенностью реализации конституционных (уставных) норм об административной ответственности должностных лиц является то, что механизм практического осуществления нормативных предписаний должен быть предусмотрен на федеральном уровне. Однако фактическая реализация конституционных (уставных) норм о привлечении депутатов региональных парламентов и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов к подобной ответственности в настоящее время невозможна. Основной проблемой реализации указанных конституционных (уставных) норм является недостаточная проработка механизма привлечения должностных лиц к административной ответственности на особых условиях. Указанный пробел действующего законодательства требует незамедлительного восполнения в соответствии с предложенными в настоящем исследовании вариантами регулирования особого порядка привлечения должностных лиц к административной ответственности.
Обобщая изложенное, отметим, что способ фиксации ответственности в конституционном и уставном законодательстве неизбежно сказывается на характере ее практической реализации. Провозглашение ответственности в форме принципа или ее регламентация в составе других основных начал определяет особое место этой категории в системе конституционных норм и общественных отношений. Конституционные нормы-принципы в силу своей обобщенности, универсальности и повышенной юридической значимости имеют приоритет перед другими юридическими нормами и обладают прямым действием.
Конституционные и уставные положения об ответственности должны излагаться четко и предельно ясно. Отсылка к иным законодательным актам допустима, но она не может быть абстрактной. Вполне вероятно, чтобы основания привлечения к ответственности за нарушения норм конституций и уставов и конкретные санкции излагались в самих конституциях и уставах. Такой способ урегулирования конституционной ответственности высших органов государственной власти, как принятие специального закона, надо признать не совсем приемлемым: использование конституционно-правовых санкций в отношении этих органов непременно затрагивает вопросы, требующие решения исключительно на конституционном уровне.
Важно, чтобы при этом перечень оснований, условий и последствий привлечения органов государственной власти субъекта к ответственности был исчерпывающим. Представляется, что конституционные (уставные) нормы об ответственности органов государственной власти не должны быть рассеяны по всему тексту основного закона субъекта. Видится разумным сосредоточить их в одной статье, группе статей или главе конституции или устава.
Литература
.Власова Г.Б. Судейский корпус в судебных системах зарубежных стран // Юристъ - Правоведъ. - 2008. - №5. - С. 89-93.
.Вороненков Д.Н. Судебная власть и судебный контроль: вопросы теории // Право и государство: теория и практика. - 2009. - №9. - С. 10-13.
.Комкова Г.Н., Колесников Е.В., Афанасьева О.В. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Юрайт, 2010. - 416 с.
.Смоленский М.Б., Иванников И.А. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Дашков и Ко, 2009. - 336 с.
.Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Норма, 2010. - 608 с.
.Эррера Р. Современное конституционное право Франции: право собственности и свобода предпринимательства // Сравнительное конституционное обозрение. - 2010. - №1. - С. 97-110.
Дополнительная
1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ, от 21.07.2014 №11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 04.08.2014. - №31. - ст. 4398.
.Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 №1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 03.03.1997. - №9. - ст. 1011.
.Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 №1-ФКЗ (ред. от 14.12.2015) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 25.07.1994. - №13. - ст. 1447.
.Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Собрание законодательства РФ. - 07.01.2002. - №1 (ч. 1). - ст. 3.
.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 09.03.2016) // Собрание законодательства РФ. - 07.01.2002. - №1 (ч. 1). - ст. 1.
.Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 №63-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Собрание законодательства РФ. - 17.06.1996. - №25. - ст. 2954.
.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (ред. от 31.01.2016) // Собрание законодательства РФ. - 05.12.1994. - №32. - ст. 3301.
.Федеральный закон от 17.01.1992 №2202-1 (ред. от 28.11.2015) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 20.11.1995. - №47. - ст. 4472.
.Постановление ВС РСФСР от 22.11.1991 №1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. - 26.12.1991. - №52. - ст. 1865.
.Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ №8 от 01.07.1996 (ред. от 24.03.2016) «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. - №9. - 1996. - №5. - 1997.
.Постановление Конституционного Суда РФ от 03.07.2001 №10-П «По делу о проверке конституционности от-дельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» в связи с жалобами ряда граждан» // Собрание законодательства РФ. - 16.07.2001. - №29. - ст. 3058.
.Постановление Конституционного Суда РФ от 24.10.2000 №13-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 13 статьи 39 Закона Российской Федерации «Об образовании», статьи 1 Федерального закона «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» и пункта 7 статьи 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в связи с запросом Майнского районного суда Ульяновской области, а также жалобами граждан Е.Е. Насоновой и Н.П. Ярушиной» // Собрание законодательства РФ. - 30.10.2000. - №44. - ст.4399.
.Постановление Конституционного Суда РФ от 28.01.1997 №2-П «По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 47 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан Б.В. Антипова, Р.Л. Гитиса и С.В. Абрамова» // Собрание законодательства РФ. - 17.02.1997. - №7. - ст. 871.
.«Конвенция о защите прав человека и основных свобод» (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) // Собрание законодательства РФ. -08.01.2001. - №2. - ст.163.
.Устав Организации Объединенных Наций (Принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. - Вып. XII. - М., 1956. - с. 14-47.
.Международный Пакт от 16.12.1966 «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ. - №12. - 1994
.«Регламент (Правила процедуры) Европейского суда по правам человека» (Регламент принят в г. Страсбурге 04.11.1998) (с изм. и доп. от 06.05.2013)
.Вилова М.Г. Право на справедливое судебное разбирательство как конституционная ценность // Фундаментальные и прикладные исследования в современном мире. - 2015. - №4. - С. 149-152.
.Гайдидей Ю.М. О защите прав и свобод человека в европейском суде по правам человека // Евразийская адвокатура. - 2013. - №2. - С. 81-82.
.Дешко Л.Н. Уполномоченный по правам человека в системе организационно-правовых гарантий прав и свобод человека и гражданина // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия: Юридические науки. - 2015. - №1. - С. 11-19.
.Джантаев Х.М. МККК: два подхода отечественных правоведов-международников к статусу одной организации // Евразийский юридический журнал. - 2013. - №10. - С. 47-50.
.Калинина Е.Г. Специализированные уполномоченные по правам человека в РФ: новый элемент в системе внутригосударственного механизма защиты человека // Российский юридический журнал. - 2014. - №5. - С. 149-154.
.Кальгина А.А. Роль уполномоченного по правам человека в реализации прогрессивных идей в сфере обеспечения прав человека // Закон и право. - 2014. - №7. - С. 38-40.
.Карасев Р.В. Конституционный суд Российской Федерации: взаимосвязь и взаимодействие с Европейским судом по правам человека // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - №3. - С. 62-66.
.Карасев Р.Е. Конституционный суд РФ в системе судебной защиты прав и свобод человека и гражданина: тенденции и перспективы // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - №9. - С. 61-65.
.Каркмазов М.У. Конституционные права и свободы: судебные и административно-правовые средства обеспечения (российский и европейский опыт) // Административное и муниципальное право. - 2015. - №2. - С. 183-189.
.Кулешова Н.Н. Конституционное право граждан на обращение к уполномоченному по правам человека в Российской Федерации // Юридическая наука. - 2014. - №1. - С. 41-44.
.Назаров В.Ю., Хазова В.Е., Шакун Н.В. Роль и значение международного механизма охраны и защиты прав и свобод человека в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. - 2013. - №2. - С. 83-88.
.Петрова Д.Р. Основания права личности на защиту конституционных прав и свобод на уровне международного правосудия // Фундаментальные и прикладные исследования в современном мире. - 2015. - №4. - С. 132-136.
.Прутян О.В. Судебная защита прав и свобод человека и гражданина в процессе их правоприменения // Черные дыры в Российском законодательстве. - 2013. - №1. - С. 50-55.
.Тимошенко К.И. Актуальные проблемы реализации конституционного права человека на самозащиту // Философия права. - 2015. - №3. - С. 59 - 62.
.Тишков Д.С. К вопросу о системе гарантий конституционных прав личности // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. - 2016. - №2. - С. 310 - 311.
.Флейшер Н.Б. Судебная деятельность Европейского суда по правам человека и Конституционного суда Российской Федерации по защите прав и свобод несовершеннолетних лиц // Российская юстиция. - 2015. - №3. - С. 60-62.
.Шейнин Л.Б. Самозащита права: различие между имущественным и обязательственным правом лица // Законодательство и экономика. - 2015. - №11. - С. 37-42.
.Юнусов А.А., Агаджанов А.А. Роль Конституционного суда РФ в судебной защите основных прав и свобод человека и гражданина // Человек: преступление и наказание. - 2013. - №3.