Проблемы обеспечения государственных закупок

Проблемы обеспечения государственных закупок

Оглавление

Введение

.        Транспортные средства как объект закупки

.1      Анализ рынка автобусов 2013-2015 гг

.2      Анализ рынка газомоторного транспорта

.        Анализ закупочной практики по 44-ФЗ и 223-ФЗ

.1      Сравнительный анализ Законов № 223-ФЗ и № 44-ФЗ

.2      Анализ закупок городских автобусов большой вместимости

.2.1   Критерии оценки правоприменительной практики

.2.2 Результаты мониторинга закупочной практики

.        Закупочные практики регионов

.1      Анализ закупок автобусов в 2014 г

.1.1 Закупочная практика г. Москва

.1.2 Закупочная практика Томской области

.2      Анализ закупок автобусов в 2015 г

.2.1 Закупочная практика Татарстана

Заключение

Библиографический список

Приложения

Приложение 1. Нормы токсичности выхлопа для России

Приложение 2. Государственные программы стимулирования развития производства и потребления газомоторного транспорта

Приложение 3. Результаты мониторинга закупочной практики

Введение

Государственные, муниципальные и корпоративные закупки направлены не только на удовлетворение государственных, муниципальных и корпоративных нужд, что особенно важно для социально значимых отраслей, где необходимо соблюдение баланса высокого качества товара, работы или услуги и принципа экономии бюджетных средств, но и являются эффективным инструментом государственной политики. Институт закупок активно развивается за рубежом и в нашей стране, так объем закупок, проводимых в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - 44-ФЗ) и Федеральным законом Российской Федерации от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - 223-ФЗ) в 2015 г. составил 5,6 млн. руб. по 3,3 млн. заключенных контрактов.

На сегодняшний день отечественными и зарубежными исследователями были систематизированы подходы оценки эффективности закупок, изучена закупочная практика. В то же время оценка в основном производится в общей совокупности продукции или в разрезе заказчика. Отсутствует анализ «лучших практик» закупок транспортных средств.

Стоит отметить, что в РФ на сегодняшний день нет единой методики определения эффективности, поэтому данное исследование сконцентрировано лишь на узкой формулировке, наиболее подходящей для последующего анализа. Здесь и далее эффективность выражается в максимальном снижении стоимости закупаемых товаров, работ, услуг (далее - продукция) установленного качества за счет повышения уровня конкуренции закупочных процедур, фиксирования оптимальных требований к потенциальным поставщикам, подрядчикам, исполнителям (далее - участники закупки) и других значимых факторов.

При том видится, что анализ отдельной товарной группы является актуальным и важным в виду специфики продукции, имеющихся дополнительных нормативно-правовых актов, ограничений и т.д. При анализе закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц как правило акцент делается на изучение положений о закупках. Однако необходимо акцентировать внимание именно на практику использования закупочных процедур, в связи с предоставляемой свободой действий заказчика в рамках 223-ФЗ и тесной связью субъектов закона с государственным сектором.

Настоящая работа посвящена общественному транспорту, а именно наиболее значимой его группе автобусам. Обеспеченность автобусных парков современными вместительными транспортными средствами, отвечающими европейским стандартам качества затрагивает множество социальных, экономических и экологических аспектов, среди которых транспортировка граждан, что особенно актуально во время проведения больших международных мероприятий (например, предстоящий Чемпионат Мира по футболу в 2018 г, который будет проходить одновременно в 18 регионах РФ); снижение выбросов вредных веществ в окружающую среду и повышение энергетической эффективности; снижение эксплуатационных затрат.

Необходимо отметить низкую степень проработанности темы закупок автотранспортных средства в российских и зарубежных научных работах, особенно слабо затронут практический аспект осуществления таких закупок, что скорее всего связано спецификой продукции и со сложностью сравнения закупочных параметров. В данной работе основной акцент сделан на практику проведения закупок газомоторных автобусов большой вместимости, являющихся передовыми и субсидируемыми государством, в том числе благодаря проведению на территории России международных мероприятий (Летняя универсиада в Казани 2013 г., Зимние Олимпийские игры в Сочи 2014 г., Чемпионат мира по водным видам спорта 2015 г, предстоящий Чемпионат мира по футболу 2018 г). Таким образом, работа будет полезной не только для научного сообщества, но и для практикующих специалистов, занимающихся внедрением закупочного инструментария относительно закупок транспортных средств в своих организациях.

В качестве объекта исследования были выбраны закупочные процедуры транспортных средств для государственных, муниципальных нужд РФ (субъекты 44-ФЗ), корпоративных нужд (субъекты 223-ФЗ) в условиях неизменно высокой социально-экономической значимости транспортной сферы и необходимости прозрачного и целевого использования финансовых ресурсов, выделяемых отрасли.

Предмет исследования - стратегии осуществления закупок транспортных средств.

Цель работы - оценка эффективности закупочных систем субъектов Законов № 44-ФЗ и № 223-ФЗ в рамках обеспечения государственных и корпоративных нужд в автотранспорте.

Для выполнения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

.        Определить специфические особенности транспортных средств как объекта закупки, обуславливающие особенности закупки;

.        Охарактеризовать основные модели поддержки закупок автобусов, с выделением закупок газомоторных автобусов с помощью государственных, муниципальных и корпоративных закупок;

.        Провести сравнительный анализ Законов № 223-ФЗ и № 44-ФЗ в части способов, которые можно использовать при закупке транспортных средств;

.        Сформировать критерии оценки правоприменительной практики;

.        Сравнить закупочные практики по 44-ФЗ и 223-ФЗ с целью определения наиболее эффективных способов проведения закупки;

.        Разработать методические рекомендации государственным, муниципальным и корпоративным заказчикам по проведению закупок общественного транспорта;

Методы исследования

В данной работе применялись анализ литературы (нормативно-правовые акты, статьи в научных и отраслевых изданиях, материалы отраслевых конференций, ведомственные аналитические материалы, аудиты контрольных органов РФ и субъектов), анализ закупочной практики генеральной совокупности.

Эмпирической базой являются закупочные данные, полученные в единой информационной системе (www.zakupki.gov.ru).

Несмотря на наличие отраслевой специфики и явной приверженности заказчиков к местным (региональным) производителям, представляется, что существуют единые принципы закупок для государственных (муниципальных) и корпоративных нужд, выполнение которых способствует достижению целей закупочной деятельности, таких как выбор лучшей продукции, экономия бюджетных средств, стимулирование отечественного автопроизводства.

Гипотезой исследования служит следующее утверждение: закупочная практика не обеспечивает эффективное использование бюджетных средств и удовлетворение нужд государственных (муниципальных) и корпоративных заказчиков в рамках закупки транспортных средств. Процедуры закупки транспортных средств однотипны и, следовательно, могут быть сформулированы единые рекомендации для заказчиков.

Научная новизна

Изучена закупочная практика последних лет специфичной отрасли - закупка транспортных средств, с привязкой к действующим государственным и региональным программам субсидирования, а также в разрезе программ развития транспортной структуры регионов-участников крупных международных мероприятий. Выявлены правовые нормы, требующие изменений. Материалы исследования могут быть использованы заказчиками в рамках формирования и модернизации собственных систем закупок транспортных средств.

Цель, задачи, объект, предмет и гипотеза исследования обусловили структуру работы, которая состоит из трех глав, списка использованных источников и литературы, приложений.

Глава 1. Транспортные средства как объект закупки

.1 Рынок автобусов 2011-2015 гг.

Общественный городской транспорт является социально важной отраслью, неотъемлемой составляющей инфраструктуры любого крупного мегаполиса. Самым распространённым видом общественного транспорта неизменно остаются автобусы. Именно на автомобильные дороги приходится наибольшая протяженность путей сообщения, а автобусы обеспечивают перевозку более полвины всего пассажиропотока. При рассмотрении пассажирооборота транспорта общего пользования, рассчитанного в млрд. пассажиро-киллометрах, автобусы занимают второе место после транспортной авиации, что связано с большими расстояниями перевозок воздушным транспортом (рис. 1, рис. 2). Однако, стоит заметить возрастающую конкуренцию со стороны маршрутных такси и использования личного автотранспорта, именно поэтому стимулирование развития рынка современных автобусов позволит не только удовлетворить потребность граждан в общественном транспорте (что особенно актуально для льготных категорий населения), но и разгрузить дороги, уменьшить объем вредных выбросов. Расширение автобусных парков наиболее актуально в преддверие крупных международных мероприятий, таких как предстающий Чемпионат Мира по футболу в 2018 г.

Рис. 1 Перевозки пассажиров по видам транспорта, %

Рис. 2 Динамика пассажирооборота транспорта общего пользования, млрд. пасс-км.

Согласно стратегии развития автомобильной промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и транспортной стратегии до 2030 года автомобильная промышленность, как ключевой элемент всего российского машиностроения, влияет на социально-экономический уровень развития страны. Ожидается, что в рамках систематического госзаказа на автомобильную технику к 2020 году доля автобусов отечественного производства в общем объеме потребления на внутреннем рынке составит 99%

Оценка макроэкономических параметров развития автопроизводства в России представлена в таблице 1.

Табл. 1 Основные макроэкономические параметры

По данным Министерства транспорта России проанализируем основные показатели транспортной стратегии РФ в период до 2030г. Перевозки пассажиров продолжают падать по всем видам общественного транспорта кроме воздушного; транспортное машиностроение, в частности производство автобусов, зависит от множества внешних факторов. Под производство автобусов подразумевается создание новых автобусов всех классов кроме особого малого, который относится к категории легких коммерческих автомобилей (LCV). На сегодняшний день автобусный парк во многих субъектах признан устаревшим и требует закупки новых транспортных средств, однако бюджетных средств не хватает на столь дорогостоящие закупки. Будем относить к новым автобусы, эксплуатируемые менее 5 лет. Лидерами являются Центральный федеральный округ - 58,6% от общего автобусного парка, Приволжский ФО - 53,5%. Наиболее старые автобусные парки в Северокавказском (10,1%) и Дальневосточном (14,2%) округах. В целом по стране только около четверти автобусов относится к новым (27%) и почти половина (45%) находятся в эксплуатации более 10 лет.

В России с 2013 года имеет место негативная тенденция на рынке автобусов, что связано с ухудшением макроэкономической конъюнктуры - замедлением темпов развития российской экономики (прирост ВВП и индекса потребительских цен), ослаблением национальной валюты, динамика цен на нефть, уровня потребительской способности (рис.3, рис.4).

Рис. 3 Производство автобусов, тыс. шт

Рис. 4 Динамика продаж транспортных средств, тыс. шт

В то же время наблюдается усиление государственной поддержки - рост числа и объёмов госзаказа. В рамках выполнения Антикризисный плана была предоставлена государственная поддержка автобусного производства. Однако, предотвратить снижение объемов производства не удалось, так в 2013 г. автобусами было перевезено 11344,1 млн. человек, в 2014 г. показатель снизился на 1,5%, в 2015 г. спад продолжился и количество пассажиров снизилось на 1,2% относительно 2014 г. В количественном выражение производство автобусов в 2015 году составило 37 тыс. штук (83 % по отношению к 2014 г.). Принятые меры позволили смягчить возможное более глубокое падение объемов производства отечественного транспорта, но не предотвратить его.

Аналогичная ситуация наблюдается и в расчете пассажиро-километров, стоит отметить колебания показателей в помесячной структуре, что связано с сезонностью использования общественного транспорта.

При этом структура производства осталась почти неизменной. Явным лидером вновь стала группа ГАЗ, в которой объединены пять компаний, выпускающих автобусы - ООО «ПАЗ» (г. Павлово), ООО «ЛиАЗ» (г. Ликино-Дулево), ООО «КАВЗ» (г. Курган), ОАО «ГолАЗ» (Московская область), ОАО «АЗ «Урал» (г. Миасс). ООО «ПАЗ» обеспечивает 69,8% всего рынка, на втором месте ООО «ЛиАЗ» с 12,3% рынка, около 4% приходится на компании ОАО «НЕФАЗ» (г. Нефтекамск), ОАО «ВОЛГАБАС» (г. Волгоград), ООО «КАВЗ» (рис.5).

Рис. 5 Структура производства автобусов в РФ в 2014 г., %

В 2015 г. лидерство сохранили за собой компании ООО «ПАЗ» и ООО «ЛиАЗ», обеспечившие 76,2% и 13,6% рынка новых автобусов соответственно. Остальным компаниям не удалось повысить свои показатели, ОАО «НЕФАЗ» и ООО «ВОЛГОБАС» уменьшили долю своего участия на 2% (рис.6).

Рис. 6 Структура производства автобусов в РФ в 2015 г., %

Рынок автобусов в России в большей степени представлен отечественным производителями, чья суммарная доля составила в 2015г. более 90%. Более того наблюдается тенденция перераспределения рынка в пользу местных компаний, что подтверждается положительными изменениям долей рынка в 2015 году относительно 2014 года для отечественных производителей и спадом для иностранных брендов (табл.2, табл.3).

Табл. 2 Рынок отечественных производителей, %

Табл. 3 Рынок иностранных производителей, %

Необходимо отметить наличие мер протекционизма автопроизводителей, так по данным 2014-2015 гг. доля автобусов иностранных марок составила всего 1% в общем объема (зарубежные бренды, выпускаемые на территории РФ: «КАМАЗ-Марко» -Bravis (Нефтекамск), «Кузбасс-Авто» -Hyundai (Кемерово), «BAW-Rus Motor» - BAW (Ульяновск)).

Рост темпа продаж в регионах разнится и в значительной мере связан с государственной поддержкой (объем выделенных бюджетных средствах в рамках программ софинансирования). Лидирующие позиции из года в год сохраняют Москва, Санкт-Петербург, Татарстан, Нижегородская область, Башкортастан, Краснодарский край, Ханты-Мансийский автономный округ. Стоит отметить, что все эти регионы являются пилотными в рамках госпрограммы РФ по внедрению газомоторной техники с разделением на отдельные подпрограммы по видам транспорта на период 2015-2020 гг.

Основным покупателем автобусов является государство, то есть закупки осуществляются за счет бюджетных средств для внутригородских и междугородних пассажироперевозок. Таким образом, рынок автобусов в силу своей специфики и социальной значимости в меньшей степени чем сегменты легковых автомобилей и грузового транспорта подвержен влиянию экономических факторов, что способствует относительно стабильному уровню продаж в период экономического кризиса и ослабления национальной валюты. Развитие рынка автобусов невозможно без мер государственной поддержки, направленных на все заинтересованные стороны. Закупка вместительных автобусов, отвечающим всем современным нормам (наличие мест для людей с инвалидностью, соответствие экологическим стандартам, удобство и т.д.), является дорогостоящей и поэтому без помощи государства многие регионы не могут укомплектовать и обновить автобусные парки. Реализуемые меры господдержки спроса на автомобильном рынке в 2015 г. составили 43,3 млрд. рублей, тем самым был предотвращен обвальный спад объема закупаемых транспортных средств, несмотря на то, что общий спрос оказался ниже уровня кризисного 2009 г. (падение рынка удалось сдержать на 21%). По прогнозам Министерства промышленности и торговли РФ без продления действия мер государственной поддержки рынок может упасть на 40%, что на 10% ниже критичного уровня загрузки мощностей. В бюджете РФ на 2016 г. заложена сумма в 5,2 млрд. рублей на финансирование субсидирования процентной ставки для производителей транспортных, однако выделение бюджетных ассигнование на другие меры поддержки, такие как автокредитование, субсидирование госзакупок электротранспорта, не предусмотрено. Кроме программы поддержки спроса отдельно реализуется программа льготного автолизинга. В рамках поддержки автомобильной промышленности была принята Программа льготного автолизинга, распространяющаяся в то числе на автобусы, которая действовала в период с 15 мая 2015 г. до конца года. Покупателям предоставлялись скидки на покупку нового транспортного средства, произведенного в 2015 г., в размере авансового платежа 10% - 50% стоимости транспортной единицы, при этом максимальный размер скидки составил 500000 рублей на один предмет лизинга, 10 млн. рублей на лизингополучателя. Программа оказалась привлекательной для лизинговых организаций, согласно данным Минпромторга 45 компаний из реестра лизинговых организаций РФ стали ее участниками. В перечень вошли как компании банковского сектора (например, ООО «ВТБ лизинг», ЗАО «Сбербанк лизинг», ООО «Райффазен-лизинг»), так и непосредственные представители автопромышленной отрасли (АО «Лизинговая компания «КАМАЗ», ООО «МАН Файненшл Сервисес»). Данная гетерогенность с одной стороны предоставляет покупателям выбор наиболее выгодных условий, с другой стороны, повышает коррупционный риск, так как перечни моделей транспортных средств, размер аванса, платежей и другие условия лизинговые организации прописывают на свое усмотрение в лизинговых договорах. В целом, эксперты и участники рынка признали программу успешной, так, в 2015 г. до 80% сделок на закупку транспорта проходили при государственной поддержке. Целесообразно продолжить стимулирование рынка через предоставление государственных субсидий.

1.2 Газомоторный транспорт

транспортный закупка автобус городской

В связи с тем, что последние несколько лет значительные бюджетные средства выделяются на субсидирование закупки именно газомоторных транспортных средств и направление обозначено как перспективное, видится целесообразным проанализировать общие тенденции газового рынка и производства газомоторных автобусов.

Развитие газомоторного транспорта активно обсуждается с середины 2012 года, в конце того же года Д.А. Медведев поручил профильным министрам сформулировать рабочие предложения по субсидированию региональных закупок газомоторных автобусов, изменение требований по технической безопасности и развитию газомоторной инфраструктуры. Резолюция Энергетической Комиссией ООН предполагает переход 25% транспортного парка ЕС на альтернативные виды топлива к 2020 году. Россия для поддержания конкурентоспособного положения на мировом рынке также должна уделить особое внимание развитию газомоторного транспорта, претендующего «на тему национальной идеи».

Проанализируем газомоторный рынок за период 2013-2015гг. и рассмотрим тенденции его развития. Согласно данным Энергетической стратегии России до 2030г. РФ является мировым лидером по запасам природного газа (23%), лидирует по объемам ежегодной добычи природного газа (25% мировой торговли энергоносителем, в том числе в странах Содружества Независимых Государств (СНГ) и на европейском рынке).

Развитие отечественной экономики невозможно без учета экологических приоритетов в современных условиях глобализации. В России неоднократно предпринимались меры по решению экологических проблем на государственном и региональном уровнях, среди которых наиболее фундаментальными стали принятие Экологической доктрины РФ (2002), выработки государственной политики экологического развития России на период до 2030 года (2012). В разрезе государственных закупок ключевым стало принятие Федерального закона РФ № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (2013). Так, согласно ст. 32 ч. 1 п. 1 заказчик в закупочной документации может устаналивать экологические характеристики объекта закупки; в соответствии с ст.34 ч. 16 заказчик имеет право использовать в качестве критерия стоимость жизненного цикла товара. В соответствии с Техническим регламентом № 609 регламентируются требования к содержанию вредных веществ в выбросах транспортных средств, произведенных на территории РФ; закреплен экологический класс Евро-5, соответствии которому обязательно с 1 января 2016 года. Новый экологический стандарт распространяется не только на ввозимые из-за рубежа транспортные средства, но и на отечественных производителей. Данный регламент стимулирует развитие газомоторного рынка, так как двигатель, работающий на природном газе, соответствует Евро-5.

Активно государственные меры поддержки развития газомоторной техники начали применяться в 2013г., за два года использования намечена положительная тенденция увеличения количества газомоторных автобусов (рис.7) и сопутствующей инфраструктуры (рис.8), однако для выполнения планируемых показателей развития до 2020г., необходимо повысить эффективность реализации программ. На сегодняшний день в России работает 252 автомобильные газовые наполнительные компрессорные станции (АГНКС), к 2020 году их число по прогнозам должна увеличиться до 2 000.

Рис.7 Количество газомоторных автобусов(тыс.ед.)

Рис. 8 Количество объектов сервисной инфраструктуры для газомоторного автотранспорта (ед.)

Ряд экспертов относится со скепсисом к газовой реформе, отмечая неготовность России к переходу автобусов на газовое топливо, так отмечается неразвитость газовой инфраструктуры (отсутствует синхронизация перевода автобусов на ГМТ и строительства АГНКС), недостаточное количество автозаправочных станций, трудоемкость переустановки оборудования и его дороговизна, потеря багажного объема и мощностей транспортной единицы. Особое внимание стоит уделить формированию положительного имиджа газомоторных автобусов среди населения, так как на сегодняшний день популярно ложное общественное мнение о повещенной взрывоопасности газовых баллонов. Целесообразно по опыту «Группы ГАЗ» сделать обязательным требованием оснащение газовых автобусов датчиками-газоанализаторами, которые в случае утечки газа сигнализируют о нештатной ситуации водителям или диспетчерам. Также тревожит монозависимость отечественной экономики и отрасли энергетики от природного газа, на который приходится более половины внутреннего потребления топливно-энергетических ресурсов. Однако, в рамках реализации энергетической стратегии РФ до 2030 г. и совершенствования структуры топливно-энергетического баланса предполагается снижение доли газа в структуре внутреннего потребления топливно-энергетических ресурсов с 52 до 46 - 47% в пользу повышения значимости нетопливной энергетики с 11 до 14%.

В России на сегодняшний день существует ряд ограничений, препятствующих развитию производства и эксплуатации газомоторного транспорта. Основным пробелом является несовершенное правового регулирование в сферах предоставления налоговых льгот, поддержка регионов по внедрению газомоторного транспорта на муниципальном уровне. Также требуют переработки технические стандарты, например, ряд нормативных актов не учитывает, что сегодня при производстве газобаллонного оборудования (ГБО) используются импортные детали, советующие более высокому качеству и отвечающим требованиям 67, 110, 115 правил Европейской экономической Комиссии.

Рассмотрим преимущества и возможные риски для различных агентов, заинтересованных в переводе транспорта на использование газа в качестве топливо: государство, производители транспортных средств, поставщик газа (ОАО «Газпром»), потребители (табл. 4).

Табл. 4 Преимущества и риски агентов

Россия не является новатором в развитии газомоторного транспорта и стимуляции государственного заказа в данной отрасли. Поэтому необходимо изучить международный опыт с целью заимствования лучших практик и их адаптации в условии России. Так как изучение зарубежного опыта не является основной целью исследования ограничимся кратким перечнем выявленных финансовых, нормативно-правовых, технических, организационных мер стимулирования развития газомоторного транспорта в мире, оказывающего влияние на расширение закупок в данной сфере. Среди наиболее распространенных мер: государственное софинансирование закупки газомоторного транспорта в виде дотаций, грантов (Великобритания, Австралия, Канада, Чехия (до 2013г.), Малайзия); преимущества на получение муниципального заказа (Франция, Италия, США, Иран); налоговые льготы, в том числе отсутствие ввозных пошлин (США, Япония, Франция, Чехия); обязательные технические требования для транспортных средств (Великобритания, Италия, Хорватия, Франция, Китай)

Меры государственного стимулирования, направленные на увеличение спроса на газомоторные автобусы для обеспечения государственных (муниципальных) и корпоративных нужд в РФ и расширения предложения со стороны отечественных производителей представлены в Приложении 2.

Таким образом, как показывает анализ посредством госзаказа (корпоративного) государство может стимулировать региональное развитие в части транспортной и газовой инфраструктуры, что в совокупности обеспечивает удовлетворение государственных (муниципальных) и корпоративных нужд в автобусах, соответствующих мировым стандартам выбросов и безопасности. Поддержка закупок автобусов имеет не только социальную, но и экономическую и политическую значимость. В последние годы наблюдается активное внедрение государственных программ по стимулированию транспортной и газомоторной отраслей, выделяются значительные бюджетные средства, поэтому особо актуальным является эффективность решений, принимаемых заказчиками в процессе закупок. Для этого проведем анализ закупочной практики с целью выявления существующих закономерностей и недостатков, на основе которых предполагается сформулировать рекомендации для заказчиков, закупаемую их транспортные средства.

Глава 2. Анализ закупочной практики по 44-ФЗ и 223-ФЗ

2.1 Сравнительный анализ Законов № 223-ФЗ и № 44-ФЗ

Период 2010-2014 гг. характеризуется развитием системы государственного (муниципального) и корпоративного заказа в рамках принятия Федеральных законов от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - 44-ФЗ) и от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее 223-ФЗ). Предпосылками их принятия стала необходимость изменений нормативного регулирования исполнения контрактов, уменьшения коррупционных рисков, повышение информационной открытости государственного и общественного контроля. Новые законы направлены в первую очередь на обеспечение возможности проведения закупочных процедур, ориентированных на результат.

Как уже было отмечено во введении, основной целью данного исследования служит оценка эффективности закупочных систем субъектов № 223-ФЗ и №44-ФЗ. Для этого необходимо изучить соблюдаются ли принципы развития конкуренции среди участников закупки (доступность, равные условия), выполняется ли принцип экономии бюджетных средств, оценить уровень удовлетворенности потребностей заказчика.

Для более полного анализа были изучены закупочные процедуры, проведенные в период 2011-2015 гг., поэтому ряд из закупочных процедур проводился на основании Закона 94-ФЗ - предшественника 44-ФЗ. Таким образом, анализ также позволит оценить результативность внесенных изменений в части законодательного регулирования.

Прежде всего необходимо обозначить выборочные положения и различия законов, регулирующих закупочную деятельность - 223-ФЗ и 44-ФЗ, необходимые для последующего сравнения и анализа закупочной практики (табл. 5).

Табл. 5 Сравнительный анализ отдельных положений 44-ФЗ и 223-ФЗ

В России в 2018 году в 11 городах пройдут мероприятия в рамках Чемпионата мира по футболу (далее - ЧМ по футболу). Подобное международное соревнование является важным элементом для регионального развития: привлечение инвестиций, строительство и реконструкция инфраструктуры городов (в том числе транспортной), увеличение туристических потоков. Предстающий ЧМ - мероприятие более чем масштабное; руководство страны и субъектов-участников должно быть уверено, что регионы готовы в соответствии с международными стандартами. За время мундиаля, по предварительным подсчетам, будет перевезено более 10 млн пассажиров. Так, транспортная сфера требует немедленной модернизации и особенно остро проблема стоит как раз в регионах. На сегодняшний день автобусные парки изношены - 45% автобусов эксплуатируются более 10 лет, региональные транспортные компании не справляются с пассажиропотоками, качество машин не соответствуют нормам безопасности, комфорта, оснащенности для маломобильных групп населения, а также экологическим стандартам. Именно поэтому перед городами- участниками ЧМ была поставлена следующие задачи: эффективное использование транспортного бюджета ЧМ по футболу, обновление старого парка пассажирской техники в кратчайшие сроки. Масштабный процесс развития инфраструктуры общественного транспорта позволит перейти на современные стандарты в сфере пассажироперевозок - регионы стремятся получить негласное звание экологической столицы ЧМ.

В России традиционно закупки общественного транспорта для государственных (муниципальных) и корпоративных нужд активно проводятся в преддверии крупных международных мероприятий. Рассмотрим пример обеспечения автобусами Чемпионата мира по водным видам спорта (далее - ЧМ ФИНА), проведенного в Казани в 2015г. По заявлениям руководства республики Татарстан и Казани одной из основных задач ЧМ ФИНА стало обеспечение транспортировки участников и гостей соревнований. Для достижения поставленной цели были разработаны операционный транспортный план; составлены 136 маршрутов движения общественного транспорта; проведены закупки новых транспортных средств и набор квалифицированных водителей (337 человек). В качестве транспортных партеров были выбраны «Авто ВАЗ» (поставка 217 автомобили) и «Буревестник» (автобусы). Стоит отметить, что на официальном сайте транспортной компании Буревестник в разделе имеющегося транспортного парка представлены автобусы только зарубежных производителей: IVICO (Италия), MAN (Германия), NEOPLAN (Германия).

Несмотря на то, что до ЧМ осталось более двух лет, города начали активно закупать новые автобусы. В России вопрос применения газа в качестве моторного топлива начал обсуждаться ещё в 1930-х годах, чему способствовала бурное развитие промышленности и нехватка открытых месторождений нефти. Однако, Великая Отечественная Война, разведка запасов Западной Сибири, приватизация муниципального транспорта привели к снижению интереса к газомоторному топливу. Новый подъем отрасли пришёлся на 2012г., когда профильным министерствам было поручено создание программ развития газомоторной отрасли, мер государственной поддержки автопроизводителей газомоторной техники. Рассмотрим нормативно-правовые акты, способствующие стимулированию производства и применению газомоторного топлива и использующего его транспорта:

·        Распоряжение Правительства РФ от 13 мая 2013 г. N 767-р «О регулировании отношений сфере использования газомоторного топлива» [14] - обозначены основные целевые показатели в сфере использования газомоторного топлива;

·        Реализация проектов проходит в соответствии с государственной программой «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (подпрограмма №1) [28];

·        Государственная программа «Внедрение газомоторной техники с разделением на отдельные подпрограммы» [9] - подпрограмма №1 ««Внедрение газомоторной техники на автомобильном транспорте» на 2015 - 2020 годы» закрепила принципы субсидирования региональных закупок общественного транспорта;

·        Также стоит отметить многочисленные нормативно-правовые акты в отношении мероприятий по подготовке чемпионата мира по футболу 2018г. в России: Постановление Правительства РФ от 20 июня 2013г. N 518 "О Программе подготовки к проведению в 2018 году в РФ ЧМ по футболу" [18], государственные программы отдельных регионов.

На сегодняшний день в России нормативно-правовая база в сфере использования газомоторного топлива развита слаба, что не позволяет нашей стране в краткосрочной перспективе стать лидерами на данном рынке. В первую очередь, не принят «рамочный» Федеральный закон «Об использовании газомоторного топлива», первая редакция закона была предложена 20 лет назад, в 1996г. При этом в России наблюдается опережающее законодательство субъектов РФ, так в Костроме аналогичный закон действует с 25 июня 2003 года. Для развития использования «голубого топлива» необходимо принять закон о возможности использования существующих автозаправочных станций для продажи газомоторного топлива, с подобной инициативой выступило Министерство Энергетики РФ. На сегодняшний день газовые компрессорные установки входят в число опасных производственных объектов, что мешает развитию газовой инфраструктуры и дальнейшему переводу автобусных парков на газ, а именно газомоторные автобусы отвечают Евро-стандартам, выполнение которых обязательно при проведение международных мероприятий, соревнований.

Без развития использования газового топлива невозможно расширение производства и потребления газомоторных автобусов, тем самым снижается эффективность государственных программ по развитию газомоторного транспорта, ставится под вопрос целевое использование выделяемых регионам бюджетных средств и готовность субъектов обеспечить возрастающий пассажиропоток. Именно госзаказ (корпоративный) способен стимулировать региональное развитие в части транспортной и газовой инфраструктуры, что в совокупности обеспечивает удовлетворение государственных (муниципальных) и корпоративных нужд в автобусах, соответствующих мировым стандартам выбросов и безопасности (Евро-5). Поддержка закупок автобусов имеет не только социальную, но и экономическую и политическую значимость. Таким образом, анализ закупочной практики автобусов является актуальным и значимым и нацелен на решение проблемы отсутствия единых методических рекомендаций для заказчиков, закупающих транспортные средства.

.2 Анализ закупок городских автобусов большой вместимости

Опыт проведения крупных международных мероприятий (Евровидение 2009г., Универсиада 2013г., Зимние Олимпийские игры в Сочи в 2014г, ЧМ ФИНА 2014г.) позволили сформулировать стандарты «идеального» автобуса, которые отвечает следующим требованиям:

·        Низкопольный, без ступеней;

·        Большая вместимость (85 пассажиров и более);

·        Наличие специально оборудованных мест для маломобильных граждан;

·        Использование экологического и экономичного горючего - газомоторного топлива (метан, пропан-бутан).

Стоит отметить, что для производителей автобусов участие в крупных международных мероприятиях не всегда связано с экономическими выгодами, во многом решение об участие определяет имиджевый фактор. ЧМ - мероприятие масштабное, поэтому активная и грамотная маркетинговая кампания в период его проведения может позволить компании усилить свой бренд и повысить лояльность потребителей.

Для анализа закупочной практики были выбраны закупки автобусов, соответствующих вышеуказанным требованиям и относящихся к ОКПД 34.10.30.559 - новое транспортное средство с пассажиро-вместимостью более 10 человек, с двигателем искрового зажигания (рабочий объём цилиндров не менее 2800). Автобусы закупаются в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 08.10.2014 № 1027 [16]; распоряжением Правительства РФ от 21.03.2015 N 471-р [7]; постановлением Правительства РФ от 14.07.2014 № 656 [27].

.2.1 Критерии оценки правоприменительной практики

Во введении работы в качестве гипотезы было выдвинуто предположение о том, что существующая закупочная практика не обеспечивает цели, закрепленные законами 44-ФЗ и № 223-ФЗ и обозначенные во введении для последующего анализа.

Для проверки гипотезы проведено исследование закупочной практики среди субъектов Закона № 223-ФЗ и государственных и муниципальных заказчиков в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ, а также утратившего силу Закона № 94-ФЗ.

В качестве объекта анализа выбраны закупки больших городских автобусов разных марок, кроме того, среди них были выделены транспортные средства, использующие в качестве топлива газ. Выбор данного объекта закупки обусловлен его социальной значимостью, необходимостью государственной поддержки и возросшей актуальностью в преддверии проведения крупных мероприятий таких как Чемпионат мира по футболу 2018г, Зимние Олимпийски игры в Сочи 2014г., Зимняя и летняя универсиады. Все регионы используют автобусы как основное средство перевозки граждан на внутригородских маршрутах, поэтому не смотря на наличие большого количества производителей существуют единые требования для отдельного класса (соответствие ГОСТу, экологические нормы), что позволяет сопоставить технические требования закупки для отдельного типа автобусов, так как между различными категориями существуют существенные различия в цене, технических требованиях, представленности на рынке (табл. 6). Для анализа были выбраны городские низкопольные автобусы большой вместимости, наиболее часто использующиеся для перевозки гостей на крупных мероприятиях.

Табл. 6 Классификация автобусов

Информационной базой исследования является анализ информации, опубликованной в единой информационной системе(www.zakupki.gov.ru). В качестве единицы анализа используется отдельная закупочная процедура, а под главной характеристикой подразумевается способ закупки.

В рамках отдельной закупки была собраны и изучены следующие данные:

•        закон, регулирующий размещение закупки (№223-ФЗ, №44-ФЗ, №94-ФЗ);

•        способ определения поставщика;

•        начальная (максимальная) цена контракта (далее - НМЦК);

•        количество участников, подавших заявку на участие в закупке;

•        количество участников, допущенных к участию;

•        результат закупки (определён победитель или контракт, договор заключен с единственным участником);

•        итоговая цена контракта;

•        количество закупаемых автобусов и цена за единицу;

•        модель автобуса, предложенная победителем, с которым заключен контракт/договор.

Критерии анализа выбраны на основе трудов отечественных авторов по анализу эффективности закупочных систем. На основе мониторинга закупок были проведен сравнительный анализ, сформулированы предложения (приложение 2).

2.2.2 Результаты мониторинга закупочной практики

В ходе анализа были проанализированы закупки за период 2011-2015 гг. и отобраны, удовлетворяющие критериям поиска (Приложение 2):

·        32 закупки автобусов в соответствии с Законом № 223-ФЗ, публикация извещений в период с 1 января 2012 года по 23 ноября 2015 года;

·        28 закупок в соответствии с Законом № 44-ФЗ, публикация извещений в период с 8 апреля 2014 года по 23 декабря 2015 года;

·        29 закупок в соответствии с Законом № 94-ФЗ, публикация извещений в период с 4 января 2011 года по 5 сентября 2013 года.

В целях оценки эффективности законодательства, регулирующего закупки для государственных (муниципальных) и корпоративных нужд, проанализируем способы закупки, которые использовали заказчики. Распределение по способам закупки для субъектов каждого закона представлено на рис. 9.

Рис. 9. Применяемые способы закупок (%)

Как видно из диаграммы, субъекты Закона № 223-ФЗ используют разнообразные способы закупки, а государственный заказ (44-ФЗ, 94-ФЗ) отличается однородностью, в нем используется только электронный аукцион, что связано с требованиями закупки автобусов путем проведения электронного аукциона [7]. Важно отметить, что в ходе исследования в рамках Закона 223-ФЗ были выявлены различающиеся названия закупочных процедур, так как законодательно не закреплён единый конечный список возможных способов закупок, и каждый заказчик сам прописывает их в Положение о закупках. В связи со свободой заказчиков в части описания способов определения поставщика возникает трудность сопоставления закупок, так как используются различные формулировки процедур, имеющих схожий смысл (запрос котировок, запрос цен, запрос предложений) или наоборот под одинаковым названием заказчики подразумевают различные правила со своими нюансами. Во всех закупочных процедурах, использующих аукцион, он проводился исключительно в электронной форме, несмотря на то, что для субъектов Закона 223-ФЗ в отличие от 44-ФЗ не является обязательным требованием.

В случаях использования Закона 223-ФЗ самым конкурентным способом определения поставщика является конкурс (усреднено 3,5 заявки), затем следует запрос предложений (2,7 заявки). Как отмечалось ранее государственные (муниципальные) закупки транспортных средств проводятся исключительно с помощью электронного аукциона, среднее количество заявок 1,1 и 1,2 для 94-ФЗ и 44-ФЗ соответственно. Таким образом, контрактная система не обеспечила повышение числа участников закупок транспортных средств по сравнению с законом 94-ФЗ.

Неотъемлемой составляющей оценки степени обеспечения конкуренции при закупках является учет несостоявшихся процедур. Существенная доля закупок признана несостоявшейся вследствие отсутствия поданных заявок (таблица 6):

Табл. 6 Доля несостоявшихся закупок, %

Для Закона № 223-ФЗ доля таких заявок почти распределилась между аукционом (55,5%), и закупкой у единственного поставщика (44,5%).

Уровень конкуренции, рассчитанный по количеству заявок, при проведении закупки для корпоративных и государственных заказчиков отображен на диаграмме (рис. 10):

Наглядно видно, что уровень конкуренции во всех случаях достаточно низок. Для субъектов Закона 223-ФЗ и 44-ФЗ больше половины закупок не являются конкурентными, то есть подана только 1 заявка или изначально был выбран способ закупки у единственного поставщика. Наилучший результат по уровню конкуренции выявлен при проведении закупок согласно 44-ФЗ (в 32% закупках поступило 2 и более заявки), который при этом также является низким и не обеспечивает выполнение главной цели контрактной системы - экономии бюджетных средств. Можно предположить, что проведение конкурентных закупочных процедур не всегда эффективно и в ряде случаев целесообразно изначально выбирать неконкурентные способы определения поставщика, так как возможная экономия средств нивелируется издержками на осуществление закупочных процедур (человеческие ресурсы, программное обеспечение, оборудование и другие). Опытным путем установлено, что наименее трудоемкой процедурой является закупка у единственного поставщика, наиболее трудоемкой процедурой - конкурс, что связано с увеличенным объёмом конкурсной документации и, следовательно, длительной её обработки, затягивающейся продолжительностью всей закупочной процедуры, возрастающей загруженности человеческих ресурсов (например, повторные заседания конкурсной комиссии).

При оценке конкуренции стоит отдельно рассмотреть статистику допущенных заявок. Так, учитывая данный аспект, уровень конкуренции снизился на 6% для 223-ФЗ, 10,7% для 44-ФЗ, 6,9% для 94-ФЗ. Для закона № 223-ФЗ электронный аукцион оказался неконкурентным, в 94% случаях - 1 участник. Следовательно, заказчики при закупке транспортных средств выбрали не эффективные закупочные стратегии, так как почти отсутствует эффект от проведения конкретных процедур. Решением может быть изменение стратегии закупки: описание объекта закупки, расчет НМЦК, выбор способа определения поставщика. В ряде случаев может быть целесообразно изначально закупать автобусы у единственного поставщика (наименьшие издержки на проведение закупки, кратчайшие сроки, специфические характеристики), при условии наличия на рынке единственного поставщика, способного поставщика, что особенно актуально для регионов. Стоит отметить, что согласно п.2 постановления Правительства РФ №616 транспортные средства входят в перечень продукции, закупку которой можно осуществить в неэлектронной форме, в том числе способом закупки у единственного поставщика.

Не смотря на существующие различия между моделями разных производителей рассмотрим ценовый аспект закупок, так как требования к закупаемым автобусам схожи, а значит заявленная участниками продукция сравнима и соизмерима. Для оценки эффективности законодательства необходимо проанализировать размер снижения начальной (максимальной) цены контракта в результате проведения конкурентных процедур в разрезе способов определения поставщика. В рамках Закона 223-ФЗ в 52% случаев не было получено снижение цены и контракт заключался по начальной (максимальной) цене. Для 44-ФЗ и 94-ФЗ достигнутая экономия составила около 6% и 2% соответственно (табл. 7). Стоит отметить, что чаще всего значительное снижение цен выявлено в рамках применения 94-ФЗ, что связано с отсутствием в данном законе антидемпнговых мер. Однако, в рамках действия 44-ФЗ также выявлен электронный аукцион по выбору поставщика на оказание услуг по финансовой аренде (лизингу) городского автобуса большой вместимости, работающего на газомоторном топливе со снижением НМЦК более чем на 25% (26,5%) и ценой более 15 млн. руб. (НМЦК 958 млн. руб.). В аукционной документации имеется отсылка к ст. 37 44-ФЗ, предусматривающей обеспечение исполнения контракта и подтверждение добросовестности участника при снижении цены аукциона более чем на 25%, в связи с чем заказчик (администрация г. Екатеринбург) не нарушил антидемпинговое законодательство.

Табл. 7 Снижение цены, %

Полученные итоги можно связать с низким уровнем конкуренции, так как самым популярным способом выбора поставщика является электронный аукцион (84% от общего числа закупочных процедур). Для аукциона характерна ситуация допуска одной заявки, поэтому процедура аукциона не проводится и, следовательно, начальная (максимальная) цена контракта остается ценой контракта. Данная зависимость повышает значимость грамотного расчета НМЦК заказчиком, который не всегда исполняется. В качестве примера приведем анализ закупки автотранспортных средств для государственных (муниципальных) нужд Томской области в 2014-2015 годах на соответствие требованиям и целям закона 44-ФЗ и Государственной программой «Развитие общего и дополнительного образования в Томской области на 2014-2020 годы», утвержденной постановлением Администрации Томской области от 25.12.2013 №574а.

При расчете НМЦК методом сопоставления рыночных цен необходимо использовать не менее 3-х цен товара, предлагаемого различными поставщиками. МБОУ «Самусьский лицей им. академика В.В.Пекарского» расчет произведен на основании 2-х коммерческих предложений различных поставщиков, МБОУ ДОД «Бакчарская ДЮСШ» - на основании 2-х коммерческих предложений одного и того же поставщика. Данная ситуация может быть связана с недостаточным количеством ответов на запрос коммерческих предложений, при этом рекомендации по расчеты НМЦК не содержат предписаний действий для заказчика. Кроме того, в ряде случаев принятые для расчета НМЦК коммерческие предложения потенциальных поставщиков не содержали дату их составления, отсутствовала подпись руководителя и печать организации, что не в полной мере подтверждает достоверность коммерческих предложений.

Таким образом, выявлены серьезные нарушения расчета НМЦК со стороны заказчика, при этом выявленные проблемы могут быть связаны не только с халатностью заказчика, но и с несовершенством самих методик расчета НМЦК, например, отсутствие ограничений по применению понижающих коэффициентов при обосновании НМЦК в ситуации превышения лимитов бюджетных обязательств; затруднённость получения необходимого числа ценовых предложений при использовании метода сопоставления рыночных цен в виду специфики отрасли и региона. Корпоративные заказчики, работающие по Закону 223-ФЗ, в наибольшей степени выполнили цель эффективного использования денежных средств, не смотря на меньшую конкуренцию по сравнению с государственными заказчиками. Это может быть связано с их ориентацией на рыночные цены при обосновании НМЦК и заинтересованностью завода-производителя заключить контракт.

Закупки автобусов, использующих в качестве топлива природный газ, распределены по годам не равномерно и основное развитие получили в 2014-2015 гг., что связано с принятием целевой программы «Внедрение газомоторной техники», выделения субсидий из федерального бюджета на закупки регионов новых автобусов для муниципальных нужд (рис. 12). В связи с этим государственные заказчики (71,4% - Закон 44-ФЗ, 21,4% - Закон 94-ФЗ) превалируют над корпоративными (одна закупка).

Рис. 12 Количество закупок газомоторных автобусов

Высокая специфичность предмета закупки явилась причиной большого количества несостоявшихся процедур, 35,7% отменены или поданы 0 заявок.

При этом общее количество, закупленных автобусов составило 375 штук, более половины которых пришлось на 2015г., на втором месте 2014г. (27%) (рис.13). В рамках реализации постановления Правительства РФ было запланировано приобретение 319 единиц газомоторной техники только в 2014г, федеральная субсидия, выделенная в 2014 году, составила 764 млн. руб. При использовании таких больших субсидий особо остро стоит необходимость выполнения принципа эффективного использования бюджетных средств, закрепленного ст. 34 Бюджетного кодекса, при этом важно помнить, что результативность не есть эффективность. Согласно приказу Минпромторга №881 оценка эффективности использования субсидий субъектом РФ основывается только на количественном анализе отношения планируемых и фактически закупленных транспортных единиц, при этом не учитывается соответствие качественным и техническим характеристикам, стоимость закупки, что делает возможным коррупционный сговор, нецелевое использование средств, неэффективное использование бюджетных средств.

Рис. 13 Количество автобусов по годам, %

На цену контракта влияет тот факт, что 71,4% закупок предусматривают приобретение автобусов по лизингу. Средняя цена контракта составила 11380000,59 рублей, более подробная информация в табл. 8.

Табл. 8 Цена за один автобус, руб.

Условия лизинга сильно влияют на итоговую стоимость закупки, поэтому контракты на приобретение одной и той же модели могут разнится. Рассмотрим вариации лизинговых платежей для группы «ГАЗ». Во-первых, компания участвует в программе «Отечественный стандарт» от государственной транспортной лизинговой компании (далее ПАО ГТЛК). В рамках данного сотрудничества ставка среднегодового удорожания цены (процентное изменение к первоначальной стоимости) закупаемой по лизингу продукции зависит от срока лизинга (3-5 лет) и суммы аванса (15-30%). Возможно два варианты выплаты лизинговых платежей:

•        регрессивный график - уменьшение размера ежемесячных платежей в течение срока лизинга;

•        аннуитетный график - одинаковый размер платежей втечении всего срока.

Ставка варьируется от 7,09% до 6,24% для первого варианта, и от 7,42% до 6,6% для второго. При этом в общую стоимость платежей уже включен налог на имущество, страховка КАСКО. Однако, только группа ГАЗ пользуется услугами сразу нескольких лизинговых и кредитных компаний: ВЭБЛИЗИНГ, Лизинг ВТБ-24, ЯрКамп Лизинг, Вектор Лизинг. Соответственно закупки с привлечением других лизинговых компаний проходят с различными условиями первоначального платежа (10%-20%), сроками лизинга (1-6,9 лет) и ставками удорожания. Не смотря на то, что лизингодатели предлагают различные условия (сроки, размеры платежей) ставки разнятся менее чем на 0,5%, что позволяет сравнивать ценовые характеристики контрактов между собой.

Кроме ценовых характеристик заключенных контрактов необходимо также провести качественную оценку. В результате анализа закупочной практики подтвердилась гипотеза о том, что действующее законодательство не всегда обеспечивает выполнение целей, закрепленных Законами № 223-ФЗ и 44-ФЗ, что связано с отсутствием исчерпывающего списка способов выбора поставщика и условий их использования. Заказчики формируют Положение о закупках основываясь на собственном толковании Закона, более слабый контроль по сравнению с госзакзачиками (Закон 44-ФЗ) приводит к коррупционным рискам, неэффективному использованию средств, неудовлетворению интересов заказчика, поставщиков и потребителей.

Для субъектов Закона 223-ФЗ характерно применение повторяющихся практик - однотипные условия закупок и повторяющиеся победители. Например, ГУП "Мострансавто", являющееся главным пассажирским перевозчиком в Московской области во всех 15 закупках использовало электронный аукцион, при этом по результатам закупочной процедуры 67% контрактов было заключено с ООО "Ликинский автобусный завод" и 33% с ООО «Русские Автобусы-Группа ГАЗ». Возможно, имело смысл в качестве способа определения поставщика использовать закупку у единственного поставщика в связи с аналогичными объектами закупками, условиями заказа, так как электронный аукцион не способствовал снижению начальной (максимальной) цены (договора заключались по изначальной цене или с незначительными изменениями) и не повышал уровень конкурентности, в 100% была подана лишь одна заявка. Однако, вызывает сомнение обоснованность разделения закупочных процедур, так ГУП МО «Мострансавто» провел 5 закупок одного и того же объекта «поставка автобусов большой и средней вместимости с низким уровнем пола для нужд ГУП МО «МОСТРАНСАВТО»», в одинаковые сроки публикации заявки и даты начала и окончания подачи заявок, кроме того по окончанию всех закупок договора были заключены с ООО «ЛиАЗ». Данная ситуация свидетельствует о неэффективной работе организации, так проведение отдельных закупочных процедур подразумевает дополнительные финансовые и временные издержки. Так, эффективность проведения закупочных процедур серди субъектов Закона 223-ФЗ во многом зависит от заказчика, точнее от проработанности его Положения о закупках.

Не смотря на использование конкурентных способов определения поставщика, заказчикам не удалось в полной мере создать условия для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах (цена, качество, надежность), развитием конкуренции. Более четверти закупок (28%) оказались несостоявшимися в связи с отсутствием подданных заявок. Такая ситуация может быть следствием использования неверного способа определения поставщика, нехватки времени для формирования потенциальными поставщиками необходимой документации, высокой степени специфичности объекта закупки и условий поставки. Заказчики не всегда указывают в контрактах стоимость единицы товара, что не является нарушением, но затрудняет мониторинг.

Анализ закупочной деятельности позволяет сравнить результаты закупки между государственными и корпоративными заказчиками в разрезе способа определения поставщика, уровня конкуренции, изменения НМЦК:

. Выбранный способ закупки. В государственном заказе (44-ФЗ, 94-ФЗ) закупки однородны, 100% приходится на электронный аукцион, что связано с требованиями Постановления Правительства РФ «О перечне товаров, работ, услуг, которые должны закупаться путем электронного аукциона».

Так как Закон № 223-ФЗ не устанавливает никаких ограничений по выбору способа закупки, заказчики используют больше вариантов. Самый распространенный способ - электронный аукцион (62,5%), далее следует запрос котировок (запрос цен) (12,5%) и закупка у единственного поставщика (12,5%). При этом проведенный анализ показал, что конкурентные способы определения поставщика оказались менее эффективными чем неконкурентные.

2.      Уровень конкуренции при проведении закупок. Анализ закупочной практики показал, что более высокий уровень конкуренции достигается в государственном заказе, работающим по Закону 44-ФЗ, так 2 и более заявок были поданы в 32% против 18,5% для Закона 223-ФЗ. Однако, в обоих случаях доля мала, а значит ставится под вопрос выполнения цели расширения возможности участия в закупках и экономии бюджетных средств. Доля несостоявшихся закупочных процедур почти одинаково как для государственных (муниципальных) (28,6%), так и для корпоративных заказчиков (28,1%).

3.      Цены продукции, установленные контрактом, договором часто отличаются от среднерыночной в связи с тем, что автобусы относятся к дорогостоящей продукции и заказчики часто прибегают к помощи лизинговых компаний.

3. Закупочные практики регионов

3.1 Анализ закупок в 2014 г.

В соответствии с правилами получения субсидий для закупки газомоторных автобусов [16] и утверждёнными объемами выделяемых бюджетных средства на 2014 г. среди 28 субъектов России, в общем объеме 3 767 286,00 тыс. руб., которые были доведены до субъектов в начале декабря 2014 г [17]. Выделенные целевые средства предназначались на закупку 1609 автобусов и 249 единиц жилищно-коммунальной техники. При этом по итогам года 17 субъектов РФ (61%) полностью не смогли потратить полученные субсидии и подтвердили свою потребность в 2015 г., 6 субъектов РФ (21%) освоили доведенные средств лишь частично (3 из них подтвердили свою потребность в 2015 г.). Таким образом только 5 субъектов РФ (18%) использовали представленные субсидии в полном объеме и заключили контракты на поставку 621 единиц техники (на конец 2014г. приобретено 158 автобусов). По итогам финансового года 45% выделенных бюджетных средств (около 1,7 млрд. руб.) возвращены из федерального бюджета в бюджеты 20-ти субъектов РФ.

Анализ существующих проблем в закупочные практики является глубокой темой, требующей отдельного серьезного исследования, поэтому в данной работе для детального изучения рассмотрим региональный опыт следующих субъектов - Москва, Татарстан, Томская область. Выбор регионов основывался на следующих критериях: получены субсидии на закупку газомоторных автобусов, ведется совместная с АО «Газпром газэнергосеть» работа по развитию газомоторного транспорта в данных регионах, по результатам аудита счетной палаты регионов выявлены существенные нарушения.

3.1.1 Закупочная практика г. Москва

Не смотря на существующий запрет на закупку автобусов иностранного производства (исключение Казахстан и Республика Беларусь) отечественные производители все ещё сильно зависят от иностранных комплектующих. Отдельные марки автобусов на 80% состоят из импортной агрегатной базы, причем никак не локализированной на территории России. Данная импортозависимость (увеличение цен на иностранные комплектующие и отсутствие отечественных аналогов) стала одной из основных причин срыва контракта на поставку автобусов ЛИАЗ Группы ГАЗ для нужд г. Москва. В рамках реализации постановления Правительства РФ №1027 [16] между Минпромторгом РФ и Правительством г. Москвы было подписано соглашение о предоставлении в 2014 году субсидии из федерального бюджета бюджету г. Москвы на закупку газомоторных автобусов (далее - Соглашение). В соответствии с распоряжением №2354-р Москва получили субсидию в размере 305 млн. руб., направленные на закупку 114 единиц газомоторной техники (автобусы ЛИАЗ большой и особо большой вместимости, производство Группа ГАЗ) [17].

По состоянию 1.11.2014 общая стоимость закупки 114 единиц автобусов составляла 1 240 млн. руб., планируемая схема софинансирования представлена на рис. 10

Рис. 10 Распределение бюджетных средств, млн. руб.

Однако, на конец 2014 г. Москва не успела провести закупку транспортных средств, доведенные денежные средства были возвращены в федеральный бюджет и повторно получены в феврале 2015 г. В связи со сложной экономической ситуацией в 2015 г. коммерческие предложения поставщиков газомоторных автобусов повысились более чем на 35%, таким образом общая стоимость закупки возросла на 439 млн. руб. по сравнению с расчетами 2014 г. и составила 1, 7 млн. руб. При этом субсидия из федерального бюджета осталась неизменной, так как определены распоряжением Правительства РФ от 27.11.2014 №2354-р и не могут быть скорректированы. Бремя риска увеличения стоимости продукции полностью ложится на местный бюджет, вынужденной мерой должно было стать увеличение софинансирования за счет бюджета г. Москвы до 1 373 млн. руб., однако по заявлению заместителя мэра г. Москвы М.С. Лискутова Правительство г. Москвы не обладает возможностью увеличения расходных обязательств. В связи с нехваткой бюджетных средств на закупку ранее запланированных 114 автобусов по новым ценам предложено сократить объем закупаемого газомоторного транспорта на 27% до 83 единиц. Так как компромисс найти не удалось, предоставленные субсидии не были использованы и в полном объеме возвращены в федеральный бюджет.

Таким образом, не были достигнуты целевые показатели (газомоторные автобусы не закуплены), неэффективно использованы материальные, человеческие и временные ресурсы на составление закупочной документации, ценовые и технические расчеты. При этом в рамках вышеуказанных соглашений и постановления Правительства РФ отсутствуют какие-либо штрафные санкции [16].

3.1.2 Закупочная практика Томской области

Изучим закупки автобусов для общеобразовательных учреждений в Томской области за 2014-2015гг. на соответствие требованиям и целям закона 44-ФЗ и Государственной программой «Развитие общего и дополнительного образования в Томской области на 2014-2020 годы», утвержденной постановлением Администрации Томской области от 25.12.2013 №574а.

Было запланировано закупить 56 автобусов общей стоимостью 50 млн рублей за счет переданных учреждениям образования бюджетных ассигнований в виде субсидий, при этом все выделяемые средства областного бюджета были доведены до учреждений в 2014г., таким образом в 2015г. областные бюджетные ассигнования не выделялись. По итогам анализируемого периода были закуплены 54 транспортных средств, что на 2 меньше планового количества (52 поставлены в 2014г., 2 в 2015г.). Расходы составили 42 645,5 тыс. руб. или 85% от утвержденного объема. Всего транспортными средствами были обеспечены 32 учреждения.

Анализ закупочной документации выявил ряд серьезных нарушений.

.        При расчете НМЦК методом сопоставления рыночных цен необходимо использовать не менее 3-х цен товара, предлагаемого различными поставщиками. МБОУ «Самусьский лицей им.академика В.В.Пекарского» расчет произведен на основании 2-х коммерческих предложений различных поставщиков, МБОУ ДОД «Бакчарская ДЮСШ» - на основании 2-х коммерческих предложений одного и того же поставщика.

Кроме того, в ряде случаев принятые для расчета НМЦК коммерческие предложения потенциальных поставщиков не содержали дату их составления, отсутствовала подпись руководителя и печать организации, что не в полной мере подтверждает достоверность коммерческих предложений.

2.      12 заказчиков (муниципальные учреждения образования и отдел образования администрации муниципального образования) в описание объекта закупки включили требование в отношении конкретного товарного знака (марки) объекта закупки, из них: 5 заказчиков - автобус марки ПАЗ; 5 заказчиков - автобус марки ГАЗ 322121 «Газель»; 1 заказчик - автобус марки Peugeot Boxer; 1 заказчик - автомобиль марки Луидор-2250D2 на базе ГАЗ-322132. Следует отметить, что действия заказчиков по указанию конкретных товарных знаков объекта в документации по закупкам могут расцениваться как направленные на ограничение количества участников закупок и нарушающие требования, установленные ст.33 (подпункт 1 часть 1) Федерального закона №44-ФЗ.

.        Анализ технической составляющий также выявил ряд существенных нарушений, часть закупленных автобусов не соответствует требованиям ГОСТа для перевозки детей. Это может быть связано с изначально плохой проработкой технической документации; ошибками при рассмотрении заявок или коррупционным фактором (сговор в одним из поставщиков).

Анализ закупок показал низкий уровень конкуренции, 24 аукциона из 38 признаны несостоявшимися в связи с единственной поданной заявкой. Низкий уровень конкурентных закупок ставит под сомнение выполнения принципа «лучшее качество за минимальные средства», выполнение которого особенно важно при использовании субсидий и софинансирования. Данную закономерность подтверждает анализ ценовых характеристик завершенных закупок, так в целом удалось сэкономить почти 3% от НМЦК (1,8 млн. руб.), однако основной вклад в экономию бюджетных средств внесли именно состоявшиеся аукционы (94% или 1,75 млн. руб.).

Действие закупочного законодательства не ограничивается стадией выбора поставщика и подписанием контракта, однако зачастую участники закупок либо не знают свои права, либо в силу разных причин ими не пользуются. Аудит закупок установил, что 5 поставщиков предоставили автобусы по истечению сроков поставки (более 22 дней), при этом ни один из соответствующих заказчиков не использовал свою законное право на получение неустойки, тем самым не были выполнены требования закона в части справедливого отношения ко всем участникам и штрафовании за нарушении сроков исполнения контракта. В данной ситуации ставится под вопрос эффективность использования бюджетных средств, так как в случае осведомленности других участников о возможности изменения сроков поставки в процессе выполнения контракта, они могли бы потенциально предложить более низкую цену. Цель

3.2    Анализ закупок автобусов в 2015 г.

В соответствии с «Антикризисным планом» Правительства РФ (п. 42) и в рамках госпрограммы «Развитие промышленности и повышение её конкурентоспособности» было подготовлено постановление Правительства РФ от 17 марта 2015 №242 «О предоставлении субсидий на закупку автобусов и техники для жилищно-коммунального хозяйства, работающих на газомоторном топливе», согласно которому распределены средства в размере 3 млрд рублей между 23 субъектами РФ. Средства предоставляются на основе заключенных договоров между Минпромторгом и исполнительными органами субъектов. Согласно письму Минфина России № 01-02-01/16-2150 кассовое исполнение составило 3,0 млрд. рублей, или 100 % показателя сводной бюджетной росписи на 1.01.2016г. Дополнительно в рамках исполнения пункта 46 Перечня распоряжением Правительства РФ от 24 марта 2015 г. № 496-р на закупку транспортных средств для государственных нужд 32 федеральным органам исполнительной власти дополнительно выделены бюджетные ассигнования на сумму 10,7 млрд. рублей. Основная доля (71,5 %) предусмотренных по открытой части бюджетных ассигнований приходится на 6 главных распорядителей в объеме 7 190,1 млн. рублей: МЧС России (21,4 % общего объема по открытой части), МВД России (21,2 %), Минобороны России (10 %), ФСИН России (8 %), Минприроды России (5,5 %), ФМБА России (5,5 %).

Программа 2015 года отличается от предшествующей программы 2014г. требованиями к субъектам РФ, подающим заявки на участие в программе софинансирования. Регионам необходимо было принять собственную региональную программу по расширению использования природного газа в качестве моторного топлива, в том числе в части источников финансирования. На конец 2015 года многие регионы уже имели утвержденные программы/ подпрограммы: Республика Татарстан, Республика Ингушетия, Удмуртская Республика, Республика Чувашия, Краснодарский край, Ставропольский край, Калининградская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Самарская область, Свердловская область, Челябинская область, г. Санкт-Петербург. Другим критерием отбора заявок стало необходимость наличия на территории субъекта РФ городов-организаторов ЧМ (Калининградская область, Самарская область, Нижегородская область, Республика Мордовия, Свердловская область, Ростовская область, г. Москва, Татарстан, Краснодарский край, г. Санкт-Петербург) .

В итоге по данным Минпромторга РФ в 2015 г. было подано 23 заявки от субъектов РФ, удовлетворяющих требованиям участия в программе софинансирования. Размер выделенных бюджетных средств равнялся 3,2 млрд. рублей, направленных на закупку 1 768 единиц газомоторной техники (их них 1 242 автобуса). Стоит отметить неравномерное распределение средств между регионами, лидером по объему закупаемых транспортных средств, как и в прошлом году остался Татарстан (338 единиц), далее следуют Республика Башкортостан (200), Воронежская область (168), Республика Крым (160), Самарская область (143), Кабардино-Балкарская Республика (139), Краснодарский край (114). В соответствии с соглашениями о предоставлении субсидий на указанные цели уровень софинансирования расходных обязательств субъектами Российской Федерации составил от 5 до 81,7 процента.

.2.1 Закупочная практика Татарстана

На момент написания работы проведение комплексной оценки закупок газомоторных транспортных средств по 23 субъектам (марки, модели, количество автобусов и т.д.) невозможен в виду с тем, что часть субъектов не успела дозаключить контракты и, соответственно, предоставить отчёты. Однако, можно рассмотреть общие проблемы и опыт отдельных регионов, например, лидера по объему закупаемых единиц Татарстана.

В Республике Татарстан, в рамках федеральной программы субсидирования закупки техники, работающей на газомоторном топливе, успешно реализуется региональная программа «Развитие рынка газомоторного топлива в Республике Татарстан на 2013-2023 гг.». По словам председатель комитета по транспорту исполкома Казани А. Абдулхакова «в 2014 - 2015 годах планировалось приобрести 190 автобусов с газомоторным оборудованием. Планы поменялись из-за комплектации этих машин». Стоит напомнить, что аналогичная ситуация была в Москве в 2014г., описанная ранее. Основной причиной отказа от закупки стало удорожание комплектующих для автобусов НЕФАЗ, так как часть из них закупалась за границей. Общая стоимость планируемой закупки подорожала и местных бюджетных средств не хватило на приобретение планового количества транспорта, при том, что программа субсидирования предлагает удешевление закупки автобуса на природном газе от 30 до 60 %. Также сыграло роль отсутствие специализированной заправочной станции, так в случае закупки газомоторных автобусов возник бы перерасход топлива, что свело бы на нет эффект экономии бюджетных средств. Другие города Татарстана провели закупочные процедуры и подписали контракты, однако по их итогам выявлены значительные нарушения. Имело место нарушение сроков поставки транспортных средств - 15 автобусов марки Волгобас не были поставлены в срок; 4 городских автобуса НЕФАЗ были переданы компаниям, не осуществляющим муниципальные перевозки и более того находились на стоянке и не эксплуатировались (сумма субсидий - 14 640 тыс. рублей).

Выборочный анализ закупок транспортных средств 2014-2015 гг. выявил схожие проблемы во всех анализируемых регионах (Москва, Тюменская область, Татарстан). Исходя из этого можно предположить, что существующие пробелы системны и не уникальны для отдельных регионов и групп заказчиков.

Исходя из вышеизложенного, в целях эффективности проведения закупок, а также недопущения нарушений закупочного законодательства рекомендуется следующие:

·        Более широко использовать право высшего исполнительного органа субъекта РФ наделять уполномоченные органы субъектов, муниципалитетов полномочиями на определение поставщиков для муниципальных заказчиков;

·        Контролировать исполнение условий контракта (сроки поставки, соответствии техническим характеристикам и т.д.), пользоваться правом на получение штрафных пеней.

Заключение

Как и закупки в любой иной профильной области, закупки транспортных средств имеют определенную специфику и особенности. При этом необходимо отметить, что действующее законодательство, регулирующее закупки для государственных (муниципальных) и корпоративных нужд, в некоторой степени учитывает особенности анализируемой сферы.

На основании результатов анализа можно сделать следующие выводы:

·        Государственные и корпоративные заказчики в целом продемонстрировали схожие показатели эффективности; можно предположить, что существующие различия в объемах и ценах закупок обусловлены не используемым законом, а кризисными и иными факторами;

·        Лучшие эффекты достигаются при использовании в качестве метода определения поставщика электронного аукциона, рекомендуется корпоративным заказчикам по аналогии с государственными использовать данный способ определения поставщика при закупках транспортных средств;

·        Закон 223-ФЗ в незначительной степени способствует использованию неконкурентных способов проведения закупок транспортных средств, не смотря на свободу выбора способа определения поставщика по правилам собственного Положения о закупках;

·        Региональным корпоративным заказчикам в ряде случаев целесообразно использовать неконкурентные процедуры (закупка у единственного поставщика) - фактическое наличие единственного поставщика, соответствующего требованиям;

·        Применение обоих законов показало низкий уровень относительной конкуренции, что может быть связано с высокой спецификой закупаемой продукции (не все отечественные автопроизводители выпускают линейку вместительных газомоторных автобусов), а также с явно выраженной региональной приверженностью заказчиков и поставщиков;

·        Создание контрактной системы (44-ФЗ) способствует повышению конкурентности в закупках транспортных средств по сравнению с предшествующим законом о госзакупках (94-ФЗ);

·        Переход на корпоративные закупки не приводит к заключению контрактов по более высоким ценам;

Сформулированная во введении гипотеза подтвердилась, закупочные практики по 223-ФЗ и 44-ФЗ не всегда обеспечивают эффективность закупки транспортных средств, в том числе из-за отсутствия корреляции со спецификой закупаемой продукции.

В целях дальнейшего роста эффективности применения закупочного законодательства выдвигаются следующие предложения:

·        Расширять информационное обеспечение закупочной деятельности (в частности ввести требование указывать в контракте, договоре марку закупаемого транспортного средства, цену за единицу);

·        Целесообразно использовать «жесткие» требования к участникам (более высокий уровень конкуренции при использовании 44-ФЗ), рекомендуется корпоративным заказчикам использовать требования закона 44-ФЗ;

·        Необходимо ввести качественную оценку эффективности использования субсидий;

·        Более широко использовать право высшего исполнительного органа субъекта РФ наделять уполномоченные органы субъектов, муниципалитетов полномочиями на определение поставщиков для муниципальных заказчиков;

·        Закупки автобусов являются дорогостоящими, заказчики зачастую не имеют собственных средств для обновления транспортного парка, поэтому прибегают не только к субсидиям, но и к услугам лизинговых компаний, в виду этого следует проводить более детальный и систематичный контроль за деятельностью лизинговых и кредитных компаний, так как условия долгосрочной аренды транспортного средства в значительной мере влияют на итоговую стоимость закупки;

·        Совершенствование методик расчета НМЦК;

·        Необходимо создание классификации закупаемой продукции на уровне заказчика в отношении которых должны применяться единые подходы к определению НМЦК.

Библиографический список

1.      Конституция Российской Федерации;

.        Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ;

.        Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу с 1.01.2014 года);

.        Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»;

.        Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

6.      Федеральный закон Российской Федерации от 26.07.2006
N 135-ФЗ «О защите конкуренции»;

7.      Распоряжение Правительства РФ от 21.03.2016 N 471-р «Об утверждении перечня товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)»;

.        Постановление Правительства РФ от 21.06.2012 N 616 «Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме»;

.        Государственная программа РФ «Внедрение газомоторной техники с разделением на отдельные подпрограммы по автомобильному, железнодорожному, морскому, речному, авиационному транспорту и технике специального назначения на 2015-2020 гг.»;

.        Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 20 апреля 2015 г. № 881 «Об утверждении формы заявки о предоставлении субсидии на закупку автобусов и техники для жилищно-коммунального хозяйства, работающих на газомоторном топливе, в рамках подпрограммы «Автомобильная промышленность» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»;

11.    Федеральный закон от 28.12.2013 N 396-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [ред. от 29.12.2015];

12.    Энергетическая стратегия России до 2030г., [Электронный документ] (<#"900065.files/image016.jpg">

Приложение 2

Государственные программы стимулирования развития производства и потребления газомоторного транспорта

Приложение 3

Результаты мониторинга закупок

(Worksheet object; открывать с помощью Excel)