Право на мирні зібрання: від авторитаризму до демократизму
Право на мирні зібрання: від авторитаризму до демократи
Актуальність теми. Цивілізаційний вибір української громади, що обумовлено євро- інтеграційними процесами, є основним орієнтиром у розвитку, а європейські цінності є стандартом, якого бажає досягти українська нація, саме необхідність в утвердженні та укріпленні інституту базових прав людини і громадянина підкреслює актуальність визначеної теми. Основний Закон - це той документ, що закріплює основоположні засади діяльності держави та суспільства, їх базові права, свободи й обовязки. Основним Законом громадянам гарантовано, зокрема, право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги і демонстрації, про проведення яких вони завчасно сповіщають органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування [1]. Поряд з цим встановлена можливість суду обмежувати реалізацію цього права, якщо громадяни таким шляхом створюють загрозу національній безпеці та громадському порядку [1].
Постановка проблеми. Сучасні умови функціонування України характеризуються єв- роінтеграційними процесами та активною участю громадськості у реалізації державної влади. Виходячи з того, що зазначена вище норма виконує роль конституційної гарантії здійснення громадянами права на свободу світогляду, віросповідання, та зважаючи на необхідність ци- вілізаційної трансформації сучасної України, ми вважаємо, що проблема подальшого наукового осмислення нормативної регламентації та практичної реалізації відповідного права громадян набуває особливої гостроти та актуальності.
Стан розробки дослідження. Запропонована проблематика не є новою для вітчизняної юриспруденції. її досліджували О. Васьковська, А. Колодій, Р. Куйбіда, В. Матвеєв, М. Середа, М. Смокович, Р. Мельник та ін. Але незважаючи на значні наукові здобутки, це питання, на нашу думку, вимагає подальших наукових пошуків з урахуванням вищезазначених обєктивних обставин.
Мета дослідження. Таким чином, автори вбачають своєю метою створення наукового підґрунтя для подальших творчих пошуків у сфері правового регулювання та реалізації права громадян України збиратися мирно, без зброї, виходячи з вітчизняних реалій та викликів.
Завдання дослідження. Для досягнення поставленої мети ми спробуємо вирішити ряд дослідницьких завдань, а саме: проаналізувати стан нормативного регулювання відповідного питання в Україні, вивчити ефективність участі в цьому процесі вітчизняних органів Конституційної юстиції, дослідити досвід Російської Федерації в аспекті вирішення аналогічних проблем та, спираючись на отримані дані, сформувати окремі авторські рекомендації щодо удосконалення національного механізму реалізації права громадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації.
Окрему увагу планується приділити відповідному досвіду країн пострадянського простору у їх вирішенні. В цьому аспекті автори пропонують зосередитись на шляхах їх вирішення в Російській Федерації як найяскравішому прикладі авторитаризму в сучасному правовому полі.
Виконання вказаних завдань буде досягнуто через аналіз нормативно-правових актів різної юрисдикції, зокрема Конституції України, рішень Верховного та Конституційного Судів України та Конституційного Суду Російської Федерації, а також Законів та підзаконних нормативно-правових актів, що стосуються питань забезпечення права громадян на мирні збори.
Виклад основного матеріалу дослідження. Конституція України, визначає людину, її життя та здоровя найвищою соціальною цінністю і покладає на державу обовязок забезпечити утвердження всіх її прав та свобод, визнаючи їх невідчужуваними і непорушними [1].
Одним з конституційних прав громадян України є право на мирні зібрання, що регламентовано ст. 39 Основного Закону, Указом Президії Верховної Ради СРСР «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР» від 28 липня 1988 р. № 9306-ХІ, а також окремими положеннями Законів України «Про місцеве самоврядування» (в частині загальних зборів жителів села (сіл), селища, міста для вирішення питань місцевого значення) [2], «Про органи самоорганізації населення» (в частині зборів (конференцій) жителів) й «Про свободу совісті та релігійні організації» (у частині проведення релігійних обрядів і церемоній) [3].
На перший погляд, кількість нормативно-правових актів в цій сфері дає можливість говорити про урегульованість зазначеного питання. Але водночас наявність додаткового специфічного джерела врегулювання цього права - рішення Конституційного Суду України - надає підстави стверджувати, що його правова природа зумовлена юридичними суперечностями між організаторами відповідних заходів та органами місцевої влади, що викликають спори в судах різних інстанцій, й потребує втручання спеціального органу Конституційної юрисдикції. Таким чином, ще одним правовим засобом регулювання цієї проблеми є Рішення Конституційного Суду України у справі з конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення ч. 1 ст. 39 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій від 19 квітня 2001 р № 4-рп/2001. [4]. В ньому зазначено, що положення ч. 1 ст. 39 Конституції України в аспекті конституційного подання слід розуміти так, що організатори мирних зібрань мають сповістити зазначені органи про проведення таких заходів заздалегідь, тобто у прийнятні строки, що передують даті їх проведення. Водночас ці строки не повинні обмежувати передбачене ст. 39 право громадян, а мають служити його гарантією і надавати відповідним органам можливість вжити заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій [4].
Але внаслідок моніторингу рішень судів різної юрисдикції за 2010-2013 рр. вдалось віднайти 1 054 рішення окружних адміністративних судів щодо обмежень реалізації відповідного конституційного права, 907 з яких задовольнили позов про таке обмеження. Зокрема, протягом вказаного проміжку часу було виявлено 32 рішення Вищого адміністративного суду, 27 з яких обмежили проведення зборів. А за перші місяці 2014 р. суди першої інстанції ухвалилищонайменше 38 рішень щодо обмеження вказаного права і лише 7 разів задовольнили позов на користь організаторів зборів [5].
Серед підстав обмеження прав на мирні зібрання суди визначають: наявність недоліків у повідомленні про проведення заходу (несвоєчасне подання заяв, відсутність кількості учасників тощо); наявність одночасних заходів; неспроможність органів державної влади забезпечити громадський порядок; наявність небезпеки для охорони здоровя чи моралі населення; створення заходом перешкод або нез- ручностей у реалізації прав осіб, що не беруть участь у мирному зібранні; наявність шкоди іміджу влади та репутації держави [5].
На наш погляд, такий стан дає підстави говорити, що аналіз положень Конституції та законів України свідчить про правову гарантованість права на мирні зібрання на рівні Основного Закону, але механізм його реалізації є неефективним, а в окремих випадках він взагалі відсутній. Більше того, вивчення емпіричних матеріалів (рішення Конституційного Суду України, статистичної інформації) обумовлює необхідність у пошуку шляхів захисту мирних зібрань у судовому порядку.
У більшості випадків така позиція, на жаль, свідчить про зворотнє. Слід зазначити, що згідно зі ст. 92 Основного Закону виключно Законами України визначаються права та свободи людини і громадянина, гарантії їх реалізації [1], а Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР», хоч і є актом, що фактично уособлює механізм реалізації цього права в Україні на підставі право- наступництва, але не володіє необхідною юридичною силою.
Одним зі шляхів вирішення такої юридичної колізії є уповноваження окремої групи Народних депутатів створити спеціальний нормативно-правовий акт. Так, проект Закону України «Про свободу мирних зібрань» від 17 липня 2013 р., хоч і містить певні неточності й потребує вдосконалення, але все ж таки визначає такі положення, як принципи, пріоритетність мирних зібрань, права та обовязки його організатора та учасників [6].
Значний вклад у сприяння створенню вказаного спеціального закону вніс і Вищий Адміністративний Суд України, виклавши у Постанові Пленуму «Про правове врегулювання відносин щодо реалізації права на мирні зібрання» від 22 травня 2015 р. № 5 [7] необхідність звернення до Президента України, Верховної Ради та Кабінету Міністрів з метою сприяння прийняттю відповідного нормативно-правового акту, що регулював би цю сферу відносин.
Порівнюючи отримані дані із нормативною базою забезпечення права громадян збиратися мирно, без зброї у Російській Федерації, слід зазначити, що законодавець також встановлює таке право в Конституції, у ст. 31 [8], яка проголошує, що громадяни Російської Федерації мають право збиратися мирно, без зброї, проводити збори, мітинги і демонстрації, походи і пікетування. Водночас фундамент механізму проведення такого роду публічних заходів закладено Указом Президента Російської Федерації «Про порядок організації та проведення мітингів, вуличних походів, демонстрацій та пікетувань» від 25 травня 1992 р. [9].
Принциповою відмінністю законодавства України від Російської Федерації є наявність в останньої спеціального закону, що нібито, на думку його авторів, встановлює ефективну правову процедуру реалізації конституційного права (наприклад, термін подання заяви або конкретне коло осіб, що можуть бути організаторами, інші нюанси) та регулює визначену сферу відносин. Федеральний Закон Російської Федерації «Про збори, мітинги, демонстрації, походи і пікетування» від 19 червня 2004 р. № 54 ФЗ [10] окреслює необхідні елементи механізму реалізації права збиратися мирно, без зброї (ст. 2 - основні поняття, ст. 3 - принципи , ст. 4 - організація публічного заходу, ст. 7 - повідомлення про проведення публічного заходу тощо).
Але все ж таки, незважаючи на докладну нормативну регламентацію цього питання, слід зазначити, що у доповіді Уповноваженого з прав людини Російської Федерації акцентовано увагу на тому, що встановлений Федеральним Законом порядок сповіщення про проведення публічних заходів має безпідставну в правовому відношенні тенденцію до перетворення його в фактично дозвільну процедуру, що, на нашу думку, звужує права громадян.
До того ж, підкреслимо, що факт прийняття спеціального акту не є генеральною ціллю правового регулювання, а лише забезпечення належної правової процедури у реалізації права громадян збиратися мирно може вирішити визначену проблему. За матеріалами статистики, що вказують на необхідність удосконалення Федерального Закону Російської Федерації «Про збори, мітинги, демонстрації, ходи і пікетування» від 19 червня 2004 р. № 54 ФЗ, Європейський Суд з прав людини протягом 2009-2014 рр. прийняв до розгляду 15 скарг від 29 осіб з приводу обмеження права на мирні зібрання з різних населених пунктів Російської Федерації [11]. Порушення права громадян збиратися мирно полягає у неналежно реалізованій, на думку Суду, процедурі погодження місця проведення заходу, що ще раз аргументує нашу позицію та акцентує увагу на тому, що вищезазначений закон, яким регулюються відносини у сфері реалізації права громадян збиратися мирно, потребує вдосконалення через те, що його неточні положення призводять до позовів на рівні міжнародної правозахисної установи від громадян Федерації до своєї ж держави.
Цікавим також є той факт, що на території Російської Федерації і досі діє Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР» від 28 липня 1988 р. № 9306-ХІ.
Наявність цього нормативного документу свідчить про його застарілість та недоцільність, оскільки з моменту його прийняття пройшло більше 25 років, а за цей час, по-перше, змінились потреби суспільства, а по-друге, свій розвиток у демократизації знайшли Конституції й нормативно-правові акти.
Але все ж таки на противагу певному ряду недоліків слід зазначити, що органи конституційної юстиції Російської Федерації виступають за захист прав громадян збиратись мирно, без зброї. Це положення відображається постановою Конституційного Суду Російської Федерації у справі про перевірку конституційності ч. 1 ст. 7 Федерального Закону Російської Федерації «Про збори, мітинги, демонстрації, ходи і пікетування» від 19 червня 2004 р. № 54 ФЗ у звязку зі скаргою громадянина А. Якимова, суд постановив: визнати ч. 1 ст. 7 Федерального Закону «Про збори, мітинги, демонстрації, походи і пікетування» такою, що не відповідає Конституції Російської Федерації, її ст. 19 (ч. 1, ч. 2), ст. 31 і ст. 55 (ч. 3), в тій мірі, що положення, які в ній містяться за змістом, що надає їм правозастосовна практика в системі чинного правового регулювання, не забезпечують можливість подачі повідомлення про проведення публічного заходу для випадків, коли визначений за загальним правилом строк подачі повідомлення (не раніше 15 і не пізніше 10 днів до дня проведення публічного заходу) повністю співпадає з неробочими святковими днями [12].
Органи конституційної юстиції, як і Уповноважений Російської Федерації з прав людини, акцентують увагу на недосконалості закону, що регулює проведення мирних зборів, а це означає, що він потребує вдосконалення, адже ці проблеми спричиняють порушення конституційного права громадян Російської Федерації, сприяють утворенню конфліктних ситуацій між владою та організаторами мирних зібрань, а в подальшому, коли люди бажають провести такий захід всупереч бажанню влади, призводять до конфліктів громадян і працівників правоохоронних органів, що не можуть належним чином забезпечити громадський порядок.
Отже, слід зазначити, що на території Російської Федерації право громадян збиратися мирно, без зброї гарантовано Основним Законом, низкою нормативно-правових актів і, що на перший погляд важливо, спеціальним законом. Але поряд з цим на основі рішень Конституційного суду Російської Федерації, доповіді Уповноваженого з прав людини та судової статистики Європейського суду з прав людини слід констатувати, що процедура реалізації вказаного конституційного права на території держави-представниці пострадянського простору не забезпечена належним чином і потребує ряду уточнень.
В свою чергу, досвід, отриманий в результаті спроби врегулювати це право, необхідно використати і в Україні в тому аспекті, що навіть наявність спеціального закону не розвязує проблему громадян збиратися мирно, без зброї. Але його відсутність лише призводить до загострення проблеми і утворення конфліктних ситуацій, що виникають між організаторами таких заходів та органами державної влади.
Висновки
право конституційний мирний зібрання
Отже, підводячи підсумки проведеного дослідження на підставі проаналізованих зарубіжних та національних нормативно-правових актів, рішень органів Конституційної юрисдикції та судової статистики, слід констатувати, з одного боку, закріпленість в Конституції України та законодавстві Російської Федерації права збиратися мирно, без зброї, проводити мітинги та інші різноманітні мирні заходи відповідає європейським традиціям.
А з іншого боку, найбільш вдало, на нашу думку, всебічно і якісно забезпечено процес реалізації цього права саме у законодавстві України, адже, незважаючи на наявність спеціального закону в Російській Федерації, що забезпечує відповідне право, механізм його реалізації частково нівелюється.
В Російській Федерації, поширеною є тенденція систематичних намагань органів влади та самоврядування до недопущення проведення такого роду заходів. Також слід акцентувати увагу на тому, що, хоч на території Російської Федерації і діє закон, який регламентує вказані відносини, на основі отриманих даних виявилось, що він не регулює в належній мірі вказані питання.
Важливою особливістю в забезпеченні права громадян збиратись мирно, без зброї також є роль національних органів Конституційної юстиції, яка полягає у праві тлумачити норми Основного Закону та проводити перевірки національних нормативно-правових актів на відповідність Конституції. На наш погляд, для вирішення відповідного завдання в Україні є необхідність прийняття спеціального закону, що регулював би цю сферу відносин.
Практичні рекомендації щодо створення спеціального Закону України, які пропонуються нами, спрямовані на вирішення вже існуючих проблем національного та міжнародного рівня, серед яких: розробка визначеної термінології з відповідним науковим обґрунтуванням зазначених у Конституції України понять; розвязання тенденції до заборони на проведення таких зібрань органами влади; розробка положень спеціального Закону таким чином, щоб процедура «сповіщення» не зводилась нанівець та не перетворювалась у «дозвільну»; уточнення поняття «завчасність» в аспекті подання заяви про проведення мирного заходу; конкретний перелік заборон щодо осіб, які не мають права брати участь у таких заходах, та місць, де їх проводити не можна. Також, на нашу думку, належної уваги вимагає механізм забезпечення громадського порядку під час проведення відповідних заходів.