Реалізація принципу спеціалізації під час здійснення судового управління
Судова система України натепер знаходиться на шляху пошуку оптимальної моделі її побудови та вдосконалення процедури судочинства. Дійсно, саме на суд покладається основний тягар щодо захисту прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина, тому зрозумілим є намагання законодавця вдосконалити сучасне судочинство й підвищити ефективність роботи суду та судової системи загалом. Однак під час такого прискореного реформування судоустрою, яке відбувається сьогодні, варто враховувати, що вирішальну роль для якісної й ефективної роботи суду, як і будь-якого утворення, відіграє не тільки вдосконалення законодавства, прагнення до високих правових стандартів, а і його матеріальні джерела, ефективне управління ним. Тому й питання щодо вдосконалення судоустрою та судочинства необхідно розглядати не лише з позиції прийняття нових норм правової регламентації організації й діяльності суду, а й шляхом аналізу управлінських процесів, що відбуваються в ньому та мають не менше значення для проведення тривалої судової реформи.
Запровадження спеціалізації управління в судовій діяльності запропоновано в Концептуальних положеннях реформування організації діяльності судів загальної юрисдикції, затверджених Наказом Державної судової адміністрації України від 7 листопада 2003 року № 576, у яких спеціалізація управління розглядається як визначення рівнів компетенції посадових осіб щодо вирішення поточних питань діяльності суду.
Для детального аналізу реалізації принципу спеціалізації під час здійснення судового управління необхідно передусім визначитись із підходом до розуміння поняття «посадова особа», а також із тим, які саме особи в суді належать до посадових.
З метою визначення поняття «посадова особа» Міністерство юстиції України підготувало лист від 22 лютого 2013 року № 1332-0-26-13/11, де зазначається, що для визначення поняття «посадова особа» необхідно виходити з правозастосовної практики, яка зазначає, що головним критерієм зарахування особи до кола посадових осіб є наявність у неї організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських функцій. Отже, для визначення кола посадових в осіб у суді необхідно встановити, хто з працівників суду наділений організаційно-розпорядчими або адміністративно-господарськими функціями, а для цього потрібно проаналізувати підходи до розуміння функцій загалом.
Поняття «функції службової або посадової особи» в чинному законодавстві не подається, проте цей термін усе ж таки застосовується щодо тих чи інших субєктів права. У лексичному значенні поняття «функція» характеризується як багатозначний термін, тому, не беручи до уваги значення функцій, запропонованих у біології та математиці, на найбільшу увагу заслуговує таке визначення: «функція (від лат. functio - виконання, здійснення) - діяльність, обовязок, робота; зовнішній прояв властивостей якого-небудь обєкта у даній системі відносин». У науковій літературі функції визначаються як юридично необхідні види діяльності, як комплекс взаємоповязаних організаційно-правових впливів кожного структурного підрозділу, який слугує напрямом для досягнення мети, поставленої перед системою управління. У деяких джерелах пропонується й більш розгорнута характеристика функцій органу як складових частин змісту його діяльності, що відображені в установлених для органу завданнях щодо забезпечення життєво важливих потреб обєкта управління, здійснюються структурними підрозділами (посадовими особами) органу шляхом реалізації покладених на них повноважень. Виходячи із запропонованих тлумачень поняття «функція», можна стверджувати, що під ним можна розуміти основні взаємоповязані напрями діяльності, що реалізуються службовцями для виконання загальної мети. Більше того, функціям властиві такі ознаки, як безперервність, постійність і незумовленість конкретними подіями й діями.
Відповідно до судової практики, яка склалася й відображена у відповідному узагальненні Верховного Суду України (йдеться про Постанову Пленуму Верховного Суду України «Про судову практику у справах про хабарництво» від 26 квітня 2002 року № 5), організаційно-розпорядчими функціями є функції щодо здійснення керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи, виробничою діяльністю окремих працівників на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форм власності. Такі функції виконують, зокрема, керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних, колективних чи приватних підприємств, установ і організацій, їхні заступники, керівники структурних підрозділів (начальники цехів, завідувачі відділів, лабораторій, кафедр), їхні заступники, особи, які керують ділянками робіт (майстри, виконроби, бригадири тощо).
Водночас під адміністративно-господарськими функціями розуміються функції щодо управління або розпорядження державним, колективним чи приватним майном (установлення порядку його зберігання, переробки, реалізації забезпечення контролю за цими операціями тощо). Такі функції в тому чи іншому обсязі є в начальників планово-господарських, постачальних, фінансових відділів і служб, завідувачів складів, магазинів, майстерень, ательє, їхніх заступників, керівників відділів підприємств, відомчих ревізорів і контролерів тощо.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» не подає ані визначення, ані переліку функцій осіб, які працюють у суді, а лише закріплює повноваження працівників судового органу. Водночас необхідно звернути увагу на те, що функції та повноваження не є тотожними поняттями. Для виконання особами покладених на них функцій вони повинні бути наділені достатнім комплексом повноважень. Отже, дослідження комплексу повноважень, закріпленого за судовими кадрами Законом України «Про судоустрій і статус суддів», дасть змогу дійти висновку щодо кола осіб, які наділені організаційно-розпорядчими або адміністративно-господарськими функціями.
Суд, як і будь-який орган державної влади, складається з певних «цеглинок», якими є посади державного органу, отже, можна стверджувати, що всі особи, які обіймають зазначені посади, тобто перебувають із ним у трудових відносинах, становлять судові кадри. Суд має складну і специфічну структуру, яка залежить від місця (рівня) суду в судовій системі. Однак уважаємо, що всі судові кадри судів загальної юрисдикції незалежно від його рівня в системі судів умовно можна поділити на чотири групи: (1) адміністрація суду, (2) суддівський корпус, (3) патронажний персонал, (4) технічні працівники суду й обслуговуючий персонал. Зі всіх чотирьох груп саме працівники адміністрації суду безпосередньо здійснюють судове управління, тому аналіз повноважень судових кадрів необхідно розпочати саме з них. посадовий судовий повноваження адміністративний
У наукових джерелах терміном «адміністрація» позначається обєднання посадових осіб і органів, що очолюють організацію . Залежно від певних чинників зміст адміністрування може мати різні форми, які можна визначити як сукупність різноманітних організаційно-методичних дій, що забезпечують цілеспрямоване і стійке функціонування певних суспільних відносин. Надане бачення включає до повноважень адміністрації й розробку стратегічних і низки інших рішень. Адміністрування, крім керівництва організацією (відносинами), розкривається також такими основними завданнями, як регламентація, розпорядження, інформаційне забезпечення, контроль виконання, супровід документообігу й діловодства тощо.
Отже, з аналізу Закону України «Про судоустрій і статус суддів» і з урахуванням визначення терміна адміністрації вбачається, що до адміністрації суду належать голова суду; заступник голови суду; секретарі судових палат; секретар Пленуму Верховного Суду; керівник апарату суду; заступник керівника апарату суду.
Стосовно функцій голови суду, то необхідно зауважити, що проблема встановлення функцій голови суду та його заступника не є новою, однак це питання не втрачає своєї актуальності й сьогодні. У найбільш загальному розумінні функцій голови суду - це певні організаційні дії, конкретні напрями адміністративного впливу субєкта адміністрування на обєкт адміністрування, у яких і за допомогою яких розкривається загальний зміст організаційної діяльності в суді. Ці функції мають особливий характер, їх головна особливість полягає в тому, що здійснювана діяльність має внутрішньоорганізаційний характер, тобто спрямована більшою мірою всередину підвідомчої системи для створення необхідних умов її функціонування. Л.М. Москвич запропоновано досить широкий перелік функцій голови суду щодо управління в суді. Учена визначає такі функції: адміністративну, інформаційно-аналітичну, соціальну, прогностичну, планування, мотиваційно-стимулюючу, корегувальну, стримувальну, функцію забезпечення компетентності й дисципліни всього персоналу, контролюючу функцію. З одного боку, на голову суду покладено досить широкий перелік функцій, однак, з іншого - всі ці функції мають єдине підґрунтя та належать до групи організаційно-розпорядчих функцій. Для реалізації своїх організаційно-розпорядчих функцій голова суду наділений комплексом адміністративних повноважень, закріплених у Законі України «Про судоустрій і статус суддів», а саме: 1) представляє суд як орган державної влади у зносинах з іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами; 2) визначає адміністративні повноваження свого заступника; 3) контролює ефективність діяльності апарату суду, погоджує призначення на посаду керівника апарату суду, заступника керівника апарату суду, а також уносить подання про застосування до керівника апарату суду, його заступника заохочення або накладення дисциплінарного стягнення відповідно до законодавства; 4) видає на підставі акта про призначення судді на посаду, переведення судді, звільнення судді з посади, а також у звязку з припиненням повноважень судді відповідний наказ; 5) повідомляє Вищу кваліфікаційну комісію суддів України та Державну судову адміністрацію України, а також через веб-портал судової влади про вакантні посади суддів у суді в триденний строк із дня їх утворення; 6) забезпечує виконання рішень зборів суддів; 7) організовує ведення й аналіз судової статистики, організовує вивчення та узагальнення судової практики, інформаційно-аналітичне забезпечення суддів з метою підвищення якості судочинства; 8) сприяє виконанню вимог щодо підвищення кваліфікації суддів; 9) здійснює інші повноваження, визначені законом.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» установлює, що керівник апарату суду очолює апарат, несе персональну відповідальність за належне організаційне забезпечення суду, суддів і судового процесу, функціонування Єдиної судової інформаційної (автоматизованої) системи, інформує збори суддів про свою діяльність, також призначає на посаду та звільняє з посади працівників апарату суду, застосовує до них заохочення й накладає дисциплінарні стягнення, а стосовно Верховного Суду України, то керівник його апарату, крім того, представляє Верховний Суд України як юридичну особу. Жодних інших повноважень за керівником апарату суду Закон України «Про судоустрій і статус суддів» не закріплює.
Секретар судової палати організовує роботу відповідної судової палати й головує на її засіданнях, організовує аналіз судової статистики, вивчення судової практики, інформує збори суддів касаційного суду про діяльність судової палати. Секретар Пленуму Верховного Суду організовує роботу секретаріату Пленуму, підготовку засідань Пленуму, забезпечує ведення протоколу та контролює виконання постанов, прийнятих Пленумом Верховного Суду.
Незважаючи на значну кількість посадових осіб, наділених організаційно-розпорядчими або адміністративно-господарськими функціями, головне питання під час реалізації принципу спеціалізації у сфері судового управління полягає у співвідношенні та взаємодії голови суду й керівника апарату суду. Керівник апарату суду, виконуючи покладені на нього функції, з одного боку, збільшує час, необхідний суддям для вирішення судових справ, а з іншого - повинен привносити знання та можливості судового менеджменту у сферу судової влади. Зі зростанням навантаження й вимог щодо розвязання більшої кількості спорів у суддів на адміністративних посадах залишається мало часу для управління щоденними справами суду, для планування впровадження нових технологій і процедур, що мають поліпшити роботу судової системи.
Разом із тим серед працівників суду існує досить жваве протистояння стосовно співвідношень голови суду та керівника апарата суду. Так, заступник голови господарського суду м. Севастополя В.Є. Кравченко зазначає, що вирішення проблеми правового розмежування повноважень голови суду та керівника апарату вбачається в розширенні повноважень голови суду як дійсно дієвого керівника державної установи - суду - й у детальному визначенні та поступовому, а не в «стрибкоподібному» зростанні кола повноважень керівника апарату суду. Керівник апарату господарського суду Автономної Республіки Крим І.В. Плотников зазначає, що посаду керівника апарата суду варто зарахувати чи прирівняти до посади заступника голови суду, на кшталт керівника управління справами в органах виконавчої влади, де керівник апарату є заступником керівника цього органу.
Аналіз практичної діяльності керівника апарату суду в судовій системі України показує, що його успіх роботи залежить насамперед від його професійних якостей. Однак сьогодні посада керівника апарату суду не остаточно сформувалася й особи, які обіймають ці посади, не завжди займають лідерську позицію в суді, не користуються достатнім авторитетом як серед суддів, так і серед працівників апарату суду. Особливо наочно така ситуація проглядається на рівні місцевих судів. Варто також зазначити, що в багатьох випадках голови судів ставляться до керівників апаратів як до своїх помічників, указуючи їм, що і як необхідно виконувати, або ж перетягують, точніше, продовжують виконувати всі організаційні повноваження в суді. Проте практика показує, що в тих судах, де активно підтримували керівників апарату суду, їхня робота отримувала схвалення: становлення керівника апарату суду відбувалося набагато швидше. Причому передача організаційних повноважень, не повязаних із відправленням правосуддя, від голови суду керівникові апарату не означала втрати контролю над апаратом суду з боку голови, оскільки контрольна функція все ж залишилася в голови суду. Навпаки, така ситуація підвищувала роль керівника апарату суду у взаєминах із працівниками апарату, й, найголовніше, у зовнішніх правовідносинах, оскільки для належної організації забезпечення роботи суду необхідні зовнішні ресурси.
Запровадження спеціалізації в судовому управлінні призвело до перерозподілу повноважень між головою суду та керівником апарату зі значним збільшенням повноважень останнього. Покладення на керівника апарату частини організаційно-розпорядчих повноважень, що за раніше чинним законом про судоустрій здійснювалися головою суду, вважаємо правильним кроком законодавця. Такий перерозподіл повноважень являє собою реалізацію управлінської спеціалізації в суді. Такий підхід сприятиме створенню належних умов для зосередження суддів, у тому числі й тих, хто обіймає адміністративні посади, на якісному виконанні завдань правосуддя, зменшенню навантаження на останніх у частині виконання адміністративно-управлінських функцій, а функції, які не є суддівськими за своєю природою й не обовязково мають виконуватися суддями, максимально можливою мірою передаються іншим працівникам суду. За таких умов голова суду замість того, щоб витрачати більшість свого часу на вирішення адміністративних та управлінських питань, делегує основну частину відповідних адміністративних функцій керівнику апарату суду, який фактично стає партнером голови суду.
Запровадження спеціалізації в галузі управління в суді, тобто розмежування повноважень між головою суду та його заступниками й керівником апарату, також сприятиме забезпеченню незалежності суддів через створення механізму відмежування суддівського корпусу від ведення фінансово-господарських операцій і, як наслідок, недопущення впливу на них з боку контролюючих органів.