Муниципальное право как отрасль российского права, наука и учебная дисциплина
Контрольная работа
Муниципальное право как отрасль российского права, наука и учебная дисциплина
Содержание
1. Понятие и предмет муниципального права как комплексной отрасли права
. Соотношение муниципального права с другими отраслями российского права
. Принципы и система муниципального права
. Прямая и представительная демократия в системе местного самоуправления
. Источники муниципального права и их подразделение
. Муниципальное право как наука
Литература
муниципальный право демократия самоуправление
. Понятие и предмет муниципального права как комплексной отрасли права
Теория права рассматривает отрасль права как обособившуюся внутри системы права совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную область (сферу) общественных отношений.
Такие ученые как Н.В. Постовой, В.В. Таболин, H.H. Черногор под муниципальным правом Российской Федерации понимают совокупность норм публичного и частного права, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в системе местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление . В статье 12 Конституции РФ статья устанавливается, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако в Конституции РФ определение понятия «местного самоуправления» отсутствует.
Несмотря на это, ч. 2 ст. 1 Федерального Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» трактует местное самоуправление в Российской Федерации как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В соответствии с п. 1 ст. 3 Европейской Хартии под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населе-ния.
В юридической литературе встречаются различные трактовки предмета муниципального права. По наиболее распространённому подходу, которого придерживаются В.И. Фадеев, Н.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, Н.С. Бондарь, А.Н. Писарев, Е.С. Шугрина, муниципальное право является новой комплексной отраслью права России, а предмет муниципального права совпадает с комплексом отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления . При этом отрасль муниципального права является комплексной, так как нормы, из которых она состоит, регулируют весь комплекс общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, в том, числе тех, которые регулируются нормами и других отраслей права, так как, административного, гражданского, налогового и т.д.
Согласно второму подходу В.И. Васильева, В.А. Баранчикова предмет муниципального права «уже», чем комплекс отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. Данная позиция построена на критике недостатков первого подхода, поскольку не совсем понятны пределы регулирования муниципального права. Сторонники первого подхода отвергают комплексный характер отрасли муниципального права, признают только комплексный характер российского законодательства о местном самоуправлении, исходя из того, что в теории права отрасль права и отрасль законодательства - не одно и то же. В предмет муниципального права включают только те общественные отношения, которые связаны с организационно-правовой стороной местного самоуправления.
Исходя из точки зрения В.И. Васильева, муниципальное право рассматривается как подотрасль конституционного права, поскольку оно регулирует одну из форм народовластия, а именно - муниципальную власть. Как представляется, критика понимания сущности предмета муниципального права как комплексной отрасли, приводимая В.И. Васильевым, во многом справедлива. Но, несмотря на это, до полного завершения формирования отрасли муниципального права и законодательства комплексный подход имеет огромное практическое применение в научных исследованиях и учебном процессе, повсеместное распространение и признание.
. Соотношение муниципального права с другими отраслями российского права
В настоящее время некоторые ученые не рассматривают муниципальное право в качестве самостоятельной отрасли права, так как изначально оно возникло как подотрасль конституционного права.
В определённом смысле подхода промежуточного характера придерживается А.А. Сергеев, который выделяет муниципальное право в широком и узком смысле . В узком смысле он трактует муниципальное право как совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих организацию местного самоуправления. В широком смысле под муниципальным правом понимает то, что представители первого из вышеперечисленных подходов называют «комплексной отраслью муниципального права». Под муниципальным правом он понимает объединение муниципального права в узком значении с базовыми и локальными межотраслевыми институтами, причем рассмотрение его в этом смысле целесообразно в учебных целях.
Таким образом, в российской юридической науке существуют следующие точки зрения о соотношении конституционного и муниципального права:
муниципальное право - самостоятельная комплексная отрасль российского права;
муниципальное право - подотрасль конституционного права;
муниципальное право может пониматься в двух смыслах: в узком - это подотрасль конституционного права, в широком - комплексное правовое образование.
Думается все же, что согласиться с несамостоятельным характером отрасли муниципального права нельзя. Конституционное право в силу специфики своего предмета регулирует, как правило, лишь базисные общественные отношения в соответствующей сфере, подробная же регламентация осуществляется нормами другой отрасли, хотя есть и исключения. В этом смысле конституционное право не регламентирует подробно, например, деятельность местных администраций - это задача именно муниципального права.
В доктрине права рассматривается также положение о том, что муниципальное право является подотраслью административного права. Так, Ю.Н. Стари- лов наряду с милицейским, строительным, социальным, служебным, образовательным правом относит муниципальное право к особенной части административного права. Согласно точки зрения В.С. Четверикова, муниципальное право является комплексной отраслью в силу отсутствия специфических норм права и использования правовых норм конституционного, гражданского, административного права, тем самым автор фактически говорит о муниципальном праве как подотрасли административного права.
Следует признать, что муниципальное право имеет ряд точек пересечения с административным правом. Во-первых, муниципальное управление осуществляется, преимущественно, с использованием метода власти-подчинения. Во-вторых, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, выполняя при этом функции государственного управления. В- третьих, органы местного самоуправления могут являться органами административной юрисдикции, осуществляя при этом правоохранительную деятельность.
Тем не менее, значительный объем в муниципальном праве норм конституционного, гражданского, финансового и некоторых других отраслей права позволяет считать его самостоятельной комплексной отраслью российского права.
И.В. Выдрин полагает, что муниципальное право обладает присущим только ему предметом регулирования, специфическими правовыми конструкциями, своеобразной структурированностью норм, сочетанием различных методов юридического воздействия, т.е. совокупностью факторов внутреннего свойства.
При этом, следует согласиться с мнением А.Н. Костюкова, что в юридической науке самостоятельность муниципального права как отрасли права доказана и не вызывает сомнений. Муниципальное право, как отрасль права, тесно взаимодействует с конституционным, административным, финансовым, налоговым, гражданским, коммерческим, экологическим отраслями права и др. Нормы данных отраслей права регулируют отдельные группы отношений, складывающихся в системе местного самоуправления. Взаимодействие муниципального права с другими отраслями права обусловлено также применением смежного метода правового регулирования отношений. При соотношении муниципального права с административным и гражданским правом смежными являются также нормы об ответственности субъектов муниципально-правовых отношений. Если рассматривать взаимосвязь муниципального права с гражданским, необходимо отметить, что муниципальные образования являются участниками гражданского оборота, при этом от их имени выступают органы местного самоуправления - как юридические лица. Муниципальное право взаимодействует также с земельным правом, так как органы местного самоуправления имеют непосредственное соприкосновение с управлением определенной частью земельных ресурсов. Муниципальное право соотносится также по предмету правового регулирования с финансовым правом в области бюджетно-финансовой деятельности органов местного самоуправления.
Поэтому следует сделать вывод о том, что, несмотря на наличие тесной связи между отраслями конституционного и муниципального права, муниципальное право России является самостоятельной отраслью права, имеющей собственный предмет регулирования.
. Принципы и система муниципального права
В Российской Федерации местное самоуправление базируется на определенных принципах, под которыми понимаются основополагающие идеи (начала), устанавливающие общие положения отрасли права, имеющие общеобязательный характер. Принципы муниципального права формируются на основе принципов общего права, как публичного, так и частного, с учетом методов правового регулирования общественных отношений.
В Конституции РФ (п. «н» ч. 1 ст. 72) вопросы, связанные с установлением общих принципов организации местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, на федеральном уровне находят свое закрепление основные вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Конкретное регулирование данных вопросов отражено в конституциях, уставах и законах субъектов Федерации, а также в уставах муниципальных образований. Основополагающим актом, закрепляющим принципы местного самоуправления на федеральном уровне, является Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Законодательство о местном самоуправлении выделяет следующие принципы муниципального права:
Во-первых, принцип народовластия, закрепленный в ст. 3, 130, 131 Конституции РФ. В данных статьях Конституции РФ устанавливается, что народ, проживающий на территории муниципального образования, является единственным носителем власти. При этом народ осуществляет свою власть через органы, выборы, референдумы, сходы и т.д. Граждане, обладающие избирательным правом, непосредственно формируют систему и сами органы.
Во-вторых, принцип демократизма в формировании местной публичной власти. Указанный принцип закрепляет Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный Закон «О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также законы о местном самоуправлении и законы о выборах органов местного самоуправления, принятые законодательными органами субъектов Российской Федерации.
В-третьих, принцип сочетания форм непосредственной и представительной демократии при осуществлении местного самоуправления. Суть данного принципа состоит в том, что граждане, участвующие в выборах, местных референдумах, собраниях, сходах, гражданских правотворческих инициативах, принимают собственные решения по обсуждаемым вопросам, выражают при этом прямое волеизъявление.
В-четвертых, принцип самостоятельности местной публичной власти и ее взаимодействия с государственной властью. Данный принцип закреплен в ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ, а также Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 3, 19, 20, 21 и др.).
В-пятых, принцип внутренней соподчиненности решений референдумов, сходов, органов и должностных лиц в системе местного самоуправления. Указанный принцип находит закрепление в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, в федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.
В-шестых, принцип сочетания юридического равенства субъектов муниципально-правовых отношений и субъектов гражданско-правовых отношений с административной соподчиненностью, нашедший отражение в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В-седьмых, выделяется принцип судебной защиты и ответственности субъектов муниципально-правовых отношений, установленный в частном и публичном праве.
В-восьмых, принцип повсеместности становления и развития местного самоуправления, который гарантирует осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Данный принцип установлен в Конституции РФ (ст. 2, 12, ч. 1 ст. 131) и Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 1).
Основным условием выделения муниципального права в самостоятельную отрасль права является наличие элементов системы местного самоуправления, организация и деятельность которых регулируется нормами муниципального права.
Система муниципального права представляет собой совокупность собственных и смежных институтов права, составляющих общую и особенную части данной отрасли.
Система муниципального права включает в себя:
институты этого права, которые состоят из норм и регулируемых ими отношений;
других общие и особенные элементы, такие как, определение понятий самого муниципального права как отрасли, его предмета, источников, норм, институтов, науки, истории становления и развития;
субъекты и объекты муниципальных правоотношений с определенной для них нормативными актами компетенцией и ответственностью.
. Прямая и представительная демократия в системе местного самоуправления
Федеральное законодательство, а также законодательство субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления устанавливают право граждан на участие в решении вопросов местного значения как непосредственно, так и через представительные органы местного самоуправления.
Законодательство о местном самоуправлении выделяет три формы демократии в рамках местного самоуправления:
Во-первых, представительную демократию. Данный вид демократии позволяет гражданам участвовать в создании представительных органов местного самоуправления через существующую пропорциональную, мажоритарную, либо смешанную избирательную систему.
Во-вторых, прямую (непосредственную) демократию, которая предполагает непосредственное участие граждан в процессе принятия решений по вопросам местного значения.
В-третьих, консультативную (митинговую) демократию. Наделяет население широкими возможностями для участия в управленческом процессе, не оказывает влияния на сферу принятия решений по муниципальным вопросам.
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает различные формы муниципальной власти, принадлежащие населению муниципального образования.
К числу таких форм законодательство относит: формы прямого волеизъявления, с помощью которых население непосредственно принимает решения по вопросам местного значения либо участвует в процессе их принятия органами местного самоуправления, а также выборные и иные органы местного самоуправления, образуемые либо непосредственно населением, либо сформированные представительным органом местного самоуправления, получившим свою власть от населения.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяются следующие формы непосредственной демократии на местном уровне:
местный референдум;
муниципальные выборы;
сход граждан;
правотворческая инициатива граждан;
обращения граждан в органы местного самоуправления;
территориальное общественное самоуправление;
публичные слушания;
собрания граждан;
конференция граждан (собрание делегатов);
Согласно ст. 33 Федерального закона, в уставах муниципальных образований могут устанавливаться и закрепляться другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, непротиворечащие Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иным федеральным законам, а также законам субъектов Российской Федерации.
В законодательстве перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении остается открытым. Данная трактовка позволяет учитывать местные особенности при осуществлении местного самоуправления населением и способствует его дальнейшему развитию.
Таким образом, в зависимости от формы волеизъявления народа, необходимо выделить представительную и непосредственную демократии, которые представлены и на уровне местного самоуправления. При этом, не устанавливается приоритет той или иной формы демократии, так как они одинаково важны для реализации народовластия.
Следует отметить, что российское местное самоуправление на данном этапе пока еще не стало подлинной формой народовластия. Но, несмотря на это, законодательство о местном самоуправлении предусматривает многообразие институтов непосредственной демократии. Применение их на практике способствуют постепенному развитию гражданского общества и становлению в стране эффективного местного самоуправления.
5. Источники муниципального права и их подразделение
Под источниками муниципального права следует понимать систему нормативных правовых актов общего и специального характера, содержащих нормы муниципального права, а также совокупность правовых обычаев, традиций и юридических прецедентов, применяемых при осуществлении местного самоуправления.
В доктрине права выделяются общие и специальные источники муниципального права.
К общим источникам относятся: Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.; Конституция Российской Федерации. В данных нормативных правовых актах изложены основополагающие нормы- принципы о местном самоуправления. Детально система норм муниципального права закреплена в нормативных актах специального характера.
К специальным источникам муниципального права относятся: федеральные законы, касающиеся организации и деятельности местного самоуправления; указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (законы о местном самоуправлении и т.д.), а также принимаемые в системе местного самоуправления нормативные правовые акты. Обычаи можно отнести к источникам уровня только муниципального образования, так как они имеют локальный характер.
Классификация муниципальных правовых актов проводится по субъектам, их издавшим, а также по функциональному признаку.
По субъектам, их издавшим, они подразделяются на решения, принимаемые:
населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан;
представительными органами местного самоуправления;
исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления общей и специальной компетенции;
выборными должностными лицами местного самоуправления и назначаемыми на должность по контракту.
По функциональному признаку источники муниципального права подразделяются на акты:
организационно-процессуального характера (регламенты, инструкции);
структурно-управленческого характера (положения об органах местного самоуправления и их подразделениях);
финансового обеспечения (бюджеты, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе);
территориальной организации муниципальной власти;
хозяйственной деятельности органов местного самоуправления;
социально-культурной деятельности органов МСУ и др.
Таким образом, к источникам муниципального права следует отнести:
международные правовые акты;
нормативные правовые акты Российской Федерации, которые включают в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы РФ, акты Президента РФ и Правительства РФ и нормативные правовые акты субъектов РФ;
нормативные акты, принятые в системе местного самоуправления, а также обычаи;
акты высших судебных инстанций.
К специальным законам в области муниципального права необходимо отнести Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об образовании» , «О недрах» , Бюджетный кодекс РФ , Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» и др.
К источникам муниципального права относятся также международные правовые акты. Конституции РФ (ст. 15) прямо устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Это означает, что Российская Федерация присоединилась к таким документам, как, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Европейской хартии местного самоуправления и др. и, тем самым, она обязана их соблюдать. Однако Конституция РФ устанавливает соотношение юридической силы национального законодательства и международных договоров Российской Федерации. Согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
6. Муниципальное право как наука
Муниципальное право как наука - более широкое понятие, чем муниципальное право как отрасль права. Научная дисциплина «муниципальное право» - это совокупность знаний, теорий и идей о правовом регулировании организации и функционирования местного самоуправления, о практике правового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности, а также отмечается обращение к зарубежному муниципальному опыту.
Научная дисциплина муниципального права изучает нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, используя при этом как общенаучные методы (диалектический, системный, конкретно-социологический), так и специальные методы познания (сравнительно-правовой, статистический, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический и др.).
Сложившаяся в значительной степени на основе развития дореволюционной правовой мысли и исследований зарубежного конституционализма наука муниципального права находится на начальном этапе своего формирования. Продолжаются споры не только об основных научных понятиях и категориях, но и о месте данной науки в юриспруденции. Такое состояние науки муниципального права, как и многих других научных дисциплин, во многом обусловлено сложившейся методологией права в целом. Представляется логичным, что именно в последние годы резко актуализовалась проблематика теоретико-методологических оснований отраслевых юридических наук, методологии права в целом. Накоплен достаточно большой научный материал для обобщения и переосмысления. Последнее имеет особое отношение к муниципальному праву, поскольку здесь научно-исследовательская деятельность осложняется рядом дополнительных факторов.
Как известно, становление местного самоуправления сопровождалось активными дискуссиями, в ходе которых не только подвергалась жесткой критике конституционная модель российского муниципализма, но и в целом отрицались ее перспективы с учетом отечественных традиций и реалий. К сожалению, политико-правовая практика довольно часто усиливала аргументы оппонентов Конституции Российской Федерации. Однако, как представляется, закрепленные в основном законе государства фундаментальные принципы организации местного самоуправления, отражая не только сложившиеся представления, но и практику местного самоуправления, как в России, так и во многих других современных государствах, создают необходимое правовое, социокультурное, политическое и экономическое пространство для его развития. Основные же проблемы современного состояния муниципализма во многом обусловлены непоследовательностью и противоречивостью текущего законодательства (в том числе бюджетного, налогового), практики его развития и применения подчас без учета контекста российских реалий.
Кроме того, следует обратить внимание на то, что теория и практика российского муниципализма возрождались после длительного исторического перерыва. И сегодня сохраняется неустойчивость российского законодательства, что приводит, наряду с другими последствиями, к необходимости научной разработки и экспертного сопровождения его новелл, перманентного переосмысления отдельных норм и институтов муниципального права. Это не способствует динамизму научного процесса. За прошедшие годы не только сложилось законодательство и накоплен значительный эмпирический материал о местном самоуправлении, но и созданы определенные условия для развития муниципального права России как науки. Однако нельзя не заметить, что формированию системного представления о теории и практике правового регулирования местного самоуправления не благоприятствует весьма ограниченное внимание к таким проблемам, как его территориальная организация, решения органами местного самоуправления отдельных вопросов местного значения, экономическая основа местного самоуправления (в основном изучается только местный бюджет). Фактически, вне поля зрения остается анализ правоприменительной практики в сельских поселениях, малых и средних городах России, в том числе соглашений о передаче полномочий, а также особенностей организации местного самоуправления в ЗАТО и наукоградах, на приграничных территориях (трансграничное сотрудничество) и на территориях традиционного природопользования.
Таким образом, российская модель местного самоуправления в весьма противоречивых условиях становления конституционализма сохранила свое политико-практическое значение как форма народовластия и стала объектом значительного исследовательского интереса, оставаясь одной из наиболее дискуссионных проблем юридической науки.
Литература
1. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2012. - 625 c.
. Государственное и муниципальное управление. Шпаргалка; Окей-книга - Москва, 2012. - 617 c.
. Модернизация российской экономики и государственное управление; КомКнига - Москва, 2006. - 376 c.
. Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2010. - 416 c.
. Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2013. - 496 c.
. Гимазова Ю. В. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2014. - 464 c.
. Гневко В. А. Муниципальное управление: подготовка и повышение квалификации служащих; Бизнес-Центр - Москва, 1999. - 318 c.
. Епифанов В. А., Паньковский А. А. Государственное управление финансами и кредитом в современных условиях хозяйствования. Учебное пособие; Едиториал УРСС - Москва, 2004. - 615 c.
. Ермолов А. Ю. Государственное управление военной промышленностью в 1940-е годы. Танковая промышленность; Алетейя - Москва, 2013. - 408 c.
. Ершов В. А. Государственное и муниципальное управление; ГроссМедиа, РОСБУХ - Москва, 2009. - 256 c.
. Игнатов В. Г. Государственное и муниципальное управление в России; МарТ, Феникс - Москва, 2010. - 384 c.
. Исланов Эдуард Ильфирович Муниципальное Управление; Издательство Уральского Университета, Сократ - Москва, 2007. - 903 c.
. Кобилев А. Г., Кирнев А. Д., Рудой В. В. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве; Феникс - Москва, 2012. - 496 c.