Реализация конституций и уставов субъектов Российской Федерации как социально-правовое явление
Контрольная работа
Реализация конституций и уставов субъектов Российской Федерации как социально-правовое явление
Содержание
1. Функции конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в механизме правореализации
2. Формы и способы реализации конституций (уставов) субъектов Российской Федерации: соотношение и разграничение понятий
3. Специфика форм реализации конституций и уставов органами государственной власти
Литература
1. Функции конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в механизме правореализации
Характер практического осуществления конституций и уставов, формы и способы их реализации прямо соотносятся с функциональной ролью и предназначением основных законов субъектов. Функции конституции или устава имеют определяющее значение при выборе форм и способов воплощения в жизнь отдельных конституционных (уставных) норм или учредительного документа региона в целом. Понятие "функция конституции" характеризует внутренне присущее конституции состояние, способ действия. Содержание выполняемых функций, назначение конституционных предписаний, степень определенности, объем регулируемых отношений - эти и другие факторы предопределяют выбор конкретных средств и способов перевода конституционных предписаний в правомерное поведение субъектов, а также тех форм, в которых этот процесс происходит. Думается, что данные утверждения о функциональной роли Конституции России приемлемы и по отношению к способам реализации региональных конституций и уставов.
В юридической литературе нет и, пожалуй, не может быть абсолютного единства взглядов на общее количество и содержание функций основного закона. Представляется, что множественность научных подходов обусловлена разнообразием свойств и глубиной юридической сущности конституции, диалектикой стабильности и динамизма конституционно - правовых отношений, отсутствием единых предусмотренных в конституции нормативно - правовых установок, отражающих в той или иной форме набор базовых конституционных функций. На сегодняшний день можно констатировать лишь относительную солидарность исследователей по отдельным направлениям воздействия конституции на общественные отношения, сознание, волю, деятельность граждан и должностных лиц, но нельзя говорить о существовании общепризнанного в науке и конституционной практике единого и неизменного перечня функций основного закона.
Позиции правоведов относительно состава функций конституции варьируются от предусматривающих высокую степень обобщения до содержащих достаточно развернутую классификацию. Некоторые авторы избегают сложной дифференциации функций и ограничиваются их расположением в одном классификационном ряду. По мнению С.А. Авакьяна, любой конституции - независимо от социальной системы - свойственны такие функции, как учредительная, организаторская, внешнеполитическая, идеологическая, юридическая Профессор М.В. Баглай отмечает функции преемственности в развитии государственности, противодействия планам революционного переустройства общества, обеспечения единства и неделимости государства.О.Г. Румянцев выделяет более широкий круг функций, присущих справедливой конституции: системообразующую, общесоциального регулирования и баланса, политическую, юридическую, программную, упорядочения по вертикали, объединительную, геополитическую, организационную, правозащитную, социально-экономического партнерства и воспитательную.
Ряд исследователей предлагают группировать функции по определенным критериям. Профессора Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин ранжируют функции конституции на общие и специальные. К числу общих функций относят верховную легализацию основ существующего общественного и государственного строя, определенного порядка, "развивающую", стабилизационную и идеологическую функции. Специальные функции конституций того или иного государства, с точки зрения авторов, связаны с характером их содержания, с конкретной природой конституций. Уровневым структурированием функций отличается подход В.О. Лучина, который дифференцирует их на регулятивные (учредительную, правонаделительную, охранительную и функцию социально-нормативной ориентации (программную, целеполагающую)), политическую, идеологическую, системообразующую, аксиологическую. Данное мнение в целом поддерживает А.В. Петрова, подразделяя основные функции Конституции России на регулятивные, включающие учредительную, правонаделительную, охранительную функции и иные функции Конституции, в числе которых указаны системообразующая (организационноюридическая), политическая и идеологическая (воспитательная) . И.А. Кравец полагает, что можно говорить о трех сферах: юридической, политической и идеологической, - в которых реализуются функции конституции. Для каждой из сфер присущ свой набор функций. В юридической сфере проявляются функции конституции, которые условно подразделяются на негативные и позитивные. К негативным функциям относится ограничение государственной власти посредством четкой формулировки полномочий разделенных властей. В числе позитивных функций автор называет функцию учреждения нового конституционного порядка, правонаделительную функцию. Кроме того, по его мнению, в юридической сфере проявляются стабилизационно-охранительная, телеологическая (программная) функции, функция легитимации государственной власти, системообразующая функция. Двухуровневая дифференциация функций представлена в энциклопедическом словаре по конституционному праву под редакцией В.И. Червонюка.
Примечательно, что такое разнообразие подходов к определению состава и содержания функций возникает по отношению к федеральной Конституции, существующей в государстве в единственном числе. Что говорить о характеристике функций конституций и уставов 83 субъектов Российской Федерации, расходящихся по своей структуре и содержанию? Проблема осложняется еще и тем, что функции региональных конституций и уставов недостаточно полно освещены в специальной юридической литературе.
Методологически важен вопрос о том, распространяются ли общие выводы о содержании функций федеральной Конституции на уровень конституционного (уставного) регулирования субъектов Федерации? Думается, что на этот вопрос можно ответить утвердительно.
Возможность экстраполяции теоретических разработок о функциях федеральной Конституции на уровень субъектов Федерации можно проследить на примере отдельных направлений воздействия конституционных норм на общественные отношения. Однако следует отметить, что общие положения о функциональном назначении Основного Закона государства применимы к конституциям и уставам субъектов Федерации лишь с определенными изъятиями и уточнениями.
"Учредительная функция, выделяемая для конституции государства в целом не применима в полном объеме к региональным конституциям (уставам)", - справедливо отмечает М.С. Саликов Автор считает правомерным говорить лишь о правоустанавливающей ("статусно-устанавливающей") функции региональных конституций (уставов) в рамках, определенных федеральной Конституцией.
"Учредительный характер основного закона проявляется по-разному в актах федерального и регионального уровней, - констатирует Н.А. Михалева. - Если нормы федеральной Конституции первичны и устанавливают основы государственного и общественного устройства России, принципы взаимоотношений личности, общества и государства, разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами, то нормы региональных основных законов вторичны. Они воспроизводят основополагающие принципы конституционного строя, сформулированные федеральной Конституцией, основные права, свободы и обязанности личности, принципы организации и деятельности органов государственной и муниципальной власти, характер взаимоотношений с федеральным центром".
В унисон звучит мнение С.А. Хвалева, который называет данную функцию установительно-регулятивной и утверждает, что она проявляется в установлении на региональном уровне формальных оснований возникновения новых общественных отношений, а также определении общих начал их регулирования По его убеждению, это - одно из проявлений учредительного характера конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Научные выводы о том, что конституции (уставы) субъектов Российской Федерации осуществляют функцию учреждения республик (государств), краев, областей, автономной области и автономных округов как субъектов Российской Федерации являются несостоятельными. Принятие актов конституционного (уставного) регулирования субъектами Российской Федерации не свидетельствует об образовании нового субъекта Российской Федерации
Действительно, по мнению С.А. Авакьяна, учредительные начала конституций могут проявляться и по отношению к общественной (политической) системе в целом, и по отношению к конкретным государственно-правовым институтам и учреждениям. В связи с этим можно утверждать, что употребление термина "учредительная функция конституции" уместно и в отношении региональных основных законов. Однако на уровне субъектов Федерации учредительная функция конституций и уставов, не влечет создание национально-государственных и административно-территориальных образований и по своему содержанию наиболее близка к организаторской функции, признаваемой авторами в качестве самостоятельного направления конституционного воздействия.
Согласно позиции С.А. Авакьяна организаторская функция проявляется во многих отношениях. В государственной сфере она нацеливает на реальное разделение властей, формирование прочных правил и традиций применительно к относительно новым для нас, не так давно функционирующим конституционным институтам (президентство, профессиональный парламент, в котором равенство палат уступило место принципу верхней и нижней палаты, конституционное правосудие, разделение компетенции между РФ и ее субъектами, местное самоуправление и т.д.) . Важно отметить, что некоторые правовые институты и принципы из числа названных функционируют и в субъектах Российской Федерации. В регионах, также как и на федеральном уровне, действует принцип разделения властей, осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, учреждается система высших органов государственной власти, обладающих собственной компетенцией, регламентируется местное самоуправление. С организаторской функцией вполне сопоставима правонаделительная функция, выделяемая В.О. Лучиным. Она, по мнению автора, раскрывает позитивный аспект конституционного воздействия и имеет своим назначением установление основ правового статуса определенной категории субъектов права и обеспечение необходимых связей между ними. Такую функциональную нагрузку несут те конституционные предписания, которые предусматривают права и позитивные требования к участникам регулируемых отношений. Конституция, например, не ограничивается установлением системы и основных видов государственных органов, она определяет также предметы их ведения, основные права и обязанности, ведущие линии взаимоотношений.
В связи с тем, что и учредительная, и организаторская, и правонаделительная функции конституций (уставов) обусловлены едиными конституционными принципами, нацелены на создание однородных правовых институтов, прежде всего государственных органов, связаны с установлением их полномочий, представляется возможным объединить эти близкие по значению функции в одну - организационно-учредительную, имеющую общее, более широкое содержание. Данная функция предопределяет возможность осуществления конституции или устава субъекта организационным (организационно-учредительным) способом, который выражается в учреждении, организации, формировании региональных органов власти, наделении этих органов полномочиями, необходимыми для решения государственных задач регионального масштаба, прямо предусмотренных или вытекающих из содержания конституции или устава.
конституция устав субъект федерация
Особое место в структуре конституционного воздействия на общественные отношения принадлежит системообразующей функции основного закона. Под системообразующей функцией понимают целенаправленное системное воздействие конституции на регулируемые ею непосредственно или опосредованно общественные отношения, задание ею основополагающих принципов взаимоотношений личности, общества и государства, строения системы права, источников (форм) права, достигаемое посредством осуществления генетических, субординационных, координационных и структурных связей между конституцией (ее нормами) и объектами ее воздействия Конституция, осуществляя системообразующую функцию, служит основным организующим звеном, стержнем правовой системы, обеспечивающим ее сбалансированность, и в этом смысле не может не оказывать влияния на характер содержащихся в ней самой предписаний, их связи с другими правовыми нормами.
Не без оснований указывается на то, что системообразующая функция Конституции способна поддерживать интеграцию различных отраслей права. При этом немаловажную роль в развитии некоторых отраслей российского права играют и региональные конституции (уставы). Однако справедливо отметить, что воздействие основных региональных законов на отраслевое регулирование и правореализацию в сравнении с Конституцией России не столь значительно и ограничено в сферах своего распространения. "Исходя из положения п. "к" ст.72 Конституции РФ, закрепляющего предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов, правовые системы субъектов РФ могут включать такие отрасли права, как административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, о недрах, об охране окружающей среды", - констатирует И.Н. Барциц. Частично, наряду с отмеченными отраслями, в конституциях и уставах субъектов регламентируются вопросы конституционного и муниципального права, бюджетного и налогового права, права социального обеспечения. Круг отраслей, охваченный федеральной Конституцией и конкретизирующими ее законами, значительно шире. Как показывает анализ Конституции России, в предмет регионального нормативно-правового регулирования не входят такие отрасли юриспруденции как международное (частное и публичное) право, уголовное и уголовно-процессуальное право, уголовно-исполнительное право, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное право, таможенное право.
Согласно верному замечанию Т.Д. Зражевской федеральное законодательство в большей степени, чем законодательство субъекта, носит отраслевой характер. Принятие федеральных законов по отдельным отраслям права фактически означает становление основ самой системы конституционного законодательства субъекта, развитие условий ее жизнедеятельности не только на данном уровне, но и на уровне субъекта Российской Федерации. Это отличает уровень реализации федерального законодательства от уровня реализации законодательства субъектов Российской Федерации, которое носит в большей части межотраслевой характер, объединяя в один закон институты нескольких отраслей права. Предмет правового регулирования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации является межотраслевым, следовательно, правовое качество действующих правовых предписаний региональных конституций (уставов) в значительной степени определяет эффективность текущего законодательства субъектов Российской Федерации.
Основные законы субъектов оказывают определенное системообразующее влияние и на федеральное законодательство. Нередко те или иные правила поведения сначала устанавливаются в конституциях или уставах регионов, а только потом получают свое нормативно - правовое оформление в федеральных законах. Большинство подобных примеров связано с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", до принятия которого значительное количество правовых норм, отражающих общие принципы организации региональных органов власти, содержалось в конституциях (уставах) субъектов, а не в федеральном законе, как это предусмотрено в ст.77 Конституции России. Примеры опережающего конституционно-уставного регулирования принципиальных вопросов совместного ведения, встречаются и в современной практике. Так, еще до принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно - счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" многие субъекты Федерации в конституциях или уставах характеризовали свои контрольно-счетные органы в качестве самостоятельных юридических лиц, обладающих организационной и функциональной независимостью. В настоящее время названный Федеральный закон в ст.3 предусмотрел данную норму в качестве обязательной для всех субъектов Российской Федерации.
Обобщая, отметим, что системообразующая функция конституций и уставов субъектов имеет всестороннее воздействие на правовую систему конкретного региона России и частично оказывает влияние на правовую систему Российской Федерации, обеспечивая стабильность ее функционирования в регионах и в определенной мере способствуя модернизации федерального законодательства.
Системообразующая функция конституций и уставов имеет широкий диапазон своего воздействия. Поэтому выделение в качестве самостоятельных таких направлений деятельности, как функция нормативно-правового развития положений федерального законодательства и стабилизирующая функция, которая связана с поддержанием действия федеральных нормативных правовых актов, вряд ли целесообразно. Указанные функции являются проявлениями системообразующего влияния конституций и уставов на действующее законодательство и правовые отношения и охватываются содержанием названной функции более общего характера. Основной способ реализации конституционных (уставных) норм, имманентный системообразующей функции конституций и уставов, - региональное и в определенной мере федеральное правотворчество.
Существенную роль в формировании и упорядочении общественных отношений также играют те положения конституции или устава, которые носят программный характер, направлены на достижение определенных целей конституционно - правового развития. В связи с этим многие авторы, классифицируя основные функции конституции, выделяют программную или телеологическую функцию.
В своем подавляющем большинстве конституции и уставы субъектов воспроизводят программные установки Основного Закона Российской Федерации. Это вполне логично, так как организационная и правотворческая самостоятельность субъектов Федерации ограничена основами конституционного строя, предметами ведения и общими принципами организации региональных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Вместе с тем содержание программной функции федеральной Конституции и региональных конституций и уставов не должно быть идентичным. К сожалению, на практике нередки случаи, когда конституции и уставы субъектов "подстраиваются" под положения часто изменяющегося федерального законодательства. Прав О.Г. Румянцев, утверждая, что отсутствие четкой линии, хаотичность в подготовке и принятии правовых актов позволяет законодателю нарушать принцип верховенства Конституции, подгоняя ее положения под принимаемые противоречивые нормы текущего законодательства. Даже ссылка на ограничение самостоятельности субъектов общими принципами организации, отраженными в федеральном законодательстве, не может опровергнуть возможность установления собственных программных норм в конституциях и уставах российских регионов. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" значительно превзошел свое конституционное предназначение и предусматривает не только общие принципы, но и весьма конкретные предписания, обязательные для реализации региональными органами государственной власти. Широта понимания федеральным законодателем категории "общие принципы", к сожалению, существенно ограничивает правотворческие и правореализационные возможности субъектов Российской Федерации.
Справедливо отмечено, что программно-целевые положения Конституции (конституционные провозглашения) дают нормативный прогноз и осуществляют как бы опережающее регулирование, определяют требования к возникновению новых общественных отношений. В этом смысле указанные конституционные нормы выполняют не только телеологическую, но и системообразующую роль. В субъектах Российской Федерации конституционные установления программного характера получают конкретизацию в текущем законодательстве. Широко практикуется принятие программ развития отдельных сфер государственной деятельности и общественной жизни субъектов Федерации. О близости программной и системообразующей функций конституций и уставов также свидетельствует совпадение основного способа их реализации - правотворчества.
Важно подчеркнуть, что в ходе практического воплощения системообразующей и программной функций основного закона осуществляются не только отдельные конституционные нормы - принципы и нормы - цели. Конституция или устав претворяется в жизнь в целом как единый политико-правовой документ.
Системообразующая и программная функции конституции тесно соприкасаются с юридической функцией, выделяемой С.А. Авакьяном и другими авторами. Вместе с тем юридическая функция не исчерпывается соотношением с указанными выше функциями и имеет более широкий охват. Правовой характер носят и другие направления практического воздействия конституций и уставов, в числе которых следует назвать охранительную функцию.
Как отмечает Н.А. Боброва, своей превентивной стороной охранительные гарантии вливаются в сам процесс реализации правовых норм, выполняя в нем не охранительную функцию в ретроспективном смысле, а превентивноохранительную функцию. Меры охраны (защиты) государственно-правовых норм - это такие гарантии, которые способствуют реализации норм одним своим наличием, превентивно-предупредительным (воздействием на субъектов государственно-правовых отношений, созданием обстановки неотвратимости наказания виновных). Для сферы государственно-правовых отношений особенно характерно то, что меры охраны достигают своей цели, не применяясь, то есть превентивным воздействием. На наш взгляд, охрану Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов можно рассматривать и в более широком ракурсе. Она включает в себя и превентивные меры (они осуществляются посредством контроля) и вместе с тем имеет ретроспективное воздействие, когда нарушение основного закона уже произошло и требуется восстановление конституционной законности и наказание правонарушителей (меры юридической ответственности). Сказанное наводит на мысль о том, что охранительная функция конституций и уставов детерминирует их реализацию охранительным способом, который, в свою очередь, дифференцируется на контрольно-надзорный и юрисдикционный приемы осуществления конституционных (уставных) норм.
Указанные способы правовой охраны присущи как федеральной Конституции, так и конституциям (уставам) субъектов. Приемы реализации охранительной функции на федеральном и региональном уровне вполне сопоставимы. Имеющиеся отличия - в субъектах реализации и объектах, подлежащих правовой охране. На высшем уровне юридическую охрану Конституции осуществляют федеральные органы государственной власти, прежде всего Президент России, Федеральное Собрание Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, федеральные суды. Предмет их особой заботы - вопросы ведения Российской Федерации и совместного ведения федерального центра и регионов в пределах компетенции указанных государственных органов. В субъектах Российской Федерации охранительная функция воплощается в жизнь через деятельность региональных органов власти: высшего должностного лица субъекта, органов исполнительной власти, региональных парламентов, конституционных и уставных судов. Они обеспечивают реализацию переданных на региональный уровень предметов совместного ведения и вопросов исключительной компетенции самих регионов.
Представляется очевидным, что Конституция решает не только чисто юридические, но и более широкие социальные задачи. В этой связи конституционные нормы отражают специфику таких функций, как политическая и идеологическая, что в свою очередь объясняет природу исторических справок, деклараций, призывов и т.д. .
В целом политическая функция способствует реализации роли конституции в закреплении и развитии основ государственной политики (идей, принципов, целей), в обеспечении взаимодействия политических институтов общества в процессе функционирования всей политической системы Конституция как политический документ имеет определенное социально-политическое содержание и оказывает прямое или опосредованное влияние на всю политическую систему страны . Не возникает сомнений в том, что конституции и уставы субъектов Федерации не могут выполнять политическую функцию в том же объеме, что и федеральная Конституция. Региональные конституции и уставы имеют значительно меньшие возможности правового регулирования политической системы, поскольку ее правовую основу преимущественно формируют федеральная Конституция и федеральное законодательство, принимаемое в соответствии с ней.
Вместе с тем конституции и уставы в состоянии оказывать определенное, "дозированное" Конституцией России, воздействие на отдельные политические институты, функционирующие в субъектах Российской Федерации. Это, в частности, касается участия политических партий в избирательном процессе уровня регионов. Часть этих вопросов урегулирована в нормах региональных основных и текущих законов, посвященных выборам в законодательные (представительные) органы власти (см.: гл.5 "Выборы и референдумы в Калужской области" Устава Калужской области, гл.3 "Институты непосредственной демократии. Избирательная система Смоленской области" Устава Смоленской области, Закон Саратовской области "О выборах депутатов Саратовской областной Думы").
В продолжение важно отметить, что юридическое воздействие региональных конституций и уставов распространяется исключительно на внутреннюю политику Федерации и ее субъектов. Основные законы регионов не правомочны выполнять внешнеполитическую функцию, в связи с тем, что внешняя политика и международные отношения относятся к исключительному ведению Российской Федерации (п. "к" ст.71 Конституции РФ). Таким образом, конституции и уставы только в определенной степени способны осуществлять внутриполитическую функцию. Политическое воздействие основных законов субъектов на действующие и новые правовые отношения имеет достаточно ограниченный характер.
Политическая функция конституции (устава) воплощается в жизнь посредством организации региональных политических институтов (организационный способ), в процессе принятия правовых актов, имеющих политическое значение для субъекта (правотворческий способ), в ходе применения мер политической ответственности (охранительно-юрисдикционный способ).
Сопоставление идеологической функции региональной конституции или устава с аналогичной функцией федеральной Конституции позволяет констатировать имеющиеся специфические отличия между ними. По мнению М.С. Саликова, идеологическая функция конституций и уставов субъектов может трактоваться лишь в узком смысле - в качестве воспитательной функции. Не отрицая определенную ограниченность действия идеологической функции в конституционноуставном пространстве российских регионов, можно утверждать, что она не сводится исключительно к правовому воспитанию.
Применительно к федеральному уровню выделяют пять базовых основ идеологии российского конституционализма: демократическую государственность; федеративную государственность; правовую государственность; социальную государственность; светскую государственность. Они представляют собой не только конкретные основы конституционного строя, но и высшие конституционные ценности, идеи. Как отмечается, определение (закрепление) высших ценностей, идей, идеалов как основополагающих структур построения и функционирования конкретного общества и есть основная функция конституции. Идеологическая функция проявляется в способности конституции оказывать влияние на духовную жизнь общества путем распространения и утверждения определенных политических и правовых идей, представлений и ценностей. Как показывает анализ, данные конституционные идеи провозглашаются и реализуются не только на уровне федерального центра, но и в отдельных регионах России. Базовые конституционные ценности и идеи отражаются в преамбулах региональных конституций (см.: Устав Московской области, Конституция Кабардино-Балкарской Республики), в отдельных главах и статьях региональных основных законов (см.: гл.6 "Развитие институтов непосредственной демократии. Избирательные комиссии. Обеспечение доступа к информации о деятельности органов государственной власти Курганской области" Устава Курганской области, гл.2 "Развитие институтов непосредственной демократии на территории округа" Устава Ненецкого автономного округа, ст.1 Устава Красноярского края).
Правовые приемы реализации идеологической функции весьма разнообразны. Она может претворяться в жизнь правотворческим способом (посредством принятия нормативных правовых актов, конкретизирующих и развивающих конституционные нормы идеологического свойства), с помощью правовой охраны (путем применения мер контроля и ответственности по отношению к лицам, посягающим на конституционные ценности).
С идеологической функцией конституции и устава соотносима аксиологическая функция. Данная функция характеризует такой аспект воздействия Конституции на поведение человека, который связан с формированием его мировоззрения, убеждений, жизненных ориентации и установок, чувств и эмоций. Ценностноположительное отношение к Конституции - один из основных мотивов соблюдения ее норм. Если для идеологической функции характерно, что идеи и ценности отраженные в конституции или уставе, существуют объективно, независимо от воли и поведения отдельного человека, то при аксиологическом действии высшего закона важна обратная связь между конституционной ценностью и поведением лица. В этом видится их главное отличие. Аксиологической функции конституции или устава присущ социально-психологический способ реализации.
Особо важно действие аксиологической функции в отношении должностных лиц органов государственной власти. Психологический эффект влияния правовых норм на правоприменителя усиливается фактом их обязательности, а также тем обстоятельством, что в сознании граждан справедливость и обоснованность выносимых правоприменительными органами решений связывается с полным соответствием последних требованиям закона. Конституционная обязанность должностных лиц, всех органов государства основывать свои действия на законе формирует правовое сознание в направлении уважения правовых предписаний в качестве ведущего фактора, детерминирующего правоприменительную деятельность.
Социально-психологический способ вряд ли можно отнести к правовым приемам реализации конституции или устава. Его исследование не укладывается в пределы, обозначенные целью и задачами настоящей работы. Вместе с тем, осуществляя конституционно-правовой анализ механизма конституционной (уставной) реализации, его необходимо брать в расчет. Социально-психологические аспекты реализации региональных конституций и уставов предваряют и сопровождают весь сложный и многогранный процесс осуществления конституционных норм, создают необходимые условия для употребления иных, в том числе правовых, способов конституционной (уставной) реализации, способствуют воплощению в жизнь установок конституций и уставов во всех существующих формах.
Подводя итог, отметим, что действие региональных конституций и уставов по составу осуществляемых функций в целом сопоставимо с функциональной ролью Конституции России. Однако настаивать на полной идентичности функций основных законов было бы неверным. Водораздел между функциями конституций и уставов субъектов и направлениями действия федеральной Конституции расположен между предметами ведения Российской Федерации и предметами совместного с Федерацией и исключительного ведения субъектов (вертикальное разграничение функций). В горизонтальной плоскости пределы распространения конституционных функций обусловлены административно-территориальными границами субъектов. Функциональное воздействие конституций и уставов охватывает правовую систему конкретного субъекта и не затрагивает правовые основы других регионов России, а также сложившиеся в них общественные отношения.
2. Формы и способы реализации конституций (уставов) субъектов Российской Федерации: соотношение и разграничение понятий
Среди ключевых звеньев механизма конституционной (уставной) правореализации важную роль играют формы и способы практического осуществления конституций и уставов. Они являются необходимым элементом перевода базовых юридических норм в реальные общественные отношения, правосознание и правомерное поведение участников конституционной (уставной) реализации.
Следует подчеркнуть, что смысл категорий "форма" и "способ" реализации основного закона не был четко определен ни в советской юридической науке, ни в современной теории конституционного права. Еще в советское время содержание таких понятий, как "формы" и "способы" реализации права, юридических норм, закона, конституции нередко нивелировалось, эти категории рассматривались как близкие по значению или идентичные. Можно предположить, что такой подход был обусловлен философским пониманием формы как способа существования и выражения содержания.
Стоит отметить, что советской государственно-правовой науке была известна и иная позиция, согласно которой форма и способ практического осуществления Конституции были между собой разграничены. Так, Э.Я. Стумбина под способом реализации понимала порядок выражения воли субъекта реализации конституционных норм, не смешивая это понятие с формой осуществления конституции.
Вне всякого сомнения, что формы и способы реализации конституции (устава) между собой тесно взаимосвязаны. Как справедливо отмечено, в соответствии с формами реализации конституционного законодательства различаются и способы его реализации. Вместе с тем допускать отождествления этих правовых категорий не стоит. Согласно Толковому словарю русского языка С.И. Ожегова, Н.Ю. Шведовой под способом понимается действие или система действий, применяемые при исполнении какой-нибудь работы, при осуществлении чего-нибудь. В Современном толковом словаре русского языка способ определяется как действие или система действий, которые применяются при исполнении какой-либо работы; прием осуществления чего-либо; возможность, средство, реальные условия для осуществления чего-либо. В свою очередь, совокупность последовательных действий, направленных на достижение определенного результата, традиционно связывают с понятием "процесс". Разновидностью данного социально - правового явления является категория "конституционный процесс", в содержание которого вкладывается различный смысл.
По мнению В.Б. Пастухова, конституционный процесс в узком смысле определяют в качестве процедуры подготовки текста конституции и придания этому тексту юридической силы, а в широком - как поиск достижения национального согласия по вопросу об основах общественного, государственного устройства.
Т.М. Пряхина рассматривает конституционный процесс как внешнюю форму проявления становления нового общественного строя В связи с этим и конституционные процессуальные нормы, согласно ее точке зрения, устанавливают процедуру принятия основного закона и являются первородными, поскольку существуют до того момента, когда материальные нормы будут признаны юридически обязательными.
Думается, что понятие "конституционный процесс" является более широким по своей логико-философской структуре и не сводится исключительно к порядку принятия конституции. Проявлениями конституционного процесса являются законотворческий процесс; избирательный процесс и иной процесс, связанный с формированием органов власти; процесс осуществления конституционного контроля, включая реализацию конституционного правосудия; процесс применения ответственности. На уровне субъектов Российской Федерации конституционный процесс приобретает формальную определенность в процессуальных нормах региональных конституций и уставов, регулирующих порядок принятия и изменения основных законов, правотворчество, официальное толкование конституций и уставов, конституционный (уставный) контроль и ответственность. Вместе с тем процессуальный метод не сводится к одним лишь процессуальным нормам. Это целая система организационно-правовых отношений, объединяемых понятием процессуальной формы, которая служит гарантией соблюдения процедуры получения должного или возможного юридического результата.
Сказанное позволяет резюмировать, что способы конституционной (уставной) реализации связаны с понятием "конституционный процесс", который регламентируется в нормах конституций и уставов процессуального характера, выражается в организационно-правовых отношениях, связанных с учреждением и фактическим образованием системы органов государственной власти. С учетом изложенного, под способами реализации конституций (уставов) субъектов Российской Федерации следует понимать основные приемы, условия, порядок практического осуществления процессуальных норм, связанных с фактической организацией региональных органов государственной власти, установлением и разграничением их компетенции, формированием их состава, правотворческой и интерпретационной деятельностью, правовой охраной основных законов субъектов Российской Федерации.
Ключевые способы практического осуществления конституционных (уставных) норм детерминированы основными функциями конституций и уставов, которые в
процессе региональной правореализации играют определяющую, главенствующую роль. В целом отдельной функции конституции или устава отвечает конкретный способ реализации. Организационно-учредительной функции соответствует организационный способ. Системообразующая функция порождает осуществление конституции или устава путем правотворчества. Охранительная функция предполагает реализацию регионального основного закона, соответственно, охранительным способом. Аксиологической функции присущ социально-психологический способ конституционной (уставной) реализации.
Вместе с тем обусловленность выбора того или иного способа реализации определенной функцией конституции (устава) носит условный характер. Возможны случаи, когда не совпадающие по содержанию функции предопределяют сходные приемы реализации (системообразующая и программная функции конституций и уставов, имея различия в своем предназначении, способствуют конституционной (уставной) реализации единым образом - путем правотворчества), и наоборот, вероятно, что конкретная функция может породить сразу несколько способов практического воплощения конституционных норм (к примеру, политическая функция осуществляется организационным, правотворческим и охранительно-юрисдикционным способом).
Содержание и состав форм реализации конституции является не менее обсуждаемым в науке вопросом. В советское время существовали следующие подходы к разрешению данного теоретического вопроса. Р.Г. Губенко выделял такие формы реализации как соблюдение, исполнение и применение. По утверждению Л.П. Шмайловой, конституционные нормы реализуются в формах соблюдения, использования и применения. В то же время уже тогда казалось очевидным, что трехэлементная система форм реализации правовых норм в виде соблюдения, исполнения и применения узка, она не охватывает всех форм реализации конституционных норм. По мнению В.С. Основина, все известные формы реализации Конституции подразделяются на два вида: правовые и внеправовые. Как отмечал ученый, каждый из этих видов в свою очередь можно дифференцировать на несколько форм (правовые формы реализации - на исполнение, соблюдение, использование и применение, а внеправовые - на идеологические, политические, психологические, нравственные, организационные и т.п.) . В рамках настоящего исследования особый интерес представляют юридические формы реализации основного закона. Однако внеправовые формы и способы осуществления конституционных или уставных норм также требуется брать в расчет.
В ряду ведущих научных разработок советского времени, близких современной трактовке форм реализации конституции, можно назвать исследования Ю.П. Еременко. Он проецировал мнение теоретиков о наличии четырех форм осуществления права: использования, исполнения, соблюдения и применения на область конституционно-правовых отношений и устанавливал специфику содержания процесса реализации конституционных норм. По мнению ученого, главная отличительная особенность реализации конституционных норм в форме использования, исполнения и соблюдения - отсутствие государственного вмешательства. Применение относится к числу специфических форм реализации конституционных норм, поскольку оно выражается в государственно-властном разрешении компетентным субъектом (государственным органом, в ряде случаев - общественной организацией) юридического дела на основе конституционных норм. Соглашаясь в целом с позицией автора, хотелось бы уточнить, что исключать государственное участие в процессе соблюдения, исполнения и использования конституционных норм полностью не следует. Как показывает современная конституционная практика, органы государственной власти - активные участники реализации базовых конституционных установок в указанных формах. Об этом, в частности, идет речь в отдельных статьях ныне действующих конституций и уставов субъектов Российской Федерации (см. ст.11 Устава (Основного Закона) Ставропольского края, ст.28 Устава Ростовской области, ст.30 Устава Нижегородской области).
Современные правоведы в своем большинстве заняли позицию разделения форм конституционной правореализации на четыре основных вида: соблюдение, использование, исполнение и применение.
Вместе с тем и сейчас существует нетрадиционное понимание некоторых форм реализации. Дискуссионна позиция Т.Д. Зражевской, которая выделяет три уровня форм реализации законодательства: действие закона, применение закона и охрана закона. Нам представляется, что действие закона создает предпосылки для его воплощения в конкретных правоотношениях, но это еще не сама его реализация. Действующие в государстве законы могут так и не получить практического воплощения в конкретных общественных отношениях. Охрана закона - это способ, посредством которого происходит его реализация, но не форма реализации закона. Среди представленных уровней форм реализации только применение традиционно включается в состав форм осуществления закона. Таким образом, к уровням форм реализации закона Т.Д. Зражевской отнесены категории, которые не входят в один классификационный ряд.
Сомнительно, даже при ограничительном толковании форм реализации, выделять только использование, т.е. реализацию субъектами конституционного права тех прав, которые предоставлены им Конституцией, исполнение, т.е. реализацию обязанности должностных лиц выполнять предписанные Конституцией требования, и воздержание субъектов конституционного права от действий, запрещенных Конституцией. Нетрудно заметить, что при таком узком подходе в числе форм реализации отсутствует применение. Кроме того, обозначено содержание такой формы, как соблюдение, но сам указанный термин не используется.
Солидаризируясь с распространенным мнением о том, что осуществление конституционных норм протекает в формах соблюдения, исполнения, использования и применения, Б.С. Эбзеев объединяет пассивное (соблюдение) и активное (исполнение) поведение носителей конституционных обязанностей термином "выполнение" Конституции. В то же время он признает, что между формами реализации конституционных норм нельзя провести контрастную грань. Такое разграничение, будучи полезным и необходимым в теории, в процессе осуществления конституционных норм является относительным и в значительной мере условным.
Верно сказано, что форма и способ реализации правовой нормы зависят от самой реализуемой нормы. Содержание нормы - необходимая детерминанта обращения к одной из таких форм реализации, как соблюдение, исполнение и использование. Данные формы осуществления конституций и уставов следует дифференцировать в зависимости от внутреннего содержания реализуемых материальных норм (управомочивающих, обязывающих, запрещающих). Применение выделяется по другим основаниям - особому субъекту (как правило, органам государства), реализующему конституционные нормы, а также императивному методу их практического воплощения.
В целях упорядочения терминологии представляется важным сформулировать научное определение формы реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации, выделив и обобщив характерные элементы этого понятия.
Процессы практического осуществления конституционных (уставных) норм получают формальное выражение через деятельность субъектов конституционной (уставной) правореализации. Системный анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что правом реализации конституций и уставов в той или иной форме, тем или иным способом располагают граждане, организации, органы государственной власти, органы местного самоуправления. Однако круг правореализационных полномочий этих субъектов достаточно ограничен. Деятельность органов государственной власти в области практического осуществления конституций и уставов демонстрирует, что в их распоряжении находится большее количество правореализационных возможностей.
Не возникает сомнений в том, что деятельность органов государственной власти по реализации конституции или устава должна быть исключительно правомерной. Как справедливо замечал В.В. Лазарев, реализация правовых норм достигается единственно правомерным поведением Достоверны слова
В.О. Лучина, утверждавшего применительно к соблюдению, что только при условии правомерности оно выступает в качестве формы реализации конституционных предписаний. Отметим, что данное правило распространяется и на другие формы практического осуществления конституции. Правомерное поведение - еще один характерный элемент формы реализации конституции или устава.
Некоторые современные исследователи пошли дальше в своих рассуждениях. Как утверждает А.Н. Беликов, форма реализации Конституции - это и есть система общественных отношений, в которых претворяются в жизнь положения, цели и принципы Конституции Российской Федерации. Думается, что данный подход излишне сужает сферу формального определения реализации конституции. Из данной дефиниции выпадают такие категории, как правомерное поведение, сознание субъектов правореализации. Кроме того, формы конституционной реализации всего лишь находят свое внешнее выражение в правовых отношениях по поводу соблюдения, исполнения, использования и применения конституции, но это не сами общественные отношения. В данном случае форма реализации - это внешнее выражение содержания конституционных норм, воплощающееся в правовых отношениях.
Следует подчеркнуть, что весь процесс осуществления конституционных норм не стоит сводить исключительно к возникновению, изменению и прекращению правоотношений. Последние являются лишь одним из способов достижения результатов, на которые рассчитаны конституционные нормы. Этот механизм включает и другие важные компоненты, но правоотношения играют в нем особую, пожалуй, незаменимую роль - это основная несущая правовая конструкция, обеспечивающая его жизнеспособность
Сказанное позволяет определить ряд характерных признаков, присущих формам реализации конституций и уставов органами государственной власти: обусловленность материальным содержанием конституционно-правовых норм; возможность реализации конституции или устава во всех существующих формах; правомерность; проявление в сознании должностных лиц, общественных отношениях, в которых субъектами реализации являются органы государственной власти и их должностные лица.
Принимая во внимание существующие научные разработки, а также сформулированные специфические признаки, можно предложить следующее определение. Формы реализации конституций (уставов) субъектов Российской Федерации - это внешнее выражение практического осуществления материальных норм конституций и уставов субъектов, содержащих запреты, обязанности, правомочия, объективированных в важнейших правовых отношениях; правомерном поведении; сознании отдельных лиц; деятельности органов публичной власти.
Данная дефиниция универсальна и применима не только к оформлению процесса реализации Конституции России, но также распространяется и на уровень субъектов Российской Федерации. Она характеризует соответствующую деятельность всех участников реализации конституционных или уставных норм, в числе которых особое место принадлежит органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральным государственным органам.
Формы реализации конституций и уставов российских регионов, их конкретное содержание и состав прямо не установлены и четко не дифференцированы в законодательстве России. Преимущественно составители конституций и уставов оперируют категориями сферы конституционной (уставной) правореализации беспорядочно, в отрыве от имеющегося научного аппарата, без опоры на какую-либо слаженную систему.
Противоречивость используемой терминологии отражается и на практической деятельности органов государственной власти. Коллизии правоприменения связаны еще и с тем, что у регионального законодателя отсутствует четкое понимание более общей научной дефиниции - "реализация". Этот термин используется в связке с такими категориями как формы (Кемеровская область), меры (Смоленская область, Чукотский автономный округ), функции (Нижегородская область,
Ярославская область), условия (Костромская область), контроль (Владимирская область, Пермский край), координация (Забайкальский край, Пермский край).
В ряде основных законов субъектов сказано, что полномочия законодательного (представительного) органа реализуются путем (Воронежская область, Рязанская область) или посредством (Республика Тыва, Алтайский край, Саратовская область) принятия законов и постановлений.
В Уставе Курской области (ст.30) отмечено, что Курская областная Дума реализует свои полномочия путем принятия законов области, иных нормативных правовых актов Курской областной Думы и в других формах, установленных федеральными законами и законами Курской области.
Таким образом, при регламентации правореализационных отношений употребляются не синонимичные термины, иногда значительно расходящиеся по своему смыслу.
Имеются и другие примеры противоречивости и, как следствие, дефектности норм конституций и уставов правореализационного свойства. Так, в ст.28 Устава Ростовской области отмечено, что настоящий Устав, областные законы и иные нормативные правовые акты Ростовской области, принятые в пределах полномочий Ростовской области, имеют прямое действие, если иное не установлено в тексте соответствующего нормативного правового акта, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории Ростовской области органами государственной власти, иными государственными органами и государственными учреждениями, должностными лицами и подлежат государственной защите на территории Ростовской области. Подчеркнем, что органы государственной власти, обязанные исполнять Устав области, упоминаются здесь безотносительно к уровню функционирования власти. В связи с этим можно полагать, что в данной статье подразумеваются и региональные, и федеральные органы государственной власти. Получается, что если в Уставе субъекта будет предусмотрена норма, устанавливающая дополнительную в сравнении с законодательством Российской Федерации обязанность, то федеральный орган власти будет вынужден ее исполнить в силу статьи 28 Основного Закона области. Однако установление системы федеральных органов власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти - предмет исключительного ведения Российской Федерации (см.: ст.71 Конституции России). В деятельности, осуществляемой в рамках своей компетенции, они руководствуются законодательством Российской Федерации, а не ее отдельных субъектов. В связи с этим указанная норма Устава заведомо противоречива и требует соответствующей корректировки.
Активными участниками реализации региональных основных законов могут быть не только органы государственной власти субъектов, но и федеральные органы государственной власти. Однако если региональные органы могут проводить в жизнь конституционные (уставные) предписания во всех существующих формах, то федеральные органы в субъектах Федерации обладают меньшим объемом правореализационных полномочий.
Среди положений региональных конституций и уставов в отношении последних действуют только нормы правопредоставительного свойства и некоторые запрещающие нормы, которые предполагают использование и соблюдение основного закона субъекта. Конституционно-уставные нормы обязывающего характера, предусматривающие исполнение и применение региональных конституций и уставов, прежде всего в части, противоречащей федеральным законам, не должны влиять на характер деятельности федеральных органов.
Верно отмечено, что четкое разграничение и обособление форм и способов реализации конкретных конституционных норм дает возможность выбора оптимального поведения субъектом правоотношения, наиболее экономичных и эффективных средств достижения своих целей. Размежевание форм и способов реализации конституций и уставов необходимо не только в теории конституционного права, но и в региональной конституционной (уставной) практике.
Резонно утверждение С.А. Авакьяна: "конституцию надо выполнять, и соответствующие ориентировки, а также механизмы должны содержаться в самой конституции". Включать в конституции и уставы субъектов Российской Федерации положения, посвященные механизму их реализации, крайне необходимо. Такой опыт уже имеется в регионах. В наибольшей степени реализация основного закона субъекта структурирована в Воронежской области. В Уставе данного региона содержится ст.83 "Обеспечение реализации положений настоящего Устава Воронежской области", в которой так или иначе представлены отдельные формы и способы его практического осуществления. Однако и здесь наблюдается некоторое смешение понятий, связанных с уставной правореализацией. Упоминается всего лишь одна из существующих форм реализации - применение. Иные формы реализации Устава - соблюдение, исполнение и использование в данной статье не отражаются. В данной статье сообщается о нормоконтроле, толковании Устава, которые можно отнести к функциональным способам реализации основного закона субъекта. Содержатся нормы об органах власти, их полномочиях, действующих в течение переходного периода и позднее (организационный способ реализации) . Нетрудно заметить, что и здесь нет полной ясности в определении того, что является формой, а что - способом реализации Основного Закона субъекта Федерации. Указанный перечень форм и способов осуществления Устава - далеко не исчерпывающий.
Подводя итог, отметим, что практика фиксации норм, структурирующих реализацию конституций и уставов на отдельные формы и способы, безусловно, позитивна, однако действующие конституционные (уставные) нормы правореализационной заданности не являются совершенными. Представляется, что правовые категории "формы" и "способы" реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации подлежат разграничению в зависимости от материального или процессуального характера реализуемых конституционных (уставных) норм. В целом механизм практического осуществления конституций и уставов еще требует своей модернизации, нуждается в четкой правовой регламентации и распространении во всех регионах России.
3. Специфика форм реализации конституций и уставов органами государственной власти
Конкретный выбор формы реализации основного закона зависит от целого ряда обстоятельств (характера реализуемых норм, условий реализации, фактической ситуации и пр.). Одним из главных факторов, определяющих возможность употребления существующих форм, является правовой статус субъекта, реализующего конституцию или устав, его права и обязанности, выполняемые функции, стоящие перед ним задачи. Максимально широким набором правореализационных полномочий, возможностью всестороннего воплощения большинства конституционных (уставных) норм обладают органы государственной власти.
В целях уяснения сути реализации конституций и уставов органами власти, выявления ее особенностей в субъектах Российской Федерации важно исследовать главные характеристики основных форм их практического осуществления, проанализировать теоретические изыскания, обобщить сложившийся в регионах законодательный и правореализационный опыт.
Одной из известных конституционной практике и общепризнанных в науке форм реализации конституций (уставов) является их соблюдение. Соблюдение конституционных (уставных) норм - явление многогранное и специфичное. Без соблюдения постулатов конституций и уставов все иные формы их осуществления теряют смысл, ибо из плоскости правомерных общественных отношений, присущих реализации конституционных (уставных) норм, они перетекают в область неправомерных (антиконституционных) отношений.
Методологически ценно выявить и исследовать закономерности использования термина "соблюдение конституции (устава) субъекта Российской Федерации" в тексте основных региональных законов. Как показывает анализ, соблюдение конституции или устава субъекта преимущественно рассматривается в них как неотъемлемая обязанность всех органов государственной власти (ст.7 Устава Архангельской области, ст.3 Устава (Основного Закона) Владимирской области, ст.7 Конституции Республики Коми, ст.4 Конституции Республики Мордовия, ст.4 Устава Нижегородской области, ст.11 Устава (Основного Закона) Ставропольского края), либо как обязанность отдельных государственных органов или должностных лиц.
Симптоматично, что соблюдение региональной конституции или устава прежде всего вменяется в обязанность высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (см.: ст.35 Устава Хабаровского края, ст.38 Устава Вологодской области, ст.29 Устава (Основного Закона) Тульской области, ст.28 Устава (Основного Закона) Калининградской области). Думается, что основная причина распространения соответствующего предписания в региональной практике заключается в том, что подобная норма закреплена и на федеральном уровне (см.: п.8 ст.18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), тогда как аналогичная обязанность по соблюдению конституционного (уставного) законодательства для других органов и должностных лиц субъектов в Федеральном законе отдельно не установлена.
Трактовка категории "соблюдение конституции (устава) субъекта Российской Федерации" в регионах России отличается большим разнообразием и нуждается в некотором уточнении. Как следует из установок ч.2 ст.15 Конституции России, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Несмотря на то, что в данной конституционной норме специально не отражена обязанность соблюдать региональное законодательство, это предполагается априори, так как конституция (устав) субъекта, иные региональные законодательные акты по своей сути и форме также являются законами.
Представляется, что подобная формулировка ч.2 ст.15 Конституции подчеркивает единство реализации российского конституционного и текущего законодательства в форме соблюдения. Изложенное наталкивает на мысль о том, что обязанность по соблюдению конституции (устава) является основной конституционной обязанностью. В связи с этим нет острой необходимости отражать ее в тексте региональных конституций и уставов, а также в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отдельно по отношению к конкретным органам государственной власти и должностным лицам. Вполне достаточно того, чтобы в общей форме было указано на потребность соблюдения конституции (устава) субъекта, иного регионального законодательства всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, физическими лицами и их объединениями на территории субъекта Российской Федерации.
Другая сторона рассматриваемой конституционной обязанности заключается в том, что органы государственной власти призваны обеспечить соблюдение конституций и уставов субъектов Российской Федерации иными участниками конституционных правоотношений (см.: ст.69 Устава Курской области, ст.75 Конституции Республики Дагестан, ст.79 Конституции Республики Марий Эл) или должны контролировать соблюдение конституционного (уставного) законодательства на территории соответствующего региона (ст.62 Конституции Республики Тыва, ст.42 Устава Московской области) .
Таким образом, обязанность соблюдать конституцию (устав) субъекта Российской Федерации по отношению к региональным органам власти двуедина. С одной стороны, государственные органы обязаны сами соблюдать конституцию или устав субъекта, с другой, - призваны обеспечить их соблюдение. Важно подчеркнуть, что и в том, и в другом случае суть конституционного (уставного) правособлюдения определяется в конституциях и уставах с помощью правовых норм обязывающего характера.
Провозглашение соблюдения в качестве юридической обязанности детерминирует рассмотрение этой формы исключительно как поведение участников правореализации, так как общепризнанным и широко распространенным определением юридической обязанности является его рассмотрение в качестве меры должного поведения. При этом предполагается, что поведение субъектов при выполнении юридической обязанности должно быть правомерным.
Для уяснения сути понятия "соблюдение конституции (устава) субъекта Российской Федерации органами государственной власти" важно определить разновидность реализуемого в этой форме правомерного поведения. Среди существующих видов правомерного поведения (социально активного, пассивного, привычного, конформистского, маргинального и др.) к понятию "соблюдение конституции (устава)" можно отнести лишь некоторые.
Требует обсуждения и критической оценки возможность соблюдения конституции или устава в форме пассивного поведения должностных лиц. По утверждению В.О. Лучина, в подавляющем большинстве случаев соблюдение конституции состоит в пассивном воздержании от совершения запрещенных, нежелательных действий. Действительно, соблюдение конституций и уставов органами государственной власти не направлено на достижение определенного результата, не способствует возникновению конкретных правоотношений, т.е. сама суть конституционного (уставного) правособлюдения характеризуется пассивностью деяний.
Вместе с тем поведение должностных лиц государственных органов не стоит определять как исключительно социально пассивное. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации в большинстве регионов России принимается законодательными (представительными) органами власти при деятельном участии в законотворчестве представителей исполнительной власти субъекта. Можно предположить, что члены депутатского корпуса и должностные лица органов исполнительной власти, участвующие в разработке и создании основного закона субъекта, априори согласны с концепцией и базовыми положениями конституции или устава и в дальнейшем добровольно согласуют свою деятельность с конституционными (уставными) нормами. Таким образом, поведение большей части парламентариев и иных лиц, участвующих в законотворчестве, подпадает под понятие социально активного поведения. Их поведение можно назвать глубоко осознанным, целеустремленным, инициативным, направленным на осуществление правовых норм, поддержание правопорядка, законности, стабильности, защиту интересов государства, общества, других граждан. Теоретически возможно и практически осуществимо пассивное поведение той части депутатов, которые не присутствовали на заседании парламента, воздержались от голосования или голосовали против принятия основного закона субъекта. Аналогичная ситуация возможна и тогда, когда конституция или устав принимались предыдущим составом депутатского корпуса или иным субъектом конституционного (уставного) правотворчества (населением региона, конституционным собранием).
Так или иначе внутреннее несогласие должностных лиц с положениями конституционного (уставного) текста не устраняет возложенную на них обязанность соблюдать конституцию или устав субъекта Российской Федерации. В этом отношении гарантией неуклонного соблюдения конституции или устава выступает присяга должностных лиц, принимаемая при вступлении на государственную должность.
В субъектах Российской Федерации присяга предусматривается для должностных лиц органов государственной власти, вступающих в должность депутата регионального парламента, высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации, судьи конституционного (уставного) суда и мирового судьи субъекта Российской Федерации.
Роль присяги депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов, призванных осуществлять законотворческую деятельность в регионах, переоценить очень сложно. Вне всякого сомнения, что процедуры принятия закона должны строиться в соответствии с конституцией или уставом в условиях строгого соблюдения ее норм всеми субъектами правотворческих отношений, и прежде всего депутатами законодательного органа власти. Однако на данный момент приходится с сожалением констатировать, что в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации на депутатов законодательных (представительных) органов власти обязанность принесения присяги не возложена. Подобная тенденция характерна и для большинства зарубежных федеративных государств. Как показывает анализ, институт присяги депутатов региональных парламентов применяется далеко не во всех субъектах зарубежных федераций. Вместе с тем в ряде иностранных государств присяга депутата регионального парламента - непременное условие его вступления в государственную должность. К примеру, в Индии обязанность принятия присяги депутатами законодательных органов штатов закреплена на самом высоком уровне - в Конституции данного государства (ст.188) . При этом текст присяги члена законодательного собрания или законодательного совета содержится в приложении к индийской Конституции.
Не меньшее значение уделено правовому регулированию института присяги представителей законодательной власти отдельных штатов США. Важно подчеркнуть, что ст.6 Конституции США в обязательном порядке предписывает отражение в присяге потребности соблюдать Конституцию членами региональных законодательных собраний, однако не все основные законы штатов содержат подобную формулировку. Преимущественно в конституциях штатов, закрепляющих текст присяги, говорится о клятве парламентариев поддерживать, защищать и оберегать конституцию Соединенных Штатов и конституцию штата. Обязанность соблюдения конституционных норм, как правило, не предусматривается (см., напр.: ст.32 Конституции Айовы, разд. 8 Конституции Нью-Джерси). Клятва поддерживать, охранять и защищать региональный основной закон без указания на ее соблюдение имеется и в тексте положений о присяге членов законодательных органов султанатов и губернаторств Малайзии.
Можно предположить, что коренная причина ограниченного внедрения института присяги депутатов в российскую региональную практику кроется в том, что на федеральном уровне отсутствует единый законодательный императив, обязывающий всех парламентариев уровня субъектов Федерации принимать присягу при вступлении в должность. С учетом сказанного логично дополнить действующий Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части установления соответствующей обязанности членов депутатского корпуса. Кроме того, видится уместным размещение норм о присяге депутата в конституции или уставе субъекта Российской Федерации в качестве обязательного условия его вступления в должность. Факт принятия присяги депутатом регионального парламента подтверждал бы его приверженность действующей конституции или уставу, предопределял внутреннее согласие депутата с ее текстом и духом в самом начале его деятельности, и если бы не исключал, то, во всяком случае, значительно сокращал вероятность негативного отношения парламентария к нормам действующей конституции или устава.
В отличие от диспозитивной возможности принятия присяги депутатами парламентов, введение в действие Федерального закона от 17 декабря 2009 г. № 319-ФЗ "О внесении изменений в статьи 18 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 26.1 Федерального закона "О политических партиях"" предопределило обязанность всех руководителей исполнительной власти субъектов присягать на верность народу и Конституции Российской Федерации при их вступлении на государственную должность.
Отметим, что в некоторых зарубежных федерациях обязанность принесения присяги руководителем исполнительной власти субъекта закреплена на высшем конституционном уровне (см.: ст.159 Конституции Индии) . В отдельных государствах с федеративной формой устройства эта обязанность отражена на уровне конституций субъектов (см.: ст.111 Конституции земли Гессен, ст.88 Конституции земли Бранденбург) . Согласно ст.5. разд 1. пар.6 Конституции штата Джорджия губернатор этого штата перед вступлением в должность обязан принять присягу, предписанную законом
В России содержание присяги высшего должностного лица субъекта, отраженное в конституциях и уставах, не отличается совершенством. Представляются не вполне корректными такие формулировки присяги, где говорится о клятве "строго следовать" Конституции Российской Федерации, конституции или уставу субъекта (ст.77 Конституции Республики Адыгея). Более верным видится употребление в ее тексте понятия "соблюдение" Конституции Российской Федерации или конституции (устава) субъекта. Данная категория является общепризнанной, имеет четкое содержательное наполнение и отражает правореализационную направленность деятельности руководящих лиц органов исполнительной власти.
Следует отметить, что в отличие от подробного освещения процедур принятия и содержания присяги высших должностных лиц в основных законах субъектов, составители конституций и уставов, к сожалению, не уделили должного внимания институту присяги судей региональных судов. Судьи конституционных (уставных) судов и мировые судьи субъектов приносят присягу на основании региональных законов о соответствующих органах судебной власти. Анализ законодательства регионов дает основания утверждать об отсутствии у законодателей ясного представления о содержании и назначении института присяги судей субъектов. Между тем текст присяги судей несет в себе не только высокую смысловую нагрузку, но и имеет важнейшее практическое значение.
При анализе законодательства возникает сомнение в целесообразности употребления в тексте присяги термина "подчинение". Подчинение Конституции трудно отнести к одной из общепризнанных форм реализации конституционных предписаний. В литературе и конституционной практике статью 120 Конституции РФ, предусматривающую подчинение судей Конституции, связывают с обеспечением независимости судей.
Важно отметить, что реальное обеспечение независимости судей не всегда зависит от их воли или обещания. Независимость судей обеспечивается целой системой правовых, организационных, финансовых, юрисдикционных мер. Присягая быть независимым, судья не всегда сможет следовать данному обещанию, в том числе в связи с обстоятельствами, ход которых он не в состоянии изменить самостоятельно. Между тем соблюдение Конституции Российской Федерации, конституции (устава) субъекта, иных законов - это его основная конституционная обязанность, которую он не только может, но и должен исполнить. Изложенное позволяет утверждать, что формулировку текста присяги судей конституционных (уставных) судов субъектов следует скорректировать. В частности, вместо обязанности подчиняться Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству, в ней необходимо отразить обязанность соблюдать ее.
В зарубежной конституционной практике существуют примеры отражения в конституции субъекта присяги, общей и обязательной для всех должностных лиц регионального уровня (см.: ст.3 Конституции штата Монтана, ст.14 Конституции штата Делавэр, ст.16 Конституции штата Гавайи, ст.1 ч.18 Конституции штата Мичиган, ст.82 Конституции кантона Ури) . Думается, что в субъектах Российской Федерации также возможно применение подобного способа правового регулирования. При наличии высокой вариативности характеристик присяги должностных лиц, можно четко определить ряд общих и необходимых элементов, которые должны присутствовать в ее тексте независимо от того к какой ветви власти относится тот или иной государственный орган, каковы его основные функции, цели, задачи и полномочия. Как представляется, наряду с такими составляющими, как необходимость добросовестно исполнять свои должностные обязанности, защищать права и свободы человека и гражданина, в тексте присяги каждого должностного лица регионального органа власти должна содержаться обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, конституцию (устав) и законы субъекта Российской Федерации.
Резюмируя, требуется подчеркнуть, что поведение должностных лиц органов государственной власти, связанное с соблюдением конституции или устава субъекта трудно отнести к какому-нибудь одному виду правомерного поведения. Вернее, поведение представителей органов государственной власти в области правособлюдения может охватывать одновременно несколько видов правомерного поведения, включая в себя как активную, так и пассивную составляющие.
Другая форма реализации конституции (устава) - исполнение - в литературе и практике ассоциируется в основном с деятельностью исполнительных органов государственной власти, увязывается с исполнительной ветвью государственной власти.
Основной функцией исполнительных органов является исполнительно-распорядительная деятельность. Сущность исполнительно-распорядительных отношений такова: с одной стороны, каждый орган в аппарате управления является исполнительным по отношению к вышестоящему и, в конечном счете, к представительному органу власти, а с другой, по отношению к органу нижестоящему он - распорядительный. Кроме того, органы исполнительной власти призваны реализовывать (исполнять) непосредственную волю народа. Так, например, все органы государственной власти, включая исполнительные органы, обязаны соблюдать и исполнять положения российской Конституции, принятой всенародным голосованием.
Учитывая требования принципа разделения властей, следует подчеркнуть, что в сферу управленческой и распорядительной деятельности не вправе вмешиваться ни один из государственных органов. Исполнительная власть призвана действовать самостоятельно, строго в пределах компетенции, очерченной Конституцией и законами, без каких-либо согласований с органами других ветвей власти.
Естественно, данное утверждение не означает, что органы исполнительной власти ничем не ограничены в своей деятельности. Ограничителем действий органов исполнительной власти субъекта в сфере исполнительно - распорядительной деятельности выступают: контрольные полномочия федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения; контроль со стороны региональных органов законодательной (представительной) власти; нормоконтроль, осуществляемый органами судебной власти; прокурорский надзор и другие виды контрольно - надзорной деятельности государства. Однако, реализуя контрольно - надзорные полномочия, государственные органы обязаны проверять нормативные правовые акты и действия органов исполнительной власти только с точки зрения законности, но не целесообразности. Вторжение в исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую органами исполнительной власти, имеющими приоритет в этой сфере, следует расценивать как нарушение конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации.
Таким образом, исполнительно-распорядительная деятельность имеет более широкое содержание и не исчерпывается исключительно исполнением конституции (устава) и иного законодательства. Вместе с тем реализация всех иных функций исполнительной власти в конечном итоге должна происходить в строгом соответствии с положениями основного закона и иного действующего законодательства.
В конституциях и уставах большинства регионов прямо отражена обязанность высших должностных лиц, правительств и администраций субъектов, иных органов исполнительной власти обеспечивать исполнение конституционного (уставного) законодательства (см. ст.109 Устава Тверской области, ст.41 Устава Чукотского автономного округа, ст.20 Устава Пермского края). Во исполнение конституционного (уставного) и текущего законодательства издаются правовые акты высшего должностного лица и органов исполнительной власти субъектов (см. ст.59 Устава Иркутской области, ст.50 Устава (Основного Закона) Оренбургской области). Следует подчеркнуть, что в конституциях и уставах может предусматриваться либо непосредственное исполнение конституционных (уставных) норм путем принятия подзаконного акта исполнительной власти (например, реализация норм конституции или устава об утверждении структуры исполнительных органов государственной власти указом или постановлением высшего должностного лица), либо реализация конституционных (уставных) норм, первоначально предполагающая издание закона субъекта, а только затем принятие подзаконного акта, направленного на исполнение закона. Однако и здесь принятие акта органа исполнительной власти осуществляется во исполнение конституции или устава. Реализация основного закона при этом приобретает сложный (многоуровневый) характер.
Конструктивна практика тех субъектов Федерации, в законодательстве которых установлен четкий срок подготовки и принятия проекта нормативного правового акта во исполнение федеральных нормативных правовых актов, законов субъекта и иных нормативных правовых актов (см.: п.4 постановления Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "О подготовке нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Ханты - Мансийского автономного округа - Югры и их государственной регистрации"). Разумно определить такие общие сроки и для издания актов, направленных на исполнение конституций и уставов субъектов. При этом указанные сроки должны быть реальными и дифференцированными в зависимости от сферы (по защите прав и свобод должны приниматься в первоочередном порядке), сложности содержания нормативного правового акта.
Обязательство исполнять федеральную Конституцию, конституцию или устав субъекта, текущие законы также бывает отображено в тексте присяги руководителей исполнительной власти некоторых субъектов (см.: ст.67 Устава (Основного Закона) Тамбовской области, ст.3 Закона Калининградской области "О Губернаторе Калининградской области").
Вместе с тем практика конституционного (уставного) отражения обязанности исполнять конституцию (устав) субъекта не является повсеместной. В отдельных регионах сделан акцент только лишь на исполнении подзаконных актов Президента Российской Федерации и Правительства (см.: ст.29 Устава (Основного Закона) Тульской области). С таким выборочным подходом к реализации конституции (устава) вряд ли можно согласиться. Не возникает сомнений в том, что все конституции (уставы) и иные законы как федерального, так и регионального уровня должны не только соблюдаться, но и исполняться. Исполнение конституции или устава - основное предназначение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Важно отметить, что органы исполнительной власти - ключевой, но не единственный участник реализации конституции (устава) в форме исполнения. Как следует из текста региональных конституций и уставов, основные законы неизбежны для исполнения всеми органами государственной власти и иными участниками конституционных (уставных) правоотношений, находящимися на территории данного субъекта Федерации (см.: ст.28 Устава Ростовской области, ст.1 Устава (Основного Закона) Томской области).
К сожалению, теоретический интерес исследователей форм реализации права и конституции в наименьшей степени затронул такую категорию, как "использование". Между тем именно использование, базирующееся на методе дозволения, предполагает активную деятельность, инициативу участников правореализа - ции, что, в свою очередь, способствует не только качественному достижению текущих целей и задач, но и перспективному развитию государства и общества, модернизации сфер государственной деятельности, требующих реформирования.
Недостаток теоретического оснащения сказывается и на практике конституционного (уставного) регулирования и реализации. Термин "использование" употребляется в конституциях и уставах субъектов по отношению к разным объектам конституционно-правового регулирования: символике субъекта (см.: ст.16 Конституции Республики Тыва); полномочиям (ст.98 Конституции Республики Хакасия, ст.51 Устава (Основного Закона) Челябинской области, ст.26 Устава Пермского края), и отдельным правам (ст.49 Устава города Москвы, ст.106 Устава Красноярского края), статусу органов государственной власти и должностных лиц (см. ст.70 Конституции Республики Татарстан, ст.21 Устава Калужской области); порядку разрешения споров и разногласий между органами государственной власти (ст.34 Конституции Республики Адыгея, ст.14 Устава Астраханской области); территории субъекта; собственности и финансовым ресурсам (ст.105 Устава Свердловской области, ст.7 Устава (Основного закона) Ставропольского края); земле и природным ресурсам (см.: ст.105 Устава (Основного Закона) Амурской области, ст.22 Устава (Основного Закона) Саратовской области, ст.15 Конституции Республики Дагестан); объектам животного мира (см. ст.26 Устава (Основного Закона) Алтайского края); историческим и культурным ценностям (см. ст.98 Устава (Основного Закона) Оренбургской области). Не трудно заметить, что ни в одном действующем основном законе использование в качестве формы реализации конституционных (уставных) норм четко не провозглашается. Потребность конституционно-правового анализа категории "использование" представляется очевидной.
Использование права, закона, конституции, как правило, связывают с деятельностью "невластных" субъектов правовых отношений. Однако, как отмечает В.О. Лучин, элемент усмотрения присущ и органам государства, хотя и в меньшей степени. Носители государственно-властных полномочий также наделены необходимыми возможностями осуществления правомочий, определенных в конституции или уставе, имеют свободу выбора норм, подлежащих осуществлению в той или иной фактической ситуации. Это обусловлено самим содержанием государственно-властных полномочий, предполагающих не только осуществление юридических обязанностей, но и реализацию субъективных прав, присущих органам государственной власти и их представителям.
Вместе с тем не стоит смешивать использование с другими формами реализации конституции. О.Е. Кутафин, проводя различие между осуществлением прав гражданами и использованием полномочий государственными органами и должностными лицами, указывал, что если для граждан использование принадлежащих им субъективных прав является делом добровольным и они не несут никакой ответственности за неиспользование своих прав, то для государственных органов и должностных лиц осуществление их полномочий является не только правом, но и обязанностью. Например, согласно Конституции РФ (ст.126) Верховный Суд РФ не только вправе, но и обязан выступать в качестве высшего судебного органа по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, и осуществлять в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью, а также давать разъяснения по вопросам судебной практики. Думается, что в данном случае обязывающие нормы предполагают не использование, а другую форму реализации Конституции - исполнение.
Разделяя мнение о том, что использование права представляет собой дозволенное, а не должное поведение, тем не менее нельзя согласиться с рассмотрением этой формы реализации права как деятельности, не носящей властного, императивного, управленческого характера В результате использования конституционных (уставных) норм, в том числе устанавливающих правомочия, органы государственной власти выносят решения, которые чаще всего порождают отношения подчинения их воле. Возникает следующая ситуация: для самих органов государственной власти использование норм конституции или устава детерминирует диспозитивную возможность правомерного поведения, но для субъектов, находящихся в их подчинении, обязанных следовать их управленческим решениям, подобного рода использование норм порождает отношения императивного свойства.
В особом анализе нуждается юридическая природа неиспользования права, предоставленного субъекту управомочивающей нормой. К какому виду поведения (правомерному, неправомерному, юридически безразличному) следует отнести неиспользование норм права? Вписывается ли оно в формат реализации норм права или подлежит исключению из числа действий, составляющих реализацию норм права в форме их использования? Как предполагет Ю.С. Решетов, неиспользование права нельзя оценивать в качестве правомерного или противоправного поступка, и речь должна идти об отсутствии реализации нормы права, поскольку законодательством не закрепляется право на неиспользование права. С этой позицией созвучно мнение И.Я. Дюрягина, который утверждает, что неиспользование права не только не может считаться правонарушением, но и не может утрачивать правового значения, хотя и не является реализацией права. Становится очевидно, что в результате неиспользования права не возникает никаких правовых последствий. В данном случае с нормой права правопредоставительного свойства вообще ничего не происходит. Поскольку использование права не вменяется в обязанность субъекта реализации, неиспользование конституционной (уставной) нормы нельзя назвать правонарушением и вообще отнести к элементам правореализации.
Региональной конституционной (уставной) практике известна еще одна специфическая форма реализации конституции (устава) - применение. Указания на применение основного закона субъекта содержатся в текстах конституций (уставов) по отношению к правовым ситуациям разного рода. Прежде всего, термин "применение конституции (устава)" употребляется в связи с действием основного закона в пространстве (см.: ст.7 Конституции Удмуртской Республики, ст.24 Конституции Республики Татарстан, ст.2 Конституции Республики Дагестан, ст.1 Устава Калужской области). В Псковской, Нижегородской областях сочетание слов "применение Устава" используется для регламентации порядка разрешения противоречий между законами области и областным Уставом (см.: ст.1 Устава Псковской области, ст.3 Устава Нижегородской области).
О применении либо неприменении отдельных конституционных (уставных) норм говорится и в переходных положениях ряда региональных основных законов (см.: ст.44 Устава Камчатского края, ст.102 Устава (Основного Закона) Рязанской области, ст.118 Устава (Основного Закона) Тамбовской области).
К сожалению, скорее исключением, чем общим правилом является употребление данной категории в тексте основных законов в отношении органов государственной власти и должностных лиц (см.: ст.119 Устава Красноярского края). Между тем, согласно утвердившемуся мнению, правоприменительная деятельность может осуществляться только уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами. Применение имманентно органам государственной власти. Граждане не применяют правовых норм Таким образом, основным и единственным субъектом реализации конституции или устава в форме применения являются носители государственно-властных полномочий. Как следствие, формулировки, допускающие применение конституций и уставов обширным кругом участников правовых отношений, представляются неправомерными.
Научные взгляды на сущность применения права варьируются от весьма широкого представления, предполагающего по сути отождествление понятий "правоприменение" и "правореализация", до достаточно узкого понимания исследуемой категории как особой стадии реализации права.
Согласно широкой трактовке правоприменение включает в себя следующие способы (режимы): режим соблюдения права; режим исполнения обязанностей; режим использования прав; самозащиту гражданами своих прав от причиненного вреда, ущерба; режим обеспечения с участием государства и его органов в рамках их компетенции и установленных процедур; режим саморегулирования; режим реализации вне правоотношений. Нетрудно заметить, что в данном случае речь идет о реализации субъективного права. Между тем важнейшей стороной право - реализации является осуществление норм объективного права, содержащихся в нормативных правовых актах и прежде всего в основных законах государства и его отдельных территориальных единиц.
В соответствии с узким подходом применение права, в отличие от его соблюдения, исполнения и использования, представляет собой не одну из форм непосредственной реализации, а относится к процессу реализации, его ходу. Если соблюдение, исполнение и использование касаются итогов воплощения юридических норм в поведении субъекта, то применение является особой стадией в процессе реализации права, когда компетентный орган, обладающий государственно-властными полномочиями, включается в процесс реализации, принимает необходимые меры. С данной позицией созвучно мнение о том, что применение правильнее рассматривать не как самостоятельный способ (форму) осуществления юридических предписаний, а как его особое звено, этап, который, в свою очередь, также может быть расчленен на ряд стадий. Как полагают исследователи, применение необходимо прежде всего в тех случаях, когда предусмотренные Конституцией права и обязанности вообще не могут быть использованы и исполнены без вмешательства в процесс их реализации государства Ограниченного понимания правоприменения придерживаются и в настоящее время.
Безусловно, что применение права, основных и текущих законов может сочетаться с иными формами их реализации. Прежде всего, правоприменение связано с соблюдением. Соблюдение предшествует и сопровождает правоприменительный процесс. Кроме того, вынося правоприменительные акты, органы государственной власти исполняют конституционные (уставные) предписания (например, при назначении выборов в законодательные (представительные) органы власти субъектов). Государственные органы, аргументируя то или иное правоприменительное решение, используют нормы конституции или устава (данный тезис наглядно иллюстрирует деятельность конституционного (уставного) суда, относительно свободного в выборе норм, подлежащих применению).
Вместе с тем применение не может и не должно смешиваться с иными формами реализации - соблюдением, исполнением и использованием. Также есть достаточные основания утверждать, что применение не охватывает все элементы механизма реализации конституции или устава и, как следствие, не отождествляется с ней и не является отдельной стадией правореализационного процесса.
Критерии отграничения применения от других конституционных концептов, связанных с реализацией основного закона, следующие. Во-первых, правоприменительная деятельность осуществляется особыми участниками правореализации.
-органами государственной власти и их должностными лицами, которые являются носителями государственно-властных полномочий и обладают возможностью применения мер государственного принуждения в отношении иных участников правовых отношений. Во-вторых, правоприменительная деятельность обязательно связана с вынесением правоприменительного акта.
В целом можно сформулировать следующий вывод: применение интегрировано в единый механизм правореализации, вместе с тем оно имеет самостоятельное значение и должно рассматриваться как отдельная специфическая форма реализации основного закона.
Требуется подчеркнуть, что деление единого и перманентного процесса реализации конституций и уставов на отдельные формы носит в большей степени условный характер. Как отмечал И.П. Ильинский, "в практике государственного строительства различные формы реализации конституционных норм нередко сливаются воедино, особенно в деятельности государственных органов. Например, реализация конституционных норм о формировании правительства высшим представительным учреждением представляет одновременно использование последним своих конституционных полномочий, соблюдение установленных конституцией положений о составе правительства и одновременно акт применения конституции". На это указывала и Л.А. Морозова. По ее справедливому утверждению, названные формы реализации конституционных предписаний и норм взаимодействуют, переплетаются, нередко сливаются воедино (например, при реализации компетенционных норм), гармонично вписываясь в действие других компонентов механизма реализации.
Обобщая изложенное, следует подчеркнуть, что в отличие от других участников правореализации правом осуществления основных законов субъектов во всех существующих формах обладают исключительно региональные органы государственной власти. Органы государственной власти субъектов - не только непосредственные участники осуществления конституционных и уставных норм, но и особый субъект реализации конституций и уставов.
Литература
1.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.
2.Венгеров А.Б. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов. - М.: Новый юрист. - 1998.
.Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. - М.: Юрист. 1999.
.Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. - Саратов. 1998.
.Колюшин Е.И. Конституционное (государственное право). - М.: 1999.
.Конституционное право / Отв. редактор А.Е. Козлов. М.: БЕК. - 1996.
.Конституционное право в Российской Федерации: Курс лекций в 9т. Т.1 Основы конституционного права. / Авдеенко М.П., Дмитриев Ю.А. - М.: Весь мир. - 2005. - с.150.
.Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2012.
.Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. - М.: Юристъ, 2011.
.Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации (Отв. ред.В. В. Лазарев) - Система ГАРАНТ, 2013 г.
.Овсепян Ж.И. Источники российского конституционного права. Часть I. // Северо-Кавказский юридический вестник. - 2013г. - №1.
.Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред.В.Д. Карповича. - М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура. - 2012. - с.259.
.Рябко А.И., Василенко О.Н. Актуальные проблемы онтологии форм права // Философия права. - 2010. - №2.
.Марченко М.Н. Источники права. - М.: Проспект. - 2005.
.Сперанский М.М. План государственного преобразования (введение к уложению государственных законов 1809 г.). - Москва, Типо-литогр. Т-ва И.Н. Кушнерев и К. Пимен., 1905г.
.Трубецкой Е.Н. Лекции по энциклопедии права. - Москва, Типография Императорского Московского Университета, 1909 г.
.Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. Саратов, 1967.
.Чиркин В.Е. Конституционное право в РФ. - М. Юрайт. - 1998.
.Чичерин Б.Н. Курс государственной науки, 3 тома - Москва, Типография т-ва И.Н. Кушнерев и К, 1894 г. - Т.1.
.Юридический словарь. Второе издание. Т.1. - М.: Государственное издательство юридической литературы. - 1956.