Verwaltungs-interneRegelung(норма, регулирующая внутренние отношения в органах управления).
Любая из перечисленных форм формах публичного управления может быть оспорена в суде и признана недействительной.
В литературе отмечается, что административная юстиция в Германии - это система специальных административных судов, осуществляющих гражданский контроль над должностными лицами [28].
Согласно исследованию Бахшиева Н.А. [26, с. 23] в Германии идея проведения судебного контроля за деятельностью государственных служащих была принята и применялась на всех землях страны еще с XIX века. При нарушении прав граждан со стороны любого государственного органа граждане могли подать иск в частном суде. Во времена Веймарской Республики была усилена база административных судов, а также начала повышаться ее репутация в обществе. Административные суды, упраздненные с приходом нацистской власти в 1933 году, были вновь восстановлены после свержения фашизма.
В Германии, в отличие от Российской Федерации, представлены специализированные административные суды, действующие наравне с так называемыми общими судами. Поскольку данные суды отделены от административной органов они являются независимыми и рассматривают все публичные споры, которые не относятся к спорам в области конституционного права. Исключение возможно в случаях, когда разрешение спора прямо законом отнесено к компетенции другого суда (например, споры о публично-правовых компенсациях рассматриваются судами в порядке гражданского судопроизводства). В органах административной юстиции не рассматривается ряд актов, установленных законом об административно-судебном процессе 1960г.
Согласно вышеуказанному закону система специализированных судов Германии включает административные суды (рассматривает административные дела по первой инстанции), высшие административные суды земель (апелляционная инстанция, может рассматривать дела в качестве суда первой инстанции в прямо установленных законом случаях) и Федеральный административный суд. Таким образом, на сегодняшний день действует трехступенчатая административно - судебная система (первая инстанция, уровень ландтага (земли) и общий федеральный уровень). Особо отмечается, что обращение в суд возможно лишь в случае, когда лицо обращалось в вышестоящую инстанцию и жалоба была отклонена Таким образом, обязательным является предварительный досудебный порядок обжалования акта.
Для отельных вопросов публичной власти организованы самостоятельные ветви судебной системы, таковыми являются, например финансовые суды для налоговых споров.
Гарантия защиты прав содержится и в конституционных положениях Основного Закона Германии, где фиксируется возможность подачи жалоб в конституционный суд гражданами. Первые два предложения абз. 4 ст. 19 Основного Закона, которые называются "короной правового государства" [82], устанавливают: "Если права какого-либо лица нарушены публичной властью, ему предоставляется возможность обратиться в суд. Поскольку не установлена иная подсудность, то используется обращение в суд общей юрисдикции" [41].
О модели административной юстиции Германии Старилов Ю.Н. говорит, что в результате толкования и конкретизации Конституции Германским Конституционным судом имеет место обязательность эффективности правовой защиты. При этом данное требование не вытекает непосредственно из текста Основного Закона. Конституционный суд постоянно подчеркивает, что абз. 4 ст. 19 Основного Закона гарантирует не только право и возможность обращения в суд, но и «реальные притязания на эффективный судебный контроль [68].
2. Организационно-правовые и процессуальные особенности рассмотрения административных споров в Германии
административный юстиция германия правовой
Важнейшим для германской административной юстиции является не осуществление судом объективного контроля (проверки) применяемой нормы, а обеспечение, в первую очередь, судебной защиты прав граждан [68]. Старилов Ю.Н. уточняет, что с точки зрения германского законодательства понятие публично-правового спора включает в себя все случаи, в которых спорными являются правовые последствия, вытекающие из применения публичного права. Публично-правовой спор возникает в условиях реализации государственной власти [84].
Административное судопроизводство Германии характеризуется достаточно инициативным судом, на который возложена обязанность самостоятельно истребовать необходимые доказательства для вынесения справедливого, объективного и законного решения.
Параграф 1 Положения об административном судопроизводстве, принятого в ФРГ в 1960 г., определяет процедуру подачи и рассмотрения административных исков [85].
Документом - основанием для административно-судебного рассмотрения спора является иск. Различаются следующие виды исков:
1)негативный иск (о признании недействительным административного акта);
)иск об обязывании административного органа издать определенный административно-правовой акт;
)конститутивный иск об установлении, изменении или отмене правоотношения;
)установительный иск (иск о признании, выяснении содержания правового отношения);
)производство по осуществлению контроля за правовыми нормами, т.е. процесс выявления соответствия норм конституционным положениям и положениям законодательных актов,
)иск об исполнении обязательства (иск о принуждении ответчика к совершению определенного действия).
Отличительной особенностью административного судопроизводства Германии является тот факт, что, как правило, предъявление иска об обжаловании административного акта приостанавливает его действие. Кроме того, в данном виде административного спора имеет место предварительное производство, в ходе которого проверяется правомерность и целесообразность издания административного акта.
Кроме того, Старилов Ю.Н. [93] выделяет предпосылки для решения дела по существу. Это:
) существование германского судопроизводства: § 18-20 Закона о судоустройстве;
) законность допустимости обжалования административного акта в административном суде: § 40 (абз. 1 п. 1) ПобАС (основное условие) или специальное указание Закона (например, § 126 Закона о правовом положении чиновников);
) допустимость вида исков: § 42 (абз. 1) ПобАС;
) предметная подсудность (подсудность в первой инстанции): § 45, 47, ' 48, 50 ПобАС;
) функциональная подсудность (подсудность Высшему административному суду и Федеральному административному суду в ин-станционном порядке): § 46, 49 ПобАС;
) территориальная подсудность: § 52 ПобАС;
) процессуальная правоспособность: § 61 ПобАС;
) надлежащий ответчик (пассивное полномочие на ведение процесса): § 78 ПобАС;
) процессуальная правоспособность (законное представительство): § 62, 67 ПобАС;
) надлежащее возбуждение искового производства: § 81 и др. ПобАС;
) полномочие на подачу иска: § 42 (абз. 2) ПобАС;
) предварительное производство (досудебное производство по жалобе): § 68 и др. ПобАС;
) срок подачи иска: § 58 (абз. 2), 74 (абз. 1) ПобАС;
) отсутствие вступившего в силу решения по такому же делу: § 121 ПобАС, § 173 в сочетании с § 705 Гражданско-процессуального кодекса;
) отсутствие "нахождения" дела в процессе судопроизводства в других судах;
) общая потребность в правовой защите (общая потребность в правовой защите отсутствует, если цель правовой защиты может быть достигнута простыми способами или если подача иска является злоупотреблением права).
По ряду вопросов (таких как отвод состава суда, язык судопроизводства, течение сроков) Закон об административном судебном процессе содержит ссылки на нормы Гражданского процессуального уложения.
Описывая административную юстицию Германии, М.А. Штатина [20] выделяет несколько этапов рассмотрения административного спора:
-Первая инстанция (включает в себя рассмотрение иска, предварительное производство). На данном этапе возможно типовое производство, если вопрос о правомерности административного распоряжения является предметом более 20 производств. В таком случае суд завершает одно производство по оспариваемому решению или действию и применяет его в качестве типового;
-Апелляция (возможна, если допускается административным судом или высшим административным судом земли). Дело рассматривается в том же объеме, что и административным судом.
-Ревизия (пересмотр) судебного решения (обычно следует за апелляцией, но возможна и прямая ревизия, т.е. без обращения в апелляционную инстанцию. Прямая ревизия должна быть предусмотрена решением и при наличии письменного согласия истца и ответчика).
В целом порядок рассмотрения административных споров в Германии схож с установленным в России, однако, имеется ряд отличительных черт. Основным плюсом германской системы считают наличие специализированных административных судов, что предлагается рассматривать как пример для формирования аналогичных в России [42].
В то же время, создание административных судов было запланировано в России[74]:
-до середины 2002 г. - формирование окружных судов, судебных коллегий в судах субъектов РФ и в Верховном Суде РФ,
-в 2002-2003 гг. - создание шестисот межрайонных административных судов [98].
Рассматривая административное судопроизводство в России, германские исследователи отмечают, что «отличия административного и гражданского процессов слишком велики, чтобы регулировать их в одном законе», что обосновывает целесообразность выделения административно-процессуальных норм из ГПК РФ [43, с. 84].
Главными особенностями, безусловно, являются административные суды Германии как самостоятельная ветвь в судебной власти. Не смотря на ряд правовых отличий, организационные аспекты (методы подготовки судей, например) могут быть заимствованы Россией в качестве образца для создания системы административных судов (на сегодняшний день, возможно только коллегий).
Развиваемая в РФ в связи с принятием КАС РФ «активная роль суда» по административным спорам имеет явные схожие признаки с «полицейским характером» рассмотрения административных споров в Германии. Логичность и завершенность особенностей административного судопроизводства России можно достичь путем тщательного изучения специальных способов защиты частноправовых интересов в рамках административных споров в Германии.
Рассмотрение административных споров в судах общей юрисдикции (а равно и в арбитражных судах) на сегодняшний день представляет собой несколько разрозненную систему административной юстиции Российской Федерации. Сложившаяся ситуация, безусловно, требует дальнейшего реформирования и модернизации.
Не смотря на законодательное закрепление в ст. 118 Конституции РФ наряду с конституционным, гражданским и уголовным, представить административное судопроизводство как целостный, логичный и завершенный процесс в существующих российских реалиях достаточно затруднительно. Для реализации конституционной нормы об административном судопроизводстве необходимы конкретные решения, направленные на реформирование административного судопроизводства.
Анализ доктринальных работ и нормативно-правовых актов позволил нам сформулировать определение административного спора. Это - разрешаемого судом в рамках определённой правовой процедуры разногласие по поводу прав и обязанностей сторон спора и (или) законности правовых актов управления формально-юридически равноправных сторон, как минимум одна из которых наделена публичными властными функциями и, следовательно, имеет преимущество в рамках материального, организационно-статусного, ресурсного обеспечения..
Исходя из предложенного определения, выявлены наиболее важные признаки административного спора:
.обязательным субъектом административного спора является орган публичной власти или должностное лицо. Отмечено, что вторым субъектом не обязательно должно являться только частное лицо (гражданин или юридическое лицо), таковым может выступать и иной административный орган;
.правовое положение субъектов спора характеризуется формальным юридическим равенством перед законом и судом,
.наличие у одного из субъектов публичных властных функций и преимуществ в рамках материального, организационно-статусного, ресурсного обеспечения,
.сущность спора составляют разногласия между субъектами,
.предметом разногласий могут одновременно являться публичные права и обязанности и законность правовых актов управления (возникновение споров возможно только по поводу законности нормативных актов, т.е. безотносительно к субъективным правам каких-либо лиц),
.наличие определённой законом процедуры его заявления, рассмотрения и разрешения.
В ходе исследования сделан вывод о том, что административные споры распространены в сфере государственного управления. Оптимальным способом разрешения конфликтов в сфере административного управления является судебное разрешение. Как следствие, необходимы изменения в законодательство, которые затрагивают процедуру рассмотрения административных дел.
При этом интересно, что новый порядок рассмотрения административных споров в рамках КАС РФ позволяет говорить не только о наличии административной юстиции в России, но и дает возможность разграничить административное судопроизводство (разрешение административных споров), производство по делам об административных правонарушениях и административные процедуры (позитивное государственное управление).
Среди возможных путей реформирования рассмотрения административных дел следует отметить, на наш взгляд, дальнейшее формирование системы административных дел путем не просто разделения их по подсудности, но и по типу разрешаемых вопросов исходя из двойственного характера предмета административно-правового спора.: о различно понимаемых правах и обязанностях сторон спора и законности нормативных и ненормативных правовых актов управления.
Также принимая во внимание, что возможность защищать свои интересы не должна быть обусловлена наличием юридического образования, получение которого не является гарантом грамотности и опыта представителя, представляется логичным со стороны законодателя оставить систему представительства по административным спорам в РФ в таком виде, когда право представлять интересы по доверенности имеет любой гражданин.
Возможность уточнить конкретные нормы в судебном заседании без оставления заявления без движения, безусловно, позволяют сократить длительность судебного рассмотрения. С нашей точки зрения, законодателю необходимо предусмотреть данное положение о возможности устранения недостатков заявления «на месте», с занесением соответствующих сведений в протокол судебного заседания.
Кроме того необходимо внести дополнения в КАС РФ и АПК РФ, уточнить право суда признать оспариваемый акт или отдельные его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу в т.ч. не указанному заявителем.
Возникающие проблемы при идентификации оспариваемого документа как ненормативного правового акта можно решить путем указания в КАС РФ и АПК РФ его характеристики, т.е. формирования легального определения ненормативного правового акта.
Кроме того, в ходе исследования обращено внимание на отсутствие последовательности в действиях законодателя, отделившего административные споры с участием субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, оставив их рассмотрение в рамках арбитражного процесса. На сегодняшний день игнорируется тот факт, что нормы регулирующие порядок административных споров в рамках экономической предпринимательской деятельности также нуждаются в реформировании, поскольку административные дела, вытекающие из предпринимательской или иной экономической деятельности, по-прежнему рассматриваются арбитражными судами.
Следующим этапом должно стать исключение из Арбитражного процессуального кодекса РФ норм, регулирующих производство в арбитражном суде по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений и одновременный перенос их в уже принятый Кодекс административного судопроизводства РФ. Такое решение даже позволит сохранить действующий двойной порядок рассмотрения административных споров в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, при соответствующем оформлении норм подсудности.
Предложения исследователей о реформировании судебной системы видится нам несколько преждевременным. Основным плюсом германской системы как раз считают наличие специализированных административных судов, что предлагается рассматривать как пример для формирования аналогичных в России [42].
На данной стадии развития судебной системы в Российской федерации логичным представляется существование административных коллегий, как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах, которые в последующем могут стать прототипом для создания системы административных судов.
В дальнейшем исследование может быть направлено на изучение внесудебного урегулирования спора как способа повышения эффективности административного судопроизводства, а также специальных способов защиты частноправовых интересов в рамках административных споров в Германии для развития активной роли суда в административном судопроизводстве России.
Литература
1.Дивин И.М. административное судопроизводство по экономическим спорам в России: исторический аспект // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология <#"justify">2.Елистратов А.И. Административное право: лекции. М., 1913.
.Жуйков В.М. Права человека и власть закона (вопросы судебной защиты) // 2-е изд., испр. и доп. М.: Рос. прав. акад. Мин. юст. РФ. 1995. С. 285, Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. М., 2002. Т. 2.
.Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Неизвестная Фемида. Документы, события, люди.//Москва. ОЛМА-ПРЕСС, 2003. С.4.
5.Зеленцов А. Б. Административное судебное право: концептуальные проблемы формирования // Административное право и процесс. 2015. № 2. С. 39-46.
6.Зеленцов А.Б. Административная юстиция как судебное административное право: концептуальные проблемы. // М.: Буки-Веди, 2014. С. 34, 38
.Исаенкова О.В., Демичев А.А., Соловьева Т.В., Ткачева Н.Н. Иск в гражданском судопроизводстве. М., 2009.
.Квятковский А.В., Зайцев С.А. Некоторые новеллы административно процессуального законодательства // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2015. № 12-4.
.Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие. М.: БЕК, 1996. С. 162.
.Конюхова А.А. Разрешение налоговых споров в России и Германии (анализ особенностей правового регулирования) // Вестник МГИМО Университета. 2015. № 2 (41). С. 224-230.
.Косицин И. А., Шевченко Ю. П. Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы административной ответственности» // Вестник Омской юридической академии. 2015. № 1 (26). С. 81-85.
.Костарева Т. А. О судебной системе ФРГ // ЖРП. 1997. № 8. С. 128-138;
13.Кравченко О.Б. Административно-процессуальные правоотношения: понятие, виды, классификация / О.Б. Кравченко // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия «Право». - 2006. № 13 (68). - С. 273-281.
14.Лапина М.А. Административная юрисдикция в системе административного процесса: монография. М.: Финансовый университет, 2013. 140 с.
15.Левин Р.Б. К вопросу об административной ответственности // Сов. государство и право. 1947. № 6.
16.Лупарев Е.Б. о соотношении понятий «административное оспаривание» и «административно-правовой спор» //Очерки новейшей камералистики <#"justify">17.Масленников М. Можно ли считать жалобу административным иском // Рос. юстиция. 1998. № 5.
.Масленников М. Я. Административная юстиция и административное судопроизводство: соотношение с административным процессом, процессуально-правовая регламентация, перспективы развития // Государство и право. 2002. № 9. С. 10-18.
.Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М. 1995. С. 746.
20.Отческая Т.И. Правовые вопросы профессиональной компетенции судей при рассмотрении в арбитражных судах административных споров // Актуальные вопросы публичного права <#"justify">21.Павлова М.С. Кодекс административного судопроизводства: тенденции и перспективы развития в России // Российская юстиция. 2013, № 11 СПС «КонсультантПлюс».
22.Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр. и доп. М. 2008.
23.Пешкова Т.В. Принятие кодекса административного судопроизводства РФ: значение, проблемы, дальнейшие перспективы //Российский судья <#"justify">24.Полумордвинов Д.И. Закон от 11 апреля 1937 года // Сов. государство и право. 1947. № 5.
25.Попов А.И. проблемы рассмотрения споров из административных договоров в рамках административного судопроизводства // Актуальные вопросы публичного права <#"justify">26.Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретические проблемы). Краснодар, 2002.
27.Приженникова А.Н., Баранов В.А. Административное судопроизводство в системе судебной власти // «Lex russica». 2014. № 6 СПС «КонсультантПлюс».
28.Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.. 1964.
29.Серков П.П. актуальные вопросы совершенствования административного судопроизводства в российской федерации //Административное право и процесс <#"justify">30.Соловей Ю. П. О совершенствовании законодательной основы судебного контроля за реализацией органами публичной администрации и их должностными лицами дискреционных полномочий // Административное право и процесс. 2015. № 2. С. 46-50.
.Старилов Ю. Н. Административное судопроизводство в контексте модернизации процессуального законодательства России // Административное право и процесс. 2015. № 2. С. 19-28.
.Старилов М. Ю. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве - обязательный элемент административно-процессуальной формы // Административное право и процесс. 2015. № 3. С. 76-78.
.Старилов Ю. Н. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: значение для судебной и административной практики и проблемы организации преподавания учебного курса // Административное право и процесс. 2015. № 7. С. 9-14.
34.Старилов Ю. Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. № 6. С. 5-13.
.Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА- ИНФРА М), 2002. - 728 с.
.Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА * М), 2001 - 304 с.
.Старилов Ю.Н. Модернизация административно-процессуального законодательства: основные задачи и главные направления законотворческой деятельности // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 62-75.