фінансова децентралізація, місцевий бюджет, місцеве самоврядування, адміністративно-територіальна реформа.
В статье исследованы вопросы местных бюджетов в контексте проведения в государстве финансовой децентрализации. Авторами подчеркнуто, что важным инструментом в вопросе эффективности и реальности местных бюджетов должна стать финансовая децентрализация, внедрение которой обеспечит достаточными материальными и финансовыми ресурсами развитие всех сфер жизнедеятельности территориальных общин на основании четкого распределения полномочий между государственной исполнительной властью и местным самоуправлением.
Ключевые слова: финансовая децентрализация, местный бюджет, местное самоуправление, административно-территориальная реформа.
The article examines questions of local budgets in the context of the state of fiscal decentralization. The authors pointed out that an important instrument in the issue of the effectiveness and reality of local budgets should be fiscal decentralization, the implementation of which will provide sufficient material and financial resources to the development of all spheres of life of local communities based on a clear division of powers between the state executive power and local self-government.words: fiscal decentralization, local budget, local government administrative territorial reform.
У сучасних умовах фінансової децентралізації питання місцевих бюджетів набувають особливої актуальності. Така ситуація зумовлена, насамперед, необхідністю реформування місцевого самоврядування та вдосконаленням адміністративно-територіального устрою України в частині зміцнення фінансової автономії територіальних громад. Адже зміцнення та розвиток фінансової основи місцевого самоврядування безпосередньо впливає на економічний і фінансовий стан в державі. Саме тому питання правового закріплення місцевих бюджетів у сучасних умовах фінансової децентралізації потребують ретельного вивчення та вдосконалення.
До того ж, у науковій літературі наголошується, що забезпечення фінансової самостійності місцевих бюджетів, що передбачено оновленим Бюджетним кодексом України від 8 липня 2010 р., у практичній площині не підкріплюється збалансованістю міжбюджетних відносин, а проголошене реформування фінансової системи залишається недостатньо ефективним. За таких умов нагальною проблемою залишається створення ефективної моделі фінансової децентралізації, спрямованої на вирішення проблеми перерозподілу відповідальності, компетенції, функцій і фінансових ресурсів між центральними органами влади та органами місцевого самоврядування. Саме фінансова децентралізація має сприяти підвищенню рівня фінансової автономності органів місцевого самоврядування, а також забезпечити законодавче врегулювання питань бюджетної самостійності територіальних громад з урахуванням економічних, географічних, історичних та інших критеріїв їх розвитку [12, с. 153-154].
Крім того, слід додати, що питання фінансової децентралізації місцевих бюджетів є важливими з точки зору розвитку адміністративно-територіального устрою України та подальшої інтеграції нашої держави до ЄС.
Дослідженням бюджетних правовідносин у сфері бюджетної реформи, децентралізації фінансових ресурсів держави займались такі вітчизняні вчені, як І. Адаменко, О. Батанов, Т. Боголіб, Буковинський, О. Василик, Ю. Глущенко, Н. Камінська, І. Карчевська, С. Колодій, Кравченко, І. Легкоступ, І. Лютий, В. Мамонова, А. Нечипоренко, М. Пітцик, В. Родченко, Т. Сало, Т. Таукешева, С. Фролов та ін. Наукова цінність наукових розробок зазначених науковців полягає у визначенні економічної сутності місцевих фінансів, обґрунтуванні необхідності існування розвитку інституту місцевого самоврядування за умови децентралізації, узагальненні теоретичних основ для розробки пропозицій щодо вдосконалення системи міжбюджетних відносин, механізму фінансового вирівнювання та ін. Однак, на нашу думку, питання формування місцевих бюджетів потребує подальшого вивчення та додаткового висвітлення в умовах сучасного державотворення в Україні.
Метою статті є розкриття та обґрунтування фінансової децентралізації та її впливу на вдосконалення системи формування місцевих бюджетів.
На сьогодні органи місцевого самоврядування не забезпечуються необхідними фінансовими ресурсами для виконання делегованих повноважень. Так, основною причиною того, що муніципальна влада має досить обмежений перелік повноважень, обсяг відповідальності та фінансових ресурсів, є те, що центральна влада не зацікавлена в проведенні децентралізації бюджетно-податкової системи, тому що це автоматично призведе до обмеження її повноваження та звуження ресурсної бази [12, с. 154-155]. Дійсно, питання самостійності територіальних громад, зміцнення їх матеріально-фінансових основ та реформування публічного управління порушується протягом усього часу з моменту проголошення незалежності України, а сьогодні вони набувають особливої гостроти, зокрема, враховуючи події на сході нашої держави 2014-2016 рр.
Варто підкреслити, що суперечливість фінансового забезпечення розвитку територій полягає в тому, що адміністративно-територіальні утворення мають різну податкову базу та податковий потенціал, що є наслідком нерівномірності територіального розміщення продуктивних сил та природно-ресурсного потенціалу. Забезпечення такої фінансової незалежності територіальних громад вбачається в децентралізації влади і відповідному розподілі між центром і регіонами [2, с. 108]. Вважаємо, що саме такий підхід до розподілу фінансових ресурсів є справедливим та забезпечить розвиток місцевого самоврядування в нашій державі.
Важливим інструментом у питанні ефективності та реальності місцевих бюджетів має стати фінансова децентралізація, запровадження якої забезпечить достатніми матеріальними та фінансовими ресурсами розвиток усіх сфер життєдіяльності територіальних громад на підставі чіткого розподілу повноважень між державною виконавчою владою і місцевим самоврядуванням, тобто держава поступається частиною своїх повноважень структурам місцевого самоврядування, а на заміну ці структури виконують важливі функції з вирішення суспільно значущих завдань [12, с. 154]. Дійсно, фінансова децентралізація має стати вихідною засадою в питанні формування бюджету. До того ж, ці положення кореспондуються з принципами, що закладені в Європейській Хартії місцевого самоврядування, що ратифікована нашою державою, зокрема в частині забезпечення фінансової автономії місцевого самоврядування.
Із цією метою в нашій державі нещодавно здійснено перший етап фіскальної децентралізації - прийнято Закони України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» і «Про внесення змін до Податкового кодексу та деяких інших законів України щодо податкової реформи» [7], які передбачають передачу органам місцевого самоврядування додаткових бюджетних повноважень і закріплення стабільних джерел доходів для їх реалізації. Пріоритетами впровадження прийнятих змін є розширення прав місцевих органів влади у прийнятті рішень та надання їм повної бюджетної самостійності в контексті формування статей доходів та видатків бюджету. Крім того, законами запроваджено новий механізм бюджетного регулювання - систему тотального збалансування всіх місцевих бюджетів замінено системою горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій залежно від рівня надходжень на одного жителя [8, с. 60]. При цьому вирівнювання здійснюється за двома податками: податком на прибуток підприємств для обласних бюджетів; податком на доходи фізичних осіб для бюджетів міст, районів та обласних бюджетів [10, с. 110].
До того ж, внесені зміни до Бюджетного та Податкового кодексів розширили існуючу дохідну базу шляхом закріплення за місцевими бюджетами стабільних джерел (податку на доходи фізичних осіб, податку на прибуток); перерозподілу екологічного та єдиного податку, державного мита, плати за надання адміністративних послуг та податку на майно, розширивши його базу оподаткування за рахунок комерційної нерухомості та автомобілів із великим обємом двигуна; запровадження нового виду податку - акцизного податку з кінцевих продажів [8, с. 60]. Тобто зазначені зміни, безумовно, сприятимуть зміцненню фінансових основ місцевого самоврядування.
Слід підкреслити, що необхідною умовою успішної фінансової децентралізації є й адміністративно-територіальна реформа, що триває в Україні. Саме під час здійснення інституціональних та організаційних перетворень у процесі адміністративно-територіальної реформи стратегічною метою діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування повинно стати формування умов щодо реального покращання життєзабезпечення громад, досягнення високого рівня надання адміністративних, культурних та соціальних послуг, сприяння економічному зростанню конкретного населеного пункту чи району з одночасною привязкою до всієї економічної системи регіону чи країни [6, с. 123]. Підвищення рівня життя населення, якості послуг, що надаються, ступеня довіри населення до владних інститутів та забезпечення прозорості їх діяльності, вдосконалення та посилення процесів демократії тощо виступають чинниками проведення змін територіального устрою України.
У свою чергу, наслідком територіального розподілу стане реальна зміна обєктів комунальної власності, яка потребує узгодженості прав та відповідальності існуючих та майбутніх власників та фінансових ресурсів, а разом із ними - місцевих бюджетів [12, с. 157]. За таких умов відбудеться обєднання декількох депресивних територіальних громад в єдину міцну громаду із розвинутим фінансовим потенціалом та достатнім місцевим бюджетом.
Окремо хотілось би зупинитися на міжнародних стандартах фінансової основи місцевого самоврядування. Так, Європейська хартія місцевого самоврядування, що ратифікована Україною, з метою захисту більш слабких у фінансовому відношенні органів місцевого самоврядування передбачає можливість запровадження процедур бюджетного вирівнювання або аналогічних заходів для подолання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фінансування і фінансового тягаря, який вони мають нести [3]. Однак наголошується, що такі процедури або заходи не повинні завдавати шкоди повноваженням, які органи місцевого самоврядування можуть здійснювати в межах їхньої власної компетенції. Надання дотацій не скасовує основоположну свободу органів місцевого самоврядування проводити свою політику в межах власної компетенції. У звязку із цим дотації мають призначатися, по можливості, не для фінансування конкретних проектів.
Зауважимо, що в Україні на конституційному й законодавчому рівні частина із зазначених питань урегульовані. Відповідно до ст. 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також обєкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою [11, с. 810-812]. При цьому зазначимо, що в національному законодавстві не закріплено правового припису щодо відповідності обсягу фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування функціям, які вони реалізують. Рівень фінансової забезпеченості органів місцевого самоврядування невисокий, тому не можна стверджувати, що вони мають власні адекватні фінансові ресурси. В Україні частина фінансових ресурсів, які надходять до місцевих бюджетів у вигляді місцевих податків і зборів, вкрай мізерна, тому запровадження фінансової децентралізації в нашій державі має стати вагомим фактором для розвитку місцевих бюджетів.
До того ж, у напрямі вдосконалення бюджетної системи в процесі фінансової децентралізації важливим є використання позитивного зарубіжного досвіду. Так, у науковій літературі із цього приводу зазначається, що зарубіжний досвід фінансового забезпечення місцевого самоврядування доводить, що реформування цієї сфери повинно здійснюватись із урахуванням особливостей соціально-економічного розвитку регіонів, державного та адміністративно-територіального устрою, рівня розвитку фінансово-економічних відносин [1, с. 142]. В Україні ж на сьогодні ми маємо можливість спостерігати проголошені реформи в цій сфері, що мають на меті вдосконалення системи місцевого самоврядування, зміцнення її фінансових основ, проте конституційна реформа, а разом із нею й адміністративно-територіальна, мають незавершений характер та все ще тривають.
Окрім того, слід підкреслити, що в сучасних умовах необхідним є подальше вдосконалення механізму міжбюджетного регулювання, подальше зміцнення фінансового забезпечення та посилення самостійності органів місцевого самоврядування, що сприяє підвищенню ефективності формування місцевих бюджетів. Дійсно, такі заходи мають на меті вдосконалити існуючу модель фінансової автономності органів місцевого самоврядування, тому необхідним є врахування позитивного досвіду зарубіжних країн під час внесення змін до Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Слід зазначити, що така адаптація повинна мати виважений, послідовний характер, із урахуванням національних особливостей бюджетної системи.
Разом із тим удосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування повинно мати комплексний характер та передбачати реалізацію заходів у сфері розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципом субсидіарності, визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.
Із цією метою в нашій державі прийнято Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні від 1 квітня 2014 року [9]. Дана Концепція дуже вдало підкреслює проблеми місцевого самоврядування, визначає шляхи, способи, напрями, принципи, завдання, механізми та строки формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади, в тому числі основні засади для проведення фінансової децентралізації в країні.
Реалізація всіх напрямів діяльності в даному акті повинна відбутися у два етапи протягом 2014-2017 років і повинна, як після закінчення другого етапу, так і в процесі її реалізації сприяти: посиленню правової, організаційної та матеріальної спроможності територіальних громад, органів місцевого самоврядування, провадженню їх діяльності з дотриманням принципів та положень Європейської хартії місцевого самоврядування;
впровадженню механізму здійснення місцевими держадміністраціями та населенням контролю за наданням органами місцевого самоврядування, територіальними органами центральних органів виконавчої влади публічних послуг; формуванню ефективної територіальної системи органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади для забезпечення сталого соціально-економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць; утворенню обєднаних територіальних громад, спроможних самостійно або через органи місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення; соціально-економічному розвиткові територіальних громад і регіонів; стимулюванню економічного розвитку територій у результаті вдосконалення механізмів впливу органів місцевого самоврядування на визначення пріоритетів місцевого економічного розвитку; забезпеченню розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування базового та регіонального рівня, місцевими держадміністраціями та територіальними органами центральних органів виконавчої влади тощо [9].
Таким чином, варто констатувати, що невідкладною проблемою в побудові сучасної демократичної, конкурентоспроможної і єдиної Української держави, забезпеченні її сталого економічного розвитку є прискорення реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади та запровадження ефективної фінансової децентралізації.
Разом із тим зарубіжний досвід фінансового забезпечення місцевого самоврядування доводить, що реформування цієї сфери повинно здійснюватись із урахуванням особливостей соціально-економічного розвитку регіонів, адміністративно-територіального устрою, рівня розвитку фінансової автономії. правовідносини децентралізація бюджетний
Слід погодитися, що посилення фінансової децентралізації сприятиме стабілізації соціально-економічного стану та наступному економічному зростанню, посиленню рівня координації взаємовідносин між органами державної влади та місцевого самоврядування, поліпшенню добробуту громадян. Важливим є створення відповідних умов для зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування, що потребує підвищення дієвості механізму бюджетного планування і прогнозування, розробки середньострокових прогнозів розвитку адміністративно-територіальних одиниць [1, с. 142].
Висновки
Таким чином, подальша реалізація фінансової децентралізації можлива за умови ефективної взаємодії державних органів влади та органів місцевого самоврядування. Зміцнення фінансових основ місцевих бюджетів потребує подальших змін існуючої моделі адміністративно-територіального устрою країни.
До того ж, важливо усвідомлювати, що зміцнення фінансової забезпеченості місцевих бюджетів на основі запровадження фінансової децентралізації розглядається як дієвий інструмент впливу на соціально-економічний розвиток адміністративно-територіальних одиниць.
Література
1.Адаменко І.П. Пріоритетні шляхи удосконалення системи формування місцевих бюджетів в Україні / І.П. Адаменко // Економічний вісник університету. - 2016. - Вип. 30(1). - С. 139-146.
2.Глущенко Ю.А. Місцеві бюджети України в процесі реалізації фінансової децентралізації / Ю.А. Глущенко // Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України.
3.Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року. Ратифікована Україною 15 липня 1997 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http:// www.rada.gov.ua.
5.Мамонова В.В. Збалансування місцевих бюджетів в умовах фінансової децентралізації / В.В. Мамонова, О.О. Василега // Актуальні проблеми державного управління.
6.Нечипоренко А.В. Теоретичні аспекти бюджетної децентралізації місцевого самоврядування в Україні / А.В. Не- чипоренко // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія : Міжнародні економічні відносини та світове господарство. - 2016. - Вип. 6(2). - С. 122-125.
7.Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи : Закон України від 28 грудня 2014 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/71-19.
8.Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 № 333-р // Урядовий курєр від 11.04.2014 № 67 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/333-2014-р.
9.Родченко В.Б. Вплив реформи фіскальної децентралізації на місцеві бюджети України / В.Б. Родченко, Ю.І. Прус // Социальная экономика. - 2016. - № 1. - С. 59-68.
10.Сало Т.В. Децентралізація фінансової системи: стан та оцінка рівні в Україні / Т.В. Сало // Ефективність державного управління : зб. наук. пр. ; ЛРІДУ НАДУ при Президентові України / за заг. ред. чл.-кор. НАН України С.В. Загорського, доц. А.В. Ліпенцева. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2013. - Вип. 35. - С. 324-330.
11.Слобожан О. Зміни до бюджетного та податкового законодавства щодо бюджетної децентралізації / О. Слобожан // Ініціатива захисту прав та представлення інтересів місцевого самоврядування в Україні (проект діалог) [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://auc.org.ua.
12.Таукешева Т.Д. Бюджетна децентралізація як чинник зміцнення місцевого самоврядування в Україні / Т.Д. Таукешева, Г.В. Даудова // Теорія та практика державного управління. - 2015. - Вип. 1. - С. 153-158.