Правове регулювання відмови у державній реєстрації друкованого засобу масової інформації
Правове регулювання відмови у державній реєстрації друкованого засобу масової інформації
Актуальність теми. При державній реєстрації друкованих засобів масової інформації (далі - друковані ЗМІ) реєструючий орган не лише проводить правову експертизу заяв засновника (співзасновни - ків) на відповідність законодавству, а й проводить комплексне дослідження всіх обставин справи, приймає рішення про державну реєстрацію видання, відмову чи зупинення строку розгляду заяви разом із відповідними та вмотивованими правовими висновками. Деякі правові підстави відмови у державній реєстрації друкованого ЗМІ потребують грунтовного дослідження та правового удосконалення.
Окремі питання правового регулювання інформаційної діяльності друкованих засобів масової інформації досліджували К.І. Беляков, Л.І. Біловус, Ю.П. Бурило, С.Є. Демський, А.І. Марущак, О.В. Олійник, О.В. Нестеренко, А.Н. Новицький, Т Шевченко, В. І. Шпак, Т.В. Чубарук, В.С. Цимбалюк та інші. Однак на сьогодні відсутні грунтовні науково-правові дослідження державної реєстрації друкованих ЗМІ та правових підстав відмови у їх державній реєстрації.
Інформаційне законодавство у сфері державної реєстрації друкованих засобів масової інформації є застарілим і містить низку положень, що ускладнюють тлумачення та правозастосування у даній сфері. Тому метою статті є комплексний аналіз інформаційного законодавства щодо відмови у державній реєстрації друкованих засобів масової інформації, дослідження проблем правового регулювання даної сфери та надання пропозицій змін до чинного законодавства.
Виклад основного матеріалу. Усього Закон України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» [1] (далі - Закон) називає чотири підстави відмови у державній реєстрації друкованого ЗМІ: 1) якщо назва друкованого ЗМІ, його програмні цілі (основні принципи) або тематична спрямованість суперечать статтям 3, 4 Закону; 2) якщо реєструючим органом уже раніше видане свідоцтво друкованому ЗМІ з тією самою назвою, за винятком видань, що виходять різними мовами; 3) якщо заяву подано до закінчення року з дня набрання законної сили рішенням про припинення діяльності друкованого ЗМІ; 4) якщо засновником (співзасновниками) порушено вимоги статті 10 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні».
Критично проаналізуємо першу підставу для відмови в державній реєстрації друкованого ЗМІ, а конкретно - статті 3, 4, 15 Закону. Відповідно до них можемо встановити, що реєструючий орган може відмовити у державній реєстрації друкованого ЗМІ у таких випадках:
1) якщо назва друкованого засобу масової інформації, його програмні цілі (основні принципи) або тематична спрямованість може бути використана для:
1.1)закликів до захоплення влади, насильницької зміни конституційного ладу або територіальної цілісності України;
1.2)пропаганди війни, насильства та жорстокості;
1.3)розпалювання расової, національної, релігійної ворожнечі;
1.4)розповсюдження порнографії, а також із метою вчинення терористичних актів та інших кримінально караних діянь;
1.5)пропаганди комуністичного та/або націонал - соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів та їхньої символіки;
1.6)втручання в особисте і сімейне життя особи, крім випадків, передбачених законом;
1.7)завдання шкоди честі і гідності особи;
1.8)розголошення будь-якої інформації, яка може призвести до вказання на особу неповнолітнього правопорушника без його згоди і згоди його представника;
2) якщо стиль і лексика назви друкованого засобу масової інформації, його програмних цілей (основних принципів) або тематичної спрямованості не відповідають загальновизнаним етично-моральним нормам. Вживання лайливих і брутальних слів не допускається.
Таким чином, Законом встановлено досить широке коло обмежень для друкованого засобу масової інформації. Вважаємо, що для ефективного право - застосування потрібні комплексні, системні офіційні розяснення Міністерства юстиції України, Верховного Суду України тощо з таких підстав для відмови у державній реєстрації друкованого ЗМІ.
Погоджуємось із Тарасом Шевченко, що оцінювання відповідності цим статтям на етапі реєстрації, коли видання ще не виходить, може легко перетворитися на форму цензури [2, ст. 70].
Відповідно до ч. 1 ст. 19 Закону відмова в державній реєстрації друкованого засобу масової інформації може бути оскаржена засновником (співзаснов - никами) у судовому порядку.
Так, ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2014 року по справі №826/7961/14 було залишено без змін постанову окружного адміністративного суду м. Київ від 10 вересня 2014 року про визнання протиправним та скасування наказу Державної реєстраційної служби України від 20 травня 2014 р. №239 «Про відмову в державній реєстрації друкованого засобу масової інформації» та зобовязання Державної реєстраційної служби України зареєструвати друкований засіб масової інформації - газету «Український вибір. Країною керуєш ТИ».
Суд зазначив, що для доведення обставини правомірності своїх дії відповідачем мало бути надано докази того, що назва друкованого засобу масової інформації, його програмні цілі (основні принципи) або тематична спрямованість суперечать статтям 3 і 4 цього Закону.
Однак відповідачем не надано жодних належних та допустимих доказів того, що в статутних документах позивача, публікаціях чи інтервю уповноважених осіб позивача містяться заклики до захоплення влади, насильницької зміни конституційного ладу або територіальної цілісності України; пропаганди війни, насильства та жорстокості. Також відповідачем не надано жодних доказів того, що такі заклики містяться в будь-яких виданнях, які можуть бути асоційовані з позивачем [3].
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 листопада 2007 року №3/86 [4] позовні вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю «Видавничий дім «Індепендент Медіа» до Міністерства юстиції України про скасування наказу №485/5 від 11 липня 2007 року про відмову в державній реєстрації друкованого засобу масової інформації та зобовязання здійснити реєстрацію друкованого засобу масової інформації - журналу «Украинское издание Good Housekeeping Домашний очаг» - задоволено повністю.
У державній реєстрації даного друкованого засобу масової інформації було відмовлено на підставі частини 1 статті 15 Закону про друковані ЗМІ, а саме через те, що назва друкованого засобу масової інформації суперечить статті 4 Закону про друковані ЗМІ. Відповідач зазначив, що відповідно до статті 4 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», враховуючи зміст статті 37 Закону України «Про мови в Українській РСР», назва друкованих засобів масової інформації утворюється і подається українською мовою або іншою мовою. Тобто назва має бути викладена однією мовою і не повинна складатися зі слів або словосполучень із двох чи більше різних мов. Назва ж друкованого засобу масової інформації «Украинское издание Good Housekeeping Домашний очаг» складається із російських та англійських слів, що, на думку відповідача, суперечить статті 4 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні».
Суд зазначив, що відповідно до статті 4 Закону про друковані ЗМІ друковані засоби масової інформації в Україні видаються державною мовою, а також іншими мовами. Статтею 12 Закону про друковані ЗМІ передбачені вимоги до заяви про державну реєстрацію друкованого ЗМІ. Зокрема у заяві про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації повинна бути вказана, серед іншого, й мова видання та назва видання. Таким чином, суд вважає, що назва видання та мова видання є окремими елементами ідентифікації друкованого засобу масової інформації, які не залежать один від одного.
Законом України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» не передбачено будь - яких спеціальних вимог стосовно назви видання, зокрема, не передбачено жодних вимог стосовно мови, якою має бути наведена назва видання. Зокрема, Законом не визначено, що назва видання має наводитися тільки мовою видання.
Таким чином, на думку суду, назва видання може зазначатися на розсуд заявника будь-якою мовою, яка, на думку заявника, сприятиме розвитку друкованого засобу масової інформації, його популярності серед читачів тощо. Крім того, суд вважає, що назва видання може бути не тільки визначена якоюсь конкретною мовою, а може визначатися й універсальними символами нелексичного характеру, наприклад, цифровими.
Слід зазначити, що частина 1 статті 15 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», яка визначає підставу для відмови у здійсненні державної реєстрації друкованого засобу масової інформації (якщо назва друкованого засобу масової інформації, його програмні цілі (основні принципи) або тематична спрямованість суперечать статтям 3 і 4 цього Закону), стосується не абзацу 1 статті 4 Закону (друковані засоби масової інформації в Україні видаються державною мовою, а також іншими мовами), а абзацу 2 статті 4 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» (стиль і лексика друкованих засобів масової інформації мусять відповідати загальновизнаним етично-моральним нормам. Вживання лайливих і брутальних слів не допускається) [5].
Ще однією підставою відмови у державній реєстрації друкованого ЗМІ є можливість того, що назва друкованого засобу масової інформації, його програмні цілі (основні принципи) або тематична спрямованість можуть бути використані для розголошення будь-якої інформації, яка може призвести до вказання на особу неповнолітнього правопорушника без його згоди і згоди його представника.
Така норма спрямована на забезпечення статті 8 Мінімальних стандартних правил Організації Обєднаних Націй стосовно здійснення правосуддя над неповнолітніми («Пекінські правила») та статті 3 ратифікованої Україною Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року.
Згідно з першим документом право неповнолітнього на конфіденційність повинно поважатися на всіх етапах, щоб уникнути заподіяння їй чи йому шкоди через непотрібну гласність або через погіршення репутації. У принципі не повинна публікуватися ніяка інформація, яка може призвести до вказання на особистість неповнолітнього правопорушника. У правилі 8 підкреслюється важливість забезпечення права неповнолітнього від негативних наслідків опублікування у засобах масової інформації повідомлень про їхні справи (наприклад, імена підозрюваних або засуджених молодих правопорушників) [6].
Конвенція про права дитини зазначає, що держави-учасниці Конвенції зобовязуються забезпечити дитині такий захист і піклування, які необхідні для її благополуччя., і з цією метою вживають усіх відповідних законодавчих і адміністративних заходів [7].
Отже, норма закону про те, що друковані ЗМІ не можуть бути використані для розголошення будь - якої інформації, яка може призвести до вказання на особу неповнолітнього правопорушника без його згоди і згоди його представника, відповідає міжнародним правилам і забезпечує захист прав неповнолітніх правопорушників, але не має відношення до державної реєстрації друкованих ЗМІ, зокрема щодо підстав у її відмові. Міністерство юстиції України не володіє інформацією щодо імен підозрюваних або засуджених молодих правопорушників, та й видається малоймовірним, що у назві друкованого засобу масової інформації, його програмних цілях (основних принципах) або тематичній спрямованості може бути розголошена будь-яка інформація, яка може призвести до вказання на особу неповнолітнього правопорушника. Тому вважаємо, що таке обмеження стосується лише діяльності друкованих ЗМІ, а не процесу його державної реєстрації.
У 2014 році до ст. 3 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» були внесені зміни у звязку з прийняттям Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у звязку з прийняттям Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про доступ до публічної інформації» [8], які стосуються заборони використання друкованих засобів масової інформації для втручання в особисте і сімейне життя особи, крім випадків, передбачених законом, та для завдання шкоди честі і гідності особи. Слід зазначити, що такі обмеження інформаційної діяльності друкованих ЗМІ відповідають міжнародним стандартам, сприяють недопущенню зловживання свободою діяльності друкованих засобів масової інформації та захисту прав та інтересів особи.
Даючи офіційне тлумачення положень частин першої, другої статті 32 Конституції України у системному звязку з частиною другою статті 34 цієї Конституції, Конституційний Суд України дійшов висновку, що збирання, зберігання, використання та поширення державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами конфіденційної інформації про особу без її згоди є втручанням в її особисте та сімейне життя. Положення частини другої статті 32 Основного Закону України передбачають вичерпні підстави можливого правомірного втручання в особисте та сімейне життя особи (в тому числі й тієї, яка займає посаду, повязану з функціями держави або органів місцевого самоврядування, та членів її сімї). Такими підставами є: згода особи на збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації стосовно неї, а також, у разі відсутності такої згоди, випадки, визначені законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини [9].
Враховуючи п. 15 постанови Верховного Суду України «Про судову практику у справах про захист гідності та честі фізичної особи, а також ділової репутації фізичної та юридичної особи» від 27 лютого 2009 року №1 [10], завдання шкоди честі і гідності особи передбачає поширення недостовірної інформації, тобто такої, що не відповідає дійсності, і така інформація повинна порушувати особисті немайнові права, тобто або завдавати шкоди відповідним особистим немайновим благам, або перешкоджати особі повно і своєчасно здійснювати своє особисте не - майнове право.
Слід зазначити, що, по-перше, стаття 3 Закону стосується діяльності вже зареєстрованих, діючих друкованих ЗМІ. По-друге, вона закріплює положення, до яких відсилає стаття 15 про підстави відмови в державній реєстрації друкованого ЗМІ. Так, якщо назва друкованого ЗМІ, його програмні цілі (основні принципи) або тематична спрямованість суперечать статті 3, то є можливою відмова у державній реєстрації друкованого ЗМІ. Тобто обмеження стосуються всієї статті 3, у тому числі зміни, внесені Законом України від 27 березня 2014 року №1170-УН.
По-третє, Положення про державну реєстрацію друкованих засобів масової інформації не передбачає подання до реєструючого органу інших документів, крім зазначених у главі 2. До такого переліку не входить оформлена відповідним чином згода особи на збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації стосовно неї.
Враховуючи, що зміни до Закону стосуються особистих немайнових прав особи щодо невтручання в її особисте і сімейне життя, та захисту честі і гідності, вважаємо неможливим для реєструючого органу, який здійснює державну реєстрацію друкованих ЗМІ, приймати рішення щодо правовідносин, які не мають публічно-правового характеру.
З метою усунення цих недоліків пропонується внести такі зміни та доповнення до Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», а саме - викласти пункт 1 частини 1 статті 15 у такій редакції: «Якщо назва друкованого засобу масової інформації, його програмні цілі (основні принципи) або тематична спрямованість суперечать частині 1 статті 3 і частині 2 статті 4 цього Закону».
Ще однією законною підставою відмови реєструючого органу в державній реєстрації друкованого ЗМІ є порушення засновником (співзасновниками) вимоги статті 10 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні».
Стаття 10 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» встановлює гарантії від монополізації друкованих засобів масової інформації. Зокрема вона закріплює, що монополізація загальнодержавних і регіональних громадсько - політичних друкованих засобів масової інформації в Україні не допускається. Фізична або юридична особа не може бути засновником (співзасновником) чи контролювати більше 5 відсотків таких видань. Здійснення контролю передбачає безпосереднє або через повязаних осіб володіння частками (паями, акціями), що забезпечує досягнення 50 і більше відсотків голосів у вищому органі юридичної особи, яка є засновником (співзасновником) друкованого засобу масової інформації.
Контроль за додержанням вимог цієї статті покладається на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації друкованих засобів масової інформації.
Щодо тлумачення цієї статті виникає багато питань.
По-перше, для практичної реалізації даної статті, Міністерство юстиції України як орган державної влади, який реалізує державну політику у сфері державної реєстрації друкованих засобів масової інформації, при поданні заяви про державну реєстрацію загальнодержавних і регіональних громадсько - політичних друкованих засобів масової інформації зобовязаний:
1)володіти та регулярно оновлювати інформацію про загальну кількість загальнодержавних і регіональних громадсько-політичних друкованих засобів масової інформації та вести облік щодо того, яка кількість таких видань становить 5%;
2)вести облік друкованих ЗМІ за їх засновниками (співзасновниками) та повязаними особами для того, щоб виявляти засновника (співзасновника), який подав заяву на державну реєстрацію друкованого ЗМІ, та який вже засновником (співзасновником) або контролює більше 5% загальнодержавних і регіональних громадсько-політичних друкованих засобів масової інформації в Україні.
Проте зобовязання засновників (співзасновників) указувати у заяві про державну реєстрацію друкованого ЗМІ повязаних осіб діє лише з кінця 2013 року, і засновники (співзасновники) друкованих ЗМІ, зареєстрованих за попередні 22 роки, зобовязання подати відомості про таких осіб не мають, і нормативно не закріплено права реєструючого органу запитувати додаткові відомості про структуру власності та повязаних осіб. Дана обставина, по суті, нівелює правозастосування статті 10 Закону України « «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні».
По-друге, викликає питання такий зазначений статтею Закону вид видання за цільовим призначенням як громадсько-політичний.
Положення про державну реєстрацію друкованих засобів масової інформації визначає такі види видання за цільовим призначенням: загальнополітичне, з питань економіки і бізнесу, виробничо-практичне, наукове, науково-виробниче, науково-популярне, навчальне, довідкове, літературно-художнє, з питань мистецтва, спортивне, юридичне, еротичне, для дозвілля, медичне, релігійне, уфологічне, екологічне, туристичне, рекламне / понад 40 відсотків обсягу одного номера - реклама/інформаційне, для дітей тощо. Громадсько-політичне видання як вид виокремлює Положення про Державний реєстр друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як субєктів інформаційної діяльності у п. 2.7.11., але у цьому підзаконному нормативно-правовому акті йде мова про занесення відомостей до Державного реєстру вже зареєстрованих друкованих ЗМІ, хоча такий вид видання мав би бути перерахованим у відповідному переліку у спеціальному нормативному акті, що регулює порядок державної реєстрації - Положенні про державну реєстрацію друкованих засобів масової інформації.
Поняття «громадсько-політичне видання» розкриває ДСТУ 3017-95 «Видання. Основні види. Терміни та визначення» [11]: видання твору громадсько-політичної тематики.
Таким чином, не врегульовано порядок визначення контрольним органом таких видань серед зареєстрованих, до того ж такий вид не закріплений у відповідному переліку Положення про державну реєстрацію друкованих засобів масової інформації. Крім того, законодавець визначає лише один вид тематичної спрямованості, який може становити загрозу для недопущення монополізації друкованих ЗМІ, у той час як є популярними численні видання з питань економіки і бізнесу, розважальні, інформаційні тощо. Дані обставини ще більше ускладнюють контроль Міністерства юстиції України за додержанням гарантій від монополізації друкованих засобів масової інформації.
По-третє, надані відомості у заяві щодо державної реєстрації не проходять перевірку реєструючим органом, не потребують документального підтвердження, а за їх ненадання / неповне надання не встановлено відповідальності, що, по суті, означає вибір засновника (співзасновника) на власний розсуд, чи зазначати йому у заяві повязаних осіб, та яких саме.
По-четверте, ця норма не оперує поняттям «власник», не покладає обовязку на засновників (співзасновників) надавати інформацію про кінцевих (бенефіціарних) власників (фізичних осіб), а лише щодо юридичних осіб-посередників. Це дає змогу дізнатися інформацію лише щодо тих друкованих ЗМІ, які не мають складної структури такої власності, а тому, скоріше за все, не є субєктами монополізації друкованих засобів масової інформації. Крім того, засновники (співзасновники) можуть виходити зі складу засновників, а замість них до управління друкованим ЗМІ будуть залучені учасники без статусу засновників зі всіма наслідками відсутності інформації про реальних осіб, що беруть участь в управлінні друкованих ЗМІ.
Враховуючи такі результати дослідження, вважаємо, що стаття 10 Закону та нещодавні зміни до неї (у 2013 році) були першим, але малодієвим кроком законодавця для демонополізації ринку друкованих ЗМІ, і за ним мають бути комплексні законодавчі ініціативи, спрямовані на удосконалення нормативно-правового регулювання стосовно недопущення монополізації друкованих засобів масової інформації та забезпечення вільного доступу громадськості до інформації про діяльність друкованих засобів масової інформації.
Прикладом таких змін може стати прийнятий 3 вересня 2015 року Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прозорості власності засобів масової інформації, а також реалізації принципів державної політики в сфері телебачення і радіомовлення» [12].
Серед новел Закону - обовязок субєктів інформаційної діяльності розкривати інформацію про реальну структуру власності та право регулятора запитувати додаткові відомості про структуру власності телерадіоорганізацій та бенефіціарних власників.
Також даним Законом забороняється засновувати прямо або опосередковано електронні ЗМІ органам державної влади, органам місцевого самоврядування, юридичним особам зареєстрованих в офшорних зонах, а також політичним партіям, релігійним та профспілковим організаціям.
Важливо також, що телерадіоорганізації та провайдери програмних послуг із набуттям чинності законом зобовязані розміщувати на своєму офіційному веб-сайті інформацію про структуру своєї власності, а також поданий до Національної ради щорічний звіт із зазначенням, зокрема, відомостей про будь-які зміни у цій схемі, що робить такі відомості легкими в пошуку для всіх громадян [13].
Вважаємо, що умови державного регулювання діяльності друкованих ЗМІ потребують урахування особливостей таких ЗМІ, але для забезпечення прозорої структури їх власності потрібні дієві правові норми, оскільки чинне законодавство про недопущення монополізації друкованих засобів масової інформації не дозволяє на практиці навіть визначити, що таке монополія друкованих засобів масової інформації.
Список використаних джерел
правовий державний друкований реєстрація
1.Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні: Закон України від 16.11.1992 р. №2783-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - №1. - Ст. 1.
2.Шевченко Т.С. Курс лекцій з права медіа / Т.С. Шевченко. - Інститут Медіа Права, 2009. - 103 с.
3.Ухвала Київського апеляційного адміністративного суду. - [Електронний ресурс]: від 10 листопада 2014 по №826/7961/14. - Режим доступу: #"justify">4.Постанова окружного адміністративного суду міста Київ. - [Електронний ресурс]: від 12 листопада 2007 року №3/86. - Режим доступу: #"justify">5.Постанова окружного адміністративного суду міста Київ. - [Електронний ресурс]: від 12 листопада 2007 року №3/86. - Режим доступу: #"justify">6.Мінімальні стандартні правила Організації Об'єднаних Націй стосовно здійснення правосуддя над неповнолітніми («Пекінські правила»). - [Електронний ресурс]: Правила ООН від 29 листопада 1985 року. - Режим доступу: #"justify">7.Конвенція про права дитини: Конвенція ООН від 20 листопада 1989 року // Зібрання чинних міжнародних договорів України. - 1990 р. - №1. - Ст. 205.
8.Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про доступ до публічної інформації»: Закон України від 27 березня 2014 року №1170-УІІ // Відомості Верховної Ради України. - 2014. - №22. - Ст. 1950.
9.Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Жашківської районної ради Черкаської області щодо офіційного тлумачення положень частин першої, другої статті 32, частин другої, третьої статті 34 Конституції України: від 20 січня 2012 року №2-рп/2012 // Офіційний вісник України. - 2012. - №9. - Ст. 106.
10.Про судову практику у справах про захист гідності та честі фізичної особи, а також ділової репутації фізичної та юридичної особи: Постанова Пленуму Верховного Суду України від 27.02.2009 року. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: #"justify">11.Видання. Основні види. Терміни та визначення. - [Електронний ресурс]: ДСТУ 3017-95 від 01 січня 1996 року. - Режим доступу: #"justify">12.Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прозорості власності засобів масової інформації, а також реалізації принципів державної політики в сфері телебачення і радіомовлення: Закон України №674^ІІІ від 03 вересня 2015 // Офіційний вісник України. - 2015. - №74. - Ст. 11.