Околоземное космическое пространство как объект охраны экологического права
Околоземное космическое пространство как объект охраны экологического права
Засорение околоземного космического пространства (далее - ОКП) является проблемой, от решения которой без преувеличения зависит будущее человечества. Спутники, с помощью данных из которых прогнозируется погода, урожай или прокладываются трансконтинентальные пути, подвергаются растущей опасности быть выведенными из строя неактивными космическими объектами (мусором). В связи с этим, как на международных форумах, так и в национальных законодательствах космических стран, разрабатывается ряд механизмов для преодоления обозначенной проблемы. Вместе с этим, ОКП не воспринимается в качестве элемента окружающей природной среды (далее - ОПС), как в научной, так и в нормотворческой сообществах, в связи с чем, механизмы экологического права не используются для охраны ОКП от засорения.
В отечественной научной литературе целесообразность включения ОКП в объекты охраны окружающей среды признают О. С. Колбасов, В. В. Костицкий, Н. Р. Малышева, О. С. Стельмах, К. В. Пейчев, Ю. С. Шемшученко. Вместе с тем указанные авторы не ставили целью рассмотрение традиционных эколого-правовых механизмов и их метаморфозы, связанной со спецификой объекта регулирования. Справедливо отметить, что и зарубежные ученые неоднозначны в этом вопросе. Пауль Ф. Ухлир, Уильям П. Бишоп и Гарри Х. Аль- монд разработали принципы экологической политики для НКП [7; а 287]. Марк Уильямсон призывает внедрять для защиты ОКП лучшие практики эколого-правовых инструментов. Говард Бейкер отмечает, что правовым обязательствам экологического управления деятельности в космосе должно быть уважение к природе, защита и сохранение, минимальное ухудшение. В противовес этим позициям Жан Франсуа Маенс, хотя и признает роль ОКП как оболочки, которая защищает Землю от специфических угроз, все же не видит в этой функции экологической сущности по сравнению с теми экосистемами, которые предоставляют ресурсы или условия жизни [3, а 3-5].
Космические страны всего мира в своем внутреннем законодательстве в общих чертах унифицировано формируют правовую модель охраны ОКП от засорения. Заключается она в том, что субъект космической деятельности обязуется обратиться в уполномоченный орган для получения разрешительного документа, который предусматривает: во-первых, выполнение стандартов качества космической техники в целях минимизации образования космического мусора на этапах выбора материалов, конструирования, эксплуатации, во-вторых, финансовое обеспечения ответственности в случае реализации рисков, обусловленных космической деятельностью, в том числе и тех, которые несет в себе засорение ОКП. Указанный механизм содержится в ст. ст. 4 и 5 Австрийского Федерального закона об авторизации космической деятельности и основании национального космического реестра от 28.12.2012 [4], п. 3.3.3 Процедур канадских клиентов о лицензировании космических станций 2014 [5], ст. 4 Французского космического операционного акта от 03.06.2008 № 2008-518 [6] и ряде других.
Важными с точки зрения экологических акцентов охраны ОКП от засорения являются нормативные положения по оценке воздействия космического мусора на окружающую среду, требования по которым содержатся в законах и подзаконных актах, а критерии - в технических регламентах. Несмотря на то, что такие оценки предусмотрены, в частности, в законодательстве Канады, США, Германии, особенно примечательным является закрепление этого требования во Французском космическом операционномм акте от № 2008-518 от 03.06.2008. В ст. ст. 8 и 21 этого документа установлены критерии оценки воздействия на ОКП, вместе с тем, при определении критериев оценки воздействия космической деятельности на здоровье человека и ОПС делается отсылка к ст. 161 -1 Кодекса охраны окружающей среды [6].
В целом во внутреннем законодательстве большинства космических государств параллельно регулируются: уменьшение негативного влияния на ОПС наземного сегмента космической деятельности - нормами экологического права, а минимизация негативного воздействия космического сегмента соответствующей деятельности - нормами космического права.
Основываясь на позиции о том, что охрана ОКП от засорения является институтом экологического права, в качестве цели этого исследования видим необходимость проанализировать экологическое законодательство Украины в качестве источника правового регулирования ОКП от засорения и выявить резервы его совершенствования в этом направлении.
Законы Украины (далее - ЗУ) «Об охране ОПС» и «О космической деятельности» определяют механизм лицензирования. Вместе с тем, со вступлением в силу Закона Украины "О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности" от 28.06.2015, космическую деятельность было изъято из перечня видов хозяйственной деятельности, подлежащих лицензированию [23]. По нашему убеждению, лицензирование играет ключевую роль в реализации всех других институтов экологического управления: нормирования, стандартизации, сертификации, страхования космической деятельности и оценки воздействия на ОКП, а потому должно быть восстановлено.
Указанное следует, во-первых из самого характера космической деятельности, требующей контрольно-разрешительных механизмов, а также задач лицензирования. Космическая деятельность с присущими ей высокотехнологичностью, наукоемкостью, инновационностью, ключевой ролью государства в ответственности за её последствия и важным значением для обеспечения интересов государства [13; с. 38], соответствует разработанным в науке административного права критериям, по которым хозяйственная деятельность подлежит лицензированию. Имеются в виду социальные и экономические роли и широкий круг контингента обслуживания [28; с. 4]; необходимость специальных знаний; риск причинения вреда жизни и здоровью, а также окружающей природной среде. Н. Р. Кобец- кая охарактеризовала сущностные особенности экологического лицензирования, таким образом: 1) применение к опасным для общества и окружающей среды видам деятельности, требующим ограничения, регулирования, контроля; 2) обеспечение допуска к условно-разрешенной деятельности и установление для нее особого правового режима; 3) проведение обязательной предварительной оценки способности субъекта осуществлять ту или иную деятельность и контроль за ее соответствием определенным требованиям; 4) кадровые, организационные, технологические и другие специальные условия получения лицензий формализованные в наборе документов, которые должен представить субъект органу лицензирования; 5) требования лицензирования касаются возможностей субъекта осуществлять конкретный вид деятельности по охране окружающей природной среды [11, с. 16]. И. Л. Радик пришел к выводу о такой классификации видов деятельности, подлежащих экологическому лицензированию: 1) использование и охрана 2) воспроизводство природных ресурсов; 3) экологическая вредность ОПС [26; с. 14]. Именно к последней, по нашему мнению, можно отнести космическую деятельность, ведь лицензионные условия предусматривали доказывание субъектом хозяйствования соблюдения им требований качества продукции и возможностей вести конкретный вид космической деятельности (разработка, производство, испытание, эксплуатация), требования к каждому из которых отличались [16]. Учитывая то, что существующий до его отмены лицензионный контроль [20] вполне соответствовал критериям дерегуляции [13; с. 38], а также учитывая растущую проблему засорения ОКП, на преодоление которой направлены как международно-правовые механизмы, так и долгосрочные бизнес-программы, видим его необходимым для экологической охраны ОКП, защиты финансовых интересов страны, а также мировой конкурентоспособности её ракетнокосмической индустрии.
Такие выводы можно сделать из необходимости соблюдения всеми космическими странами международных обязательств по осуществлению юрисдикции и контроля над космической деятельностью. Это следует не только из ст. 6 Договора о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела (далее - Договора по космосу) [10], но и из норм «мягкого права». В частности, Рекомендациями по национальному законодательству, которое касается исследования и использования космического пространства в мирных целях, утвержденными резолюцией ГА ООН 68/74 от 11.12.2013, установлено, что лицензионные процедуры должны обеспечивать постоянный надзор и контроль за разрешенной космической деятельностью на основе применения системы инспекций или установления более общего требования о предоставлении отчетности [1]. Группа правительственных экспертов по мерам транспарентности и укрепления доверия в космосе в докладе, представленном от 29.07.2013 на 68 сессии ГА ООН, подчеркнула, что ответственность за санкционирование всей космической деятельности и осуществления текущего контроля за ней несут исключительно государства [2].
На ключевую роль института лицензирования для охраны ОКП от засорения также указывает зарубежный опыт установления контроля над выполнением экологических требований по предотвращению засорения ОКП при осуществлении космической деятельности. В соответствии со ст. 5 Закона Великобритании «О космическом пространстве» от 18.07.1986, в лицензионные условия могут включаться предотвращения засорению космического пространства и образованию помех для деятельности других лиц в сфере мирного исследования и использования космоса [12; с. 290291]. Такое же требование содержит пункт 4 Федерального закона Австрии о лицензировании космической деятельности и основании национального реестра от 11.10.2011 [4]. В соответствии со ст. 2 Французского космического операционного акта [6], лицензии выдаются только после проверки кандидата в лицензиаты моральным, финансовым и профессиональным требованиям, а также в отдельных случаях после проверки соблюдения технических требований Национальным центром космических исследований. Таким образом, ведущие космические государства определяют лицензирование как механизм обеспечения соблюдения требований качества космической техники, способности лицензиатов на безопасное ведение космической деятельности, в том числе с помощью финансовых гарантий.
Реализация любых механизмов государственного экологического управления возможна исключительно на основании научно обоснованных требований экологической безопасности, которыми являются соответствующие стандарты и нормативы. Статьей 32 Закона Украины «Об охране ОПС» государственные стандарты в области охраны ОПС определяются как обязательные для исполнения [24]. Космическая сфера хозяйствования на сегодня регламентируется многочисленными нормативными документами по стандартизации космической техники, часть из которых косвенно, через усовершенствование конструкций и управления, обеспечивают минимизацию рисков образования космического мусора, а, следовательно, и охраны ОКП, однако ни один из стандартов не определяется как природоохранный. Разрабатываются они в основном предприятиями, учреждениями и организациями космической и смежных отраслей, управление и координацию деятельности которых осуществляет Государственное космическое агентство Украины (далее - ГКА Украины) [19], а это значит, что стандарты применяются на добровольной основе, если обязательность их применения не установлена нормативно - правовыми актами. Право определять и ограничивать доступ к ним принадлежит субъекту хозяйствования, который их разработал, и ГКА Украины. В результате, даже УРКТ-11.03 "Правила космической деятельности в Украине. Ограничения засорения околоземного космического пространства при эксплуатации космической техники", имеющие ярко выраженное природоохранное содержание, почти недоступны для ознакомления и необязательны в применении.
Изменить эту ситуацию предполагается посредством принятия технического регламента, процесс разработки которого продолжается до сих пор. Содержание проекта технического регламента «О безопасности изделий ракетно-космической техники научного и народнохозяйственного назначения» [15] свидетельствует об обеспечении его положениями как экологической, так и эксплуатационной безопасности космической техники. Во- первых, среди объектов риска, наряду с людьми и имуществом в разделе «природа», отдельно определяется космическое пространство. Во-вторых, среди классов опасности выделены столкновения автоматического космического аппарата с космическим объектом или объектом космической инфраструктуры. В-третьих, отдельным требованием к проектированию включена совместимость с окружающей средой, которая обеспечивается учетом характера влиятельных факторов путем их устранения, исключения или уменьшения до допустимого уровня. В-четвертых, среди требований к эксплуатации выделяются отвод с орбиты и минимизация остатков топлива из отработавших ступеней. В-пятых, регламентируется процедура оценки соответствия, а, следовательно, устанавливается ее обязательность, что немаловажно в контексте отсутствия в Перечне продукции, подлежащей обязательной сертификации, именно космической техники [18]. Кроме того, следует отметить справедливость жестких правил сертификации, ведь декларирование соответствия предусмотрено только для материалов и комплектующих изделий, а для космической техники и систем ее управления - обязательная сертификация. Необходимость упорядочения требований по охране ОКП от засорения с помощью технического регламента определяется юридическими свойствами последнего, которые заключаются в обязательности к применению, что может распространяться и на национальные стандарты или технические спецификации, ссылки на которые содержатся в таком техническом регламенте, что делает их доступными для ознакомления.
Исходя из указанного, систему стандартизации космической деятельности на предмет охраны ОКП от засорения представляется целесообразным построить на основе принципов иерархичности, прозрачности и общеобязательности. Предлагаем закрепить в Техническом регламенте общие требования к экологически безопасному от угроз засорения отбору материалов, конструированию и эксплуатации космической техники, при этом отразить в нем реквизиты стандартов, в которых будет детализироваться содержание соответствующих требований. Учитывая их юридическую обязательность и экологические содержание и цели, на основании ст. ст. 31,32 Закона Украины «Об охране ОПС» [24], следует обеспечить к ним свободный доступ.
Бороться с засорением ОКП только путём стандартизации недостаточно, учитывая перманентный рост засорения, борьба с которым требует не только превентивных мер, но и активного удаления со значительными затратами на финансирование таких операций. Космическая деятельность связана с засорением в форме фрагментации, выбросов операционных элементов и средств их выведения при штатной эксплуатации, выброс продуктов работы двигательных установок, несгоревшего твердого топлива, жидких веществ. Так как засорение ОКП на данном этапе развития космической техники полностью устранить невозможно, уменьшению негативных последствий до приемлемого уровня, по нашему мнению, может служить также институт нормирования. Имеется в виду необходимость на основе научно обоснованных данных о состоянии засоренности ОКП, лучших международных и национальных практик ракетостроения, определить показатели предельно допустимого засорения по таким параметрам, как масса и количество мусора, который будет образовываться при реализации каждого космического проекта. Градацию этих показателей следует отразить в качестве единиц базы экологического налога, на основании которых можно установить адекватную рискам засорения ОКП ставку налога. Кроме того, на основе таких показателей, как площадь поперечного сечения, устойчивость материалов к суровым условиям космоса, маневренности и других факторов минимизации засорения ОКП [15] следует разработать коэффициенты инновационности космических проектов. В зависимости от районов ОКП, в рамках которых будет реализовываться миссия, также следует определять коэффициенты экологического состояния. На оба этих коэффициента необходимо будет корректировать ставку налога. Анализ каждого космического проекта на соответствие этим требованиям должно быть совершенным в рамках процедуры оценки его влияния на ОКП. Указанный подход гарантирует ориентацию производителей космической техники в ключевых экологических требованиях, предъявляемых к их деятельности, конкурентоспособность их продукции на мировом рынке, представители которого ориентируются на экологически безопасную технику, стимулирование к инноватизации продукции, а также аккумуляции средств на реализацию целей по минимизации засорения ОКП.
Разделом VI ЗУ "Об охране ОПС" регламентирован такой вид оценки воздействия на окружающую среду, как экологическая экспертиза. Несмотря на то, что ее объектами, согласно пп. г и д ч. 1 ст. 27 ЗУ "Об охране ОПС" [24] и п. 5 ч. 1 ст. 14 ЗУ "Об экологической экспертизе" является документация по созданию новой техники, технологий, материалов и веществ, продукции, хозяйственных решений, систем и объектов, внедрение или реализация которых может привести к нарушению норм экологической безопасности и негативного влияния на ОПС [21], ни один космический проект экологической экспертизе в Украине не был подвергнут на предмет ущерба ОКП. Указанное можно было бы признать логичным при отсутствии последнего в числе объектов ОПС, ведь предполагаемое негативное влияние на состояние ОПС и обусловленная этим необходимость его охраны является ключевым фактором проведения обязательной для исполнения государственной экспертизы экологической безопасности хозяйственной деятельности. Однако за все время существования космической сферы хозяйствования в Украине экологической экспертизе ни был подвергнут и ни один космический проект о влиянии и на ОПС. Такую ситуацию Н. Р. Малышева объясняет конфликтом между режимом открытости любой экологической информации, которая никем не может быть засекречена, и режимом государственной тайны и нераспространения ракетных технологий, сопровождающих большинство космических проектов [14].
В соответствии с постановления КМУ № 808 от 13.08.2013 и ч. 3 ст. 13 ЗУ "Об экологической экспертизе", подлежат обязательной государственной экспертизе только производство, хранение, утилизация и уничтожение ракетного топлива [17], [21]. При этом остаются без внимания научные космические исследования, создание и применение космической техники, использование космической техники, которые составляют содержание космической деятельности [22]. По нашему убеждению, экологически вредная космическая деятельность как для ОПС, так и ОКП не может оставаться вне процедуры экологической экспертизы.
По этой причине, с целью минимизации засорения ОКП, предлагаем закрепить механизм оценки воздействия космической деятельности по такой модели. Обязать субъекта хозяйствования, планирующего реализовывать космический проект, подготовить отчет по оценке влияния его деятельности на ОКП, который он должен представить экспертной комиссии (далее - комиссия), которая могла бы функционировать в структуре ГКА Украины. В состав комиссии целесообразно включать специалистов в области как экологии космоса, так и ракетостроения. Кроме проверки отчетов, ее компетенция должна включать предоставление услуг по разъяснению нормативно-технической документации, на предмет соответствия которой будет проводиться оценка соответствующего отчета, а также проверка документов, на основании которых готовится отчет.
Последний содержательно должен состоять из отображения соблюдения предельно допустимых норм засорения, исходя из особенностей проектирования, изготовления и эксплуатации космической техники, детализации масштабов и локации плановой деятельности, а также описания мер по предотвращению рисков случайного засорения и прогнозирования последствий планового засорения. Совместная деятельность субъекта хозяйствования, информированного обо всех нюансах реализации проекта, и профессиональный контроль со стороны комиссии в процессе оценки воздействия космического проекта на ОКП, позволит уравновесить экономические и экологические интересы обоих субъектов.
В зависимости от присвоенного комиссией уровня инновационности и экологической безопасности проекта, в соответствии с методикой оценки отчетов, могла бы взыскиваться соответствующая ставка налога по его реализации. Кроме определения размера налога за засорение ОКП, результаты оценки воздействия космического проекта на ОКП могут быть источником информации для оценки рисков при заключении договоров экологического страхования. В случае, если на основании отчета выявлено несоответствие проекта предельно допустимым нормам засорения ОКП, комиссия указывает на конкретные недостатки и возвращает проект на доработку. При обнаружении повторного несоответствия указанным требованиям, принимается решение о запрете реализации такого проекта. Если в процессе проведения оценки будет обнаружена вероятность нанесения вреда космической технике другого государства, оценка воздействия на ОКП проводится в порядке, предусмотренном Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте [25].
В соответствии со ст. 49 ЗУ «Об охране ОПС», страхование на случай ущерба, причиненного засорением ОПС, может быть как добровольным, так и обязательным, а объектами страхования являются граждане, их имущество, а также имущество и доходы предприятий, учреждений, организаций [24]. Одной из ключевых особенностей экологического страхования является то, что имущественный интерес опосредуется экологическим интересом, из чего следует, что экологический риск засорения реализуется в форме страхового случая повреждения или уничтожения космическим мусором страхователя другого космического объекта. Поэтому засорение ОКП является условием, основанием и побочным охраняемым объектом в отношениях экологического страхования, однако страховой интерес, который, как отмечает В. В. Семе- няка, является мотивом возникновения соответствующих отношений [27; с. 24], имеет имущественный характер. Именно поэтому, а также учитывая описанный выше механизм взыскания экологического налога на реализацию космического проекта, считаем, что закреплять в обязательном порядке в качестве целевого сегмента страховой выплаты затраты на очистку ОКП от засорения не целесообразно.
Субсидиарность экологических целей в отношениях по страхованию космической деятельности не свидетельствует о необходимости исключения его из сферы экологического страхования. В научной литературе выделяют ряд специфических свойств данного вида страхования, а именно: невозможность предсказать заранее наступление страхового случая; субъекты ответственности являются владельцами экологически опасных источников или осуществляют экологически опасную деятельность; убытки нельзя разделить на прямые и косвенные [9]. Всем этим признакам отвечает космическая деятельность, связанная с рисками засорения ОКП и его последствиями. На этом основании, наиболее целесообразным считаем нормативное закрепление добровольного страхования ущерба, который может быть нанесен ОКП. Оно могло бы поощряться путем предоставления льгот по налогообложению, что позволило бы субъекту космической деятельности выбрать для себя наиболее приемлемые экономические условия, а государству - заботиться об экологических мероприятиях, административно не перегружая космическую отрасль хозяйствования.
Вместе с тем, согласно ст. 24 ЗУ «О космической деятельности», обязательному страхованию подлежит ответственность за риски, связанные с подготовкой к запуску, запуском и эксплуатацией космической техники в космическом пространстве [22]. В контексте ответственности государств за национальную космическую деятельность, предусмотренной ст. 6 Договора по космосу [10], и учитывая расширение коммерциализации космической деятельности, считаем, что обязательность страхования такой ответственности должна быть сохранена. При этом предлагаем страховать ответственность за вред, причиненный не только активным космическим объектом, но и космическим мусором. Вместе с тем следует учитывать множественность частиц мусора, каждая из которых несет риск причинения вреда, сложность их идентификации, а также достаточно длительный период их существования. Поэтому считаем, что до предъявления претензии на страховое возмещение потерпевшая сторона должна добавить неопровержимые доказательства идентификации космического мусора, а также доказать причинение им вреда в рамках международных консультаций, в судебном порядке или в соответствии с другими правовыми процедурами.
Подытоживая проведенное исследование, видим целесообразным предложить усовершенствовать охрану ОКП от засорения механизмами экологического права следующим образом:
лицензирование космической деятельности следует рассматривать как механизм обеспечения охраны ОКП от засорения инструментами стандартизации, нормирования, страхование космической деятельности и оценки воздействия на ОКП;
система стандартизации, которая будет заключаться в закреплении требований экологически безопасного отбора материалов, конструирование и эксплуатации космической техники на полном жизненном цикле, должна быть построена на принципах иерархичности, прозрачности и общеобязательности. Учитывая экологические содержание и цели этих требований, предлагается обеспечить к ним свободный доступ;
количественные показатели предельно допустимого засорения ОКП необходимо определить по параметрам массы и количества мусора. Градацию этих показателей целесообразно определить в качестве единиц базы экологического налога, на основании которых установить адекватную рискам засорения ОКП ставку налога. Кроме того, на основе таких показателей, как площадь поперечного сечения, маневренности и других факторов минимизации засорения ОКП, предлагается разработать коэффициенты инновационности космических проектов, а также, в зависимости от районов ОКП, в которых будет реализовываться миссия, следует определять коэффициенты экологического состояния, на которые необходимо будет корректировать ставку налога;
процедуру оценки воздействия космического проекта на ОКП следует установить путем обязательства субъекта хозяйствования, планирующего реализовать космический проект, подготовить и представить экспертной комиссии отчет для первичной или повторной оценки. В зависимости от присвоенных комиссией уровней инновационности и экологической безопасности, с указанного субъекта должна взиматься соответствующая сумма налога за реализацию проекта;
обязательное страхование ответственности должно предусматриваться за ущерб, причиненный космическим мусором. При этом, потерпевшей стороне следует доказать причинение им вреда в рамках международных консультаций, в судебном порядке или в соответствии с другими правовыми процедурами. Предлагаем также закрепить добровольное страхование ущерба, причиненного ОКП, которое могло бы поощряться путем предоставления льгот по налогообложению.
Указанные предложения могут быть использованы для совершенствования механизмов экологического права не только в Украине, но и в других космических странах, в целях обеспечения ими охраны ОКП от засорения.
экологический космический засорение законодательство