Парламентский контроль в Российской Федерации

Парламентский контроль в Российской Федерации

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

.1 Общая характеристика законодательного процесса на федеральном уровне

.2 Понятие, сущность и принципы взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти

.3 История и нормативно-правовые основы взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти в законодательном процессе

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

.1 Исследование механизма взаимодействия Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием в законодательном процессе

.2 Анализ механизма взаимодействия Правительства Российской Федерации с парламентом в законодательном процессе

.3 Участие органов внутренних дел во взаимодействии федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

.1 Оценка эффективности взаимодействия исполнительных и законодательных органов государственной власти в законотворческой деятельности

.2 Рекомендации по совершенствованию механизма и повышению эффективности взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти в законодательном процессе

.3 Методические рекомендации по проведению проверок в области законности нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Важнейшим направлением деятельности любого государства и государственной власти является создание эффективной правовой системы его функционирования.

В недавнем прошлом в нашем государстве произошли кардинальные перемены в социальном, экономическом, политическом и правовом полях, связанными с полным отходом от социалистических установок в жизнедеятельности и государственном управлении и изменении экономической системы. Новые условия потребовали наличия эффективной правовой базы. В государстве были разработаны новые нормативно-правовые акты регулирующие процессы в социальной, экономической и политической сфере. В стране был взят курс на построение правого демократического государства. Важнейшим условием существования, которого является разветвление власти на три независимые ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Несмотря на подчеркнутую самостоятельность данных ветвей, тем не менее, между ними должно осуществляться взаимодействие для обеспечения всех социально-экономических и политических процессов.

Актуальность темы исследования заключается в том, что, несмотря на необходимость наличия самостоятельных ветвей власти, взаимодействие между ними является важнейшим фактором обеспечения политической стабильности в обществе. Самостоятельность власти не означает, что они должны действовать в разных направлениях, а только обозначает, что между данными властями не может быть установлено подчиненности, при которой одни ветви власти слушались бы другую. Значение взаимодействия между властями можно обосновать тем, что к настоящему времени до сих происходит постоянное совершенствование всех сфер права: гражданского, уголовного, административного и других, то есть нормы которые должны быть давно сформированы постоянно видоизменяются, что влияет на правоприменительную практику. Важнейшей причиной такой ситуации является отсутствие должного взаимодействия между государственными органами исполнительной, законодательной и судебной власти.

Особенное значение имеет взаимодействие законодательной и исполнительной власти и особенно в процессе нормотворчества. Именно взаимодействие данных властей обеспечивает выработку нормативно-паровых основ государства.

Повышение эффективности взаимодействия законодательной и исполнительной власти напрямую повлияет на повышение эффективности всего государственного управления.

Объект - общественные отношения, складывающиеся вокруг взаимодействия исполнительных и законодательных органов государственной власти.

Предмет - повышение эффективности взаимодействия исполнительных и законодательных органов государственной власти в законотворческой деятельности.

Цель - рассмотреть основы взаимодействия исполнительных и законодательных органов государственной власти в законотворческой деятельности и определить пути повышения данной сферы.

Задачи

1.   Дать общую характеристику законодательного процесса на федеральном уровне;

2.      Рассмотреть понятие, сущность и принципы взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти;

.        Исследовать механизм взаимодействия Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием в законодательном процессе;

.        Проанализировать механизм взаимодействия Правительства Российской Федерации с парламентом в законодательном процессе;

.        Определить особенности участия органов внутренних дел во взаимодействии федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе;

.        Предложить рекомендации по совершенствованию механизма и повышению эффективности взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти в законодательном процессе.

Методы исследования: изучение литературы по теме исследования, формально-юридический, сравнительно-правовой, комплексный подход.

Научная новизна работы заключается в комплексном подходе исследования механизмов взаимодействия законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе.

Практическая значимость исследования заключается в выработке конкретных рекомендаций по повышению эффективности взаимодействия законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе.

Теоретическую базу исследования составили труды таких ученых, как С.А. Авакьян, О.Е. Кутафин, В.А. Иванов, Н.М. Конин, Е.А. Переверзев, Р.Ф. Шагиев, Н.В. Исаков, А.В. Малько и других.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

1.1 Общая характеристика законодательного процесса на федеральном уровне

В первую очередь следует отметить отсутствие до сих пор в российской юридической науке единого подхода к понятию законодательного процесса. Также можно отметить использование при его определении в юридической литературе различных терминов: «законотворческий процесс», «правотворческий процесс», «законодательная деятельность». В частности, Козлова Е.И., Кутафин О.Е. отмечают, что законодательный процесс заключается в совокупности действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания РФ [30, С. 37]. С точки зрения Авакьян С.А. необходимо определение законодательного процесса как совокупности процедур и действий, результат которых заключается в принятии и вступлении в силу закона государства [12, С. 135]. С точки зрения О.Н. Булакова и И.Н. Рязанцева, законодательный процесс является регламентированным Конституцией РФ, законами и иными нормативно-правовыми актами процессом внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и вступления в действие законов. В соответствии с указанными подходами законодательный процесс сводится к деятельности, осуществляемой законодательными органами, направленной на создание закона. Их объединяет присутствие государственно-властного субъекта и совокупность стадий, начальная из которых заключается в разработке и внесении законопроекта уполномоченным субъектом.

Законодательный процесс в более широком смысле представляет собой законодательно регламентированную деятельность уполномоченных органов, связанную с разработкой, внесением и рассмотрением законопроектов, принятием, одобрением, подписанием и обнародованием законов. исполнительный законодательный конституционный

Законодательным органом является Федеральное Собрание РФ, который состоит из двух палат (рис. 1).

Рисунок 1 - Структура законодательного органа РФ

В состав верхней палаты законодательного органа РФ - Совета Федерации входят представители отдельных субъектов. Одного представителя субъекта федерации выдвигает законодательный, а другого - исполнительный орган власти субъекта. Нижняя палат Федерального собрания - Государственная дума в РФ, которая избирается населением.

Законопроекты, принимающиеся в Совете Федерации, проходят обсуждение в Государственной думе и подписываются Президентом, прежде чем станут законом.

Стадии законодательного процесса представлены на рисунке 2.

Рисунок 2 - Стадии законодательного процесса

Как правило, первая стадия законодательного процесса заключается в законодательной инициативе, приводящей в действие весь механизм законотворческой деятельности.

В Российской Федерации, как отмечается в статье 104 Конституции РФ, такое право имеется у Президента Российской Федерации, Совета Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации по вопросам, которые включены в их полномочия. В результате наличия широкого круга субъектов законодательной инициативы в идеале становится возможной более эффективная реализация принципа объективной необходимости наличия в государстве определенных законов.

Следующий за стадией выдвижения законодательной инициативы этап заключается в рассмотрении и принятии законопроекта палатами законодательного органа. На этой стадии ключевая роль закреплена за профильными комитетами. В РФ изначально законопроект проходит через Государственную Думу, после чего осуществляется его рассмотрение Советом Федерации.

После того как законопроект зарегистрируют, его направляют в профильный комитет, для осуществления более детальной проработки, проведения экспертизы, выявления основных недостатков и внесения необходимых коррективов в текст. В случаях возникновения необходимости устраивают парламентские слушания.

Таким образом, следует отметить, что вся основная работа, связанная с подготовкой текста будущего закона в РФ возложена на комитеты, в результате чего, в свою очередь Государственная Дума освобождается от необходимости в детальном изучении законопроекта. Благодаря этому существенно ускоряется его движение в законодательном органе. Целесообразно также признание устранения дублирования в проработке одних и тех же вопросов парламентскими комитетами и всем составом парламента. Возможно достижение наибольшего эффекта от работы с законопроектом только при полной согласованности их действий.

На основании выводов сделанных комитетами парламент ориентируется в осуществлении тех или иных процедурных действий. Также благодаря этому возможно предупреждение возникновения споров, излишних дебатов в период проведения пленарных заседаний. В тоже время в своей основе рекомендации комитетов носят если не решающий, то хотя бы определяющий характер. Это является общим принципом, принятым в виде правил парламентской деятельности в большинстве стран, в том числе и в Российской Федерации.

Государственная Дума РФ рассматривает законопроект в трех чтениях. Чтение является специальным термином, обозначающим стадию рассмотрения законопроекта в парламенте, его палате, охватывающим совокупность действий соответствующих участников законодательной процедуры на этой стадии.

В Российской Федерации возможно создание Палатами Законодательного собрания согласительной комиссии для решения возникших разногласий, после чего законопроект повторно рассматривается Государственной Думой.

Если Государственная Дума не соглашается с решением Совета Федерации, то федеральный закон считают принятым, в случаях, когда при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего количества депутатов, входящих в состав Государственной Думы.

После принятия законопроекта обеими палатами законодательного органа, его отправляют на подпись главе государства, который должен подписать его в течение четырнадцати дней.

Следует также отметить наличие у президента РФ права на возвращение законопроекта со своими возражениями в палату, откуда исходит законопроект для его повторного рассмотрения (право вето). Процесс преодоления президентского вето в РФ заключается в следующем. Законопроект повторно рассматривает инициировавшая его палата, а после принятия двумя третями голосов направляют в другую палату, и, если последней он будет одобрен двумя третями голосов, он становится законом. В РФ в обязанности Президента в любом случае входит подписание закона в течение семи дней после преодоления президентского вето.

Рассмотрим стадии законотворческого процесса более подробно.

. Стадия законодательной инициативы заключается в официальном внесении законопроекта в законодательный орган (Государственную Думу РФ (ГД)) обладающими таким правом согласно ст. 104 Конституции РФ (идентично ст. 103 Регламента ГД) субъектами [1]. В обязанности законодателя входит рассмотрение законопроекта на своем заседании. Право законодательной инициативы в ходе его реализации становится субъективным правом и может быть осуществлено только в определенных правовых формах. В частности, частью 2 ст. 104 Конституции РФ предусматривается одна форма реализации права законодательной инициативы - законопроект. Статья 104 Регламента ГД определяет, что право законодательной инициативы реализуется в форме внесения в ГД:

проектов федеральных конституционных и федеральных законов (далее - законопроект);

законопроектов, относительно внесения изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные и федеральные законы либо о признании этих законов утративших силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР;

поправок к законопроектам.

Частью 3 ст. 104 Конституции РФ устанавливается возможность внесения законопроектов, касающихся введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, только при наличии заключения Правительства РФ [1].

Право Правительства РФ на обязательную экспертизу можно рассматривать как его право на своеобразное, не столько юридическое, сколько политико-экономическое, предпарламентское вето отлагательного типа на определенный Конституцией РФ вид законопроектов. Такое вето может быть преодолено ГД в рамках стандартной парламентской процедуры.

Тем не менее, основная масса законопроектов (до 90%) вносится Правительством РФ, что соответствует законотворческой практике других стран. Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ устанавливаются определенные требования, относительно оформления представляемых законопроектов. Помимо текста законопроекта необходимо также представление:

а) пояснительной записки к законопроекту;

б) перечня законов, которые подлежат отмене или изменению, вследствие принятия законопроекта;

в) финансово-экономического обоснования (в случае если для реализации законопроекта потребуются материальные затраты);

г) заключения на проект Правительства РФ (оно является обязательным, если законопроектом предусматриваются расходы из федерального бюджета).

Отдельные проекты проходят особые, дополнительные стадии подготовки, что обуславливает их исключительная важность и значимость для регулирования общественных отношений. Следует отметить также нередкое использование в практике подготовки законопроекта его общественного обсуждения. В частности, в ст. 35 ТК РФ предусматривается право органов социального партнерства на соответствующих уровнях инициирования разработки проектов законов и других нормативных правовых актов в сфере труда. Помимо этого у них также имеется право на обеспечение условий для участия в разработке и (или) обсуждении проектов названных актов. Указанной статьёй предусматривается обязанность органов, которыми эти акты принимаются, направления проектов нормативных правовых актов, а также документов и материалов для их обсуждения в соответствующие комиссии, осуществляющие регулирование социально-трудовых отношений.

. На второй стадии законопроект обсуждается на заседаниях Государственной Думы РФ. Сначала Совет Государственной Думы, внесенный законопроект направляет в профильный комитет. Там осуществляется обсуждение его и вынесение на пленарное заседание Государственной Думы с собственными замечаниями и предложениями. Далее законопроект обсуждается на пленарном заседании, называемом чтением закона, в ходе которого осуществляется внесение в его текст необходимых поправок. Таких чтений может быть три.

В первом чтении осуществляется заслушивание доклада инициатора законопроекта, рассмотрение его концепции, внесение необходимых поправок и дополнений. Принятию закона в первом чтении присуще наличие предварительного характера. Таким образом, предлагаемый законопроект принимается за основу и после этого отправляется на доработку в комитеты Государственной Думы РФ.

На этой стадии проводится и второе чтение. В этом случае на втором чтении осуществляется обсуждение доработанного законопроекта. При этом если законопроект отклоняется, то и прекращается работа над ним, если одобрен, то депутаты обсуждают заранее внесенные поправки. Если на втором чтении законопроект принимается, то его передают в головной комитет для редакционной доработки.

Далее в ходе третьего чтения осуществляется обсуждение законопроекта в депутатском комитете представительного (законодательного) органа со всеми поправками. В тоже время, возможно его отклонение здесь, в случаях когда он не набирает необходимое количество голосов.

. Стадия принятия закона, на которой депутаты Государственной Думы РФ голосуют за его принятие. Принимает федеральные законы Госдума РФ большинством голосов от общего количества депутатов.

Согласно действующей Конституции РФ необходимо одобрение принятого Государственной Думой закона Советом Федерации и подписание его Президентом РФ. Считается, что федеральный закон одобрил Совет Федерации, если за него проголосовало более двух третей от общего числа членов этой палаты либо если на протяжении 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для того чтобы разрешить возникшие разногласия, после чего федеральный закон повторно рассматривается в Государственной Думе. Если Государственная Дума не соглашается с решением Совета Федерации, то федеральный закон считают принятым, если при проведении повторного голосования за него проголосовало не менее двух третей от общего количества депутатов Государственной Думы (согласно ст. 105 Конституции РФ).

У президента РФ имеется право наложения вето на федеральный закон, который приняло Федеральное Собрание РФ, не допустив или, по крайней мере, отсрочив его вступление в силу. В последнем случае у Парламента имеется право на принятие этого закона вторичным голосованием, иными словами преодолеть вето. В нашем государстве для преодоления отлагательного вето Президента РФ закон при повторном голосовании должен поручить 2/3 голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.

Осуществляется регламентирование принятия федеральных конституционных законов ст. 108 Конституции РФ. Федеральный конституционный закон считается принятым, в случаях одобрения его большинством не менее трех четвертей голосов от общего количества членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общей численности депутатов Государственной Думы. На принятый конституционный закон невозможно наложение вето Президента РФ (согласно ст. 108 Конституции РФ) [1].

. Стадия промульгации, на которой принятый и утвержденный закон публикуется в официальном печатном органе, в установленные законом сроки. Только после промульгации законом обретается обязательная сила. В Российской Федерации необходимо обязательно опубликовывать законы в течение 7 дней после, того как их подписывает Президент РФ.

В качестве источников официального опубликования федеральных законов считают первую публикацию их текста в «Российской газете», «Парламентской газете», в Собрании законодательства РФ или выставление их на официальном интернет-портале правовой информации - www.:pravo.gov.ru.

При завершении теоретического анализа стадий законотворчества нельзя не обратить внимания на влияние современных технологий, «электронной демократии» на процесс законотворчества в Российской Федерации. Благодаря развитию информационных технологий и политической воле государства у граждан появилась реальная возможность принять участие в общественном обсуждении проектов законов и иных нормативных правовых актов.

февраля 2011 года был принят Указ Президента Российской Федерации № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» [7]. Он предусматривал, для того чтобы совершенствовать законотворческую деятельность и обеспечивать учет общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов, которые затрагивают важнейшие направления государственной политики в сфере социально-экономического развития Российской Федерации, по решению Президента Российской Федерации возможность вынесения на общественное обсуждение. Согласно поручению Президента РФ необходимо чтобы федеральными государственными органами, разработавшими законопроект (принимавшими участие в его разработке), вынесенный на общественное обсуждение, осуществлялось размещение в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах текстов законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, а также информации, связанной с порядком направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, на протяжении которого будет проводиться его общественное обсуждение. При этом необходимо обеспечение гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении законопроекта, возможности ознакомления с замечаниями и предложениями по законопроекту. А также необходимо по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта представление Президенту Российской Федерации доклада о результатах его обсуждения.

В Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [6] содержалось предписание Правительству РФ формирования системы раскрытия информации, касающейся разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатов их общественного обсуждения. При этом подразумевалось необходимость создать единый ресурс в сети Интернет для размещения такой информации, а также информации о ходе и результатах их общественного обсуждения, использование федеральными органами исполнительной власти в целях общественного обсуждения законопроектов различных форм публичных консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы в сети Интернет, предоставление не менее 60 дней для проведения публичных консультаций, обязательное обобщение федеральными органами исполнительной власти - разработчиками проектов нормативных правовых актов результатов публичных консультаций и размещение соответствующей информации на едином ресурсе в сети Интернет.

Таким образом, в 2012 году был создан Единый портал, на котором размещается информация о разработке федеральными органами исполнительной власти законопроектов и результатов их общественного обсуждения regulation.gov.ru. Цель его создания заключалась в том, чтобы повысить информационную открытость деятельности федеральных органов исполнительной власти и реализовывать конституционное право граждан, их объединений и организаций на принятие участия в управлении делами государства.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке нормативных правовых актов и их общественного обсуждения» [8] обязательно размещение всеми федеральными органами исполнительной власти с 15 апреля 2013 года на портале regulation.gov.ru информации о подготовке нормативных правовых актах, а также организация его общественного обсуждения.

Также на Едином портале regulation.gov.ru осуществляется размещение проектов нормативных правовых актов, подлежащих оценке регулирующего воздействия (ОРВ), а также результатов их публичного обсуждения и процедур оценки согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 года № 1318.

Таким образом, с 2013 года на Едином портале является доступной вся информация, касающаяся хода подготовки федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, прохождения антикоррупционной экспертизы, а также процедуры оценки регулирующего воздействия.

1.2 Понятие, сущность и принципы взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти

Довольно сложная проблема заключается в том, чтобы создавать правовые механизмы эффективного взаимодействия самостоятельных ветвей власти. При этом на решение её в большей степени влияют интересы взаимодействующих и противоборствующих сил общества. Некоторыми политическими деятелями и даже учеными, признающими принцип разделения властей, высказывается мнение о том, чтобы разделенные власти государства имели всё же единый «корень» или «стержень», а именно возглавляющий их государственный орган, как правило - президента (главу администрации).

В связи с этим принцип разделения властей зачастую противопоставляется принципу единства государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), обосновывается «примат» принципа единства над разделением властей. В частности, профессором Н.М. Кониным относительно этого непосредственно отмечается, что «обеспечение примата принципа единства системы государственной власти над принципом разделения властей лежит не только и не столько в области наших теоретических умствований и пожеланий, сколько коренится в реальных требованиях и нормах действующей Конституции Российской Федерации» [21, С. 82].

Необходимо отметить, что принцип разделения властей и принцип единства государственной власти являются разнопорядковыми принципами. Пи этом принцип единства государственной власти в Российской Федерации воплощается в сущностных ее характеристиках - как власти всего многонационального народа России.

Власть является единой и неделимой, прежде всего в социально-политическом смысле, с позиции характеристики ее первичного (социально-политического) носителя и источника. В этом смысле высшим проявлением единства государственной власти в Российской Федерации является ее воплощение в народном суверенитете, признание того факта, что в роли носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации выступает ее многонациональный народ (ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации). Под этим следует понимать, что все конституционные правомочия государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в Российской Федерации исходят от народа через его свободно выражаемую волю.

На основании данного обстоятельства можно сделать вывод, об определении в любом государстве уровня единства государственной власти по линии ее сущностных характеристик, посредствам которых отражается достигнутый уровень взаимосвязи, единство между суверенитетом государственной власти и суверенитетом народа. При этом также важно заметить, что единство государственной власти выступает как ее неделимость по источнику и первичному (социально-политическому) носителю, по волевому характеру и социальной направленности.

Помимо этого, следует отметить существование единства государственной власти в форме взаимодействия, взаимного контроля, сдержек и противовесов между самостоятельными ветвями власти.

Взаимодействие вообще - является философской категорией, отражающей процессы влияния различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность, изменение состояния, взаимопереход, а также порождение одним объектом другого. Взаимодействие является видом непосредственного или опосредованного, внешнего или внутреннего отношения связи.

Сущностные признаки категории взаимодействия заключаются во взаимообусловленности, взаимной причинно-следственной связи, переходе одного явления в другое.

С точки зрения Е.А. Переверзева, взаимодействие является деятельным проявлением (согласно нормам действующего законодательства) субъектов (участников) взаимодействия - системного образования, согласованным по цели, основанным на кооперации, деловом сотрудничестве и взаимопомощи в интересах решения общих задач [24, С. 115].

Определению, данному Е.А. Пререверзевым, присуще наличие общего характера по отношению к взаимодействию органов государственной власти, поскольку в нем отсутствуют его сущностные черты. Тем не менее, данным фактом не умаляется полезность общего определения категории «взаимодействия» как методологической основы исследования взаимодействия различных системных образований по различным направлениям [24, С. 120].

По нашему мнению взаимодействие органов государственной власти является основанным на нормативных правовых актах Российской Федерации процессом воздействия функционально независимых, взаимообусловленных органов государственной власти друг на друга посредством определенных взаимных прав и обязанностей, направленным на то чтобы повышать эффективность государственного механизма.

Одно из важнейших направлений взаимодействия органов государственной власти заключается во взаимодействии таковых (преимущественно законодательных и исполнительных органов) в законодательном процессе. В общем виде такой вид взаимодействия, является установленным действующим законодательством порядком участия органов государственной власти, не относящихся к законодательной власти, в таких процессах, как разработка, обсуждение, принятие, одобрение и обнародование законов.

При осуществлении деятельности государства и его органов всегда используются важнейшие исходные положения - принципы, имеющие нормативно-правовой (обязывающий) характер.

Необходимо понимание под принципами взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти, базирующихся на Конституции Российской Федерации взаимосвязанных основополагающих идей и положений, определяющих наиболее существенные черты, качественные свойства взаимодействия органов государственной власти, как формы практического осуществления принципа разделения властей в демократическом, правовом государстве. Следует отметить, что принципы взаимодействия органов государственной власти представляют собой исходные начала для различных направлений взаимодействия, включая взаимодействие федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе.

Рассмотрим основные начала (принципы) взаимодействия органов государственной законодательной и исполнительной власти Российской Федерации.

Действующая Конституция РФ закрепляет принцип гуманизма в ст. 2, в которой говорится о том, что «человек, его права и свободы являются вьющей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Данное требование, изложенное в Конституции РФ, затрагивает все без исключения органы государства, каждого государственного служащего.

Следующий принцип взаимодействия органов государственной законодательной и исполнительной власти заключается в принципе демократизма. Его суть заключается в установлении в ст. 3 Конституции РФ принадлежности народу всей полноты власти в государстве. При этом в Конституции говорится: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ».

В провозглашении власти народа заключается не только принцип государственного механизма, но и конституционный принцип всей политической системы, всего общественного и государственного строя.

Важный принцип взаимодействия органов государственной исполнительной и законодательной власти заключается в принципе законности.

Законности присуще обладание как юридическим, так и политическим характером. При этом она выступает в качестве основного метода функционирования различных государственных органов и организаций.

В процессах функционирования системы органов государственной власти довольно существенное значение отводится принципу федерализма, являющемуся в свою очередь, основой государственного устройства России.

В сфере взаимодействия органов государственной власти, в том числе и взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе, проявление принципа федерализма можно наблюдать в следующем. Конституцией Российской Федерации установлены предметы ведения Федерации, совместного и исключительного ведения субъектов Федерации. На основании результатов анализа указанных конституционных положений можно придти к выводу о содержании в данных статьях Конституции РФ исчерпывающего перечня исключительных сфер взаимодействия федеральных органов государственной власти, совместных сфер взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, а также исключительных сфер взаимодействия органов государственной власти субъектов.

Принцип разделения властей представляет собой основу взаимодействия органов государственной власти. Выступая в качестве одной из основ конституционного строя, им обеспечивается реализация единой государственной власти самостоятельными, независимыми друг от друга органами власти - законодательной, исполнительной и судебной. Принцип разделения государственной власти, являющийся организационным принципом (определяющим компетенции органов власти, схемы взаимоотношения их друг с другом), в то же время представляет собой функциональное начало любого вида государственной деятельности, в том числе и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе.

1.3 История и нормативно-правовые основы взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти в законодательном процессе

Рассмотрим историю взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти, где можно выделить ряд этапов.этап: с 1990 по 1993 гг. Политическая реформа, формальный импульс к развертыванию которой дала ХIX партконференция КПСС, состоявшаяся еще летом 1988 года, вследствие которой возникли неожиданные для большинства членов правящей партии результаты. Произошло укоренение в сознании общества приоритета нового типа законности, легитимации власти. Опорой его стало волеизъявление граждан. В это время произошло признание обществом народного представительства в форме Съездов народных депутатов, Верховных Советов СССР и РСФСР в качестве институтов власти, представляющих, по крайней мере, внешне, большинство населения государства. В его ценностных ориентациях во время трансформации системы Советов в парламентаризм советского типа КПСС всё больше утрачивала свои позиции.

Можно назвать период с 1989 по 1991 гг. переходным от системы Советов, которая существовала в условиях однопартийного политического режима, к своеобразному «митинговому» парламентаризму. Именно в это позднесоветское время осуществлялась реализация принципа верховенства парламента, чем в свою очередь, объективно создавались благоприятные условия, способствующие переходу к вероятным формам более демократического устройства общества [13, С. 163].

В это время осуществлено формирование Съезда народных депутатов РСФСР - высшего органа государственной власти России. Он был избран 4 марта 1990 года на пятилетний срок. В 1993 году закончилась деятельность Съезда, после того как Б.Н. Ельциным был издан указ о проведении поэтапной конституционной реформы от 21 сентября 1993 года и штурма Дома Советов. В результате разгона Верховного Совета и Съезда возникли вооруженные столкновения в центре Москвы 3-4 октября 1993 года.

В тоже время в условиях, которые характеризовались наличием жесткого парламентского контроля над действиями исполнительной власти, невозможной являлась реализация планов десоветизации. При этом новая правящая команда не была укоренена ни в региональных структурах власти, ни в массовых общественно-политических и партийных структурах, которые необходимо было использовать для того чтобы получить парламентскую поддержку радикально-реформаторского курса.

Именно вследствие этого уже спустя полгода после получения контроля над Верховным Советом, командой Б. Н. Ельцина началось немедленное осуществление идеи учреждения института президентства. Следует отметить, что кредит доверия к Б. Н. Ельцину был больше, чем к Верховному Совету РСФСР. Тем не мене, наблюдалось ослабевание авторитета парламента Б. Н. Ельцина.

Отметим также наложение радикальных трансформационных процессов в 1992-1993 гг. в России на резкое обострение политического кризиса, который выражался в «войне властей», чем в свою очередь предопределялось повышение недоверия к власти как таковой. В этот период истории формирование из представительной власти «образа врага» было затруднено, вследствие нарастающей общественной апатии.

Таким образом, на основании результатов анализа модели парламентско-правительственных отношений на данном этапе, можно сделать следующие выводы. В 1990-х гг. отмечалось явное недооценивание роли главы правительства при формировании его состава. Председатель правительства, нередко был вынужден работать с лицами, которые ему навязывались, которых он не мог фактически отстранить от деятельности по своей инициативе.этап: с 1993 по 1995 гг. Ознаменован новый этап парламентско-правительственного взаимодействия подписанием Президентом Б. Ельциным Указа №1400 от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», согласно которому учреждался новый двухпалатный парламент РФ - Федеральное Собрание, в состав которого входили Совет Федерации и Государственная Дума. Более того принятой в декабре 1993 года Конституцией России закрепился его статус. В соответствии с Указом президентом Б.Н. Ельциным было постановлено прекращение осуществления законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации; представление Конституционной комиссией и Конституционным совещанием к 12 декабря 1993 г. единого согласованного проекта Конституции Российской Федерации согласно рекомендациям Рабочей группы Конституционной комиссии. При этом временно до принятия Конституции и Закона Российской Федерации о выборах в Федеральное Собрание Российской Федерации и проведения на основе этого Закона новых выборов вводилось в действие Положение «О федеральных органах власти на переходный период».

В соответствии с Положением «О выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», которое было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г. №1626, в Совет Федерации избирали по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации. Избрание депутатов Совета Федерации осуществлялось на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ - два депутата) избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Российской Федерации [13, С. 164].

Избрание депутатов Совета Федерации первого созыва осуществлялось на срок равным двум годам, (1994-95 гг.) 12 декабря 1993 года на основании Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, которое утверждал Указ Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года и в соответствии с заключительными и переходными положениями Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.

Необходимо также отметить создание Совета Федерации, в качестве инструмента федерализма, поскольку каждый субъект Российской Федерации был представлен в ней двумя депутатами. Таким образом, после принятия Конституции России 1993 года чрезвычайную важность приобрел вопрос, касающийся процедуры формирования Совета Федерации, поскольку в конечном итоге, именно ей определялся и статус каждого отдельного члена палаты, и политический вес палаты в целом в федеральной политике.

Указ Президента №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» вводил в действие также Положение о выборах депутатов Государственной Думы, согласно которому 12 декабря 1993 года прошли первые выборы в Государственную Думу - нижнюю палату Федерального Собрания Российской Федерации - нового федерального органа законодательной власти страны.

В качестве первого федерального закона в цепи новейшего избирательного законодательства, принятого согласно Конституции Российской Федерации и обеспечивающего реализацию конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, следует назвать рамочный Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (1994 г.), который в дальнейшем трансформировался в Федеральный закон от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Позднее в последний также были внесены некоторые изменения и дополнения.этап: с 1995 по 2000 гг. Первый закон, который устанавливал порядок формирования Совета Федерации - это Федеральный закон от 5 декабря 1995 года №192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Данным актом упразднялась возможность избрания членов этой палаты парламента. При этом уточнялось: «В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти (по должности)».

В результате принятия данного закона сформировался новый порядок образования Совета Федерации. Федеральным законом легализовалось участие глав высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в деятельности парламента. В тоже время, в частности, с точки зрения И. В. Гранкина, это противоречило закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей, исключающему вмешательство одного органа власти в деятельность другого. В реальности такое вмешательство наблюдалось, поскольку главами высших исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, являвшимися членами Совета Федерации, оказывалось влияние как на деятельность своих коллег по палате, так и на деятельность депутатов Государственной Думы. Важно заметить, что и новым порядком формирования Совета Федерации народ лишался возможности направления своих представителей в одну из палат парламента, иными словами фактически игнорировался принцип народовластия.

С 1995 по 2000 гг. верхняя палата Федерального Собрания представляла собой мощный рычаг влияния на государственную политику, так как формирование ее состава осуществлялось непосредственно из руководителей законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Федерации. Посредствам процедуры одобрения или неодобрения федеральных законов, которые принимались Государственной Думой, у губернаторов - членов Совета Федерации имелась возможность перераспределения бюджетных и кредитных ресурсов, изменения налогооблагаемой базы в пользу региональных бюджетов.

июня 1995 года был принят Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

С точки зрения отдельных специалистов, в результате деятельности Государственной Думы второго созыва, в независимости от ее желания, в совокупности с другими факторами и процессами, существенно изменилась политическая ситуация: с одной стороны, была отодвинута возможность левого реванша, с другой - снизились потребности общества в развитии институтов демократии. Этим предоставлялась возможность движения России, как в сторону цивилизованного рынка, так и установления режима диктатуры государства.

В тоже время попытки государственных структур регулирования экономических, национальных и федеративных отношений сталкиваются с конъюктурными интересами региональных политических, хозяйственных и национальных элит. В свою очередь в этом заключается одна из причин того, почему так медленно разворачивается работа межрегиональных экономических ассоциаций, у которых отсутствовала возможность выработки формулы хозяйственного взаимодействия.этап: с 2000 по 2005 гг. В первую очередь следует отметить связь данного этапа с административной реформой, которую начал В. В. Путин и продолжил Д. А. Медведев. В частности, в докладе Совета Федерации, отмечалось, что ни одна из реформ, осуществляемых в России в последние годы, не была так увязана с зарубежным опытом, как административная.

Весной 2000 года наметились важнейшие направления внутренней политики Президента В. В. Путина.

К их числу возможно отнесение:

) реорганизации государства, преследующей цель укрепить ее центр, а также вертикаль власти;

) создания новой диспозиции во взаимоотношениях государства и бизнес элиты, отстраняющей «олигархов» от принятия политических решений;

) либерально-рыночных нововведений в экономическую и социальную политику.

В 2000 году в рамках создания «властной вертикали» выводятся главы исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации из состава верхней палаты парламента, в результате принятия нового Федерального закона №113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» от 5 августа 2000 г. В тоже время данный закон полностью не учитывал принципы разделения властей и народовластия.

Не полностью потому, что место высших должностных лиц субъектов Российской Федерации заняли их представители. В частности, члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирает законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа. При этом представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.

В соответствии с новым федеральным законом, касающимся формирования Совета Федерации, региональные органы законодательной и исполнительной власти представлены в парламенте России не лидерами этих органов, а полномочными представителями, назначенными губернаторами (президентами). Их избирает законодательное собрание соответствующих субъектов Федерации.этап: с 2005 года по сегодняшний день. Для усиления централизации власти высшее руководство страны предпринимает меры, направленные на укрепление «властной вертикали». 18 мая 2005 года принимается новый Федеральный закон Российской Федерации № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с новым законом, избирают депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, которые поданы за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Федеральный избирательный округ, по которому избираются депутаты Государственной Думы, включает в себя всю территорию Российской Федерации.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

2.1 Исследование механизма взаимодействия Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием в законодательном процессе

Президентом Российской Федерации, при осуществлении наряду с органами законодательной, исполнительной и судебной власти государственной власти, принимается в роли главы государства довольно активное участие в реализации каждой из разновидностей единой государственной власти. При этом глава государства непосредственно взаимодействует с вышеназванными структурами. Президент РФ представляет собой системообразующий фактор в системе органов государственной власти, вследствие того что является гарантом Конституции. Президент РФ способствует обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Главе государства отводится довольно важная роль в законодательном процессе, которая проявляется в осуществлении активного взаимодействия с каждой из палат парламента, а также в выдвижении перед всеми структурами законодательной и исполнительной власти общих задач, направленных на укрепление государственности и реформирование экономики, обеспечение демократических начал в обществе.

В законодательном процессе осуществляют определение полномочий Президента РФ два основных аспекта: статус его в качестве главы государства и включенность в систему разделения властей, в рамках которой Президент России не входит ни в одну из ветвей власти, однако имеет право действовать за пределами системы сдержек и противовесов и вмешиваться в реализацию государственной власти другими государственными органами и должностными лицами.

Рисунок 3 - Полномочия Президента как субъекта взаимодействия в законодательном процессе

. Полномочия Президента РФ в качестве участника законодательного процесса.

Также следует отметить подразделение этой группы полномочий ещё на две подгруппы (рис. 4).

Рисунок 4 - Полномочия Президента РФ в качестве участника законодательного процесса

а) общие права и обязанности, обладание которыми присуще Президенту наряду с остальными главными участниками законодательного процесса (право Президента на внесение в Государственную Думу законопроектов в порядке законодательной инициативы и полномочия, связанные с его участием в рассмотрении законопроекта, возможность присутствовать на заседаниях палат, вносить поправки и пр.);

б) исключительные права Президента, которые определяет его статус главы государства. Следует отметить, что такие права соответственно отсутствуют у любых других субъектов законодательного процесса (право Президента подписывать и обнародовать федеральные законы и право отклонения принятого Федеральным Собранием закона - право президентского вето) [18, С. 102].

. Полномочия Президента, связанные с реализацией государственной власти в качестве главы государства.

Реализация данных полномочий осуществляется не в законодательном процессе, тем не менее, они на него влияют. К данной группе полномочий в первую очередь необходимо отнесение права Президента РФ на определение основных направлений внутренней и внешней политики государства (согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ), согласно которым и осуществляют свою работу все государственные органы, включая законодательные по созданию законов. Помимо этого в данную группу включено обеспечение Президентом РФ согласованного функционированию и взаимодействия органов государственной власти (согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ), играющее значимую роль в решении конфликтов между субъектами взаимодействия в законодательном процессе.

Реализацией обеспечения выполнения указанных президентских полномочий в законодательном процессе занимается Государственно-правовое управление Президента РФ, в исследуемой сфере его функции представлены на рисунке 5.

Рисунок 5 - Функции Государственно-правового управления Президента РФ, имеющие существенное значение для взаимодействия Президента РФ и парламента в законодательном процессе

На основании результатов анализа перечисленных функций Государственно-правого управления можно сделать вывод, что данным подразделением обеспечивается взаимодействие главы государства с палатами Федерального Собрания на всех стадиях законодательного процесса.

Важная роль в обеспечении взаимодействия главы государства с палатами Федерального Собрания отводится еще одному самостоятельному подразделению Администрации Президента РФ - Управлению Президента Российской Федерации по внутренней политике. Основные задачи Управления заключаются: в информационно-аналитическом и организационном обеспечении реализации главой государства его конституционных полномочий, связанных с определением важнейших направлений внутренней политики государства; в организации и обеспечении взаимодействия Президента РФ с Советом Федерации и Государственной Думой и др.

Функции Управления заключаются в том, чтобы: обеспечивать поддержку законодательных инициатив главы государства; собирать и обобщать информацию, касающуюся тенденций развития общественно-политической ситуации в государстве в целом и ее субъектах; анализировать и прогнозировать развитие политических процессов в стране; принимать участие в подготовке законопроектов, которые глава государства вносит в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; обеспечивать деятельность полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания и Конституционном Суде РФ и выполнять некоторые другие функции.

Исходя из изложенного выше, можно сделать вывод, что Управление Президента РФ по внутренней политике представляет собой подразделение президентской администрации, осуществляющее выявление, обобщение и анализ потребностей в правовом регулировании общественных отношений.

Принимая во внимание значительность законодательной деятельности в становлении правовых основ государства, для исполнения контроля за реализацией интересов Президента РФ в законодательном процессе, а также для того чтобы обеспечивать его взаимодействие с палатами Федерального Собрания, Указом Президента Российской Федерации № 169 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» [4] в состав Администрации Президента РФ были введены должности полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе и полномочного представителя Президента РФ в Совете Федерации. Указ Президента Российской Федерации «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» № 792 от 22.06.2004 [5], утвердил также положение о полномочных представителях главы государства в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, определил их статус.

Одна из довольно важных составляющих взаимодействия главы государства и Государственной Думой в законодательном процессе заключается в планировании законопроектной работы.

В соответствии со сформировавшейся практикой Президентом РФ как одним из важнейших участников взаимодействия в законодательном процессе самим осуществляется планирование законопроектной работы. В большинстве случаев законопроектная деятельность президента направлена на то, чтобы углублять и развивать вопросы государственного строительства, обеспечивать права и свободы человека и гражданина, а также решать вопросы, касающиеся иных важнейших сфер общественной жизни. Его деятельность осуществляется в рамках конституционных полномочий Президента Российской Федерации.

Следует отметить, возникновение за время совместной деятельности Президента РФ и парламента двух основных форм участия главы государства в процессе планирования законопроектной деятельности (рис. 6).

Рисунок 6 - Формы участия главы государства в процессе планирования законопроектной деятельности

Во-первых, это вошедшие в практику регулярные ежегодные послания главы государства Федеральному Собранию и, во-вторых, перед началом каждой очередной парламентской сессии Президент, представляет в Государственную Думу перечень законопроектов, которые он предполагает внести в Государственную Думу, как законодательную инициативу.

Реализация права законодательной инициативы главы государства осуществляется посредством внесения от его имени законопроектов на рассмотрение в Государственную Думу. При этом разрабатывают проекты федеральных законов, предполагающихся к внесению в Государственную Думу, как законодательной инициативы Президента РФ, подразделения Администрации Президента РФ и федеральные органы исполнительной власти по поручениям главы государства или Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.

Осуществляется взаимодействие главы государства с законодательными органами на всех этапах законотворческого процесса. При этом полномочным представителем Президента РФ принимается участие во всех заседаниях Государственной Думы, на которых осуществляется рассмотрение законопроектов в первом чтении, в независимости от того, внес их глава государства или иные субъекты законодательной инициативы.

Уже на этом этапе глава государства нередко определяет свою официальную позицию по законопроектам, которые вносили другие субъекты законодательной инициативы. Позиция главы государства может не совпасть с мнением законодателей, что в результате и приводит к отклонению Президентом уже принятого закона.

При осуществлении взаимодействия с Государственной Думой и заявлении своей позиции по законопроектам в ходе первого чтения, главой государства решаются несколько задач. Президент направляет свои усилия на отклонение на начальном этапе рассмотрения законопроектов противоречащих Конституции РФ, концептуально не соответствующих проводимой внутренней и внешней политике или не вписывающихся в концепцию государственного строительства, экономических и социальных реформ. При этом сразу корректируется концепция или содержательно редактируется законопроект (если в целом концепция главу государства устраивает), благодаря чему в свою очередь облегчается последующее прохождение законопроекта и повышается вероятность его подписания, после принятия Государственной Думой с учетом позиции главы государства [3018, С. 106].

За этапом принятия законопроекта в первом чтении начинается стадия наиболее активного взаимодействия главы государства с Государственной Думой в законодательном процессе - этап второго чтения.

Следует отметить, что процедура второго чтения и внесения в законопроект поправок скрывает в себе множество «подводных камней», главный из которых заключается в возможности изменения смысла законопроекта, иногда даже на противоположный.

На этом этапе влияние главы государства на законодательный процесс усиливается, что, в частности, проявляется в том, что в Государственную Думу по всем принятым в первом чтении законопроектам представляются официальные заключения президента.

Законопроект, который подготовлен ко второму чтению тщательно проверяется представителями Президента на соответствие конституционным требованиям и процедурам. При этом оценивают полноту учета Государственной Думой высказанных главой государства замечаний по законопроекту, изложенных в заключении.

Рассмотрение законопроекта в третьем чтении характеризует гораздо меньшая степень активности Президента во взаимодействии с Государственной Думой по процедурным вопросам.

Таким образом, можно сделать вывод, об активном участи Президента РФ во взаимодействии с палатами российского парламента в ходе законодательного процесса, оказании им влияния на его результаты. При этом главой государства определяются основные направления внутренней и внешней политики.

2.2 Анализ механизма взаимодействия Правительства Российской Федерации с парламентом в законодательном процессе

Как отмечается в действующей Конституции Российской Федерации, исполнительная власть в государстве осуществляется Правительством Российской Федерации. В развитие данной конституционной нормы Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» конкретизируется, что Правительство РФ представляет собой высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.

Исполнительной власти в отличие от законодательной, которая имеет первичный, верховенствующий характер, присущ по своей сути вторичный, производный, подзаконный характер. В тоже время исходя из «отраслевого» значения принципа разделения властей, который в свою очередь, предполагает «разделение труда» между различными органами государственной власти, нельзя не недооценивать значение взаимодействия Правительства РФ и парламента в ходе осуществления законодательного процесса.

Участие Правительства РФ в законодательном процессе представляет собой одно из приоритетных направлений деятельности данного органа власти. Следует отметить объективное вытекание этого из конституционного статуса Правительства, уполномоченного при реализации исполнительной власти на решение важнейших вопросов управления государством.

Одним из основных направлений взаимодействия Правительства и Государственной Думы является участие Правительства в законотворческой деятельности, которое может выражаться в различных формах (рис. 7).

Рисунок 7 - Формы участия Правительства в законотворческой деятельности

В первую очередь, согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации, Правительство наряду с иными органами государственной власти обладает правом законодательной инициативы, которое осуществляется посредством внесения законопроектов в Государственную Думу. Статья 36 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [30, С. 372] более детально закрепляет порядок участия Правительства Российской Федерации в законотворческой деятельности. Помимо этого, определённые категории законопроектов не могут быть внесены в Государственную Думу без наличия заключения Правительства. К данной категории относятся законопроекты, касающиеся расходов, покрываемых из федерального бюджета. Кроме того, Регламент Государственной Думы закрепляет положение о том, что «поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в статье 104 (ч. 1) Конституции Российской Федерации», в число которых входит и Правительство Российской Федерации.

Еще одну форму влияния Правительства на законодательный процесс закрепляет абз. 6 ст. 36 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Указанная норма наделяет Правительство возможностью направлять официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах, которые подлежат обязательному оглашению при рассмотрении законопроектов Советом Федерации или Государственной Думой.

Также в рамках участия в законодательном процессе члены Правительства вправе принимать участие в заседаниях Государственной Думы. Однако это положение имеет и обратную сторону: член Правительства обязан присутствовать на заседании Государственной Думы в случае его приглашения депутатами.

Основным условием успешного взаимодействия различных органов государственной власти является развитая и эффективная система сдержек и противовесов в их деятельности, благодаря которой властные полномочия не смогут сконцентрироваться в рамках какой-либо из ветвей власти. «Сущность системы сдержек и противовесов состоит в том, чтобы уравновесить власти, не дать возможности каждой из них оставаться бесконтрольной». Таким образом, обязательное нормативное закрепление ограничений и механизмов взаимного влияния каждой из ветвей власти является необходимым условием эффективной деятельности органов государственной власти в демократическом государстве.

Немаловажным элементом системы сдержек и противовесов органов власти является ответственность Правительства перед парламентом. В Российской Федерации данный институт реализован с помощью механизма выражения Государственной Думой вотума недоверия Правительству, который закреплён в ч. 3 ст. 117 Конституции Российской Федерации. Однако фактически данный механизм также существенно ограничен полномочиями Президента Российской Федерации: «парламентская ответственность Правительства не является безусловной, т. к. последнее слово принадлежит Президенту Российской Федерации, который решает политическую судьбу Правительства». Окончательное решение об отставке Правительства вправе выносить только глава государства, а в случае повторного выражения недоверия - в течение трёх месяцев, Президент имеет право распустить Государственную Думу. При этом единственным ограничением данной нормы выступает положение ч. 3 ст. 109 Конституции Российской Федерации, которое исключает возможность роспуска Государственной Думы по указанным основаниям в течение года после ёе избрания.

Как справедливо отмечает И. А. Трушинская, «данная мера более чем обоснована, т. к. повторные выборы Государственной Думы в течение года после её избрания не только потребуют дополнительных расходов из государственного бюджета, но и будут свидетельствовать о неспособности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации налаживать отношения с народными избранниками» [27, С. 24].

Ещё одной немаловажной формой ответственности Правительства перед Федеральным Собранием Российской Федерации является институт ежегодного отчёта Правительства перед Государственной Думой, закреплённый в п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации. «Институт правительственных отчётов повышает парламентское участие в государственной деятельности, усиливает степень политической ответственности Правительства перед народным представительством». В то же время большинство исследователей приходят к выводу о недостаточной эффективности данного института.

Это обусловлено отсутствием реальных полномочий осуществления парламентского контроля над деятельностью Правительства у Государственной Думы, за исключением выражения Правительству вотума недоверия, процедура которого, как отмечалось выше, является трудноосуществимой и в случае несогласия Президента Российской Федерации чревата роспуском нижней палаты парламента. Предпосылки невысокой эффективности рассмотренного института заключаются в том, что отсутствует реальный механизм ответственности Правительства по результатам заслушивания. Иными словами в результате заслушивания отчёта Правительства могут не возникнуть практические юридические последствия для него.

2.3 Участие органов внутренних дел во взаимодействии федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе

Следует отметить, что довольно важное значение в правотворческой деятельности государства имеют федеральные органы исполнительной власти. При этом у таковых имеется право на то, чтобы издавать ведомственные нормативные правовые акты, а также косвенного участвовать в законодательном процессе по линии субъектов права законодательной инициативы.

В обязанности каждого федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление определенной сфере деятельности, в силу своих интересов и возможностей, входит участие, как в процессе проектирования правовых актов, так и в определении правовой политики страны.

В свою очередь подтверждает это соответствующий Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Согласно данному Указу федеральное министерство представляет собой орган исполнительной власти, осуществляющий функции, связанные с выработкой политики государства и нормативно-правовым регулированием в определенной сфере деятельности.

Рисунок 8 - Основные задачи МВД

Возможно отнесение этого в полной мере к органам внутренних дел. Федеральный орган исполнительной власти, возглавляющий систему органов внутренних дел - Министерство внутренних дел Российской Федерации.

Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции, связанные с выработкой и реализацией государственной политики и нормативно-правовым регулированием в сфере внутренних дел, а также в таких сферах, как осуществление контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, миграция. Помимо этого МВД выполняются правоприменительные функции, связанные с осуществлением федерального государственного контроля (надзора) в перечисленных сферах.

Основные задачи МВД России представлены на рисунке 8.

При исследовании участия органов внутренних дел во взаимодействии федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе МВД осуществляет следующие полномочия:

осуществляет разработку и представление в определенном порядке главе государства и Правительству РФ проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства, а также подготовку иных документы, по которым необходимо решение Президента или Правительства РФ, по вопросам, которые относятся к сфере внутренних дел;

осуществляет обобщение практики использования законодательства РФ в сфере внутренних дел, проведение анализа реализации государственной политики в этой сфере и анализа оперативной обстановки, разработку на этой основе мер, направленных на совершенствование деятельности; осуществляет подготовку по поручению главы государства и Правительства проектов отзывов и заключений на проекты законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Соответственно, основываясь на анализе вышеперечисленных полномочий МВД России можно прийти к выводу, что органами внутренних дел принимается непосредственное участие в правотворческом процессе. При этом важное направление их правотворческой деятельности заключается в принятии участия в процессе разработки правовых норм, содержащихся в федеральных конституционных законах и федеральных законах. Таким образом, МВД России принимает непосредственное участие в федеральном законодательном процессе.

Следует отметить необходимость участия органов внутренних дел в законодательном процессе главным образом, для того чтобы создавать эффективную правовую базу, регулирующую деятельность органов внутренних дел. Органами внутренних дел непосредственно проявляется заинтересованность в том, чтобы принимались законодательные акты, способствующие более эффективному решению поставленных перед ними задач.

Непосредственная задача органов внутренних дел заключается в том, чтобы разрабатывать предложения, направленные на совершенствование законодательства, подготавливать проекты законодательных актов Российской Федерации по вопросам, которые включены в их компетенцию. Это подтверждает Постановление Правительства РФ «О типовом Регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».

Согласно пункту 7.1 указанного Постановления, федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции, связанные с выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в установленной сфере деятельности, осуществляют разработку проектов федеральных законов во исполнение актов законодательства, планов законопроектной деятельности Правительства и соответствующих поручений, а также по собственной инициативе.

Следует отметить что в «Методических правилах по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти» организацию законопроектной работы в федеральном органе исполнительной власти возлагают на статс-секретаря, являющегося заместителем руководителя федерального органа исполнительной власти.

Законопроектная работа состоит из следующих этапов: разрабатывается концепция законопроекта; подготавливается текст законопроекта; согласовывается текст законопроекта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти; получается правовое заключение Министерства юстиции РФ, относительно соответствия законопроекта Конституции РФ, федеральному законодательству, правилам юридической техники; осуществляется доработка (если в этом возникает необходимость) законопроекта и сопроводительных документов; подготавливается пояснительная записка, а также финансово-экономические (социально-экономические) обоснования законопроектов; представляется законопроект в Правительство РФ; осуществляется организационное и информационное сопровождение законопроектов при их рассмотрении в палатах Федерального Собрания РФ; подготавливаются и представляются в Правительство РФ проекты заключений, официальные отзывы и поправки Правительства РФ по рассматриваемому в палатах Федерального Собрания законопроекту; собираются, учитываются, систематизируются информационные и аналитические материалы, относящиеся к законопроектной работе.

МВД России, при осуществлении своих функций, связанных с выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в установленной сфере деятельности, осуществляет разработку проектов федеральных законов во исполнение планов законопроектной деятельности Правительства РФ и соответствующих поручений, а также по собственной инициативе.

Как отмечается в Приказе МВД России от 17.10.2013 № 850 «Об утверждении Регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации» [10] предложения, касающиеся разработки проектов федеральных законов для включения в проект плана законопроектной деятельности Правительства РФ представляют в ДПД МВД России структурные подразделения МВД России в рамках своей компетенции после тог как они будут согласованы с заместителями Министра, несущими ответственность за их деятельность.

Обязательным является содержание в указанных предложениях:

-    рабочего наименования проекта федерального закона, в случае необходимости его концепции и проекта технического задания на его разработку, согласовывающихся в определенном порядке;

-       наименования федерального органа исполнительной власти либо организации - головного исполнителя и перечня соисполнителей;

Сводные предложения подготавливают ДПД МВД России, визирует его начальником, статс-секретарь - заместитель Министра и иные должностные лица, определенные Министром. При этом необходимо их докладывать Министру для дальнейшего представления в Минюст России.

Руководителями структурных подразделений МВД России, включая ДПД МВД России, подготавливается и представляется Министру законопроект с требуемыми материалами, которые определены в Регламенте Правительства РФ, для его внесения.

Необходимо визирование законопроекта, необходимых материалов к нему и сопроводительного письма в Правительство РФ начальниками структурных подразделений МВД России, начальником ДПД МВД России, заместителем Министра (согласно распределению обязанностей), статс-секретарем - заместителем Министра, а в случаях возникновения необходимости, то и иными должностными лицами, определенными Министром. Их также подписывает Министр (лицом, исполняющее его обязанности).

У министра, статс-секретаря - заместителя Министра, иных заместителей Министра, начальников структурных подразделений МВД России (по поручению Министра) имеется возможность принимать участие в работе палат Федерального Собрания согласно Регламенту Правительства РФ, регламентами палат Федерального Собрания по вопросам, входящим в компетенцию МВД России.

У других должностных лиц МВД России имеется возможность присутствия и выступания на заседаниях комитетов и комиссий, рабочих групп, экспертных советов и иных мероприятиях палат Федерального Собрания, руководствуясь официальной позицией главы государства и Правительства РФ. Поручение или согласие на принятие участия в указанных мероприятиях может дать Министр, статс-секретарь - заместитель Министра, иные заместители Министра (согласно распределению обязанностей), обязательно проинформировав об этом статс-секретаря - заместителя Министра.

Координируется работа в МВД России, связанная с обеспечением участия его представителей в деятельности палат Федерального Собрания и взаимодействием с полномочными представителями Правительства в палатах Федерального Собрания, официальными (специальными) представителями Правительства статс-секретарем - заместителем Министра или по его поручению ДПД МВД России.

Министром (заместителями Министра) по приглашению палат Федерального Собрания принимается участие в заседаниях, и даются ответы на вопросы членов Совета Федерации Федерального Собрания и депутатов Государственной Думы в порядке, который устанавливает регламент палат.

Обязательно информирование о приглашении на заседание палаты Федерального Собрания Министра Председателя Правительства РФ.

Если Министр не имеет возможности принятия участия в заседании палаты Федерального Собрания, то необходимо уведомление об этом палаты, с указанием причин своего отсутствия, а также должностного лица, которому поручено принимать участие в заседании и отвечать на поставленные вопросы.

Должностными лицами МВД России, являющимися официальными (специальными) представителями Правительства Российской Федерации по законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания, координируется своя деятельность по представлению в Государственную Думу и Совет Федерации позиции Правительства РФ с полномочными представителями Правительства в соответствующих палатах Федерального Собрания.

В обязанности МВД России включено предоставление полномочным представителям Правительства РФ в палатах Федерального Собрания, официальному (специальному) представителю Правительства РФ необходимой информации, связанной с законопроектами и поправками к ним, и согласование позиции МВД России на основании позиции Правительства по указанному вопросу.

Помимо этого МВД осуществляется подготовка проектов заключений, поправок и официальных отзывов Правительства РФ на законопроекты. При этом МВД России соблюдает все требования, установленные Регламентом Правительства РФ. Необходимо их представление в 20-дневный срок с даты поступления законопроекта в Правительство. Если Государственная Дума и (или) Правительство РФ определяет меньший срок, то в МВД России организуют оперативную подготовку соответствующих проектов в определенный срок.

При невозможности представления в установленный срок проекта заключения или официального отзыва на законопроект о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации структурным подразделением МВД России - головного исполнителя подготовки заключения или официального отзыва на законопроект обеспечивает согласование с субъектом права законодательной инициативы продление срока, но не более чем на 30 дней. Необходимо также в письменной форме проинформировать об этом Правительство Российской Федерации.

При невозможности представления в определенный срок проекта официального отзыва на законопроект, поступивший из Государственной Думы, за исключением официального отзыва Правительства Российской Федерации на законопроект о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, структурным подразделением МВД России - головного исполнителя подготовки официального отзыва на законопроект обеспечивается согласование с соответствующим Комитетом Государственной Думы продление срока, но не более чем на 30 дней. Необходимо также в письменной форме проинформировать об этом Правительство Российской Федерации.

В случае не предоставления в указанный срок проекта заключения или официального отзыва на законопроект в Правительство РФ, структурное подразделение МВД России - головной исполнитель подготовки заключения или официального отзыва на законопроект обеспечивает подготовку доклада в Правительство о причинах несоблюдения определенного срока.

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

3.1 Оценка эффективности взаимодействия исполнительных и законодательных органов государственной власти в законотворческой деятельности

На сегодняшний день большая часть представителей Государственной Думы и Совета Федерации, представляет партию «Единую Россию». При этом важно отметить, что глава государства, так как и Председатель Правительства относятся к данной партии. Таким образом, очевидным является функционирование законодательной власти на федеральном уровне в условиях монополии данной партии. Также усугубляет сложившееся положение то, что большая часть членов Правительства Российской Федерации либо является членами «Единой России», либо ей принимается активное участие в деятельности её. В результате такой политической монополии возникли определенные проблемы при взаимодействии Федерального Собрания и федеральных органов исполнительной власти.

Важно отметить в первую очередь увеличение числа законопроектов, которые подготавливались вне Федерального Собрания. Иными словами их подготовка осуществлялась Правительством Российской Федерации и Администрацией Президента России. Поскольку депутатов - членов партии «Единая Россия», связывает партийная дисциплина, очевидным становится то, что они не будут противодействовать разработке базовых законов под эгидой руководителей партии и в дальнейшем. В результате наблюдается подмена функций исполнительной и законодательной власти, так как Федеральным Собранием, призванным заниматься законотворчеством, по сути, осуществляется только контрассигнация законопроектов, которые подготавливаются в системе федеральной исполнительной власти. Таким образом, понижается статус Федерального Собрания, в качестве законодательного органа власти, происходит разрушение баланса в системе разделения властей, который заложен в Конституции РФ.

Помимо этого зачастую в процессе подготовки и принятия федеральных законов в Государственной Думе просто не принимается во внимание мнение оппозиционных партий, голоса которых практически не оказывают никакого влияния на принятие федеральных законов, включая конституционные законы. В результате игнорирования мнения оппозиционных партий при вырабатывании законодательной базы возникают препятствия полноценному осуществлению принципа народовластия. Важно отметить и отсутствие в действующем законодательстве механизма, способствующего обеспечению парламенту при разработке и принятии законов институциональной независимости от органов исполнительной власти.

Довольно серьезна проблема, осложняющая участие в законотворческой деятельности оппозиционных политических партий, заключается в неравенстве их доступа к средствам массовой информации, в целях популяризации законопроектов, которые они разрабатывают. Вследствие этого в общественном мнении, наблюдается и отсутствие видимой альтернативы законопроектам, разрабатываемым «Единой Россией». Таким образом, вследствие всего выше изложенного, можно сделать вывод о сведении к минимуму фактического участия оппозиционных партий в законотворческой деятельности Федерального Собрания. Помимо этого довольно часто федеральные законы принимаются нижней палатой в ускоренном режиме, когда законопроектом проходятся все чтения на протяжении только одного дня, а, следовательно, у оппозиционных партий отсутствует возможность, как следует с ним ознакомиться, та и предложить аргументированные поправки.

Необходимо также отметить отсутствие в РФ и действенного механизма парламентского контроля за исполнительной властью. В частности, недостаточными являются полномочия контрольно-счетных органов в лице Счетной палаты в исполнении эффективного финансово-экономического контроля и оценки ее деятельности. На сегодняшний день полномочия контрольно-счетных органов на федеральном уровне, преимущественно сведены к осуществлению количественного и временного контроля за использованием средств государственного бюджета: доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; оцениванию их обоснованности и анализе выявленных отклонений; контролю законности и своевременности движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов.

Важно отметить и ограниченность возможностей контрольно-счетных органов в оценке качества и анализа эффективности использования бюджетных средств.

Необходимо также отметить слабое развитие в законодательстве форм непосредственного парламентского контроля за федеральными органами исполнительной власти. В частности, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» предусматривается недостаточное число форм парламентского контроля за деятельностью Правительства России. В нем подразумевается только решение вопроса о доверии, вотуме недоверия, депутатских запросах и вопросах, предоставлении информации Правительством о ходе исполнения федерального бюджета, письменных обращениях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания к членам Правительства и руководителям федеральных органов исполнительной власти (статьи 37-41), в результате чего в свою очередь исключается возможность реального разделения властей, эффективного парламентского контроля над исполнительной властью.

В тоже время Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. №196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» дополнен перечень форм контроля, возможностью проводить парламентские расследования. В тоже время как отмечает А. А. Спиридонов, «эффективность института парламентских расследований будет достаточно высока только в том случае, если, с одной стороны, он сможет «заставить» органы исполнительной власти отвечать за свои действия, а с другой - не препятствовать им в осуществлении их непосредственных функций и задач» [3026, С. 77]. С нашей точки зрения данное утверждение можно назвать справедливым.

Важно отметить и стремление к такому равновесию любым демократическим государством. Большое количество различных факторов влияют на эффективность парламентских расследований. В частности, довольно существенное значение при проведении парламентских расследований отводится партийной составляющей политической и парламентской систем государства. Если совпадает партийная принадлежность главы государства, парламентского большинства и Правительства то такой институт становится не эффективным. Именно такую ситуацию, при которой «совпадает партийность» и можно наблюдать на сегодняшний день в Российской Федерации.

В настоящее время парламентскому контролю как непосредственно за деятельностью главы государства, так и исполнительной властью в целом, во многом присуще наличие фиктивного характера. При этом происходит надёжное блокирование возможности контроля за Правительством Российской Федерации со стороны Государственной Думы посредствам ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции России (т.к. существует угроза ее роспуска со стороны главы государства). В тоже время довольно громоздкой является процедура отрешения от должности президента (ст. 93 Конституции). Более того её практически не реализовать на практике. Действующим в настоящее время законодательством не предусматривается возможность контроля Федерального Собрания за деятельностью главы государства. При этом ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» прямо предусматривается не принадлежность парламентскому расследованию деятельности президента.

Таким образом, непонятным является и то, каким образом у Государственной Думы может иметься возможность обнаружения упоминаемых в ч. 1 ст. 93 Конституции РФ признаков преступления в действиях главы государства, при этом являющихся сложными и опасными, например, как государственной измены, (и иных тяжких) преступлений, не проводя расследований.

Оказываются препятствия результативному взаимодействию и сотрудничеству Федерального Собрания и президента РФ также наличием у них отдельных конкурирующих полномочий. Подразумевается «указное нормотворчество».

Важно отметить отсутствие в Конституции и действующем законодательстве четкого разграничения правовых отношений, решение которых возможно только на парламентском уровне или на уровне указов и распоряжений главы государства. Основным Законом осуществляется детальное регламентирование только случаев, когда необходимо принятие федеральных конституционных законов. Усугубляет также ситуацию возможность решения споров о компетенции между Федеральным Собранием и Президентом на основании ст. 125 Конституции только Конституционным Судом России. Последним же фактически легализовано «указное законотворчество», сославшись на наличие у главы государства «скрытых» полномочий (ст. 80 Конституции).

Перейдем к рассмотрению освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации. В первую очередь необходимо отметить, что право, которое предусматривает ч. 1 ст. 102 Конституции России, Совета Федерации на освобождение от должности Генерального прокурора, в соответствии с решением Конституционного Суда РФ, начало осуществляться исключительно Президентом. Помимо этого президент обладает также полномочиями, касающимися назначения лиц, исполняющих обязанности Генерального прокурора государства, хотя более логичным было бы, осуществление этого Советом Федерации, как это предусматривает Конституция, как и назначение Генерального прокурора.

В результате эффективного взаимодействия законодательной и исполнительной власти замедляется развитие институтов демократии - как представительной, так и непосредственной. Следует отметить, что в последнем случае подразумевается отзыв избирателями депутатов, в частности, отзыв депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания, а также высших должностных лиц исполнительной власти. Важно отметить и невозможность этого в отношении депутатов Государственной Думы при существующей, на сегодняшний день, партийной системе выборов. Поскольку выбор состава депутатов осуществляется списком по всей стране. Соответственно, существующей системой выборов депутатов Государственной Думы не предоставляется возможность персонифицирования политической ответственности депутатов.

Для того чтобы эффективно решить перечисленные проблемы взаимодействия Федерального Собрания с федеральными органами исполнительной власти необходима разработка и реализация конкретных последовательных мероприятий. В первую очередь требуется разработка и закрепление в Конституции Российской Федерации и действующем законодательстве механизма, обеспечивающего независимость Федерального Собрания от федеральных органов исполнительной власти и его самостоятельность при исполнении законотворческой деятельности. Целесообразным также является предоставление Государственной Думе права на самостоятельную разработку проекта закона о федеральном бюджете (можно и с обязательным согласованием его в Правительстве Российской Федерации). В результате этого с одной стороны, Парламент, как орган власти, избранный непосредственно населением, получил бы возможность самостоятельного осуществления бюджетного законотворчества. С другой стороны это будет способствовать подготовке Правительством более качественных проектов федерального бюджета. Для реализации этого необходимо внесение изменений в ч. 1 ст. 114 Конституции РФ и действующее законодательство. Помимо этого, необходимо закрепление в Основном законе права Государственной Думы на представление президенту кандидатур на должность Председателя Правительства, а также права Государственной Думы и Совета Федерации избирать Председателя Центрального Банка Российской Федерации и Генерального прокурора России из кандидатур, которые ими самостоятельно подбираются.

Следует согласиться с В. Е. Усановым, предлагающим установление в качестве формы контроля парламента за правительством, парламентского принципа формирования Правительства, когда Президентом утверждаются предлагаемые Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства [28, С. 22].

С нашей точки зрения необходимо наделение контрольно-счетных органов на федеральном уровне реальными полномочиями, направленными на предупреждение и пресечение неэффективного применения средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов. В частности, предоставить возможность внесения представлений в федеральные органы исполнительной власти, направленных на устранение причин и условий, порождающих и способствующих снижению уровня исполнительской дисциплины по неэффективному использованию бюджетных средств; обращения в суд с исками и заявлениями, касающимися признания, в качестве незаконных, актов и действий должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, повлекших неэффективное использование бюджетных средств.

Помимо этого требуется расширение возможности осуществления общественного контроля за федеральными органами власти, закрепление, к примеру, возможности отзыва избирателями депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и иных высших должностных лиц органов государственного управления, если к таковым утрачивается народное доверие. Для того чтобы персонифицировать ответственность, необходимо скорректировать порядок выборов депутатов Государственной Думы и комплектования Совета Федерации Федерального Собрания государства. Помимо этого необходимо вернуться к практике выбора депутатов Государственной Думы по одномандатным округам, а также комплектовать Совет Федерации депутатами, которые избирают непосредственно жители государства.

3.2 Рекомендации по совершенствованию механизма и повышению эффективности взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти в законодательном процессе

Один из основополагающих принципов правового демократического государства - принцип разделения властей. Принятой 12 декабря 1993 г. всенародным референдумом Конституцией Российской Федерации закреплен данный принцип на высшем уровне. Тем не менее, следует отметить отсутствие реализации в практике государственного устройства России данного принципа. Основная причина этого заключается в том, что отсутствует эффективная и оптимальная система сдержек и противовесов. Важно отметить ее отсутствие также и в деятельности органов законодательной и исполнительной власти.

На основании результатов анализа положений Конституции РФ, которые действуют на сегодняшний день, а также отдельных федеральных законов, возможно выделение некоторых проблемных вопросов в области взаимодействия и возможного взаимовлияния законодательной и исполнительной ветвей государственной власти.

На сегодняшний день наиболее острый аспект реформирования взаимоотношений различных ветвей государственной власти заключается в успешном разрешении вопроса, касающегося степени влияния Федерального Собрания на Правительство. Острой проблемой решения данного вопроса являются особенности, присущие разделению власти в Российской Федерации. В частности, как отмечается в ч. 3 ст. 117 Конституции РФ, у Государственной Думы имеется право на выражение недоверия Правительству РФ, тем не менее, присутствует непосредственная связь последствий применения приведенной нормы исключительно с волей главы государства, именно Президента России. Вследствие повторного выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ на протяжении трех месяцев возможен ее роспуск. У председателя Правительства РФ имеется возможность по собственной инициативе поставки перед Государственной Думой вопроса, относительно доверия Правительству РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). Если отказ в доверии выражен, то Президенту РФ приходится принимать решение, касающееся отставки Правительства РФ или роспуска Государственной Думы. Исходя из этого, следует отметить, что парламентская ответственность правительства нашего государства, которую предусматривает действующая Конституция РФ, в лучшем случае уравновешивается, а в худшем, происходит её подмена правом Президента РФ на роспуск парламента и назначение новых выборов. При этом Федеральным конституционным законом РФ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» устанавливается порядок, в соответствии с которым назначение всех членов Правительства РФ на должность и освобождение от должности, осуществляет Президент РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Таким образом, у парламента отсутствует возможность существенного влияния на формирование центрального органа исполнительной власти. При этом исключение составляет то, что относительно назначаемого Президентом Председателя Правительства РФ необходимо согласие Государственной Думы (ч. 1 ст. 111 Конституции РФ). В тоже время, что касается практики, то следует отметить, что роли Государственной Думы в этом вопросе присуще сугубо номинальное значение, поскольку Основной Закон нашего государства закрепляет наличие существенных ограничений в выборе нижней палатой парламента кандидатуры на эту должность. В частности, как установлено в ч. 4 ст. 111 Конституции РФ после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой, глава государства назначает Председателя Правительства РФ, осуществляет роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов. Принимая во внимание толкование Конституционного Суда РФ о том, что «после трехкратного отклонения представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации - независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, - Государственная Дума подлежит роспуску», следует отметить явное смещение баланса в системе сдержек и противовесов в вопросе, связанном с формированием Правительства РФ в пользу власти главы государства.

Соответственно, вследствие наличия нормы закрепленной в ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, нижняя палата парламента находится в зависимости от Президента РФ. Наличием отдельных ограничений для роспуска Государственной Думы по основаниям, предусматривают которые ч. 4 и 5 ст. 109 Конституции РФ, указывается на формальную роль сдержек и противовесов. В частности, в соответствии с ч. 4 ст. 109 Конституции РФ, невозможен роспуск Государственной Думы с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до того момента как будет принято соответствующее решение Советом Федерации. С одной стороны, в результате закрепления такого положения, Конституцией РФ обеспечивается невмешательство главы государства в процедуру его импичмента, с другой - фактически предусматриваемое Конституцией РФ полномочие Совета Федерации отрешать Президента РФ от должности, является практически нереализуемым не только из-за наличия определенных процедурных моментов, но и в результате зависимости назначения на должность и отстранения от должности членов Совета Федерации главы государства.

Следует отметить выражение такой зависимости в том, что радикально изменен порядок замещения должности главы исполнительной власти субъекта РФ, присутствует возможность роспуска Президентом РФ законодательного органа субъекта РФ, сформирована в законодательных органах, включая субъекты РФ, единственно сильная политическая партия, поддерживаемая государственной властью, ориентированная преимущественно на взаимосвязь с исполнительной властью, а не с обществом, назначаются сенаторы на должность и освобождаются их от должности, с согласия Президента РФ органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Конституция РФ предусматривает, по-видимому, только один важный противовес в пользу нижней палаты парламента. В частности невозможен роспуск Государственной Думы по основаниям, которые предусматривает ст. 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания (ч. 3 ст. 109 Конституции РФ). Таким образом, на протяжении установленного периода у Президента РФ отсутствуют какие-либо альтернативы выбора - отставка Правительства РФ или роспуск Государственной Думы. В течение первого года возможной является только отставка Правительства РФ. В тоже время после окончания этого срока досрочный роспуск будет реальным для Государственной Думы, если она не одобряет деятельность Правительства РФ.

С одной стороны, при поддержке главой государства политики Правительства РФ, в результате выражения Государственной Думой недоверия высшему органу исполнительной власти, в течение года после ее избрания потенциально может возникнуть дестабилизация политической обстановки в государстве. В тоже время с другой стороны, предусмотренным в ч. 3 ст. 109 Конституции РФ противовесом в пользу нижней палаты парламента оказывается содействие тому, что будут найдены компромиссы во взаимоотношениях этих органов, а также выработается единая политика государства. Следует назвать указанную меру более обоснованной, поскольку для проведения повторных выборов Государственной Думы будет необходимо привлечение дополнительных расходов из государственного бюджета. Помимо этого это будет указывать на неспособность Президента РФ и Правительства РФ налаживания отношений с народными избранниками.

О. Е. Кутафин отмечает, что образование новой партии власти «Единая Россия», которая получила в результате широкого применения административного ресурса подавляющее большинство в Государственной Думе, а также изменения порядка формирования Совета Федерации, заключающегося в удалении руководителей регионов, проявивших очевидную непокорность главе государства, предоставили возможность подчинения Президенту обеих палат парламента. Таким образом, наблюдается полная ликвидация системы разделения властей в Российской Федерации, в то время как связанными с ней положениями Конституции РФ приобретен фиктивный характер [16, С. 55].

Действительно, в настоящее время фракция Всероссийской политической партии «Единая Россия» представляет большинство. Как отмечается в п. 1 и 3 ст. 151 Постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Государственной Думой принимается постановление о недоверии Правительству РФ большинством голосов от общего количества её депутатов. При этом необходимо считать в качестве отклоненного предложение о выражении недоверия Правительству РФ, если им не набрано большинство голосов депутатов. Аналогичным образом осуществляется решение вопроса, касающегося доверия Правительству РФ, поставленного перед Государственной Думой Председателем Правительства РФ (п. 1 и 2 ст. 154 указанного Постановления). Принимая во внимание тот факт, что Председателем Правительства РФ является лидер партии «Единая Россия» Д.А. Медведев, в настоящее время говорить о наличии реальной возможности применять такой элемент системы сдержек и противовесов, как парламентская ответственность Правительства РФ, не приходится. И это является довольно логичным, поскольку депутатами Государственной Думы, входящими во фракцию «Единая Россия» и составляющими большинство в нижней палате парламента, не будет выражаться согласие, также как и голосоваться за предложение о том, чтобы выразить недоверие Правительству, Председателем которой является лидер их партии.

Далее перейдем к рассмотрению положения Конституции РФ, касающегося назначения на должность Председателя Правительства РФ. В частности, как установлено в ч. 1 ст. 111 Конституции РФ Председателя Правительства РФ назначает Президент РФ с согласия Государственной Думы.

При сложившейся на сегодняшний день политической ситуации положения о парламентской ответственности Правительства РФ, которые предусматривает Конституция РФ, а также, касающиеся порядка назначения на должность Председателя Правительства РФ выглядят бессмысленными.

Помимо этого у главы государства и Правительства РФ посредством партийного большинства в Государственной Думе и зависимого от Президента Совета Федерации имеется возможность инициирования принятия любых выгодных для себя законов, включая внесения изменений в Конституцию РФ. К примеру, в начале ноября 2008 г. Президент РФ Дмитрий Медведев в его первом Послании Федеральному Собранию РФ предложил изменение Конституции РФ. Соответствующий закон приняла Госдума 21 ноября, одобрил Совет Федерации 26 ноября, 30 декабря 2008 г. Президент РФ его подписал, а уже 31 декабря Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» вступил в силу. В соответствии с внесенными изменениями Президент РФ будет избираться сроком на шесть лет, а Государственная Дума - сроком на пять лет.

Один из недостатков Конституции РФ заключается в ограниченном наборе контрольных полномочий Федерального Собрания РФ, относительно органов исполнительной власти.

Следует отметить предусмотрение действующей Конституцией РФ только таких форм парламентского контроля, как ежегодное заслушивание отчетов Правительства РФ, касающихся результатов его деятельности, включая вопросы, поставленные Госдумой (п. «в» ч. 1 ст. 103, п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ), контроль исполнения федерального бюджета (ч. 5 ст. 101, п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Также следует отметить закрепление Основным Законом нашего государства, этих двух форм парламентского контроля, однако и отсутствие прямых норм, посредствам которых предусматривались бы полномочия парламента, связанные с осуществление парламентского контроля. Таким образом, вследствие сложившегося положения, по сути, институт парламентского контроля лишен конституционно-правовых гарантий.

Существенный пробел законодательства Российской Федерации заключается в том, что отсутствует институт персональной ответственности членов Правительства РФ за неисполнение обязанностей, касающихся осуществления парламентского контроля. Например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» не предусматривает какую-либо ответственность (административную, дисциплинарную, политическую) членов Правительства РФ за то, что ими на не исполняются обязанности, возложенные на них ст. 38, 39, 40 данного Закона, в результате чего возможно игнорирование их членами Правительства РФ. С нашей точки зрения, также неверно отсутствие в конституционно-правовой практике России института выражения недоверия Государственной Думой отдельному члену Правительства РФ, с последующей его отставкой. По нашему мнению, благодаря закреплению указанной правовой нормы, институт парламентского контроля станет наиболее эффективным и действенным. При этом как было рассмотрено выше, конституционно-правовой институт парламентской ответственности Правительства РФ в настоящее время в большей степени является фикцией, а не реально действующим полномочием российского парламента.

В целом анализ показывает, что в механизме взаимодействия исполнительных и законодательных органов в законотворчестве, существенной проблемой является то, что исполнительные органы, особенно в лице Президента РФ, имеют более широкий инструментарий для влияния на Федеральное Собрание вплоть до его роспуска. Поэтому в области механизма взаимодействия необходимо внести изменения, представленные на рисунке 9.

Рисунок 9 - Изменения в механизм взаимодействия исполнительной и законодательной власти в процессе законотворчества

В настоящее время исполнительная власть обладает более широким инструментарием влияния на деятельность законодательной власти, в то время как такие возможности со стороны исполнительной власти существенно ограничены. Для повышения эффективности механизма взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти в законодательном процессе необходимо разработать меры для расширения полномочий законодательной власти в области влияния на исполнительную в данном процессе.

Конкретными мероприятиями по усилению данного влияния могут стать:

1.   Усиление института парламентского контроля в законодательном процессе Российской Федерации;

2.      Выработать конкретные рекомендации по индивидуальной ответственности различных членов Правительства, особенно такая ответственность должна быть введена за инициативные законопроекты данных членов Правительства, если они противоречат правовым основам государства;

.        Ввести институт вотума недоверия в отношении отдельных членов Правительства РФ, законодательная власть должна обладать реальным инструментом влияния на членов Правительства, в качестве чего можно использовать вотум недоверия.

В заключение необходимо отметить, несмотря на то, что принцип разделения властей закреплен на уровне Основного Закона, на сегодняшний день он во многом остается декларативным. Возможно изменение ситуации, если изменить порядок формирования и роспуска Совета Федерации, порядок избрания депутатов Государственной Думы и глав субъектов РФ, снизить законодательные барьеры для регистрации политических партий, уменьшить законодательное влияние главы государства на органы власти субъектов РФ. Также требуется урегулировать формы индивидуальной ответственности членов Правительства РФ, закрепив основные формы парламентского контроля, а также институт вотума недоверия в отношении отдельных членов Правительства РФ.

3.3 Методические рекомендации по проведению проверок в области законности нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти

Результатами профессиональных исследований состояния общественных процессов, определенных явлений и объектов, стремительно приобретается актуальность при решении различных задач, социального характера. В большинстве случаев, субъект, выполняющий функции, связанные с осуществлением таких исследований, является специалистом в изучаемой сфере, который обладает должной квалификацией, благодаря которой дается объективная оценка состояния рассматриваемого им явления. Такую деятельность отличает особая методология, и официальное оформление ее результатов в виде заключения, содержащего экспертную оценку. Следует отметить, что метод экспертных оценок нельзя назвать новшеством в деятельности российского государства. Довольно большое количество экспертиз проводится в различных сферах, отличающихся друг от друга. Благодаря проведению экспертизы всегда возможно установление истинной сущности исследуемого объекта, снижение возможных рисков, предвидение последствий либо получение полезной информации, что в результате позитивно влияет на проводимые действия. В некоторых случаях благодаря участию эксперта, принимаются фундаментальные решения, связанные с целесообразностью, безопасностью и необходимостью осуществления конкретного мероприятия.

В законодательстве существует множество примеров различных видов экспертиз, отличающихся, как по отраслевой принадлежности, по регламентации нормативными актами, так и по методологии проведения. Например, законодательство содержит положения, которыми предусматривается проведение экспертизы в административном процессе, если возникает потребность в применении специальных познаний в науке, технике, искусстве или ремесле.

Законодательств также предусматривает огромное количество экспертиз, вследствие чего отдельные виды таких исследований стали присущими не только для отраслей, подотраслей права, но и для правовых институтов. Нельзя назвать исключением и осуществление правового регулирования законотворческих процессов. Вследствие стремления государства и общества к тому чтобы создать систему разработки качественных законов, возникло значительное разнообразие внедренных в законопроектные процедуры экспертиз. Благодаря этому в свою очередь, возможно проведение теоретической классификации и производство подразделения всего комплекса экспертной деятельности на тематические группы. Сфере разработки нормативных правовых актов в широком смысле характерно проведение следующих видов экспертиз: правовой, антикоррупционной, научной, криминологической, лингвистической, финансовой, экологической, общественной. В последние годы представителями общественности и отдельных научных учреждений всё чаще стало озвучиваться мнение о потребности последовательно внедрять даже такой вид оценки качества законопроекта, как этическая экспертиза.

Для проверки нормативных актов на законность необходимо создать специальную комиссию, которая непосредственно бы занималась данным вопросом, формировать такую комиссию необходимо из равного количества представителей законодательной и исполнительной власти, например по четыре человека от каждой. Так же для более эффективной проверки необходимо участие в данной комиссии несколько человек не относящихся к данным органам власти, например, состав данной комиссии может пополнить представитель Конституционного Суда РФ и внешний авторитетный юрист, обладающий высокой квалификации в области юриспруденции, например, какой-либо уважаемый профессор в области права, одного из ведущих вузов государства. Непосредственной целью данной комиссии будет являться проверка всех нормативных актов на законность.

Комиссия должна созываться раз в месяц на два-три дня и осуществлять проверку нормативных актов на законность, список нормативных актов. Подлежащих проверки комиссией должен формироваться на основании представлений со стороны представителей, как законодательной, так и исполнительной власти, а так же прямых обращений граждан через различные информационные источники по вопросам о законности тех или иных нормативных актов. Отбор, тех актов, которые будут подвержены непосредственной проверки, проводят по одну представителю законодательной и исполнительной власти.

Перед началом заседания очередной комиссии из ее членов должны выбираться председатель и секретарь, они выбираются только из представителей законодательной и исполнительной власти, причем если председателем выбран представитель законодательной власти, то секретарем может быть выбран только представитель исполнительной власти и наоборот. Организационная структура такой комиссии представлена на рисунке 10.

Рисунок 10 - Организационная структура комиссии по проверки законности нормативных актов

Комиссия за несколько дней до заседания должна получить список рассматриваемых актов для ознакомления, внимательно изучить их и уже на заседании в процессе дискуссий вести обсуждение их законности. По каждому акту комиссия должна прейти к единому решению, причем председатель и секретарь имеют право на повторное вынесение каких-либо законов на обсуждение.

В качестве конкретных методических рекомендаций в области проведения проверок законности нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти можно предложить следующее:

-    Общего анализа законности и соответствия нормативных актов Конституции и федеральному законодательству РФ;

-       Выявления несоответствующих требованиям законности нормативных актов;

-       Общей проверки законности принимаемых актов.

2.   Комиссия рассматривает правовые акты, попавшие в повестку работы данной комиссии, и исследует их на законность и соответствие Конституции и федеральному законодательству РФ. Данные нормативные акты попадают в повестку путем отбора из тех нормативных актах вопросы о законности, которых ставятся органами законодательной или исполнительной власти, а так же представителей населения посредствам использования информационных ресурсов.

3.      Решение о соответствии того или иного акта законности выносится общим одобрением комиссии, после прохождения процедуры обсуждения этого вопроса. Секретарь и председатель комиссии имеют право выносить различные законы на повторное обсуждение.

Работа такой комиссии будет соответствовать повышению эффективности принимаемых нормативных актов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Законодательные органы, парламенты занимают важное место в механизме государственного управления. В существующих конституциях их обычно ставят на первое место, прежде исполнительных и судебных. К парламентам традиционно особое отношение, потому что в их состав входят политики, претендующие на роль представителей всего народа, а не государственные чиновники. На парламенты возложена официальная функция законодательства, которая дает им определенную способность формировать публичный порядок, оказывать на него влияние.

Законодательство - важнейшее средство политического управления, характерное для правового государства. Оно ведет к принятию обязательных для всех правил и процедур решения государственных проблем, нуждающихся в регулировании. Законодательная власть должна отражать как общенародные, так и групповые интересы в процессе государственного управления, служа своеобразной ареной для конкуренции и соперничества между партиями. Она охватывает систему тех органов государства, которые принимают законы, нормативные акты, обладающие, после конституции, высшей силой. Этой власти дано право решать ключевые государственные дела - принимать бюджет, финансовые законы, определять законотворческие приоритеты во всех сферах деятельности общества. Законодательная власть играет определяющую роль в процессе правотворчества и принятия решений.

Высшим законодательным органом выступает собственно парламент - со всем широким кругом его прав и обязанностей, со своими структурами, штатами, задачами, функциями. Специфический характер законодательной власти в каждой стране, особенности ее формальных и неформальных процедур, ее руководящей роли и взаимоотношений с другими институтами государственного управления связан с огромным числом факторов.

Проведенное исследование показало, что взаимодействие законодательной и исполнительной власти является важной частью законотворческого процесса. Особенно важным является взаимодействие Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием, взаимодействия Правительства Российской Федерации с парламентом.

Главе государства отводится довольно важная роль в законодательном процессе, которая проявляется в осуществлении активного взаимодействия с каждой из палат парламента, а также в выдвижении перед всеми структурами законодательной и исполнительной власти общих задач, направленных на укрепление государственности и реформирование экономики, обеспечение демократических начал в обществе.

Президент РФ активно участвует во взаимодействии с палатами российского парламента в ходе законодательного процесса, оказании им влияния на его результаты. При этом главой государства определяются основные направления внутренней и внешней политики.

Участие Правительства РФ в законодательном процессе представляет собой одно из приоритетных направлений деятельности данного органа власти. Следует отметить объективное вытекание этого из конституционного статуса Правительства, уполномоченного при реализации исполнительной власти на решение важнейших вопросов управления государством.

Правительство обладает правом законодательной инициативы, которое осуществляется посредством внесения законопроектов в Государственную Думу. Так же оно может направлять официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах, которые подлежат обязательному оглашению при рассмотрении законопроектов Советом Федерации или Государственной Думой.

Рассматривая эффективность взаимодействия исполнительных и законодательных органов в законотворческом процессе на современном этапе можно отметить наличие парадоксальной ситуации. Это связано с тем, что в обоих палатах парламента большинством являются представители одной Партии, а именно «Единой России», а с учетом того, что и Президент и Председатель Правительство непосредственно связаны с ней, можно говорить о том, что вся законодательная власть и исполнительная сосредоточены в «единых руках». С одной стороны, такое положение дел, безусловно, упрощает сам механизм принятия законов, так как исходящие инициативы Правительства поддерживают их однопартийцы в палатах Федерального Собрания. Однако с другой теряется весь смысл системы сдержек и противовесов, и в принципе разделения властей, так как границы между исполнительной и законодательной властью начинают носить формальный характер. Хотя данная ситуация и произошла путем волеизъявления народа на демократических выборах, то есть народ сам поддержал и способствовал формированию такого порядка.

Для того чтобы эффективно решить существующие проблемы взаимодействия Федерального Собрания с федеральными органами исполнительной власти необходима разработка и реализация конкретных последовательных мероприятий. В первую очередь требуется разработка механизма, обеспечивающего независимость Федерального Собрания от федеральных органов исполнительной власти и его самостоятельность при исполнении законотворческой деятельности.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1.   Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.

2.      Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 14.12.2015) «О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета, № 245, 23.12.1997.

.        Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета, № 294, 29.12.2005.

.        Указ Президента РФ от 10.02.1996 № 169 (ред. от 28.06.2005) «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета, № 30, 14.02.1996.

.        Указ Президента РФ от 22.06.2004 № 792 (ред. от 12.02.2015) «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета, № 134, 25.06.2004.

.        Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Российская газета, № 102, 09.05.2012.

.        Указ Президента РФ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // Российская газета, № 29, 11.02.2011.

.        Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (ред. от 27.08.2015) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета, № 171, 05.08.2005.

.        Постановление Правительства РФ от 25.08.2012 № 851 (ред. от 01.04.2016) «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения" (вместе с "Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения») // Российская газета, № 200, 31.08.2012.

.        Приказ МВД России от 17.10.2013 № 850 (ред. от 20.01.2016) «Об утверждении Регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте России 12.11.2013 № 30359) // Российская газета, № 262, 21.11.2013.

.        Абрамова А.И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. 2007. №2. С. 14-23.

.        Авакьян С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь / С.А. Авакьян. - М., 2015.

.        Валеев Х.А. Развитие российской модели взаимоотношений «Парламент - Правительство» // Вестник Башкирского университета. 2011. Т. 16. № 1. С. 162-167.

.        Галуева В. О. Отчёты Правительства Российской Федерации в системе парламентского контроля // Юрид. журнал. 2012. № 5. С. 17-20.

.        Гиздатов А. Р. Конституционно-правовые основы парламентского контроля в Российской Федерации // Вестн. Нижегор. акад. МВД России. 2014. № 4 (28). С. 232-236.

.        Гончаров В.В. Проблемы и перспективы взаимодействия Федерального Собрания РФ с федеральными органами исполнительной власти // Ленинградский юридический журнал. 2010. № 2. С. 53-61.

.        Горлачёв Р.Ю., Павлов Ян.В. Правовое регулирование основных направлений взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации // В сборнике: Актуальные проблемы государственно-правового строительства в России материалы региональной научной конференции. 2015. С. 21-26.

.        Иванов В.А. Правовые основы взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации в законодательном процессе: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.02 - конституционное право, муниципальное право. Москва: Академия управления МВД России, 2006.

.        Исаков Н.В. Правовая политика в современной России: проблемы теории и практики. Дис...докт. юрид. наук. - Ростов на Дону, 2004.

.        Кафарова Г.Ф.К. Стадии законодательного процесса в Российской Федерации и США: сравнительно-правовое исследование // В сборнике: Научное сообщество студентов сборник материалов VII Международной студенческой научно-практической конференции. 2016. С. 286-290.

.        Конин Н.М. Конституционные основы единства системы государственной власти в Российской Федерации // Конституционное развитие России. Межвузовский научный сборник. - Саратов. 1996.

.        Любушкин В. А. Механизм разделения властей в федеративном государстве // Социально-полит. науки. 2013. № 4. С. 13-16.

.        Малько А.В., Затонский В.А. Правовая политика. Основы теории и практики. Учебно-методический комплекс. - М.: Проспект, 2015.

.        Переверзев Е.А. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления: Дисс... канд. юрид. наук. - М., 2001.

.        Савченко М.С., Пустовит А.И. Понятие законодательного процесса // В сборнике: Научное обеспечение агропромышленного комплекса Сборник статей по материалам IX Всероссийской конференции молодых ученых. Ответственный за выпуск: А.Г. Кощаев. 2016. С. 577-579.

.        Спиридонов А.А. Общие принципы проведения парламентских расследований в Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования // Российская юстиция. 2007. № 3. С. 76-79.

.        Трушинская И.А. Современные проблемы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти федерального уровня // Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 4. С. 24-28.

.        Усанов В. Е. Разделение властей как основа конституционного строя и его роль в формировании парламентаризма в современной России // Государство и право. 2005. № 12. С. 21-25.

.        Чепус А. В. Ответственность как принцип взаимодействия Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации. Пробелы в российском законодательстве // Юрид. журнал. 2012. № 6. С. 2-8.

.        Шагиева Р.В. Законотворчество как социально-правовой процесс: понятие, сущность и предназначение // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2015. № 1 (36). С. 35-39.