Особенности конституционно-правового развития института референдума в Российской Федерации

Особенности конституционно-правового развития института референдума в Российской Федерации

Контрольная работа

Особенности конституционно-правового развития института референдума в Российской Федерации

Содержание

1. Референдум в Российской Федерации: история и проблемы законодательного регулирования

. Референдум в Российской Федерации как институт непосредственной демократии

Литература

.Референдум в Российской Федерации: история и проблемы законодательного регулирования

За прошедшие с момента принятия первого Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» годы выявилось множество острых вопросов, связанных с законодательным регулированием референдума в нашей стране. Неудачные попытки инициирования ряда референдумов в 1999-2002 гг., изменения, вносимые в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» 1995 г., принятие нового закона в 2004 году, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные по результатам проверки конституционности положений нового закона потребовали нового осмысления, данного конституционно-правового института.

Мы предпримем попытку проанализировать историю законодательного регулирования и проведения референдумов в Российской Федерации.

Несмотря на то, что советские конституции предусматривали возможность проведения референдума, содержащиеся в них положения о референдуме, были чистой декларацией. За все время существования советской власти не было принято ни одного закона, хоть сколько -нибудь детально регламентирующего процедуру проведения референдума. Сегодня можно с уверенностью заявлять, что советской власти данный инструмент демократии был абсолютно не нужен. Соответственно и не было необходимости вводить какое-либо регулирование.

Позднее с развитием процесса демократизации в 1989-1990 гг. вопрос о возможности проведения референдума, то есть непосредственного выяснения мнения народа по наиболее важным вопросам развития страны, перешел в практическую плоскость.

В 1990 году почти одновременно были приняты законы о референдуме СССР и РСФСР. Стоит отметить, что российские депутаты немного опередили союзных народных избранников: Закон РСФСР «О референдуме РСФСР» был принят 16 октября 1990 г., а Закон СССР «О всенародном голосовании (референдуме СССР)» - только 27 декабря 1990 г., на Четвертом съезде народных депутатов СССР.

По инициативе и настойчивому требованию Президента СССР М.С. Горбачева на этом же съезде были приняты два постановления о проведении референдума СССР. Первое постановление предусматривало проведение референдума по вопросу о возможности введения частной собственности на землю, второе - «о сохранении обновленного Союза как федерации равноправных суверенных Советских Социалистических республик».

Второе постановление содержало также преамбулу, гласящую, что данное постановление принято «в связи с многочисленными обращениями трудящихся, высказывающими беспокойство о судьбах Союза ССР, и, учитывая, что сохранение единого Союзного государства является важнейшим вопросом государственной жизни, затрагивает интересы каждого человека, всего населения Советского Союза» .

Оба постановления предусматривали учет результатов голосования по каждой республике в отдельности. В обоих постановлениях было записано поручение Верховному Совету СССР, определить дату референдума и меры по его обеспечению.

Ни Президент СССР, по инициативе которого были приняты данные постановления, ни Съезд народных депутатов СССР не задумались о необходимости сформулировать вопросы референдума. Не было в постановлениях и поручения Верховному Совету СССР сформулировать вопросы.

Тем не менее, Верховному Совету пришлось определять не только дату проведения референдума, но и формулировку выносимого на народное голосование вопроса.

Причем фактически назначен был лишь референдум по вопросу сохранения СССР. По поводу референдума о частной собственности на землю председатель комитета Верховного Совета по законодательству Ю.Х. Калмыков несколько сумбурно, на наш взгляд, объяснил на сессии Верховного Совета СССР: «Президент пока просил воздержаться от проведения этого референдума, и я не могу за него решать».

Немаловажный факт, что после положительного решения Съезда народных депутатов СССР вопрос о проведении референдума никоим образом не должен зависеть от желания Президента, не был принят во внимание.

Формулировка же вопроса референдума вызвала на сессии жаркие дебаты. В конечном итоге была поддержана формулировка, предложенная Комитетом по законодательству.

Она звучала следующим образом: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?» Было очевидно, что в таком вопросе в действительности содержится несколько вопросов, на которые могут быть даны разные ответы. Таким образом, результаты референдума не могли поддаваться однозначному толкованию.

Принятое 16 января 1991 г. Постановление Верховного Совета СССР назначило референдум СССР на 17 марта 1991 г. Десятый пункт Постановления звучал следующим образом: «В соответствии со статьей 29 Закона СССР «О всенародном голосовании (референдуме СССР)» решение, принятое путем референдума СССР, является окончательным, имеет обязательную силу на всей территории СССР и может быть отменено или изменено только путем нового референдума СССР».

Правомерность и законность такого положения вызывала большие сомнения. Дело в том, что статья 4 союзного закона о референдуме предусматривала четыре типа вопросов, выносимых на референдум.

Первые два касались принятия, изменения или отмены Закона СССР, третий - принятия решения, предопределяющего основное содержание законов СССР и других актов. Очевидно, что вопрос, вынесенный на референдум 17 марта 1991 г., нельзя было отнести к первым двум типам; но и к третьему типу относить его также неправомерно: непонятно, основное содержание каких законов предопределял результат голосования.

Оставался четвертый тип - выявление общественного мнения по иным наиболее важным вопросам, находящимся в ведении СССР. А по поводу этого типа статья 29 давала несколько более расплывчатую формулировку, чем «обязательная сила»: итоги такого референдума «должны учитываться при принятии решений соответствующими государственными органами».

Кроме того, вопросы сохранения и обновления Союза не находились в ведении СССР - заключение Союзного договора являлось прерогативой союзных республик. Таким образом, желание руководства СССР придать референдуму СССР обязательную силу имело очень шаткую юридическую основу. Как показали дальнейшие события, еще более шаткой была надежда на спасительную силу этого референдума.

«Всесоюзный» референдум был проведен 17 марта 1991 г. лишь в 9 из 15 союзных республик. Во всех республиках, где он проводился, большинство высказалось за «сохранение обновленного союза» (в РСФСР «за» проголосовало 71,3 %). Однако отказ шести республик (Армения, Грузия, Молдова, Латвия, Литва, Эстония) проводить союзный референдум по сути уже означал распад союзного государства.

Уже в декабре 1991 г. Украина провела новый референдум, на котором ее население высказалось за независимость от СССР. После этого руководителям союзных республик осталось лишь констатировать факт, что СССР больше не существует.

Таким образом, референдум 1991 года был единственным, первым и последним референдумом в истории СССР.

Подводя его итоги, газета «Известия» писала: «Принятие законов о референдумах и их периодическое проведение послужит важным стимулом и шагом на пути дальнейшего развития демократии. Наше общество достигло такого уровня политической активности масс, что неиспользование референдума как формы прямого выражения общественного мнения и непосредственного правотворчества народа в будущем оказало бы сдерживающее влияние на демократические процессы» .

марта 1991 г. одновременно с союзным референдумом в РСФСР был проведен и республиканский референдум. Инициатива его проведения принадлежала Президиуму Верховного Совета РСФСР, который организовал сбор подписей депутатов в поддержку референдума.

По Закону РСФСР «О референдуме РСФСР» для назначения референдума необходимо было собрать подписи не менее миллиона граждан РСФСР или не менее одной трети от общего числа народных депутатов РСФСР. Подписи более трети народных депутатов РСФСР были собраны под двумя вопросами: «Считаете ли вы необходимым сохранение РСФСР как единого федеративного многонационального государства в составе обновленного Союза?» и «Считаете ли вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?»

Однако уже после того, как подписи были собраны, руководство Верховного Совета осознало опасность вынесения на референдум первого вопроса. Как выразился один из депутатов, «вынесение этого вопроса на референдум как раз и есть распад Российского государства». Поэтому 21 февраля 1991 г. Президиум Верховного Совета РСФСР отменил регистрацию этого вопроса под предлогом о том, что в телеграммах депутатов приводились формулировки вопроса, несколько отличающиеся друг от друга по содержанию: в одних не было слова «федеративного», в других - «многонационального».

Таким образом, 17 марта 1991 г. в РСФСР был проведен только референдум по вопросу о введении поста Президента РСФСР. На этот вопрос референдума положительно ответили 69,85 % от принявших участие в голосовании россиян или 52,45 % от общего числа граждан, внесенных в списки участников референдума. Неучастие в всенародном голосовании таких регионов, как Северо-Осетинская, Татарская, Чечено-Ингушская, Тувинская и Коми АССР серьезно не повлияло на исход голосования по этому вопросу.

Итогом проведенного референдума стало введение в систему органов власти поста Президента Российской Федерации. В соответствии с действовавшей на тот период редакцией Конституции РСФСР и Законом РСФСР «О референдуме РСФСР» для принятия на референдуме решения, затрагивающего Конституцию республики, необходимо было, чтобы «за» проголосовало более половины от общего числа граждан, внесенных в списки участников референдума. В результате референдума 17 марта 1991 г. в России был введен пост Президента, избираемого всенародным голосованием.

Несмотря на то, что референдум 1991 года оставил о себе достаточно тяжелое и противоречивое впечатление, политическая жизнь в последующий период характеризуется активным использованием института референдума. Он становится актуальной конституционно -правовой формой, институционализирующей волю народов, национальностей в важных вопросах государственного самоопределения. Так, например, на территории Российской Федерации, в республиках Башкортостан и Татарстан решением референдума были утверждены декларации о суверенитете, в республиках Марий Эл и Дагестан проводились референдумы по земельным вопросам и т.д.

В декабре 1992 г. в ходе седьмого съезда народных депутатов Российской Федерации возник серьезный политический конфликт между Президентом Б.Н. Ельциным и большинством народных депутатов Российской Федерации.

декабря Ельцин выступил на Съезде с обращением, в котором, в частности, сказал: «Вижу выход из глубочайшего кризиса власти только в одном - во всенародном референдуме... Я предлагаю Съезду принять решение о назначении всенародного референдума на январь 1993 г. со следующей формулировкой: «Кому вы поручаете вывод страны из экономического и политического кризиса, возрождение Российской Федерации: нынешнему составу Съезда и Верховного Совета или Президенту России?»

В тот же день Съезд народных депутатов Российской Федерации принял обращение к российскому народу, в котором, в частности, говорилось: «Мы не против референдума, но не в той постановке, которая изначально настраивает общество на конфронтацию... Если и проводить референдум, то ... по вопросу проведения досрочных выборов и Президента Российской Федерации, и парламента страны».

В результате нелегких переговоров между президентской и парламентской сторонами при посредничестве председателя Конституционного суда Российской Федерации В.Д. Зорькина было подготовлено компромиссное постановление «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации», которое Съезд принял 12 декабря 1992 г. В первом пункте данного постановления было закреплено следующее положение: «Назначить на 11 апреля 1993 г. проведение всероссийского референдума об основных положениях новой Конституции (Основного Закона) Российской Федерации» .

Однако в марте 1993 г. был созван Восьмой (внеочередной) съезд народных депутатов Российской Федерации. 12 марта 1993 г. Съезд народных депутатов Российской Федерации принял постановление, в котором, в частности, содержалось следующее положение: «Признать, что постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» и «О толковании отдельных положений Постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» утрачивают силу».

марта 1993 г. Президент Б.Н. Ельцин выступил с обращением к народу. В нем он сообщил о том, что подписал Указ об особом порядке управления до преодоления кризиса власти. В соответствии с этим указом, на

апреля 1993 г. назначалось всенародное голосование о доверии президенту и вице-президенту Российской Федерации и одновременно - по проекту новой Конституции Российской Федерации и проекту закона о выборах федерального парламента.

26 марта 1993 г. собрался девятый (внеочередной) съезд народных депутатов Российской Федерации. После того, как выдвинутое оппозиционными силами предложение об отрешении Б.Н. Ельцина от должности президента не набрало необходимых двух третей голосов, Съезд депутатов Российской Федерации принял решение о проведении 25 апреля 1993 г. всероссийского референдума. Но вместо одного вопроса было предложено вынести на референдум четыре:

«1. Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину?

Одобряете ли Вы социально -экономическую политику осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года?

Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации?

Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?»

При этом во втором пункте данного постановления было закреплено вызвавшее неоднозначное отношение положение: «Решения по выносимым на референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, имеющих право быть включенными в списки для голосования» .

апреля 1993 г. группа народных депутатов Российской Федерации, не согласная со вторым пунктом постановления, направила ходатайство в Конституционный Суд. По мнению ходатайствующих, решение по всем четырем вопросам должно было быть принято, если за него проголосует более половины граждан, принявших участие в референдуме. 21 апреля 1993 г. Конституционный суд принял постановление, в котором было признано, что решение Съезда народных депутатов Российской Федерации в отношении способа определения результата голосования по первому и второму вопросам не соответствует Конституции Российской Федерации. Таким образом, по первому и второму вопросам требовалось получить большинство голосов от числа граждан, принявших участие в референдуме, а по третьему и четвертому - от числа граждан, включенных в списки для голосования.

В результате голосования 25 апреля 1993 г. положительно на первый вопрос ответили 58,7 % от числа принявших участие в голосовании, на второй - 53,0 %, на третий - 49,5 % (31,7 % от числа граждан, включенных в списки), на четвертый - 67,2 % (43,1 % от числа граждан, включенных в списки). Таким образом, с юридической точки зрения результатом референдума стала «боевая ничья».

Однако в политическом плане результат волеизъявления граждан России можно было интерпретировать как выражение доверия президенту и недоверия депутатскому корпусу. Такая интерпретация позволила в дальнейшем Б.Н. Ельцину в условиях продолжения конфликта двух ветвей власти принять решение о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

Таким образом, результаты референдума были весьма и весьма противоречивыми. Всего в списки для голосования было внесено 107 310 174 участников. На руки было выдано 69 222 858 бюллетеней. Конкретные результаты апрельского референдума 1993 года также не совсем понятны: голоса, отданные Президенту Б.Н. Ельцину, не добавили исполнительной власти полномочий или ясности целей в проведении экономической программы.

декабря 1993 года на основании Указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г.» состоялся первый, и пока единственный, всероссийский референдум.

Указом (п. 4) было также утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции. Это был первый в истории России всенародный конституционный референдум. По данным Национальной службы новостей в референдуме участвовало 58 187 775 зарегистрированных избирателей (54,8 %), большинство из которых 32 937 630, или 58,43 % проголосовали за принятие новой Конституции Российской Федерации.

День проведения всероссийского референдума стал днем принятия новой Конституции Российской Федерации. Правда, официально голосование по проекту Конституции называлось не референдумом, а просто «всенародным голосованием». Это было, вероятно, обусловлено тем, что проводилось оно не по Закону РСФСР «О референдуме РСФСР», а по Положению «О всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года», утвержденному Указом Президента Российской Федерации № 1633 от 15 октября 1993 г.

Данное Положение, в частности, предусматривало, что Конституция будет считаться принятой, если за нее проголосует более половины от принявших участие в голосовании. Результатом всенародного волеизъявления стала поддержка проекта Конституции большинством в 57,1 % голосов. Таким образом, конституционный кризис был преодолен.

Следует обратить внимание и на то, что «... в референдуме не участвовало более 45 % населения. Замечания об искажениях в отчетах, о проценте участия в голосовании поступили через несколько месяцев после референдума, однако они не были ни подтверждены, ни опровергнуты. Отсутствие детального отчета о результатах голосования затрудняет оценку соответствующих данных» .

Как отмечается в литературе, складывается впечатление, что к декабрю

года многие россияне просто устали от процедуры референдумов, а отчасти полагали, что это мероприятие - слабое средство влияния на принятие решений. С учетом имеющегося опыта референдумов представляется, что часть общественности была настроена скептически по отношению к референдуму, как к средству социальной консультации. Соответственно, значительное число россиян в декабре было настроено откровенно цинично по отношению к референдумам вообще. Причем независимо от того что они думали о самих изменениях, предложенных для голосования. Здесь сказалось отсутствие традиций и недоверие граждан к этому новому для них правовому институту .

После принятия новой Конституции Российской Федерации возникла реальная необходимость создания нового Закона о референдуме. С одной стороны, Конституция Российской Федерации требовала, чтобы порядок назначения референдума определялся федеральным конституционным законом. С другой стороны, Закон РСФСР «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г. не мог действовать уже в силу того, что не существовали государственные органы, уполномоченные этим законом назначать всероссийским референдум.

В процессе подготовки соответствующего законопроекта выявились два основных подхода. Преобладающая часть участников работы над проектом считала, что федеральный конституционный закон должен регулировать абсолютно все вопросы, связанные с референдумом Российской Федерации.

По мнению же фракции «Яблоко», большинство вопросов, касающихся условий и процедуры проведения референдума Российской Федерации, должно регулироваться Избирательным кодексом, а федеральный конституционный закон должен определять только лишь порядок его назначения.

ноября 1994 г. Президент внес в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», который был разработан совместной комиссией, созданной председателями обеих палат парламента и Центральной избирательной комиссией.

ноября 1994 г. депутаты фракции «Яблоко» внесли вместе с проектом Избирательного кодекса проект Федерального конституционного закона «О порядке назначения федерального референдума Российской Федерации».

Оба проекта рассматривались на заседании 23 ноября 1994 г. Поскольку большинство представленных в нижней палате парламента депутатских объединений не поддержали предложение о принятии Избирательного кодекса, «яблочный» проект федерального конституционного закона также не был поддержан - за него проголосовали лишь 123 депутата.

Что же касается президентского проекта, то Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе предложил принять его сразу с поправками. Однако за проект было подано только 282 голоса при необходимых 300.

Наиболее острые дискуссии развернулись по двум вопросам. Первый вопрос касался круга возможных инициаторов референдума. В президентском проекте были предусмотрены 6 субъектов инициативы: 2 миллиона граждан Российской Федерации, законодательные органы государственной власти не менее 15 субъектов Федерации, Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Конституционное Собрание. Второй дискуссионный момент был связан с ограничением круга вопросов, которые можно выносить на всероссийский референдум.

Была создана согласительная комиссия, которая доработала президентский законопроект . Комиссия внесла в проект поправки, связанные с сокращением круга возможных инициаторов референдума до двух субъектов (Конституционное Собрание и 2 миллиона граждан) и исключением нормы о невозможности вынесения на референдум вопросов, противоречащих Конституции Российской Федерации. Преодоление разногласий о возможности вынесения на референдум вопросов о досрочном прекращении полномочий органов власти и проведении досрочных выборов были оставлены на второе чтение.

После доработки проект согласительной комиссии был 22 декабря

Уже ко второму чтению подавляющее большинство имевшихся разногласий удалось успешно преодолеть. Однако на заседании 19 мая 1995 г. представители фракций «Выбор России» и КП Российской Федерации продолжали отстаивать свои позиции, и в результате проект был снова отправлен на доработку.

К следующему рассмотрению законопроекта все разногласия были улажены: в законе был установлен запрет выносить на референдум не только вопрос о досрочном прекращении полномочий, но и об их продлении. В результате проект был принят 21 июня 1995 г. во втором чтении 325 голосами.

В третьем чтении закон был принят 7 июля 1995 г. голосами 337 депутатов. Совет Федерации одобрил его только 3 октября 1995 г. - до этого момента на его заседаниях присутствовало менее 3/4 членов, необходимых для одобрения конституционного закона.

октября 1995 г. новый закон «О референдуме Российской Федерации» был подписан Президентом Российской Федерации .

Что же касается порядка назначения и проведения региональных и местных референдумов, то до 1997 г. в федеральном законодательстве данный вопрос совсем никак не регулировался. При подготовке нового «рамочного» федерального закона было решено включить в него гарантии не только избирательных прав, но и конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. В результате был создан Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г.

Этот закон включал специальную главу «Назначение референдума», состоящую из 5 статей, и еще 3 отдельные статьи, посвященные исключительно референдуму («Порядок реализации инициативы проведения референдума», «Гарантии права участников референдума на своевременное ознакомление с текстом проекта закона, нормативного правового акта, выносимого на референдум», «Юридическая сила решения, принятого на референдуме»).

Остальные нормы, касающиеся референдума, содержались в общих статьях, регулирующих как выборы, так и референдум. Закон предусматривал единую систему комиссий, организующих и проводящих выборы и референдумы, единую систему учета избирателей и участников референдума, унификацию многих процедур, в том числе связанных со сбором и проверкой подписей, агитацией и финансированием, голосованием и подсчетом голосов.

В марте 1999 г. в текст данного закона было внесено множество изменений. В частности, существенной переработке подверглась статья закона, регулирующая порядок реализации инициативы проведения референдума.Новый «рамочный» закон от 12 июня 2002 г.27 сохранил в основном структуру старого закона от 19 сентября 1997 г. В отношении института референдума произошли лишь небольшие изменения: из главы «Назначение референдума» была исключена статья «Обязательность проведения референдумов» (ее два пункта были включены в статью «Назначение референдума»), и в другой главе появилась отдельная статья «Статус членов инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума».

Важным достоинством «рамочного» закона являлась более детальная (по сравнению с Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г.) проработка норм, касающихся перечня вопросов, выносимых на всенародный референдум. Так, уже в законе от 19 сентября 1997 г. содержались два важных положения: «Вопросы, выносимые на референдум в Российской Федерации должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования» и «Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ». В законе от 12 июня 2002 г. добавлено еще: «чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения».

В то же время в действующем «рамочном» законе были плохо проработаны многие процедурные вопросы, касающиеся референдума, в тексте содержались явные противоречия и пробелы. Так, например, в пункте 3 статьи 14 было сказано, что «количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается в соответствии с настоящим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования». А в пункте 1 статьи 36 говорится, что «каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации и не менее 10 человек - для выдвижения инициативы проведения местного референдума».

В таком случае остается непонятным, каковы полномочия регионального законодателя в части установления численности инициативной группы. Если считать, что он вправе устанавливать завышенную (причем, сколь угодно завышенную) численность (по сравнению с указанной в статье 36 федерального закона), то в чем тогда гарантии права граждан на участие в референдуме? И тем более непонятно, что может в этом отношении устанавливать устав муниципального образования?

Другой пример: закон никак не ограничивает ни срок, в течение которого представительный орган государственной власти субъекта Федерации или местного самоуправления обязан принять решение о проведении референдума, ни «верхний» предел периода от принятия решения до дня голосования. Этот вопрос полностью отдается в ведение законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований. Фактически это дает возможность сколь угодно долго затягивать проведение референдума.

Как выше уже отмечалось, после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. референдум сразу на всей территории Российской Федерации не проводился ни разу. Однако несколько раз попытки инициировать проведение всероссийского референдума все-таки предпринимались.

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. предусматривал достаточно простую процедуру инициирования референдума. Необходимо было создать инициативную группу численностью не менее 100 граждан. Эта группа регистрировалась в избирательной комиссии субъекта Федерации, на территории которого проживало большинство членов группы.На сбор подписей отводилось 3 месяца, после чего группа должна была представить подписи в избирательные комиссии тех субъектов Федерации, где эти подписи собирались. Всего необходимо было собрать не менее 2 миллионов подписей. Подписи проверялись сначала комиссиями субъектов Федерации, а затем - Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

сентября 1999 г. Избирательная комиссия Кировской области зарегистрировала инициативную группу, лидером которой был депутат Государственной Думы Н.Н. Гончар. Группа предлагала вынести на референдум Российской Федерации вопрос следующего содержания: «Считаете ли Вы необходимым объединение Российской Федерации и Республики Беларусь в демократическое федеративное правовое государство?»

Инициативная группа в период с 03 сентября по 26 ноября 1999 г. собирала подписи в поддержку инициативы проведения референдума и представила в избирательные комиссии 53 субъектов Федерации 2 414 350 подписей. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признала недействительными 759 787 подписей. В результате подписей, признанных действительными, оказалось меньше двух миллионов. 14 января 2000 г. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отказала в проведении референдума28.

сентября 1999 г. Избирательная комиссия Самарской области зарегистрировала инициативную группу, которая предлагала вынести на референдум Российской Федерации сразу четыре вопроса следующего содержания:

«1. Вы за то, чтобы были расширены правовые и политические гарантии защиты частной собственности граждан России (включая квартиры, дома, земельные участки, вклады в банках и иных кредитных организациях) от чужого посягательства, включая посягательство государства?

Вы за то, чтобы депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, совершившие уголовные преступления, несли уголовную ответственность наравне с остальными гражданами России?

Вы за то, чтобы в боевых действиях в локальных конфликтах принимали участие только военнослужащие, проходящие службу по контракту?

Вы за то, чтобы в Конституцию России были внесены изменения, ограничивающие право Президента России отправлять в отставку Правительство России?»

Эта инициатива принадлежала лидерам избирательного блока «Союз правых сил». В значительной степени это была PR-кампания, приуроченная к выборам депутатов Государственной Думы и, как представляется, участники инициативной группы всерьез не рассчитывали на то, что вышеназванные вопросы действительно будут вынесены на всенародное голосование.

Группа с 29 сентября по 29 декабря 1999 г. собирала подписи в поддержку инициативы проведения референдума и представила в избирательные комиссии 57 субъектов Федерации 3 602 266 подписей. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признала недействительными

985 подписей; в результате подписей, признанных действительными, оказалось меньше двух миллионов. 17 февраля 2000 г. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отказала в проведении референдума .

июля 2000 г. Московская городская избирательная комиссия зарегистрировала еще одну инициативную группу, которая предлагала вынести на референдум Российской Федерации три вопроса следующего содержания:«1. Вы за запрет ввоза из других государств на территорию России радиоактивных материалов на хранение, захоронение и переработку?

Вы за то, чтобы в России был федеральный государственный орган по охране окружающей среды, отдельный как от органов по использованию, так и от органов по управлению природными ресурсами?

Вы за то, чтобы в России была юридически самостоятельная государственная лесная служба?»

Инициативная группа представила в избирательные комиссии 60 субъектов Федерации 2 490 042 подписи. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признала недостоверными или недействительными 616 826 подписей; в результате подписей, признанных действительными, оказалось меньше двух миллионов. 29 ноября 2000 г. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отказала в проведении референдума .

Одной из главных причин «выбраковки» подписей в подписных листах указанных инициативных групп оказалось следующее обстоятельство. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» требовал указывать в подписном листе полную дату рождения гражданина, ставящего свою подпись. Принятый позднее Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривал проставление в подписном листе только года рождения (за исключением граждан, которым в текущем году исполняется 18 лет). Однако данный федеральный закон в силу приоритета федерального конституционного закона может применяться к процедурам, связанным с референдумом Российской Федерации, только в части, не противоречащей федеральному конституционному закону.

Таким образом, инициативным группам следовало при изготовлении и заполнении подписных листов руководствоваться Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации». Однако значительная часть подписных листов была оформлена в соответствии с «рамочным» федеральным законом, и в них не указывались число и месяц рождения подписавшихся граждан. Такая формальная зацепка позволила Центральной избирательной комиссии Российской Федерации избежать назначения референдума.

В сентябре 2002 г. инициативу проведения общероссийского референдума начало готовить руководство Коммунистической партии Российской Федерации.

Для вынесения на всенародный референдум было сформулировано четыре вопроса:

«1. Согласны ли вы с тем, чтобы в Российской Федерации федеральным законом была запрещена купля-продажа земли, за исключением земель личных подсобных хозяйств, приусадебных, дачных, садоводческих и гаражных участков, участков под индивидуальными домами и хозяйственными строениями?

Согласны ли вы с тем, что размер оплаты жилья, электроэнергии и иных коммунальных услуг населением в сумме не должен превышать 10 процентов от совокупного дохода семьи?

Согласны ли вы с тем, что минимальная зарплата и минимальная пенсия гражданина Российской Федерации, начиная с 2004 года, не должна быть ниже прожиточного минимума?

Согласны ли вы с тем, чтобы в Российской Федерации недра, леса, водоемы и другие природные ресурсы, а также предприятия железнодорожного транспорта, топливно-энергетического комплекса, оборонной промышленности, черной и цветной металлургии находились исключительно в государственной собственности как объекты, обеспечивающие национальную безопасность России и достойную жизнь каждому гражданину?»

сентября 2002 г. в Краснодаре было проведено координационное собрание и оформлены инициативные группы отдельно по каждому из перечисленных выше вопросов. Эти группы 17 сентября 2002 г. обратились в Избирательную комиссию Краснодарского края с ходатайствами о своей регистрации.

Однако противники проведения прокоммунистического референдума сумели опередить инициаторов. 5-6 сентября 2002 г. в Государственную Думу были внесены два законопроекта.

Один из проектов (авторы - лидеры основных фракций и групп или их заместители:В.В. Володин, С.В. Иваненко, О.В. Морозов, Б.Е. Немцов, В.А. Пехтин, Г.И. Райков) вносил изменения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации».

Второй (автор - член фракции ОВР, будущий член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В.А. Крюков) исключал из «рамочного» федерального закона норму, запрещающую обратную силу закона в отношении федерального референдума.

сентября 2002 г. проект федерального конституционного закона о внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» был принят в первом чтении. 20 сентября 2002 г. он был принят во втором и третьем чтениях.

В тот же день во всех трех чтениях был принят и второй закон, разрешающий обратную силу первого. Оба закона были одобрены Советом Федерации 25 сентября 2002 г., подписаны Президентом 27 сентября 2002 г. и опубликованы в «Российской газете» 28 сентября 2002 г.31

А 01 октября 2002 г. Избирательная комиссия Краснодарского края приняла четыре решения об отказе в регистрации инициативных групп на том основании, что предложенные вопросы не соответствует Конституции Российской Федерации и Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации», поскольку предусматривает возможность ограничения общепризнанных прав человека и гражданина.

Таким образом, оказалось, что реальной необходимости в спешном изменении норм Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» не было.

Суть федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 г. состояла в том, что в период федеральной избирательной кампании и в последний год полномочий Государственной Думы и (или) Президента Российской Федерации запрещено проведение референдума Российской Федерации (кроме референдума, проводимого по инициативе Конституционного Собрания или инициированного в соответствии с международным договором). Более того, закон запретил выступать с инициативой проведения референдума Российской Федерации, как в период федеральной избирательной кампании, так и в том случае, «если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти».

Аргументация сторонников указанных ограничений состояла в том, что одновременное проведение выборов и референдума может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан.

Однако введенные законом запреты значительно шире, чем запрет на одновременное проведение выборов и референдума. Во -первых, в первые 8 месяцев последнего года полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации избирательная кампания еще не начинается, поэтому запрет на проведение референдума в этот период не может быть мотивирован нежелательностью одновременного проведения выборов и референдума. Во -вторых, моментом окончания избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации является представление Центральной избирательной комиссией Российской Федерации отчета о расходовании средств федерального бюджета на проведение выборов президента Российской Федерации. Таким образом, выдвижение инициативы референдума запрещается еще в течение 3,5 месяцев со дня голосования. Этот запрет также никак не может быть мотивирован нежелательностью одновременного проведения выборов и референдума.

Получалось, с учетом фактически сложившихся сроков проведения федеральных выборов, что период, в течение которого закон разрешает проведение референдума, составляет менее двух лет в пределах одного четырехлетнего избирательного цикла. Если же выборы депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации окажутся разделенными периодом в два года, то проведение референдума Российской Федерации, инициированного гражданами Российской Федерации, окажется просто невозможным.

Кроме того, приведенная выше формулировка закона страдает существенной неопределенностью. Дело в том, что сроки прохождения всех этапов референдумного процесса зависят от многих участников данного процесса. Поэтому в момент выдвижения инициативы референдума невозможно точно определить, придется ли проведение референдума на последний год полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или нет. Это позволяет (точнее, вынуждает) толковать данную норму закона совершенно произвольно.

Еще одна неопределенность связана с тем, что в законе нет ответа на вопрос, что должен делать президент в случае, если в поддержку инициативы проведения референдума собрано необходимое количество подписей и инициатива проведения референдума признана соответствующей Конституции Российской Федерации, но срок, в течение которого должно быть проведено голосование, попадает на период, во время которого проведение референдума запрещено.

Такая неопределенность позволяет вообще отказаться от назначения референдума и тем самым нарушить права граждан на участие в референдуме.

Группа депутатов Государственной Думы обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии этого закона Конституции Российской Федерации. 11 июня 2003 г. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении № 10-П признал закон соответствующим Конституции Российской Федерации. При этом, как отмечается в постановлении, «период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен, во всяком случае, составлять не менее двух лет, с тем, чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов»32.

Эта формулировка составлена весьма двусмысленно. Действительно, «период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем» в совокупности составляет более двух лет в пределах четырехлетнего цикла. Однако порознь как период, в течение которого можно выступать с инициативой, так и период, в течение которого можно непосредственно участвовать в референдуме, составляют менее двух лет. На наш взгляд, важен именно такой подход, поскольку речь идет о разных правах граждан. Что касается возможности проведения в течение четырехлетнего периода двух референдумов, то такая возможность обеспечивается только в том случае, если два референдумных процесса развиваются параллельно.

К сожалению, в новом Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. эти нормы воспроизведены практически в том же виде.

Приняв решение о том, что федеральный конституционный закон о референдуме должен регулировать все вопросы, связанные с проведением референдума Российской Федерации, российские законодатели в определенной степени оказались в «ловушке». Практика привела к необходимости унификации многих избирательных и референдумных процедур. За период 19952004 годов трижды (в 1997, 1999 и 2002 годах) кардинально обновлялся «рамочный» закон, регулирующий не только все выборы на территории Российской Федерации, но также региональные и местные референдумы. А в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» (в силу того, что принятие и изменение федерального конституционного закона требует квалифицированного большинства в обеих палатах Федерального Собрания) сохранились старые нормы, в том числе касающиеся системы избирательных комиссий, порядка проведения голосования и подсчета голосов и т.п.

Другая «ловушка» возникла в результате исключения федеральных органов государственной власти из числа возможных инициаторов референдума. Союзный договор с Республикой Беларусь предусматривает вынесение на референдум проекта Конституционного Акта Союзного государства. Но, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г., для того, чтобы вынести этот вопрос на референдум, федеральные органы власти должны собрать 2 миллиона подписей.

В связи с этими обстоятельствами и возникла насущная необходимость принятия нового федерального конституционного закона о референдуме. В докладе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»33, представленном в октябре 2000 г., подготовка и принятие этого закона планировалась «не позднее 2001 года». Однако процесс интеграции России и Беларуси резко замедлился, и работа над законом о референдуме отошла на задний план.

Работа над проектом нового закона была завершена лишь в 2004 году. Проект был внесен в Государственную Думу 19 мая 2004 г., и уже 2 июня 2004 г. он был принят в первом чтении. На подачу поправок было отведено всего 6 дней (включая выходные). Тем не менее, депутаты внесли 173 поправки, из которых профильным комитетом были поддержаны только 47. Кроме того, одна из одобренных комитетом поправок по настоянию А. А. Вешнякова была отклонена на пленарном заседании.

июня 2004 г. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» был принят сразу во втором и третьем чтениях. Т аким образом, процедура прохождения этого важнейшего закона в Государственной Думе заняла всего 23 дня. Для закона, содержащего 93 статьи и более 200 страниц текста, это, вероятно, рекорд.

июня 2004 г. закон был одобрен Советом Федерации и 28 июня 2004 г. подписан Президентом34.

Впоследствии в данный закон также вносились изменения и дополнения, призванные адаптировать его к политическим реалиям и устранить выявленные коллизии и пробелы. В первую очередь изменения коснулись перечня вопросов, которые не могут быть вынесены на всенародный референдум.

Подробнее сущность внесенных в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» изменений мы рассмотрим ниже.

Здесь же уместно будет отметить, что сама по себе необходимость определения круга вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации объясняется тем, что на практике неоднократно предпринимались попытки инициировать такие вопросы.

Так, например, в 1999 г. предпринимались попытки инициировать вынесенное на референдум вопросов об отмене института президентской власти (отмене постов президентов, мэров, губернаторов) в России; о разработке и принятии новой Конституции Российской Федерации, предусматривающей восстановление власти трудящихся в форме Советов на всех уровнях; о необходимости воссоединения Российской Федерации и Республики Беларусь в единое демократическое федеративное правовое государство; о расширении правовых и политических гарантий защиты частной собственности граждан России от чужого посягательства, включая посягательство государства; об отмене депутатской неприкосновенности; об участии в боевых действиях в локальных конфликтах только военнослужащих, проходящих службу по контракту; о внесении изменений в Конституцию Российской Федерации, ограничивающих право Президента отправлять в отставку Правительство; о необходимости принятия закона, устанавливающего ответственность различных ветвей и уровней власти за создание условий по обеспечению главной цели государства - реального и устойчивого роста уровня жизни своих граждан, с установлением соответствующего общественного контроля и внесением необходимых изменений в Конституцию Российской Федерации.

Как видно из приведенных формулировок, многие из этих вопросов противоречили закрепленным Конституцией 1993 г. основам конституционного строя, другие же носили явно провокационный характер и были направлены на расшатывание и без того нестабильной ситуации в российском обществе.

В свое время инициировались также вопросы о введении смертной казни за незаконное производство и распространение наркотиков (1999 г.); о запрете ввоза из других государств на территорию Российской Федерации радиоактивных материалов на хранение, захоронение или переработку; об учреждении федерального государственного органа по охране окружающей среды, отдельного как от органов по использованию, так и от органов по управлению природными ресурсами; о юридически самостоятельной государственной лесной службе (2000 г.); о земельном фонде и переподчинении управлений Минюста России; о возможности оборота сельскохозяйственных земель; о реформе жилищно-коммунального хозяйства; о необходимости ужесточения наказания за тяжкие преступления, в том числе и за коррупцию (2002 г.).

Анализ вопросов, которые разные инициативные группы пытались вынести на всероссийский референдум в 1999-2002 годах, показывает, что многие из них допускают множественное толкование или неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Об опасности вынесения на всенародное голосование подобных невыверенных формулировок мы уже говорили выше.

Так, например, из вопроса, сформулированного группой Н.Н. Гончара, было совершенно неясно, на каких условиях предлагалось объединение России с Беларусью в «демократическое федеративное правовое государство» (Россия и Беларусь как два равноправных субъекта, вхождение Беларуси на правах еще одного субъекта федерации или вхождение каждой области Беларуси на правах субъекта федерации), и что в этом случае должно произойти с Конституцией Российской Федерации.

Из вопросов, предложенных для проведения референдума «Союзом правых сил», невозможно было понять, на какие именно гарантии защиты частной собственности рассчитывают инициаторы референдума, и в каком объеме они хотят ограничить право президента отправлять в отставку правительство.

А экологи в одном вопросе объединили захоронение и переработку радиоактивных материалов, что, по сути, не одно и то же.

Как уже отмечалось, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывался по вопросам референдума.

Анализ выработанных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций по вопросам референдума сводится к следующим тезисам.

Народовластие, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа.

Право на референдум является неотчуждаемым правом народа, важнейшим практическим инструментом реализации его суверенитета.

Референдум как всенародное голосование по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства являются высшими формами непосредственной демократии, которые равноценны, взаимосвязаны, дополняют друг друга, несмотря на то, что каждая имеет собственное предназначение в процессе осуществления народовластия.

Федеральный законодатель не вправе отменить или умалить само принадлежащее гражданам Российской Федерации право на участие в референдуме либо несоразмерно его ограничить.

Осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с референдумом Российской Федерации, федеральный законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии или как противовес институтам представительной демократии.

Таким образом, и по сей день законодательство, регулирующее институт референдума в Российской Федерации, остается в центре внимания общественности. Подтверждением тому являются периодически появляющиеся в средствах массовой информации публикации, обзоры, мнения и комментарии, касающиеся роли и значения референдума в политической и общественной жизни российских граждан.

В связи с этим, по -прежнему остается актуальным изучение законодательства о референдуме, выявление тенденций и противоречий развития этого важного института непосредственной демократии.

2.Референдум в Российской Федерации как институт непосредственной демократии

референдум законодательный конституция

Референдум (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено, передано) - всенародное голосование с целью выявить общественное мнение страны для принятия окончательного решения по важному государственному вопросу. На общегосударственном референдуме решаются, как правило, наиболее важные вопросы жизнедеятельности общества и государства (например, утверждение Конституции, выражение доверия политике действующих государственных органов, решение вопросов международного значения, изменение государственных и внутренних административно -территориальных границ).

Решая задачу изучения и анализа сущности и юридической природы института референдума как одного из важнейших институтов прямой демократии, необходимо уделить внимание содержанию определения понятия «референдум». Однако, прежде чем мы дадим авторское определение рассматриваемому понятию, необходимо провести анализ определений, данных другими исследователями.

Так, например, М.Н. Марченко в своей монографии отмечает, что «в некоторых зарубежных и отечественных актах референдум представляется не иначе как народным (ст. 75 Конституции Италии) или всенародным (ст. 921 Конституции Испании) актом и напрямую ассоциируется с выборами, голосованием или опросом» .

Профессор С.В. Троицкий в своем исследовании рассматривает институт референдума как «одну из форм непосредственного участия избирателей в законодательном процессе, в принятии важных государственных решений посредством голосования населения». Как видно, в этом определении появляется новый содержательный элемент: автор вполне справедливо указывает на наличие связи референдума с законодательным процессом.

В.В. Маклаков расширяет перечень актов, которые могут быть объектом всенародного голосования в ходе референдума: «референдум представляет собой голосование по поводу какого-либо законопроекта, международного договора или административного акта». Несмотря на то, что В.В. Маклаков дал более точное определение содержанию референдума, тем не менее, в нем отсутствует ссылка на возможность проведения консультативного референдума, содержание которого нередко является правовой основой для разработки и принятия названных в вышеприведенном определении актов.

И.П. Трайнин понимает под референдумом «право народа через голосование отвергать законы, принятые народным представительством» . Подобная формулировка представляется нам слишком узкой, так как отражает лишь запретительный характер референдума, не раскрывая его многочисленные иные возможности.

Таким образом, эта группа ученых рассматривает референдум в качестве «всенародного голосования по законопроекту». Однако, несмотря на предельную простоту, ясность и внешнюю бесспорность, данная позиция представляется нам достаточно поверхностной. Причиной тому, на наш взгляд, служит недостаточно глубоко проведенное исследование природы рассматриваемого понятия, не охватывающее всех этапов и стадий проведения референдума. Проведенный вышеназванными авторами анализ ограничивается только общегосударственным уровнем реализации данного института непосредственной демократии и совсем не затрагивает местный и региональный уровень. Учеными исследуется лишь императивная форма референдума, и во многом игнорируется возможность его использования для консультаций и опросов граждан по важнейшим вопросам общественной жизни.

Кроме того, практически все вышеприведенные определения не отражают исключительного значения и высшей юридической силы акта, принятого посредством референдума, что, на наш взгляд, является важным признаком данного конституционно -правового института и обязательно должно быть отражено в дефиниции.

Другая группа ученых, в число которых входят В. Дорогин, Г.В. Барабашев, К.Ф. Шеремет, Б. Спасов и А. Ангелов, рассматривает референдум не только в качестве средства принятия законопроектов, но и как способ решения конкретного государственного вопроса, различных вопросов общественной жизни (в том числе и на местном уровне), способ выявления и выражения воли избирателей.

Анализируя определения, данные референдуму вышеперечисленными учеными-юристами, следует особо отметить В. Дорогина. Он одним из первых теоретически обосновал необходимость выделения института референдума в самостоятельный государственно -правовой институт. В. Дорогин отмечал, что «референдум состоит в непосредственном обращении к избирателям для решения законодательного или иного вопроса. Совокупность норм, регулирующих непосредственное обращение к избирателям по законодательным или иным вопросам, составляет государственно -правовой институт референдума» . Данное определение поднимает референдум на качественно новый уровень.

Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет видят в референдуме «способ непосредственного решения народом в целом и населения в тех или иных регионах различных вопросов государственной или общественной жизни». Авторы подчеркивают возможность проведения локального, местного референдума для решения вопросов местного значения. Новизна этого определения заключается в том, что данная мысль была высказана в тот момент, когда практика проведения местных референдумов в нашей стране отсутствовала.

Б. Спасов и А. Ангелов так трактуют понятие референдума: «Референдум есть такая форма всенародного опроса, при которой народ непосредственно, суверенно, окончательно решает определенный государственный вопрос, голосуя «за» или «против» конкретного предложения». Далее они отмечают, что «референдум является актом, посредством которого прямо (в отличие от плебисцита) решается определенный вопрос, а не уполномочивается кто-то решить его» . Следует отметить, что особенность данного определения референдума заключается в попытке разграничения понятий референдума и плебисцита. Тем не менее, формулировка определения референдума, приведенная выше, не кажется нам достаточно убедительной. Делая акцент на характеристиках процедуры проведения референдума и юридической силе принимаемого посредством референдума решения, авторы не отражают иных довольно существенных признаков данного института.Таким образом, хотя эта группа ученых рассматривает понятие референдума гораздо глубже, чем предыдущая, все перечисленные позиции объединяет один недостаток: в них недостаточно четко и ясно разграничены понятия референдума и плебисцита, не различаются императивный и консультативный референдум. Проводимым определениям не хватает комплексности указываемых признаков.

Учитывая современную правовую базу референдумов в России, вполне возможно согласиться с мнением Ю.А. Дмитриева и В.В. Комаровой, которые полагают, что референдум следовало бы определить в качестве «формы непосредственной демократии, содержанием которой является волеизъявление установленного законом числа граждан, по любому общественно значимому вопросу, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами, в отношении которых референдум имеет императивный характер» .

Мы считаем возможным дать следующее определение изучаемому понятию.

Референдум - одна из форм непосредственной демократии, содержанием которой является прямое волеизъявление установленного законом числа граждан на установленной законом территории по конкретным общественно значимым вопросам, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, обязательно выясняемое в предусмотренном законом случае либо назначаемое по инициативе соответствующего уполномоченного субъекта-инициатора, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами либо носящее консультативный характер.

На наш взгляд, в данном определении отражены практически все конституционно-правовые признаки, позволяющие охарактеризовать любую конкретную теоретически возможную ситуацию проведения референдума.

Из содержания приведенного выше определения референдума следует сделать вывод, что на голосование граждан потенциально может быть вынесен любой общественно важный вопрос. Однако необходимо отметить, что возможности принятия гражданами публично-властных решений на референдуме всегда ограничиваются совокупностью норм конституционного права, составляющих институт референдума. Нередко в законодательстве стран мира встречаются случаи, когда, несмотря на обширное закрепление института референдума в конституционном законодательстве, возможность его применения на практике чрезвычайно ограничена дополнительными условиями.

Правовое регулирование этого института непосредственной демократии осуществляется: Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», другими федеральными конституционными законами, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», другими федеральными законами.

В отличие от всенародных выборов голосование на референдуме придает юридическую силу не мандату какого -либо лица, а решению какого-либо конкретного вопроса. Принятое решение считается решением народа, носителя суверенитета, и его юридическая сила, как правило, выше юридической силы законов, принятых парламентом - представительным органом.

Референдум может проводиться на разных уровнях в зависимости от степени важности рассматриваемых вопросов и круга лиц, чьи интересы затрагиваются принимаемыми решениями. В Российской федерации можно выделить три уровня проведения референдума: федеральный уровень, уровень субъекта федерации и местный уровень.

Референдум в Российской Федерации - форма прямого волеизъявления всех граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме.

Референдум субъекта Российской Федерации - референдум, проводимый среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории конкретного субъекта федерации. На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта федерации или в совместном ведении федерации и ее субъектов, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении федерации находятся:

принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

федеративное устройство и территория Российской Федерации;

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

федеральная государственная собственность и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно -процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско -процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

федеральное коллизионное право;

метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

федеральная государственная служба.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении федерации и субъектов федерации находятся:

обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

разграничение государственной собственности;

природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

административное, административно -процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

При определении предмета любого референдума необходимо исходить из того, что на референдум могут быть вынесены только те вопросы, которые находятся в ведении соответствующего публично -правового образования. Такое правовое регулирование не нарушает принципа народного суверенитета, учитывает специфику федеративного государства и самостоятельность субъектов федерации в осуществлении государственной власти вне пределов ведения федерации и совместного ведения федерации и ее субъектов.

Вопросы референдума субъекта федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и российскому законодательству, ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии таких прав и свобод. В основу данного требования заложены основополагающие конституционные принципы: в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации); не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46 - 54, 56 (ч. 3) Конституции Российской Федерации.

Местный референдум - референдум, проводимый среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах конкретного муниципального образования. Согласно ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Вопросы местного референдума не должны противоречить российскому законодательству, а также законодательству соответствующего субъекта федерации. Подробнее право граждан Российской Федерации на участие в местном референдуме мы рассмотрим позднее в соответствующем параграфе.

Референдум может стать и инструментом в руках небольшой группы граждан, злоупотребляющей возможностями, которые предоставляет данный конституционно-правовой институт

Характерным примером злоупотребления референдумом как формой народовластия в ущерб другой форме (выборам) является имевшая место в ряде стран СНГ практика продления на референдуме полномочий выбранного на определенный срок главы государства. Тем самым нарушается один из принципов народовластия - периодичность проведения выборов - и ущемляются избирательные права граждан.

Референдум не должен использоваться и для вторжения в полномочия административно -территориальных образований нижнего уровня. Так, на референдуме Российской Федерации не должен решаться вопрос об изменении границ, слиянии или разделении субъектов федерации, равно как и на референдуме субъекта федерации не должен решаться вопрос об изменении границ муниципальных образований.

Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ («да» или «нет»), а так же чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Формулировка вопроса должна быть ясной и однозначной, не содержащей взаимоисключающих положений либо различных положений.

Положение об исключении неопределенности правовых последствий принятого на референдуме решения обеспечивает действие законодательно закрепленного правила, согласно которому решение, принятое на всенародном референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении нормативным актом какого-либо государственного органа.

Стоит отметить, что в проведении референдума по вопросу, который допускает возможность множественного толкования, таится большая опасность. Такой референдум не только не способствует решению поставленной задачи, но, напротив, часто усиливает в обществе конфронтацию и социальную напряженность, поскольку каждая сторона может считать, что народ высказался именно в ее пользу. Так, до сих пор некоторые политики апеллируют к результатам референдума СССР 17 марта 1991 г. (о сохранении Союза Советских Социалистических Республик как единого государства), на который был вынесен некорректно сформулированный вопрос.

Федеральным законодательством в России предусмотрено ограничение перечня вопросов, которые не могут стать предметом рассмотрения на референдуме. Некоторые ограничения не вызывают сомнений в их обоснованности. Другие же неоднократно становились предметом жарких споров и дискуссий на самом различном уровне.

В последнее время в мире прослеживается тенденция вынесения на референдум значимых вопросов социального, морального, религиозного, этнического характера. Вынесение подобных вопросов на референдум обусловлено тем, что они не требуют специальных знаний, а только личной оценки с точки зрения собственных нравственных ориентиров и связаны с осуществлением прав человека.

Предмет референдума зависит от подлежащего утверждению акта. Выделяют, в частности, конституционные и законодательные референдумы. Законодательный референдум проводится в отношении актов текущего законодательства, проектов или действующих законов. Отклоняющие референдумы предполагают полную или частичную отмену текста закона. Утверждающие референдумы ратифицируют проект закона.

Традиционно решение на референдуме может приниматься посредством:

утвердительного или отрицательного ответа на поставленный вопрос;

выбора между разными вариантами предлагаемого решения.

Конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации, на местный референдум. Как уже ранее отмечалось, вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. В референдуме имеют право участвовать все граждане государства, обладающие активным избирательным правом.

Например, в декабре 2003 г. жителям Пермской области и Коми- Пермяцкого автономного округа было предоставлено право принять участие в управлении делами государства путем участия в референдуме об объединении этих субъектов федерации в один субъект - Пермский край. В Пермской области за объединение проголосовали 84% избирателей, в Коми -Пермяцком автономном округе за объединение высказались 89,7% пришедших на избирательные участки.

Таким образом, был создан прецедент: впервые принято решение о воссоединении территорий, которые, вопреки общей истории и культуре, оказались разъединенными во времена ускоренного «заглатывания суверенитетов». Результатом референдума (выражения воли народа указанных территорий) стало то, что Президент Российской Федерации инициировал проект Федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» , согласно которому с 1 декабря 2005 г. был образован новый субъект Российской Федерации - Пермский край. Коми-Пермяцкий округ вошел в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Еще одним примером волеизъявления граждан в форме референдума относительно изменения административно -правового статуса территорий, на которых они проживают, стал референдум об объединении Красноярского края, Таймырского (Долгано -Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа в один субъект федерации.

Референдум состоялся 17 апреля 2005 г. «За» проголосовало 92,44 % от принявших участие в голосовании граждан названных субъектов Российской Федерации, «против» высказалось 6,63 %.

Согласно Федеральному конституционному закону «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано - Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» был образован новый субъект Российской Федерации - Красноярский край, формирование которого было полностью завершено в срок до 31 декабря 2007 г.

По результатам еще нескольких референдумов на уровне субъектов Российской Федерации были приняты несколько аналогичных федеральных конституционных законов об образовании новых субъектов Российской Федерации .

Обращаясь к исследованию практических вопросов реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, следует отметить, что процедура проведения референдума строго регламентирована в законодательстве и состоит из нескольких самостоятельных, но взаимосвязанных последовательных этапов.

Рассмотрим эти этапы:

ЭТАП I. Участники референдума образуют инициативную группу по проведению референдума, которая должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппу инициативной группы по проведению референдума должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруппа. Учитывая, что в настоящий момент в состав Российской Федерации входят 83 субъекта, общее число граждан - участников инициативной группы по проведению референдума должно составлять не менее 4200 человек.

Гражданин Российской Федерации, выдвинувший предложение об образовании инициативной группы по проведению референдума, не позднее, чем за 5 дней до дня проведения собрания участников референдума для решения вопроса об образовании региональной подгруппы уведомляет в письменной форме избирательную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации о месте и времени проведения собрания, а также о вопросе референдума.

ЭТАП II. Инициативная группа по проведению референдума обязана собрать в поддержку инициативы проведения референдума не менее 2 миллионов подписей участников референдума. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 50 тысяч подписей участников референдума, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей осуществляется среди участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей также не может составлять более 50 тысяч.

ЭТАП III. Сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума осуществляется в течение 45 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению референдума. Подписи собираются посредством их внесения в подписные листы. Участник референдума вправе ставить подпись в поддержку одной и той же инициативы проведения референдума только один раз. Каждый подписной лист должен быть заверен подписями члена инициативной группы по проведению референдума, осуществлявшего сбор подписей участников референдума, и одного из уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума.

ЭТАП 1У.После завершения сбора подписей инициативная группа по проведению референдума подсчитывает количество собранных подписей по каждому субъекту Российской Федерации, количество подписей участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации, а также общее количество собранных подписей.

ЭТАП V. По результатам подсчета составляется протокол.

ЭТАП VI. Президент Российской Федерации назначает референдум. Не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент Российской Федерации направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу.

ЭТАП VII. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту Российской Федерации. Решение Конституционного Суда Российской Федерации подлежит незамедлительному опубликованию. Здесь возможны два варианта. Если Конституционный Суд Российской Федерации признал инициативу проведения референдума соответствующей Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда Российской Федерации назначает референдум. Если же инициатива признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда Российской Федерации.

ЭТАП VIII. Президент Российской Федерации определяет день голосования, которым может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума. Если в период реализации инициативы проведения референдума, выдвинутой одной инициативной группой по проведению референдума, другая инициативная группа по проведению референдума выдвинула инициативу проведения референдума по иному вопросу (иным вопросам), голосование по вопросам референдума, инициированного указанными группами, может быть назначено на один день.

ЭТАП IX. В целях реализации прав избирателей, участников референдума соответствующими комиссиями составляются списки избирателей, участников референдума на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей. В списки избирателей включаются граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом, правом на участие в референдуме. Основанием для включения гражданина Российской Федерации в список избирателей, участников референдума на конкретном избирательном участке, участке референдума является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, факт временного пребывания на территории этого участка либо наличие у гражданина открепительного удостоверения.

ЭТАП X. Для проведения референдума образуются одномандатные или многомандатные избирательные округа либо определяется единый избирательный округ; для проведения референдума определяется округ референдума. Избирательная комиссия не позднее, чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему одномандатных или многомандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы и т.д.

ЭТАП XI. Официальное опубликование решения о назначении референдума комиссиями референдума.

ЭТАП XII. Подсчет голосов участников референдума проводится открыто и гласно. Государство обеспечивает информирование граждан Российской Федерации об итогах голосования и о результатах референдума. После окончания голосования члены участковой комиссии с правом решающего голоса подсчитывают и погашают, отрезая левый нижний угол, неиспользованные бюллетени, оглашают число неиспользованных открепительных удостоверений.

Непосредственный подсчет голосов участников референдума проводится по находящимся в ящиках для голосования бюллетеням членами участковой комиссии с правом решающего голоса. Подсчет голосов проводится в помещении для голосования в специально отведенных местах, оборудованных таким образом, чтобы к ним был обеспечен доступ членов участковой комиссии как с правом решающего, так и с правом совещательного голоса. После завершения подсчета бюллетени упаковываются в отдельные пачки по голосам участников референдума, поданным за вопрос референдума или против вопроса референдума, либо по голосам, поданным за альтернативные вопросы референдума в соответствующих бюллетенях. После подсчетов участковая комиссия проводит итоговое заседание, на котором рассматриваются жалобы (заявления) на нарушения порядка проведения референдума и подсчета голосов, после чего подписывается протокол участковой комиссии об итогах голосования.

Подсчет данных, содержащихся в протоколах участковых комиссий, осуществляет Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, которая признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более 1/2 участников референдума, внесенных в списки участников референдума.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает решение принятым на референдуме, если за вопрос референдума проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает результаты референдума недействительными, если итоги голосования признаны недействительными на части участков референдума, на которых списки участников референдума на момент окончания голосования в совокупности включают в себя не менее чем 25% от общего числа участников референдума, включенных в списки участников референдума на момент окончания голосования. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о признании результатов референдума недействительными может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, установленном российским законодательством. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации определяет результаты референдума и осуществляет их официальное опубликование.

На наш взгляд, в действующем законодательстве о референдуме недостаточно проработаны два процессуальных момента.

Во -первых, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» предусматривает обращение Президента Российской Федерации в Конституционный суд Российской Федерации «с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума» уже после того, как Центральная избирательная комиссия Российской Федерации проверит подписи.

Однако представляется целесообразным, чтобы проверка вопроса, выносимого на референдум, на его соответствие закону была произведена до начала сбора подписей граждан Российской Федерации в поддержку инициативы проведения референдума. Иначе может получиться ситуация, когда силы и средства на сбор подписей потрачены зря.

Во -вторых, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что проверку соответствия вопроса требованиям закона для референдума субъекта Федерации осуществляет законодательный орган государственной власти субъекта федерации, а для местного референдума - представительный орган местного самоуправления.

Однако, проверка вопросов на их соответствие требованиям закона (однозначность толкования, соответствие правам и свободам и т.п.) требует высокой юридической квалификации и, кроме того, состязательного и регламентированного процесса. А ведь среди членов законодательного органа государственной власти субъекта федерации и представительного органа местного самоуправления может вообще не быть ни одного юриста! Все это означает, что такая проверка должна осуществляться исключительно судебными органами.

Что же касается проверки вопроса на его соответствие Конституции Российской Федерации, то это, действительно, вопрос для Конституционного суда.

Однако, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. предусматривает, что проверку соответствия требованиям закона вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Российской Федерации, осуществляет Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Все члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в соответствии с законом, должны иметь юридическое образование или ученую степень в области права. Тем не менее, процедура рассмотрения вопросов в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации не обеспечивает состязательность и равенство сторон.

Кроме того, закон предусматривает порядок, при котором вопрос дважды подвергается проверке: сначала (до сбора подписей) Центральной избирательной комиссией Российской Федерации (с возможностью обжалования в Верховный суд Российской Федерации), а потом (после сбора подписей) Конституционным судом Российской Федерации. Таким образом, положительное решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации может быть исправлено Конституционным Судом Российской Федерации. А вот в случае, если Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и (или) Верховный суд Российской Федерации решат, что вопрос противоречит Конституции Российской Федерации, у Конституционного Суда Российской Федерации уже не будет возможности выразить иное мнение.

В Федеральном конституционном законе от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» (ч. 1 ст. 12) было сказано, что Конституционный Суд Российской Федерации проверяет «соблюдение требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации». Аналогичное положение, по существу, содержится и в ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года, устанавливающей, что вопрос, выносимый на референдум Российской Федерации, не должен противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

Профессор Н.В. Витрук считает, что по данному виду производства предмет судебного конституционного контроля, равно как и пределы такого контроля, будет определяться вопросами, нашедшими отражение в Конституции Российской Федерации либо имеющими конституционное значение.

Данная позиция в полной мере согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановлениях от 16

58

июня 1998 г. № 19-П и от 11 апреля 2000 г. № 6-П Конституционный Суд Российской Федерации выразил свою правовую позицию о том, что все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства.

Таким образом, предметом данного вида производства является установление соответствия Конституции Российской Федерации лишь вопроса, вынесенного на референдум. Рассмотрение иных вопросов, касающихся процедуры инициативы проведения референдума, очевидно, будет требовать установления фактических обстоятельств дела и будет относиться к компетенции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Так, ст. 30 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. устанавливает, что организацию подготовки и проведения референдума, регистрацию инициативных и агитационных групп по проведению референдума, контроль за соблюдением права на участие в референдуме, контроль за соблюдением порядка и правил проведения агитации по вопросам референдума осуществляет Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.В п. 1.2, абз. 3, Постановления от 21 марта 2007 г. № 3-П59 Конституционный Суд Российской Федерации указал, что из ст. 118, 120 и 125-128 Конституции Российской Федерации, определяющих объем судебного конституционного контроля, вытекает требование о разрешении в порядке конституционного судопроизводства всех споров, являющихся по своей юридической природе и значению конституционными. В этом же Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 47 (ч. 1), 118 (ч. 2), 125 и 126, положения Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации», а именно ч. 13 ст. 15 во взаимосвязи с ч. 17 ст. 15 и ст. 6, как устанавливающие механизм судебной проверки решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации судами общей юрисдикции, который не предполагает разрешение юридических споров, являющихся по своей природе, характеру и последствиям конституционными, в порядке конституционного судопроизводства. В завершение в п. 5.2, абз. 4, Постановления Конституционный Суд Российской Федерации заключил, что установление подконтрольности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации суду общей юрисдикции в части разрешения споров конституционного характера, т.е. неадекватное определение федеральным законодателем подведомственности судам соответствующих дел, не обеспечивает предусмотренные самой Конституцией Российской Федерации гарантии судебной защиты основ конституционного строя, в том числе верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации, а также прав и свобод человека и гражданина.

Согласно ч. 17 ст. 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», «решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, которым утверждено ее заключение о несоответствии вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 настоящего Федерального конституционного закона, может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации». Данное положение Закона не учитывает того, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации устанавливает лишь законность действий и решений участников назначения общероссийского референдума. Оно требует определенного уточнения. При этом следует учитывать, что Конституционный Суд Российской Федерации не может пересмотреть решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по референдуму, так как Конституционный Суд Российской Федерации не может рассматривать споры о конституционности правоприменительных актов, в том числе решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Следовательно, необходимо четко разграничить полномочия Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, внеся в том числе соответствующие изменения в ч. 17 ст. 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации».

Таким образом, было бы целесообразным в целях правового урегулирования производства по проверке конституционности инициативы проведения референдума необходимо в раздел третий Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» включить главу «Рассмотрение дела о даче заключения о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума Российской Федерации по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума», где следует предусмотреть:

а)субъекта обращения в Конституционный Суд Российской Федерации;

б)допустимость обращения;

в)пределы проверки;

г)сроки проверки обращения;

д)итоговое решение по делу и его последствия.

Из смысла ст. 125 Конституции Российской Федерации, ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» вытекает, что Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы конституционности. Следовательно, пределы проверки определяются вопросами, зафиксированными в Конституции Российской Федерации, а также вопросами, непосредственно не отраженными в Конституции Российской Федерации, но имеющими конституционное значение. Конституционный Суд Российской Федерации, исходя из положений Конституции Российской Федерации, должен будет проверить, в каких случаях референдум должен быть обязательным либо инициатива его проведения не будет противоречить положениям Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 135 Конституции Российской Федерации, на референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает такое решение.

Еще один минус действующего законодательства - возможность сбора подписей под несколькими вопросами одновременно. При этом ущемляются права граждан, которые поддерживают инициативу проведения референдума по одному вопросу, но не хотят оказывать поддержку другому вопросу. Например, можно было желать референдума о неучастии солдат- призывников в локальных конфликтах, но совершенно не приветствовать проведение референдума об ограничении прав президента в отношении отставки правительства.

Есть еще одна опасность, о которой часто говорят сторонники ограничительных мер. Это проведение референдума по вопросу, который не вызывает широкого общественного интереса. В таком случае в нем, скорее всего, примет участие менее половины граждан, внесенных в списки участников референдума, в результате референдум будет признан несостоявшимся, и значительные бюджетные средства будут потрачены зря.

Такая опасность, действительно, существует. Но, во -первых, не слишком удачное расходование бюджетных средств - меньшее зло, чем серьезные ограничения одной из форм непосредственного народовластия. Таким образом, в этом вопросе лучше «недожать», чем «пережать». Во -вторых, предлагаемые в законе средства не соответствуют цели. Они подменяют юридические принципы технологическими ухищрениями.

Как определить, вызывает ли вопрос широкий общественный интерес ? Наиболее объективный способ - по подписям граждан. Если же есть сомнения в подлинности подписей, то надо создать такую процедуру, которая бы позволила осуществить соответствующую проверку.

Какое количество подписей свидетельствует, что вопрос интересует общество? Вот это - как раз то, что требует серьезного обсуждения. По всей видимости, 2% - это мало. Возможно, что наиболее правильное решение - увеличить требуемое количество подписей до 5 % (с учетом того, что не все, кто готов принять участие в референдуме, захотят поставить свои подписи).

Но увеличение необходимого числа подписей противоречит в первую очередь интересам Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, которой эти подписи предстоит проверять. Поэтому это ведомство предложило другой путь: сократить сроки сбора подписей. Причем никакого вразумительного объяснения этому предложению оно не представило. По сути же вместо проверки популярности вопроса нам предлагают проверять организационные способности его инициаторов. Но ведь это не имеет никакого отношения к реализации конституционного принципа народовластия!

Представляется, что срок сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума вообще не должен ограничиваться или, если уж ограничиваться, то таким временным интервалом, в течение которого уже становится ясно, что подписи собраны не будут.

Не должно быть и существенных ограничений на выдвижение инициативы проведения референдума. Реально подобная инициатива, даже если она не слишком серьезная, никакой опасности не представляет. Не серьезная - значит, не смогут собрать подписи. Никаких особых расходов из бюджета при этом не потребуется.

У нас же опять все ставится с ног на голову. Задача нового закона - не допустить выдвижение инициативы из опасения, что любая инициативная группа необходимое число подписей соберет (или «нарисует»). По сути, это означает признание неспособности осуществить проверку подписей на их подлинность.

Однако, все эти рассуждения основаны на предположении, что законодатели хотят «как лучше», а получается «как всегда». В то же время есть немало оснований предполагать, что преследуется иная цель - просто ликвидировать референдум как институт народовластия. В связи с этим следует вновь задать вопрос: нужен ли референдум как специальная форма выражения власти народа, или достаточно институтов представительной демократии?

По нашему мнению, главная проблема в том, что у любой власти, как бы демократично она не выбиралась, возникают интересы, отличные от интересов избравших их граждан. И потому трудно рассчитывать, что она будет адекватно эти вопросы решать. Один из таких вопросов - это реформирование самой власти.

Так, например, в 1990-1991 гг. Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР противились введению в республике поста президента - это неизбежно приводило к утрате ими части полномочий. Вряд ли вопрос удалось бы решить без референдума. Точно так же противились они и принятию новой Конституции страны, которая предусматривала четкое разделение властей.

Именно в таких случаях проведение референдума является необходимым и позволяет на деле осуществить принцип народовластия.

Таким образом, на наш взгляд необходима коррекция норм Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года в соответствии с нормами статей 3 и 32 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека 1948 года с тем, чтобы гражданин Российской Федерации не только имел конституционное право на участие в референдуме, но и мог его осуществить на практике. Практическая реализация гражданами конституционного права на участие в референдуме способна укрепить доверие граждан к власти, консолидировать гражданское общество.

Как показала практика, в период всеобщей демократизации общества, институт референдума, как форма демократии и непосредственного участия населения в решении глобальных социально -экономических и политических вопросов прижился и действует в нашей стране.

Учитывая вышеперечисленные нормативно -правовые акты, можно с уверенностью сказать, что референдум не только позволяет выявить общественное мнение по самому широкому кругу наиболее важных вопросов для

жизни страны, но и позволяет учитывать его в политической практике, в процессе принятия и проведения в жизнь политических решений .

Иначе говоря, можно сделать вывод, что референдум в любой стране будет политически и идеологически эффективен с точки зрения интересов прогрессивных социальных сил и классов лишь в том случае, если «... он по природе своей как весьма важный демократический институт будет правильно понят и поддержан широкими слоями населения, будет иметь своей целью при решении политических вопросов четко выраженную гуманную цель, если общественное мнение не будет увлечено и дезориентировано псевдодемократическими лозунгами и призывами, а также ложными социальными ценностями ... », и, наконец, если будут созданы все необходимые организационно-технические и иные условия для подготовки и проведения всенародных опросов.

Таким образом, принимая во внимание эволюцию развития института референдума в Российской Федерации необходимо отметить, что по мере демократизации общества, исходя из уровня его политического, экономического, социального и культурного развития данный институт оказывает огромное влияние на весь исторический путь развития государства.

Литература

1. Конституционное право России; Юристъ - , 2013. - 416 c.

. Конституционное право России; Юнити-Дана - Москва, 2012. - 672 c.

. Конституционное право зарубежных стран; Юнити-Дана, Закон и право - Москва, 2013. - 728 c.

. Конституционное право зарубежных стран; Норма, Инфра-М - Москва, 2013. - 394 c.

. Авакьян С. А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России; Издательство МГУ - Москва, 2013. - 720 c.

. Авакьян С. А. Конституционное право России. Практикум; Городец - Москва, 2013. - 400 c.

. Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России; Издательство МГУ, Инфра-М, Норма - Москва, 2013. - 304 c.

. Карпов А. В. Конституционное право России; Омега-Л - Москва, 2013. - 208 c.

. Комкова Г. Н., Колесников Е. В., Афанасьева О. В. Конституционное право зарубежных стран; Юрайт - Москва, 2012. - 416 c.

. Леонтьев О. В. Юридические основы медицинской деятельности. Практикум по правоведению; СпецЛит - Москва, 2012. - 128 c.

. Нудненко Л. А. Конституционное право; Юрайт - Москва, 2012. - 592 c.

. Под редакцией Постникова А. Е. Конституционное право России; Проспект - Москва, 2013. - 504 c.

. Попова А. В. Конституционное право зарубежных стран. Краткий курс лекций; Юрайт-Издат - Москва, 2012. - 160 c.

. Редактор Редактор Б. Страшун А. Страшун Избранные конституции зарубежных стран; Юрайт - Москва, 2012. - 800 c.

. Сергеев С. Г. Конституционное право России; Дашков и Ко - Москва, 2012. - 576 c.

. Смоленский М. Б. Конституционное право для студентов вузов; Феникс - Москва, 2013. - 192 c.

. Смоленский М. Б., Колюшкина Л. Ю. Конституционное право России; КноРус - Москва, 2013. - 224 c.

. Смоленский М. Б., Колюшкина Л. Ю. Конституционное право Российской Федерации; Дашков и Ко, Наука-Пресс - Москва, 2013. - 288 c.

. Смоленский М. Б., Колюшкина Л. Ю. Конституционное право зарубежных стран. 100 экзаменационных ответов; Феникс, ИД Март - Москва, 2013. - 224 c.

. Смоленский М. Б., Рыбак С. В. Конституционное (государственное) право зарубежных стран; КноРус - Москва, 2012. - 384 c.

. Умнова И. А., Алешкова И. А. Конституционное право РФ; Юрайт - Москва, 2012. - 592 c.

. Фалях Исмаил Хачим Конституционное право стран Ближнего Востока и Северной Африки; Библос консалтинг - Москва, 2013. - 248 c.

. Чучаев А. И., Крупцов А. А. Уголовно-правовой статус иностранного гражданина. Понятие и характеристика. Монография; Проспект - Москва, 2012. - 184 c.

. Шавцова А. В. Право прав человека; ТетраСистемс - Москва, 2012. - 256 c.

. Шестакова К. Д. Конституционное право зарубежных стран; РИОР, Инфра-М - Москва, 2013. - 192