статус проекта на текущий момент времени с оценкой успешности проекта и анализом фактов не эффективности в процессе реализации.
Подробное рассмотрение соответствующих проектов с помощью данных критериев позволит структурировать полученную информацию, и благодаря этому, более детально провести анализ материала. По результатам анализа можно будет оценить не только оптимальность выбранной формы соглашения в том или ином случае, но и в целом прогнозировать успешность реализации проекта, которая, безусловно, зависит от множества факторов в каждом конкретном случае.
2. Характеристика проектов фотовидеофиксации в российских регионах с совместным участием государства и бизнеса
Найденные проекты находятся на разной стадии подготовки и реализации. В ряде случаев ведется лишь обсуждение возможного запуска проекта, в других ведется активная работа по подготовке документации, в третьих проект находится на этапе проведения конкурса, в четвертых - системы ФВФ уже эксплуатируются. Так, например, 9 проектов из 18 находятся на стадии инициации, 6 - в данный момент осуществляются, 2 проекта были отменены, 1 - был приостановлен на неопределенное время после того, как возникли сложности на этапе проведения конкурса. Данные о найденных в ходе исследования проектах представлены в таблице 1 (Приложение 1).
Большинство проектов фотовидеофиксации с совместным участием бизнеса и госсектора, находящиеся на той или иной стадии реализации, были начаты в период с 2014-2015 гг. Некоторые из них можно оценивать как примеры успешного опыта взаимодействия между публичным партнером и частным бизнесом, например, проект в Тульской области, где системы уже находятся на стадии эксплуатации. В других регионах реализация проектов была затруднена в силу различных обстоятельств, в частности судебных разбирательств, подачи жалоб со стороны частного партнера и рассмотрения их в УФАС, как это было в Удмуртской республике и Нижегородской области. В некоторых регионах осуществление проекта было приостановлено на стадии обсуждения (Пермский край, республика Коми, республика Северная Осетия, Ханты-Мансийский автономный округ) и стадии подготовки конкурсной документации. В Республике Дагестан проект был приостановлен на стадии проведения конкурса.
На следующем этапе необходимо было выяснить, кто чаще инициирует проекты государственно-частного партнерства в области ФВФ. В некоторых проектах, можно определить инициатора проекта, например, в республике Дагестан - это был частный бизнес, предложение инвестора, однако в большинстве случаев инициаторами выступают региональные власти или органы местного самоуправления (Тульская область, Рязанская область). Иногда решение об инициации проекта принимается в результате проведения переговоров с частным инвестором или экспертами в сфере государственно-частного партнерства, которые выступают в роли консультантов с точки зрения определения возможностей для эффективной реализации проекта. Такая ситуация наблюдалась в Пермском крае и в Ханты-Мансийском автономном округе, где в 2015 г. велись обсуждения, однако проекты так и не были осуществлены.
В ряде случаев в регионах было сложно определить инициатора проектов, так же, как и рассмотреть, каким образом происходит разделение обязанностей между сторонами в различных проектах (частная сторона берет на себя только производство и поставку комплексов либо совмещает также функции обслуживающей организации, занимается ли бизнес созданием дополнительного Центра обработки данных, либо работает с имеющимся оборудованием, которое находится на балансе муниципалитета) по причине отсутствия документации по проекту в открытых источниках, в то время как имеющейся информации в СМИ недостаточно.
Из 18 проектов, по которым имеется какая-либо информация, лишь по 8 проектам была найдена конкурсная документация в открытом доступе (Волгоградская область, Московская, Костромская, Рязанская, Нижегородская, Тульская области, республики Мордовия и Удмуртия), в республике Дагестан - данные материалы не доступны, а в других территориях (Ленинградская область, республика Башкортостан, Новосибирская область, республика Коми) - была найдена лишь краткая информация о проекте из общей базы ГЧП-проектов и частично информация из СМИ. На основании результатов поиска, можно говорить о том, что все проекты похожи между собой, однако полностью идентичными их назвать нельзя. В 11 из 18 проектов форма контракта определена, как концессия (в Московской, Волгоградской, Костромской, Рязанской, Новосибирской областях, а также в республиках Дагестан, Северная Осетия и Удмуртия). Однако, несмотря на одинаковый вид соглашения, в проектах отличаются как размеры концессионной платы, так и сроки действия договоров (от 5 до 15 лет). Во многих субъектах ситуация с выбором формы соглашения представляется неопределенной (Ханты-Мансийский автономный округ, Пермский край), тем не менее наиболее вероятный вариант, судя по найденным материалам обсуждений проектов, также был в пользу концессии. В других проектах, как на стадии реализации, так и на стадии инициации встречаются такие формы, как инвестиционное соглашение (Тульская область), соглашение об аренде с правом последующего выкупа, договор аренды с инвестиционными обязательствами (республика Мордовия), соглашение о государственно-частном партнерстве (республика Башкортостан, Нижегородская область).
Можно предположить, что на каждой территории присутствуют определенные особенности, которые, так или иначе, отразились и на выборе подхода к реализации проекта, и на выстраивании взаимодействия между сторонами. Например, политические факторы, роль которых подчеркивает Г.Ходж [Hodge G.A., Greve C., 2007]. Понимание сущности государственно-частного партнерства и заинтересованность местных властей в применении данного инструмента для внедрения систем ФВФ может играть ключевую роль в осуществлении проекта в регионе. При этом, важно отметить, что «заинтересованность» властей может проявляться по-разному, в частности, в виде коррупции среди чиновников, что также способно повлиять на процесс осуществления проекта и форму контракта, по мнению исследователей E.Iossa и D.Martimort [Iossa, Martimort, 2016]. Реализация ГЧП-проектов ФВФ нередко сопровождается скандальным обсуждением в СМИ касательно коррупции среди органов власти, а процесс проведение конкурса - обращениями в УФАС, поэтому рассмотрение данных факторов является особенно актуальным для анализа таких проектов.
Одним из важных аспектов исследования с целью более детального изучения ситуации в области ГЧП-проектов фотовидеофиксации стало проведение интервью с экспертами. В общей сложности было проведено 5 экспертных интервью со специалистами, среди которых представители, как публичной стороны, так и частного бизнеса. Первым экспертом стал специалист в сфере консалтинга по подготовке и управлению проектами государственно-частного партнерства, компетентный в области стратегического планирования. Фактически данный специалист представляет нейтральную сторону между частным и публичным партнером, выступая посредником между участниками и оказывая консультационные услуги в области структурирования и подготовки проекта, поэтому может быть привлечен как бизнесом, так и госсектором для осуществления данных функций. Он акцентировал внимание на том, что проекты фотовидеофиксации нередко осуществляются на основе не государственно-частного партнерства в чистом виде, а, скорее, «псевдо-ГЧП», при этом, при реализации проектов происходит «смещение приоритетов» и вместо повышения уровня безопасности на дорогах публичный партнер ставит целью увеличение доходов в бюджет за счет увеличения объема штрафов. Данное обстоятельство способно оказать негативное влияние на успешность проекта не только в процессе подготовки конкурсной документации, но и в ходе практической реализации.
Следующим экспертом стал так же, как и первый, представитель сферы консалтинговых услуг для государственного сектора и частного бизнеса в сфере сопровождения проектов государственно-частного партнерства, в частности в области фотовидеофиксации. Однако если первый интервьюируемый был специалистом в области стратегического планирования и организационного сопровождения, то второй респондент является специалистом в области бюджетирования и анализа финансовой эффективности проектов. Своим мнением он выразил общую позицию представителей частного и государственного секторов, в частности, в отношении существующих рисков несовпадения прогнозируемых данных по проекту с фактическими данными (с точки зрения эффективности проекта и ключевой роли выстраивания взаимодействия обеих сторон). Также было отмечено «смещение приоритетов» в проекте и, как следствие, возникновение оппортунистического поведения частного партнера, когда бизнес старается умышленно повлиять на объем выписывания и собираемости штрафов, несмотря на то, что данные функции находятся в полномочиях иных органов (службы судебных приставов, ГИБДД).
Следующим экспертом выступил представитель частной компании, которая участвует в осуществлении ГЧП-проектов фотовидеофиксации в области дорожного движения. Данный специалист занимается непосредственно управлением такого рода проектами и, по его мнению, одним из наиболее важных факторов является отношение публичного партнера к осуществлению совместного проекта, его готовность «идти на встречу» частной компании. Это проявляется в организации межведомственного взаимодействия всех организаций со стороны госсектора, которые принимают участие в проекте. Распространены ситуации, когда частная сторона «входит в проект», а публичный партнер при этом занимает позицию больше наблюдателя и контролера, чем участника взаимодействия, что в результате значительно затрудняет участие бизнеса, создает препятствия в осуществлении проекта в целом.
Четвертым экспертом стал представитель органов государственной власти на региональном уровне, принимающий участие в подготовке ГЧП-проекта фотовидеофиксации. Специалист акцентировал внимание на том, что фактически при инициации проекта важно определить общую стоимость проекта для бюджета, что представляется крайне проблематично. Проекты масштабные и включают несколько этапов: проектирование, создание и эксплуатацию объектов, и в итоге определить затраты на осуществление каждого этапа сложно. Достаточно часто оказывается, что первоначально определенная стоимость в процессе реализации не совпадает с фактической, возникают непредвиденные риски, что создает множество трудностей для публичного партнера, который задействует бюджетные средства в заранее определенной сумме.
Последним экспертом, опрошенным в рамках проведения исследования, стал также представитель госсектора, специалист в области юридического сопровождения проектов государственно-частного партнерства на региональном уровне, в частности в области фотовидеофиксации. Данный эксперт отметил важность понимания каждой из сторон преимуществ выбранной формы осуществления проекта и тех выгод, которые каждый из участников получил в результате реализации. Также был сделан акцент на развитии институциональной среды для осуществления проектов государственно-частного партнерства - как в области фотовидеофиксации, так и любых других. По мнению эксперта, развитое институциональное окружение заключается в первую очередь в информационной открытости государственного партнера, наличия площадки для обсуждения потенциальных проектов, например, в форме совещательно-консультативного органа, наличия специальной структуры, которая будет оказывать соответствующие консультации и услуги по сопровождению деятельности инициатора проекта.
Таким образом, разнообразные позиции экспертов позволили с различных сторон взглянуть на осуществление проектов государственно-частного партнерства по установке систем фотовидеофиксации в сфере безопасности дорожного движения. Каждый из специалистов выразил свое видение касательно особенностей реализации таких проектов: развитая институциональная среда, компетентность обеих сторон, готовность участников взаимодействовать друг с другом, «правильность» расстановки «приоритетов» в проекте, организация межведомственного взаимодействия со стороны госсектора, учет широкого ряда рисков и т.д. - важные факторы при осуществлении такого рода проектов. Фактически же соответствующие аспекты далеко не всегда выполняются в реальных условиях. Таким образом, в качестве ключевых препятствий для внедрения проектов ФВФ с участием государственного и частного секторов, эксперты отметили малый опыт в осуществлении ГЧП-проектов, отсутствие типовых соглашений и стандартов, возникающие спорные ситуации по поводу соответствия объекта соглашений (комплексов фотовидеофиксации) российскому законодательству, отсутствие специалистов в данной области в силу специфики проектов и слабой развитости сферы ГЧП в России.
Сложности в осуществлении ГЧП-проектов фотовидеофиксации на практике демонстрируют результаты реализации проектов ФВФ в регионах, где многие проекты, запущенные в 2014 г. до сих пор находятся на стадии инициации. Некоторые все же были реализованы и на сегодняшний день находятся на стадии эксплуатации. В следующем разделе представлены разработанные в результате анализа кейсы по проектам, по которым была доступна наиболее полная информация. Более подробное рассмотрение и анализ ряда проектов позволит сформировать более полный взгляд на ситуацию в данной сфере и разработать рекомендации в отношении перспектив внедрения ФВФ с совместным участием госсектора и частного бизнеса.
3. Анализ практики осуществления проектов фотовидеофиксации в России
Кейс №1 Создание системы обеспечения управления и контроля дорожного движения в Тульской области.
Проект по созданию системы обеспечения управления и контроля дорожного движения на территории Тульской области. Общий объем инвестиций проекта составил 475,0 млн. рублей за счет средств победителя конкурса. Срок действия соглашения составил 6 лет в период с 2014 по 2020 гг. Основными целями внедрения системы являлись повышение безопасности движения, пресечение и предупреждение административных правонарушений в области дорожного движения, а также снижение количества ДТП и уменьшение тяжести их последствий [Сайт Министерства транспорта и дорожного хозяйства Тульской области, 2016].
Реализация проекта проходила достаточно оперативно. По инициативе правительства региона к концу 2013 г. Министерством транспорта и дорожного хозяйства Тульской области была подготовлена и утверждена конкурсная документация инвестиционного соглашения с частной компанией, предметом которого стало создание системы обеспечения, управления и контроля дорожного движения в регионе. На участие в открытом конкурсе была поданы заявки от четырех компаний, три из которых были из г. Москвы: ЗАО «Ситроникс Комплексные Автоматизированные Системы Управления», ООО «Строй Инвест Проект» и ООО «Связь Проект Бизнес» и одна из г.Краснодара под названием ООО «Научно-Производственное Предприятие «МВС». Все представленные заявки были рассмотрены комиссией, и по результатам комплексной оценки всех критериев победителем было объявлено ООО «Связь Проект Бизнес».
В начале 2014 г. началась активная работа по осуществлению проекта и уже в апреле системы были запущены в эксплуатацию. Согласно классификации контрактов из теоретической модели Е.В.Шадриной и Д.В.Виноградова, в данном случае был выбран контракт типа «по затратам» (Input-contingent contract (IC) с фиксированным платежами. Публичный партнер пользуется оборудованием частной стороны на правах аренды с последующим правом выкупа по истечению срока соглашения.
Частная сторона обязуется разработать проектно-сметную документацию, установить и обеспечить функционирование соответствующего оборудования, взяв на себя расходы на эксплуатацию. Основными критериями при рассмотрении заявок были объем инвестиций, срок создания системы и качество технического предложения по периферийному оборудованию и обеспечению бесперебойной работы системы, начальное требование к которому установлено в техническом задании конкурсной документации. На первом этапе выполнения победитель обязан был предоставить финансовую модель с расчетными показателями, включающими прогноз доходности инвестора (не более 8% годовых) и ежегодный размер эксплуатационно-технического обслуживания (не более 14% от заявленного объема инвестиций). Следует отметить, что в состав арендных платежей, выплачиваемых публичной стороной, вошли возврат инвестиций на создание системы (включая накладные расходы), доходность инвестора, расходы на эксплуатационно-техническое обслуживание системы, включая ремонтно-восстановительные работы в отношении оборудования, расходы на передислокацию оборудования, накладные расходы инвестора в период действия договора аренды, связанные с обслуживанием и управлением системы. Важно подчеркнуть, что публичный партнер берет на себя возмещение затрат частной стороне в полном объеме в случае необходимости демонтажа элементов системы в связи с осуществлением владельцами автомобильных дорог деятельности по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. Таким образом, публичная сторона берет на себя часть рисков в виде непредвиденных обстоятельств, облегчая участие бизнесу в проекте. Также, вклад участника со стороны государства помимо обеспечения финансирования из регионального бюджета, включает издание нормативно-правовые актов, связанные с реализацией соглашения, а также организацию координации взаимодействия всех сторон и структур, участвующих во внедрении и технической эксплуатации системы.
Со стороны госсектора одним из основных участников выступает специально созданный орган - оператор, контролирующий выполнение комплекса работ частной стороны, в рамках технического задания в соглашении. В его обязанности также входит приемка работ и оказание в пределах своих полномочий содействия бизнесу в ходе реализации проекта. Так, например, публичный партнер в лице оператора предоставляет бизнесу обособленное помещение для оснащения Центра контроля дорожного движения (ЦКДД) специальным оборудованием, участвует в согласовании установки элементов системы с владельцами автомобильных дорог на территории Тульской области, а также в обеспечении необходимыми мощностями энергоносителей в сетях, к которым будет произведено подключение элементов системы в период ее внедрения.
Вклад частной стороны заключается в создании системы в форме проведения проектных работ, поставки оборудования, подготовительных, строительно-монтажных, пусконаладочных работ, работ, связанных с вводом объекта инвестирования в эксплуатацию, эксплуатационно-техническому обслуживанию и оформления имущественных прав. Таким образом, бизнес проводит закупку оборудования, подготовку специалистов по работе с системой, обеспечивает бесперебойное техническое функционирование ее элементов в течение срока действия контракта, и, как было сказано выше, заключить с оператором договор аренды с правом последующего выкупа системы или отдельных элементов по мере их ввода в эксплуатацию. За частной стороной остается право самостоятельного выбора контрагентов, определения этапов ввода в эксплуатацию элементов системы в рамках сроков контракта.
С точки зрения информационных издержек - данные по поводу частоты и интенсивности контроля деятельности частной стороны со стороны публичного партнера в условиях конкурсной документации отсутствуют. Однако наблюдается достаточно ярко выраженный характер сопроизводства сторон, в частности при создании специального органа - оператора, осуществляющего мониторинг, наличие которого делает взаимодействие более эффективным, а все возникающие между сторонами споры и разногласия предполагают разрешение путем переговоров в рамках действующего законодательства Российской Федерации (в противном случае - в Арбитражном суде Тульской области).
На сегодняшний день проект продолжает осуществляться и, по сообщениям СМИ, эффективность реализации проекта достаточно высокая. В мае 2015 г. только за один месяц было взыскано штрафов почти на 15 миллионов рублей благодаря системе фотовидеофиксации. За предыдущий месяц, по словам министра транспорта и дорожного хозяйства Тульской области, было выписано 60 150 постановлений и взыскано в региональный бюджет 14 млн. 878 тысяч рублей [ГТРК Тула, 2015]. Результативность работы системы важна в первую очередь для достижения первоначально заявленных целей проекта - повышения безопасности дорожного движения. По словам директора департамента транспорта и министерства транспорта и дорожного хозяйства Тульской области, с внедрением системы ФВФ количество дорожно-транспортных происшествий по причине нарушения скоростного режима снизилось в 2 раза, что подтверждалось еще на начальных этапах действия осуществления проекта. С начала 2015 г. в тех местах, где были установлены комплексы ФВФ, не было зафиксировано ни одного случая дорожного-транспортного происшествия [Первый Тульский, 2015].
Места для установки камер были выбраны на основе результатов проведенного топографического анализа совершенных дорожно-транспортных происшествий, где наблюдается их наибольшая концентрация. В процессе функционирования в адрес министерства транспорта и дорожного хозяйства Тульской области поступило множество обращений от жителей региона с просьбой о рассмотрении возможности установки комплексов на новых местах, как в отдаленных населенных пунктах области, так и в районных центрах. В ноябре 2015 г. по результатам анализа дорожной обстановки и многочисленных обращений граждан была изменена дислокация 18 из 90 комплексов [Первый Тульский, 2015]. При этом объем средств в ноябре, взысканных в бюджет благодаря работе системы, составил 40,5 млн. рублей за месяц [Тульские новости, 2015].
В декабре 2015 г. были подведены предварительные итоги работы системы. Общий объем оплаченных штрафов за нарушения, которые были взысканы региональный бюджет, с начала действия проекта составил 369,5 млн. рублей. При этом число ДТП на территории Тульской области за 9 месяцев 2015 г. составило 1942 случая, что на 266 случаев меньше по сравнению с аналогичным периодом 2014 года, снизилось число погибших дорожно-транспортных происшествий на 24 человека, количество раненых - на 329 человек.
В Правительстве Тульской области ведется обсуждение по поводу развития системы фотовидеофиксации в регионе. Текущие результаты реализации проекта демонстрируют эффективность действия комплексов и слаженность работы всех участников взаимодействия. Действия контракта должно завершиться в 2020 г., однако на сегодняшний день можно говорить о том, что данный кейс в целом можно рассматривать как успешный пример взаимодействия между госсектором и частным партнером при осуществлении проекта фотовидеофиксации в регионе.
Выбранный контракт типа «по затратам» (Input-contingent contract) с фиксированным платежами является наиболее оптимальным, т.к. в данном случае наблюдается высокая чувствительность проекта к вкладам обеих сторон. Речь идет о качестве, как самой системы, так и подготовительных, строительно-монтажных, пусконаладочных работ, связанных с вводом оборудования, которые зависят от своевременности согласования подключения к линиям электропередачи, организации межведомственного взаимодействия участников со стороны публичного партнера. Уровень чувствительности вклада госсектора более высокий, так как именно участник со стороны государства определяет порядок и параметры наложения и выписывания штрафов, их собираемости и мер воздействия на правонарушителей для достижения цели повышения безопасности в сфере дорожного движения, что существенно влияет на эффективность реализации проекта. По мнению авторов модели, если проект более «чувствителен» к вкладу госсектора, то оплата частной стороне может зависеть только от вклада частного партнера и соответствующими расходами на проверку, которые учтены в контракте вида «по затратам» (IC) [Vinogradov et al.,2014].
В обязанности частного партнера в Тульской области входило выполнение целого комплекса работ по созданию системы, в том числе разработки проектно-сметной документации системы, установки оборудования и эксплуатации комплексов. В рамках 44-ФЗ сначала определяется общая сумма, закладываемая на реализацию всех этих этапов, а затем проводятся работы. По мнению участвующего в интервью эксперта со стороны госсектора, в такой ситуации возникают существенные риски для публичного партнера, так как очень часто конечная сумма становится известна только по результатам выполнения проектных работ, а если предположить стоимость заранее, то в процессе реализации она может оказаться иной. При этом в рамках закона о закупках цена фиксирована и различные стоимостные изменения недопустимы. Такая ситуация способна сделать проект невыполнимым в рамках данной формы контракта [Федеральный закон №44].
Таким образом, форма контракта «по затратам» (IC) является наиболее оптимальной в данном кейсе, при этом из условий соглашения видно, что в Тульской области публичный партнер, выступая инициатором проекта, проявил готовность к выстраиванию эффективного взаимодействия с частной стороной. Можно предположить, что данные факторы повлияли на процесс реализации ГЧП-проекта и его текущую результативность.
Кейс №2 Проект по созданию аппаратно-программного комплекса «Безопасный город» в Нижегородской области.
В конце 2012 г. состоялся открытый конкурс на право заключения инвестиционного соглашения о проектировании, поставке оборудования, внедрении, эксплуатационно-техническом обслуживании и содержании аппаратно-программного комплекса «Безопасный город» на территории Нижегородской области. Общий объем инвестиций составил 858 212 тыс. руб. при действии соглашения в течение двух лет с момента подписания [Сайт Правительства Нижегородской области, 2015]. Согласно информации из конкурсной документации, финансирование проекта осуществлялось за счет средств победителя конкурса. Основной целью осуществления проекта стало создание комплексной системы обеспечения безопасности населения, в частности, снижение количества дорожно-транспортных происшествий и тяжести их последствий за счет повышения дисциплины участников дорожного движения.
Осуществление данного проекта предполагало внедрение нескольких сегментов: создание сегмента АПК «Безопасный город», касающегося фотовидеофиксации нарушений правил дорожного движения, а также проектирование и внедрение на территории Нижегородской области правоохранительного сегмента АПК «Безопасный город» (установка кнопок «Гражданин-полиция», систем видеонаблюдения).
Как показали результаты проведения конкурса, единственным участником, подавшим заявку, стала компания ОАО «Ростелеком». Конкурс был признан несостоявшимся в связи с участием только одного претендента. По итогам работы комиссией было принято решение о рекомендации Правительству Нижегородской области заключения инвестиционного соглашения с единственным участником ОАО «Ростелеком» на предложенных компанией условиях. По истечению срока действия данного контракта в 2015 г. были вновь объявлены конкурсы, на этот раз касающиеся только систем фотовидеофиксации в части модернизации. Так, через небольшие промежутки времени были проведены два конкурса: открытый конкурс на право заключения инвестиционного соглашения о развитии системы фотовидеофиксации нарушений правил дорожного движения, а также конкурс на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве при реализации проекта по развитию системы фотовидеофиксации нарушений правил дорожного движения. Следует отметить, что так же, как и в 2012 г. на данные конкурсы поступила заявка от единственного участника. Заявку подала компания ОАО «Ростелеком», с которой в результате и были заключены контракты: инвестиционное соглашение сроком до 31 декабря 2018 г. общей стоимостью 256 960 тыс. руб. и соглашение о ГЧП сроком 31 декабря 2020 г. на сумму 250 000 тыс. руб. Заявленной целью проектов являлось развитие существующей системы автоматической фотовидеофиксации нарушений ПДД для обеспечения повышения безопасности дорожного движения на территории Нижегородской области.
Заключение Правительством Нижегородской области нескольких соглашений с частным бизнесом для реализации совместных проектов вызвало резонанс у общественности. В адрес руководителя Нижегородского УФАС от депутатов фракции КПРФ поступило обращение с просьбой провести проверку действий Правительства Нижегородской области на предмет их соответствия законодательству Российской Федерации, в том числе, о запрете ограничения конкуренции. Заключение данных контрактов в форме инвестиционного соглашения и соглашения о ГЧП сопровождалось скандальными обвинениями с такими лозунгами, как «неэффективное, нерациональное, расточительное использование денежных средств», «нанесение ущерба бюджету области» [Пресс-служба НРО КПРФ, 2015], однако на реализации проектов это не отразилось.
С точки зрения классификации видов соглашений, оба контракта - и инвестиционное соглашение, и соглашение о государственно-частном партнерстве, - имеют формы типа контракта «по затратам» с оплатой участия частного партнера по факту совершения расходов с фиксированными платежами.
В обоих контрактах основным направлением сотрудничества между сторонами является развитие существующей системы ФВФ путем совместной реализации проекта по проектированию, поставке оборудования, внедрению, содержанию и гарантийному обслуживанию аппаратно-программного комплекса автоматической фиксации нарушений ПДД с использованием средств фотовидеофиксации в Нижегородской области.
Частная сторона берет на себя обязанности по проектированию и созданию системы ФВВ, в частности, подготовку проектно-сметной документации, поставку оборудования, внедрение, содержание и гарантийное облуживание системы ФВФ, а также осуществляет внедрение определенного числа комплексов фотовидеофиксации нарушений ПДД в соответствии с техническим заданием (в инвестиционном соглашении речь идет о 70 комплексах, в ГЧП-соглашении - 75 комплексах). Ключевым отличием между данными контрактами является наличие в соглашении о ГЧП обязательств по введению пилотного элемента системы и модернизации ядра системы ФВФ. Под пилотным элементом имеется в виду поставка одного автомобиля технической поддержки комплексов автоматической фотовидеофиксации, а под ядром - серверное оборудование и система хранения данных.
Бизнес обязуется передать специально уполномоченной организации - оператору - всю систему с момента ввода ее в эксплуатацию в аренду с правом последующего выкупа, при этом возмещение расходов частной стороне на создание системы и доход от реализации проекта обеспечивается доходами (платежами) от сдачи оборудования в аренду. Участник со стороны бизнеса имеет право запрашивать у публичного партнера (как инициатора проекта, так и оператора) в пределах их компетенции сведения информационного, правового, технического, организационного характера, необходимые для реализации соглашения.
Вклад государственного партнера заключается не только в финансировании, но и в подготовке правовых актов о внедрении системы, а также обеспечении взаимодействия всех структур, которые участвуют в проекте. Решение сложностей бюрократического характера государственный партнер также берет на себя, в частности оформление права государственной собственности Нижегородской области на оборудование. Другие текущие процедуры, например, поэтапное принятие оборудования у инвестора, оказание поддержки частной стороне в ходе реализации проекта возлагаются на оператора. Следует отметить, что публичный партнер задействует в проекте не только оператора, но и создает на постоянной основе комиссию, в состав которой войдут сотрудники ГУ МВД по Нижегородской области. Комиссия создается для принятия функционально-технических, конструктивных и инженерно-технических решений, приемки технической готовности оборудования, а также для координации действий по реализации проекта в целом. Таким образом, проявляется сопроизводство между сторонами, что снижает информационные издержки в процессе осуществления проекта. С точки зрения проведения мониторинга, в условиях соглашений отмечено, что представители со стороны государственного партнера в лице заказчика и оператора имеют право контролировать ход реализации исполнения соглашения, при этом не вмешиваясь в деятельность инвестора, а также требовать соблюдения сроков (этапов), которые предусмотрены в контракте.
На сегодняшний день комплексы находятся в эксплуатации. На заседании Правительства региона в ноябре 2015 г. министр транспорта и автомобильных дорог Нижегородской области отметил снижение числа погибших в результате дорожно-транспортных происшествий на 36,6%, а раненых - на 29,9% в зонах контроля системы ФВФ в период с начала 2015 г. по сравнению с 2014 г. [Новости Нижнего Новгорода, 2015]
На сегодняшний день, несмотря на резкую реакцию в обществе, частный партнер в лице компании «Ростелеком» продолжает сотрудничать с правительством Нижегородской области на первоначальных условиях инвестиционного соглашения и соглашения о ГЧП, реализуя совместный проект по развитию систем фотовидеофиксации в регионе.
Кейс №3 Проект по созданию и эксплуатации системы контроля безопасности дорожного движения в Московской области.
Установка систем фотовидеофиксации осуществлялась на территории Московской области с 2007 г. за счет бюджетных средств, в 2009 г. было принято решение о введении дополнительных комплексов также силами региона. В 2014 г. обсуждался вопрос о значительном расширении системы и в июле 2015 г. в Московской области был проведен открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения в отношении создания и эксплуатации системы контроля безопасности дорожного движения. Объем инвестиций в создание объекта соглашения и модернизацию имущества составил 4 943 000 000 рублей при общем сроке действия соглашения 12 лет. Согласно информации из конкурсной документации, целями реализации проекта являлись пресечение и предупреждение административных правонарушений в области дорожного движения, снижение тяжести последствий ДТП на автомобильных дорогах общего пользования, а также повышение уровня общественной безопасности и антитеррористической защищенности на территории Московской области [Конкурсная документация, 2015], что подчеркивает социальную значимость осуществления данного мероприятия.
В обществе реализация данного проекта вызвала резонанс. При этом, не только общая стоимость проекта стала предметом для обсуждений, но и выбранная форма контракта в виде концессионного соглашения, а также условия возврата средств для бизнеса - обвинения по поводу завышения цен, удорожания проекта в пользу частной стороны и создания «слишком» благоприятных условий для коммерческой организации, которая примет участие в совместной реализации, сформировали отрицательное отношение еще до того, как был объявлен конкурс. Целесообразность осуществления проекта в форме государственно-частного партнерства была воспринята неоднозначно. По мнению некоторых специалистов, необходимость привлечения средств инвестора в данном случае была действительно обоснована, так как «ни один из регионов не способен одномоментно вложиться в нужную инфраструктуру» [Штраф рождает предложение, 2015], поэтому средства частной компании действительно нужны.
На стадии инициации проекта ФВФ в Московской области, общественностью обсуждался вариант того, что данный проект готовится специально для определенной компании, которая ранее тесно сотрудничала с одним из дочерних подразделений Министерства транспорта Московской области - ГКУ «Центр безопасности дорожного движения Московской области» [Камеры снимут миллиарды, 2014]. Такая связь региональной власти и частной компании ранее становилась предметом освещения в прессе, поэтому, когда стали известны подробности условий данного соглашения - данная тема стала еще более актуальной. В процессе проведения открытого конкурса всего было подано три заявки на участие: первая - от компании АО «СИТРОНИКС КАСУ», вторая - от инвестиционного товарищества «МСК-СИП», управляющего товарища ООО «ЭТИМАРК», третья - от простого товарищества, от имени которого действует ООО «МВС Груп». В результате первые две компании не были допущены к участию в конкурсе из-за несоответствий условиям конкурсной документации и федеральному законодательству, поэтому фактически рассматривалась заявка организации ООО «МВС Груп», которая и была признана победителем. Вскоре в УФАС поступила жалоба от «МСК-СИП», компании, заявку которой отклонили от участия в конкурсе. Представители данной организации посчитали, что требования конкурса, которые были определены Комитетом по конкурентной политике правительства Московской области, создали «необоснованные преимущества» для компании ООО «МВС Груп», ставшей победителем, тем самым ограничив возможности участие для других претендентов [Штраф рождает предложение, 2015]. В результате, жалоба не была удовлетворена, так как нарушений в проведении конкурса не было обнаружено. Несмотря на обвинения в нарушении принципа конкуренции и равноправия, соглашение было заключено с компанией ООО «МВС Груп», которая первоначально была определена победителем.
Для реализации проекта фотовидеофиксации в Московской области была выбрана форма концессии, которая, согласно теоретической модели относится к контрактам вида «с долевым участием частного партнера в будущих доходах». Потребитель платит государству, государство выплачивает денежные средства частной стороне, при этом доход бизнеса напрямую зависит от величины социального блага - в данном случае, прибыль частной компании прямо пропорциональна числу выписанных штрафов [Vinogradov et al.,2014].
Вклад частной стороны заключается в создании объекта соглашения и осуществлять деятельность с его использованием на правах владения и пользования. В процесс создания входит проектирование системы, проведение реконструкции Центра обработки данных и оснащение его необходимым оборудованием. Следует отметить, что помещение для этих целей предоставляет публичный партнер. По условиям данного соглашения, частная сторона совместно с госсектором занимается вопросами согласования порядка и условий установки комплексов ФВФ, куда входит в частности получение разрешительных документов. Публичный партнер обязуется оказывать содействие в получении технических условий и организации подключения к сетям электроснабжения, а также обеспечить возможность установки на региональных дорогах. Таким образом, с точки зрения решения задач бюрократического характера, публичный партнер разделяет данные обязательства, беря на себя частичное урегулирование вопросов.
В обязательства частной стороны также входит обеспечение работоспособности системы ФВФ в соответствии с их функциональным назначением и рабочими параметрами, а также осуществлять распечатку (изготовление) копий постановлений по делам об административных правонарушениях с фотоматериалами и их последующую рассылку адресатам. Следует отметить, что в рассмотренных проектах в Тульской и Нижегородской областях функции по созданию копий постановлений и отправке их адресатам осуществлялись представителями публичной стороны, однако в случае в Московской области они возлагаются на частную сторону. В дополнение, бизнес обязан самостоятельно обеспечивать взаимодействие с Центром автоматизированной фиксации административных правонарушений в области дорожного движения ГИБДД ГУ МВД России по Московской области (иным уполномоченным лицом/органом/организацией по вынесению постановлений по делам об административных правонарушениях, зафиксированных с использованием технических средств фотовидеофиксации) в части обработки данных о нарушениях ПДД, вынесения по ним постановлений по делам об административных правонарушениях, доставки копий постановлений адресатам, предоставлению сведений о направлении заказной корреспонденции и последующем статусе отправленной корреспонденции. Таким образом, из условий соглашения видно, что на частного партнера перекладывается масштабная доля ответственности. Вместо того чтобы организовать межведомственное взаимодействие всех участников со стороны государства, публичный партнер перекладывает обеспечение данных процессов на частную компанию, однако с другой точки зрения, бизнес может контролировать всю последовательность этапов работы задействованных в проекте органов. Следует отметить, что частная сторона также обязана осуществлять предварительную обработку данных, то есть, отбраковку некорректных данных о нарушениях ПДД, которые были получены с использованием комплексов фотовидеофиксации, что увеличивает объем обязательств бизнеса, участвующего в реализации проекта.
Публичный партнер покрывает расходы частной стороны на отправку постановлений правонарушителям, выплачивая плату, расчет которой осуществляется ежеквартально. Ее сумма состоит из двух частей: основной и дополнительной. Первая зависит от стоимости одного постановления по делам об административном правонарушении в области дорожного движения и числа выписанных постановлений на основании результатов работы системы ФВФ, оплата по которым поступила в бюджет Московской области за отчетный квартал. Стоимость постановления являлась одним из критериев оценки участников конкурса, она неизменна в течение всего срока действия соглашения. Вторая дополнительная часть платы соответствует фактическим расходам частной компании на отправку постановлений: франкирование и почтовую рассылку заказным письмом.
С точки зрения проведения мониторинга, частная сторона была обязана предоставить государственному партнеру «возможность осуществления контроля за исполнением условий соглашения». При этом, частота реализации таких мероприятий согласуется обеими сторонами на основе регламента осуществления контроля [Конкурсная документация на сайте, 2016].
На сегодняшний день проект установленные комплексы фотовидеофиксации уже находятся в эксплуатации. По сообщениям представителей «Центра безопасности дорожного движения Московской области» (ЦБДД МО) в ноябре 2015г., за 10 месяцев 2015 г., то есть, за время модернизации старых комплексов и введения новых установок, было вынесено приблизительно 3 миллиона постановлений об административных правонарушениях в сфере безопасности дорожного движения. Сумма штрафов по ним составила более 1,5 миллиардов рублей, а количество дорожно-транспортных происшествий в местах установки систем фотовидеофиксации снизилось по сравнению с аналогичными периодами прошлых лет более, чем в 2 раза [Пресс-служба ГКУ «ЦБДДМО», 2015] .
В 2016 г. за период с января по март на основании результатов работы комплексов ФВФ на территории Московской области было выписано более 270 тысяч постановлений о привлечении к административной ответственности на общую сумму свыше 150 миллионов рублей [Портал Правительства Московской области, 2016].
Итоговую результативность осуществления проекта государственно-частного партнерства фотовидеофиксации в сфере дорожного движения на сегодняшний день оценить не представляется возможным, так как данное мероприятие рассчитано на 12 лет, что является достаточно длительным сроком. Однако, текущее функционирование проекта демонстрирует высокие результаты, несмотря на сравнительно малое время реализации с середины 2015 г.
Процесс осуществления проекта сопровождался различными событиями - начиная от резонанса в прессе и недовольства среди общественности и заканчивая жалобами в УФАС от компании, подавшей заявку на участие в конкурсе. Несмотря на сформировавшийся «негативный фон» вокруг проекта, проект в настоящее время продолжает осуществляться, частная компания выполняет возложенные на нее обязательства. Выбранная форма контракта «с долевым участием частного партнера в будущих доходах», возможно, в какой-то степени способна создать отрицательную мотивацию для бизнеса, когда компания, прежде всего, заинтересована в увеличении числа выписанных постановлений, однако, судя по сообщениям Правительства Московской области, на сегодняшний день наблюдается значительное повышение уровня безопасности дорожного движения. Данный параметр являлся ключевой целью реализации соответствующего проекта ФВФ, общественно важной задачей.
Приложение
Таблица 1. Проекты фотовидеофиксации в сфере дорожного движения на основе государственно-частного взаимодействия на территории России
№Название проектаРегионГодУровень проектаСтатус проектаИмеющаяся информацияДоступ к соглаше-нию1Открытый конкурс на право заключения инвестиционного соглашения о проектировании и создании на территории Республики Мордовия комплексной системы обеспечения безопасности жизнедеятельности «Интеллектуальный безопасный регион» (I очередь)Республика Мордовия2014РегиональнРеализацКонкурсная документация, информация из СМИда2Открытый конкурс на право заключения инвестиционного соглашения на реализацию инвестиционного проекта по созданию Системы обеспечения управления и контроля дорожного движения на территории Тульской областиТульская область2014РегиональнРеализацКонкурсная документация, информация из СМИда3Открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения «О создании и эксплуатации элементов обустройства автомобильных дорог - системы комплексной безопасности дорожного движения - автоматизированного скоростного, весового и габаритного контроля транспортных средств на территории Рязанской области»Рязанская область2014РегиональнРеализациКонкурсная документация, информация из СМИда4Открытый конкурс на право заключения Концессионного соглашения «О создании и эксплуатации элементов обустройства автомобильных дорог- Системы комплексной безопасности дорожного движения - автоматизированного скоростного, весового и габаритного контроля транспортных средств на территории Костромской области в рамках развития аппаратно-программного комплекса «Безопасный регион»Костромская область2014РегиональнОтмена конкурсаКонкурсная документация, информация из СМИда5Открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения «О создании и эксплуатации элементов обустройства автомобильных дорог - стационарных автоматических комплексов фото-видеофиксации нарушений правил дорожного движения и центра обработки данных на территории Удмуртской Республики» Республика Удмуртия2014РегиональнПриостанКонкурсная документация, информация из СМИда6Комплексная система коллективной безопасности в Республике Северная Осетия-Алания «Безопасная Республика» (КСКБ)Северная Осетия2015РегиональнИнициацКраткая информация из базы ГЧП-проектовнет7Проект «О вопросах создания технологического комплекса элементов обустройства автомобильных дорог для обеспечения безопасности дорожного движения»Севастополь2015РегиональнИнициацИнформация из СМИнет8Открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения в отношении элементов обустройства автомобильных дорог общего пользования Волгоградской области - технологически связанных между собой объектов движимого и недвижимого имущества, составляющих комплексную систему безопасности дорожного движения, обеспечивающую видеоконтроль дорожной ситуации, фотовидеофиксацию нарушений правил дорожного движения, контроль перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов на территории Волгоградской ОбластиВолгоградская область2015РегиональнРеализацКонкурсная документацияда9Открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения в отношении создания и эксплуатации системы контроля безопасности дорожного движения в Московской областиМосковская область2015региональнРеализацКонкурсная документация, информация из СМИда10Развитие системы фотовидеофиксации нарушений правил дорожного движенияНижегородс-кая область2015РегиональнРеализацКонкурсная документация, информация из СМИда11Создание и эксплуатация элементов обустройства автомобильных дорог, обеспечивающих безопасность дорожного движения на территории Ярославской области автоматизирован-ной системы фото- и видеофиксации нарушений ПДД и системы мониторинга транспортного потокаЯрославская область2015РегиональнИнициацОписание из базы ГЧП-проектовнет12Создание системы комплексной безопасности дорожного движения - автоматизированного скоростного, весового и габаритного контроля транспортных средств на территории Новосибирской областиНовосибирская область2015РегиональнИнициацИнформация из СМИнет13Создание и эксплуатация автоматической системы фотовидеофиксации нарушений правил дорожного движения в муниципальном образовании городского округа «Ухта»Республика Коми2015РегиональнИнициацОписание из базы ГЧП-проектовнет14Проект создания комплексной системы контроля безопасности дорожного движения на территории Ленинградской областиЛенинградская область2015РегиональныйИнициацияОписание из базы ГЧП-проектовнет15Развитие системы автоматизированной фиксации административных правонарушений в области дорожного движенияРеспублика Башкортостан2015РегиональныйИнициацияОписание из базы ГЧП-проектовнет16Проект «Создание, развитие и эскплуатация системы «Безопасный регион», модернизация системы фотовидеофиксации правонарушений» в г.Ханты-Мансийск Ханты-Мансийский автономный округ2015Муниципаль-ныйИнициацияИнформация из СМИнет17Проект «Реализация программы «Безопасный город», модернизация системы фотовидеофиксации правонарушений»Пермский край2015МуниципалИнициацИнформация из СМИнет