Визначення сутності попередження виникнення конфліктів у системі місцевого самоврядування
ВИЗНАЧЕННЯ СУТНОСТІ ПОПЕРЕДЖЕННЯ ВИНИКНЕННЯ КОНФЛІКТІВ У СИСТЕМІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Л. М. Ніколенко, А. І. Мамедова
Вступ
Постановка проблеми. Сьогодні в Україні здійснюються системні перетворення, спрямовані на реформування системи місцевого самоврядування. При цьому логічно, що реформаційні процеси супроводжуються загостренням соціально- правових протиріч, які можуть переформуватися в конфлікти. Одними з найбільш ефективних засобів є попереджувальні заходи, спрямовані на мінімізацію різних конфліктів, що виникають у правовій сфері, і протиправної поведінки в цілому. Слід відзначити, що питання попередження конфліктів в органах місцевого самоврядування є недостатньо дослідженими. Аналізована проблематика має певну розробленість в окремих галузях права (кримінальному, трудовому, адміністративному тощо), проте єдиного концептуального підходу до цього інституту ще не сформовано.
Стан дослідження. Деякі вчені, наприклад Ю. Андріянова, Ю. Барабаш, Н. Довгань, М. Пірен, Н. Федчун, С. Яроміч та інші, досліджували конфлікти в органах державної служби та органах місцевого самоврядування. Однак питання попередження конфліктів в органах місцевого самоврядування не піддавалися ґрунтовному вивченню.
Це й обумовило мету дослідження - визначення сутності та змісту попередження виникнення конфліктів у системі місцевого самоврядування.
Виклад основного матеріалу
Необхідно підкреслити, що реформування системи місцевого самоврядування, зміни в законодавстві зумовлюють необхідність розробки комплексного підходу до вивчення механізму попередження конфліктів, визначення його чіткого понятійного апарату.
Крім того, з 2011 р. в Україні створена та функціонує антикорупційна система, яка має насамперед превентивний характер і спрямовується на розробку в суспільстві ефективних механізмів попередження корупції. Тому посилюються вимоги до добросовісної поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій місцевого самоврядування, і до вимог, які повинні застосовуватися як норми в діяльності вказаних осіб.
Попередження конфлікту є більш дієвим та ефективним механізмом, ніж розгляд і вирішення. Запобігти правовому конфлікту в органах місцевого самоврядування набагато легше, ніж конструктивно його вирішити. Попереджувальні заходи, звичайно, вимагають значних витрат сил, коштів і часу, натомість попереджають навіть мінімальні деструктивні наслідки, які спричиняє конфлікт. Тому на попередження конфліктної поведінки в органах місцевого самоврядування мають спрямовуватися значні зусилля суспільства й держави. поведінка корупція конфлікт самоврядування
Попередження правового конфлікту в органах місцевого самоврядування - це необхідний вид діяльності, спрямований на виявлення, усунення або нейтралізацію причин та умов, що сприяють виникненню конфліктів, з метою їх мінімізації.
Змістовна сторона цього поняття включає такі елементи, як необхідність, специфічність, обєкт, предмет і мета.
Необхідність попередження пояснюється тим, що конфлікти можуть мати деструктивний, негативний характер, а також можуть спричиняти суспільним відносинам значний матеріальний і моральний збиток.
Специфічність попередження обумовлюється специфікою самих відносин, які включають виявлення причин та умов конфлікту, розробку заходів щодо усунення або нейтралізації цих причин та умов. Потреба в розглянутій діяльності є постійною та повинна здійснюватися відповідними органами, установами, організаціями.
Формальне розуміння обєкта - це те, на що спрямовується процес пізнання, основним елементом є суспільні відносини. Обєкт попередження конфліктної поведінки в органах місцевого самоврядування - це відносини, які виникають у діяльності органів місцевого самоврядування. Цей обєкт повинен розглядатися як складна структура, складовими елементами якої є субєктивний склад, соціальні звязки та предмет відносин.
Обєкт попередження - це сукупність суспільних відносин, під якими слід розуміти певні звязки між посадовими особами органів місцевого самоврядування, територіальною громадою та громадянами, що складаються в процесі їхньої спільної діяльності з приводу попередження конфліктів шляхом розробки й здійснення заходів економічного, соціального, політичного, правового, організаційно- управлінського характеру, спрямованих на усунення причин та умов конфлікту.
Предмет попередження конфлікту (фактично - реалізація обєкта) - це конкретна діяльність, спрямована на усунення причин і підстав виникнення конфлікту, посилення й активізацію попереджувального процесу.
Будь-яка діяльність має мету, тому основною метою попередження конфлікту є забезпечення безконфліктних взаємовідносин шляхом впливу на певні чинники, а також досягнення можливості управління конфліктом із метою вирішення завдання щодо його мінімізації.
Попередження конкретного конфлікту полягає у впливі на його елементи: обєкт, субєктів, мотиви їх поведінки, використовування різних засобів щодо мінімізації виникнення підстав та умов конфлікту. Отже, залежно від характеру попереджувальна діяльність може бути досить різнобічною.
Як уже зазначалося, існують різні обєктивні й субєктивні причини виникнення конфліктів, тому можна виділити такі напрями попередження конфліктів: попередження виникнення обєктивних причин та управління поведінкою учасників конфлікту в органах місцевого самоврядування.
З огляду на це можна виділити різні рівні попередження конфліктів в органах місцевого самоврядування: 1) попередження на державному рівні; 2) попередження на законодавчому (правовому) рівні; 3) попередження на регіональному (місцевому) рівні; 4) попередження на субєктному рівні.
На кожному рівні діє сукупність елементів, які утворюють певний механізм. Під механізмом попередження конфліктів на державному рівні слід розуміти діяльність держави, спрямовану на скорочення негативних проявів в органах місцевого самоврядування з метою забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території.
На рівні механізму державного попередження конфліктів можна виділити такі основні елементи:
üорганізаційного характеру: пошук форм і методів вирішення конфліктних ситуацій, проведення дій, спрямованих на підвищення поваги до громадянина, визнання на державному рівні пріоритетної ролі соціальних детермінантів у необхідності проведення заходів із попередження конфліктів;
üзмістовного характеру: безпосереднє виявлення й усунення факторів, що впливають на суспільне та державне життя, послідовне проведення економічної, політичної, культурної, соціальної та інших реформ в інтересах усього суспільства з метою мінімізації кількості конфліктів у сфері місцевого самоврядування. Елементи змістовного характеру можуть реалізуватися в економічній, політичній і культурних сферах.
Під механізмом попередження конфліктів на законодавчому (правовому) рівні слід розуміти діяльність державних, громадських та інших органів та організацій, спрямованих на виявлення причин та умов правових конфліктів, а також на вжиття заходів щодо їх усунення.
На рівні законодавчого (правового) попередження можна виділити такі основні елементи:
üорганізаційного характеру: можливість створення спеціальних органів, що займаються попередженням конфліктів, покладення цих повноважень на вже існуючі органи в системі органів державної влади та в системі місцевого самоврядування, з обовязковим звітом перед вищими органами й відповідним контролем;
üзмістовного характеру: проведення заходів, спрямованих на попередження виникнення правових конфліктів. Такі заходи мають спрямовуватися на вдосконалення законодавства, зміну ставлення населення щодо дотримання законів, підвищення правової культури, формування правового виховання тощо.
Попередженню на законодавчому (правовому) рівні повинні сприяти не лише законодавчі акти, а й підзаконні нормативні акти, які приймаються органами місцевого самоврядування.
В умовах, коли відбувається реформування системи органів місцевого самоврядування та законодавства, що регулює діяльність місцевого самоврядування, необхідно здійснювати не лише правову експертизу проектів нормативних актів, а й конфліктологічну експертизу законів, підзаконних нормативних правових актів, правових актів органів місцевого самоврядування, повязаних з удосконаленням суспільних відносин у певній сфері суспільства.
Саме така експертиза буде елементом реалізації механізму попередження конфліктів на державному рівні та на законодавчому (правовому) рівні.
Під механізмом попередження на регіональному (місцевому) рівні слід розуміти діяльність органів місцевого самоврядування, спрямовану на виявлення причин та умов виникнення правових конфліктів на регіональному (місцевому) рівні, а також на вжиття заходів щодо їх усунення з метою забезпечення виконання функцій органами місцевого самоврядування в межах Конституції України та законів України.
На регіональному (місцевому) рівні попередження конфліктів можна виділити такі основні елементи:
üорганізаційного характеру: розробку способів і методів вирішення конфліктних ситуацій, проведення заходів, спрямованих на запобігання виникненню конфліктів на відповідному регіональному (місцевому) рівні;
üзмістовного характеру: виявлення та усунення негативних факторів, що впливають на діяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, з метою мінімізації виникнення конфліктів у сфері місцевого самоврядування.
Під механізмом попередження на субєктному рівні слід розуміти діяльність певних осіб, як правило, посадових (посадових осіб органів місцевого самоврядування, міліції, прокуратури тощо), спрямовану на попередження конкретної конфліктної поведінки в системі органів місцевого самоврядування щодо осіб, поведінка яких дає підставу говорити про можливість виникнення конфлікту за їх участю.
Обєктом попередження на цьому рівні будуть відносини з приводу конкретної попереджувальної роботи із субєктом та відносини з приводу обставин, які є підставою конфлікту. Предметом попередження на субєктивному рівні є індивідуальне попередження, тобто вплив на причини й умови, що сприяють виникненню конфлікту щодо певного субєкта (посадової особи).
Учасники будь-яких конфліктних юридичних (правових) відносин завжди можуть визначатися конкретно, тому це певні особи, відносини між якими мають нормативно-правове вираження.
На субєктному рівні попередження конфліктів можна виділити такі основні елементи:
üзмістовного характеру: безпосередній вплив на субєктів із метою зміни протиправної поведінки. У кожному конкретному випадку зміст запобіжного впливу визначається особливостями субєкта та оточуючого соціального й правового мікросередовища.
Сьогодні одним з актуальних напрямів діяльності попередження правових конфліктів є попередження виникнення конфліктів інтересів. Згідно зі статтею 1 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» конфлікт інтересів - це суперечність між особистими майновими, немайновими інтересами особи чи близьких їй осіб та її службовими повноваженнями, наявність якої може вплинути на обєктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій під час виконання наданих їй службових повноважень [1].
Існування конфлікту інтересів не обовязково призводить до фактів корупції, однак істотно підвищує ризик вчинення корупційних дій та є фактично їх передумовою. Тому законодавством передбачено низку положень щодо запобігання й урегулювання конфлікту інтересів.
На підставі статті 5 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» субєктами, які беруть участь у запобіганні, виявленні, у встановлених законом випадках - у здійсненні заходів щодо припинення корупційних правопорушень, відновленні порушених прав чи інтересів фізичних та юридичних осіб, інтересів держави, а також в інформаційному й науково-дослідному забезпеченні здійснення заходів щодо запобігання та протидії корупції, у міжнародному співробітництві в цій сфері, є місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування.
Посадові особи місцевого самоврядування в разі виявлення корупційного правопорушення або отримання інформації про вчинення такого правопорушення працівниками відповідних органів місцевого самоврядування зобовязані в межах своїх повноважень ужити заходів щодо припинення такого правопорушення та негайно письмово повідомити про його вчинення спеціально уповноважений субєкт у сфері протидії корупції.
Стаття 15 Закону України «Про правила етичної поведінки» проголошує, що особи, уповноважені на виконання функцій місцевого самоврядування, незважаючи на особисті інтереси, вживають вичерпні заходи щодо недопущення конфлікту інтересів, а також не допускають вчинення дій чи бездіяльності, що можуть спричинити виникнення конфлікту інтересів або створити враження його наявності.
Зазначені особи не можуть прямо чи опосередковано спонукати в будь-який спосіб підлеглих до прийняття рішень, вчиняти дії або бездіяльність на користь власних інтересів та/або інтересів третіх осіб. Тобто можна зробити висновок, що необхідно насамперед запобігати виникненню конфлікту інтересів. Тому хибною є практика свідомого створення службовцем обставин конфлікту інтересів, а в подальшому - вжиття ним заходів щодо його врегулювання.
Крім того, деякі норми права містять особливості щодо попередження конфліктів. Так, згідно із частиною 1 статті 121 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» в разі виникнення конфлікту інтересів протягом строку здійснення повноважень сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова, заступник голови обласної, районної ради зобовязаний негайно доповісти про це відповідній раді та вжити всіх необхідних заходів, спрямованих на запобігання конфлікту інтересів.
На підставі аналізу нормативних актів урегулювання конфлікту інтересів у разі повідомлення підлеглим свого безпосереднього керівника про наявність конфлікту інтересів можливе такими шляхами: доручення виконання відповідного службового завдання іншій посадовій особі, особистого виконання керівником службового завдання, іншим способом, передбаченим законодавством.
Крім Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та статті 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення, яка встановлює адміністративну відповідальність за неповідомлення особою безпосереднього керівника у випадках, передбачених законом, про наявність конфлікту інтересів, жодні інші нормативні акти законодавчо не регулюють це питання. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» зовсім не містить норм про конфлікт інтересів. Тому, на нашу думку, у Закон України «Про місцеве самоврядування» необхідно внести відповідні зміни.
Стаття 13 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» зазначає, що законами й іншими нормативно-правовими актами, які визначають організацію та порядок діяльності органів місцевого самоврядування, надання окремих видів державних послуг або порядок діяльності категорій осіб, уповноважених на виконання функцій місцевого самоврядування, можуть встановлюватися спеціальні вимоги щодо поведінки таких осіб. Тому органи місцевого самоврядування можуть приймати свої нормативні акти, які будуть спрямованими на попередження виникнення конфлікту інтересів.
Крім того, конфлікт інтересів може бути попереджено ще на стадії декларування майна, доходів і зобовязань фінансового характеру. Встановлення його наявності дає можливість попередити не лише корупційне діяння, а й потенційний корупційний ризик.
Крім того, посадова особа органів місцевого самоврядування може сама не усвідомлювати, що знаходиться в конфлікті інтересів. Тому має бути створено комісію, також ці функції можна покласти на незалежну посадову особу. Створення такої комісії або покладення функцій на посадову особу буде сприяти попередженню виникнення конфліктів, а також коли посадова особа органів місцевого самоврядування, діючи добросовісно, не усвідомлює ситуацію виникнення конфлікту або діє з примусу.
На підставі Методичних рекомендацій «Запобігання і протидія корупції в державних органах та органах місцевого самоврядування» від 16.10.2013 р. можна визначити, що ще одним поширеним корупційним ризиком у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій місцевого самоврядування, є неналежна організація роботи, що проявляється в створенні відповідних умов, які спонукають громадян вдаватися до корупційних дій. Насамперед це стосується сфери надання адміністративних послуг.
Як приклад можна навести обмежений доступ до органу чи посадової особи, штучне створення черг, встановлення незручного для громадян графіку прийому, встановлення обовязку надання додаткових (не передбачених законодавством) документів, відсутність належних умов для перебування громадян в органі, відсутність інформації про процедуру надання послуги тощо.
Усунення таких ризиків можливе шляхом ширшого використання інформаційно-комунікаційних технологій (запровадження електронної черги, попереднього запису телефоном або через електронну скриньку), встановлення зручного для громадян графіку роботи, наявність інформаційних стендів і поширення інформації про порядок надання послуг у засобах масової інформації, забезпечення належних побутових умов для відвідувачів, забезпечення вільного доступу до необхідних бланків тощо [2].
Ще однією підставою виникнення конфлікту в органах місцевого самоврядування є недобросовісна й недоброчесна поведінка посадових осіб. Слід ще раз підкреслити, що культурно-правові й соціально-правові фактори впливають на поведінку осіб, уповноважених на виконання функцій місцевого самоврядування.
Такі особи приймають рішення на підставі власного досвіду, ґрунтуючись на особистих переконаннях та особливому ставленні до обставин, що виникли.
На сьогодні правила поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій місцевого самоврядування, визначаються Законом України «Про правила етичної поведінки».
Вказаний нормативно-правовий акт є правовою основою для поведінки посадових осіб. У цілому для державних службовців діють Загальні правила поведінки, затверджені Наказом Головного управління державної служби України від 04.08.2010 р. № 214. Однак, на наше переконання, необхідно розробити нормативний акт, який враховував би особливості діяльності посадових осіб органів місцевого самоврядування та визначав би їх норми й стандарти поведінки, а також спрямовувався б на мінімізації виникнення правових конфліктів.
Залежно від змісту можна виділити такі попереджувальні заходи: юридичні, економічні, політичні, соціальні, виховні та інші.
За субєктами виділяють заходи, здійснювані державними органами, органами місцевого самоврядування, недержавними організаціями, громадськими обєднаннями (професійними спілками), громадянами та посадовими особами тощо.
Залежно від видів попередження правових конфліктів це можуть бути також дії, спрямовані на попередження конфліктів між державними органами, між організаціями, між громадянами й посадовими особами тощо.
За тривалістю попереджувальні заходи можуть бути короткочасними, довготривалими та такими, що постійно оновлюються.
За масштабом (території розповсюдження, кількості субєктів та учасників тощо) можна говорити про попереджувальні заходи на локальному, місцевому, обласному рівнях.
Проведена класифікація є досить умовною. Одні й ті ж попереджувальні заходи можуть підпадати під різні підстави класифікації.
За змістом попереджувальну діяльність можна визначити як загальносоціаль- ну та спеціальну.
До загальносоціальної попереджувальної діяльності належать практично всі соціально-економічні реформування на сучасному етапі, у тому числі щодо децентралізації. Загальносоціальна попереджувальна діяльність - це система засобів правового, економічного, соціального характеру, спрямовані на усунення або мінімізацію причин та умов виникнення конфліктів в органах місцевого самоврядування. Загальносоціальну попереджувальну діяльність здійснюють Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Президент України, обєднання громадян, прокуратура, органи внутрішніх справ. Тобто для цих субєктів попереджувальна діяльність не є основною, проте вони спроможні впливати на причини виникнення конфліктів.
Спеціальна попереджувальна діяльність охоплює засоби, спрямовані на усунення або мінімізацію конфліктів, які виникають у конкретних структурних підрозділах або в конкретній сфері діяльності посадових осіб. Спеціальна попереджувальна діяльність повинна здійснюватися спеціально створеними підрозділами (комісіями або уповноваженими особами) та спрямовуватися на боротьбу зі злочинами й адміністративними правопорушеннями.
Субєктами спеціальної попереджувальної діяльності є органи виконавчої влади й місцевого самоврядування, підрозділи, які створено з метою попередження виникнення конфліктів, громадські організації, окремі громадяни.
Попереджувальна діяльність органів місцевого самоврядування передбачає прийняття підзаконних нормативних актів, що регулюють питання попередження виникнення конфліктів (спеціальна профілактика); участь у межах компетенції в мінімізації та усуненні причин та умов виникнення конфліктів; виявлення потенційних учасників конфліктів, поведінка яких вказує на реальну можливість виникнення конфліктів і здійснення щодо них попереджувальних заходів (наприклад, прийняття превентивних адміністративно-правових заходів).
Тобто попереджувальна діяльність - це соціально спрямована діяльність держави, державних органів, їх посадових осіб, громадських організацій, органів місцевого самоврядування та громадян щодо виявлення причин та умов виникнення дій протиправного характеру, повязаних із діяльністю посадових осіб органів місцевого самоврядування, що сприяють розвитку конфлікту.
Висновок
Таким чином, провідна роль у попередженні виникнення конфліктів належить саме органам місцевого самоврядування з огляду на те, що їх роль полягає не лише в забезпеченні захисту прав та інтересів територіальної громади, а й у контролі за виконанням чинних норм, дослідженні причин, що зумовлюють виникнення конфліктних ситуацій і, як наслідок, конфліктних проваджень.
Попередження правового конфлікту в органах місцевого самоврядування - це необхідний вид діяльності, спрямований на виявлення, усунення або нейтралізацію причин та умов, що сприяють виникненню конфліктів, з метою їх мінімізації. Підкреслено, що змістовна сторона цього поняття включає такі елементи, як необхідність, специфічність, обєкт, предмет і мета.
Література
1.Про засади запобігання і протидії корупції : Закон України від 07.04.2011 р. № 3206^1 // Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 40. - Ст. 404.
2.Запобігання і протидія корупції в державних органах та органах місцевого самоврядування : Методичні рекомендації, затверджені Міністерством юстиції України 16.10.2013 р. // Урядовий курєр. - 2013. - №? 208. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : #"justify">Анотація
Визначення сутності попередження виникнення конфліктів у системі місцевого самоврядування.. Ніколенко Л. М., Мамедова А. І.
У статті здійснено дослідження сутності попередження виникнення конфліктів у системі місцевого самоврядування. Визначено рівні попередження конфліктів в органах місцевого самоврядування та їх зміст; обґрунтовано поняття попередження правового конфлікту в органах місцевого самоврядування. Доведено обєкт, предмет і субєкті попередження виникнення конфліктів у системі місцевого самоврядування.