Исполнительная ветвь государственной власти в механизме разделения властей
Реферат
Исполнительная ветвь государственной власти в механизме разделения властей
С момента провозглашения и внедрения принципа разделения властей в конституционную практику России значительно вырос интерес к понятию и сущности исполнительной власти. Примечательно, что большинство авторов, исследуя сущностную сторону категории «исполнительная власть», определяют ее именно в контексте данного конституционного принципа.
Преимущественно исполнительная власть рассматривается как самостоятельная ветвь государственной власти, характеризуемая наличием системы органов, призванных выполнять функции государства по управлению делами общества, и имеющая публичный характер.
Согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы исполнительной власти наряду с законодательными (представительными) органами и иными органами власти субъекта, учреждаемыми в соответствии с конституцией (уставом), входят в единую систему региональных органов государственной власти. Основным законом субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица данного субъекта.
Первоначальная редакция п. 2 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержала предписание: в субъекте Российской Федерации учреждается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
В 2004 г. последнее предписание было исключено из текста Федерального закона, что породило неопределенность правового положения высшего должностного лица. Позиция федерального законодателя тем более не понятна, так как основы его статуса определяются в главе III «Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации» Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». На это указывает и Конституционный Суд Российской Федерации, в одном из решений которого сделан вывод о том, что федеральный законодатель рассматривает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как элемент системы именно исполнительной власти.
Спорная ситуация, вызванная противоречивостью Федерального закона, отсутствием в нем четких императивных норм о принадлежности высшего должностного лица к исполнительной власти, дает повод провести определенную аналогию между статусом высшего должностного лица субъекта и Президентом Российской Федерации, который институционально не относится к исполнительной власти и занимает арбитражное положение в системе разделения властей. Элиминация юридической нормы о том, что высшее должностное лицо руководит высшим органом исполнительной власти субъекта, может серьезно повлиять на организацию политической власти в субъектах, так как по сути, открывается путь к возобновлению практики, существующей до принятия Федерального закона № 184-ФЗ, когда должность главы исполнительной власти субъекта мог занимать не только президент республики, губернатор, мэр города федерального значения, но и другое лицо, утверждаемое законодательством субъекта.
В регионах на современном этапе в основном практикуется совмещение постов высшего должностного лица и руководителя высшего органа исполнительной власти. Анализ конституций и других законодательных актов регионального уровня позволяет утверждать, что даже в тех субъектах, где рассматриваемое должностное лицо конституируется как глава государства, оно одновременно возглавляет либо руководит высшим органом исполнительной власти субъекта. В соответствии со ст. 80 Конституции Республики Северная Осетия - Алания Глава Республики Северная Осетия - Алания является высшим должностным лицом Республики Северная Осетия - Алания и главой исполнительной власти Республики Северная Осетия - Алания. Согласно ст. 80 Конституции Республики Коми Глава Республики Коми является высшим должностным лицом республики (руководителем Правительства республики).
В связи с этим размещение в конституции или уставе главы о президенте или губернаторе перед главой о законодательной власти представляет собой попытку отражения структуры федеральной Конституции и на региональном уровне противоречит традиционному расположению ветвей власти в известной последовательности: законодательная, исполнительная и судебная. Фактическая принадлежность высшего должностного лица к региональным исполнительным органам диктует необходимость располагать нормы о его правовом статусе в главе об исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Самостоятельность главы исполнительной власти субъекта Федерации обеспечивается его финансовой, организационной, функциональной независимостью. Финансирование деятельности президента, губернатора субъекта осуществляется за счет средств регионального бюджета. Высшее должностное лицо имеет право на представительские расходы в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете региона. Организационное, правовое, информационно-аналитическое, материально -техническое и иное обеспечение его деятельности осуществляется аппаратом высшего должностного лица или аппаратом высшего органа исполнительной власти субъекта. Организационная автономия обеспечивается тем, что положение об аппарате утверждает само высшее должностное лицо; первые лица аппарата назначаются на должность и освобождаются от должности также главой исполнительной власти региона.
Самостоятельность высшего должностного лица в системе разделения властей можно оценить, исходя из следующих параметров: способа приобретения его полномочий, неприкосновенности, недопустимости замещения высшим должностным лицом иных должностей, срока действия полномочий, порядка досрочного прекращения его полномочий.
Порядок приобретения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации был кардинально перестроен в 2004 г. В связи с принятием Федерального закона от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» выборы президентов, губернаторов, глав администраций субъектов были упразднены. Взамен были введены процедуры наделения полномочиями высшего должностного лица региональным парламентом по представлению Президента Российской Федерации.
Несмотря на ряд противоречивых формулировок Федерального закона № 184-ФЗ (включая расплывчатое понятие «наделение полномочиями» высшего должностного лица), конституционность нового порядка рекрутирования глав региональной исполнительной власти была подтверждена высшим органом конституционного контроля. Как известно, ранее, в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края было высказано другое мнение . В 1996 г. выборы руководителя исполнительной власти субъекта рассматривались Судом как единственный легитимный порядок приобретения полномочий. В Постановлении от 21 декабря 2005 г. Конституционный Суд, указав на необходимость учета конкретных социально -правовых условий реализации конституционных норм, включая изменения в системе правового регулирования, кардинально изменил свою точку зрения и признал право Президента Российской Федерации вносить в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатуру на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта как соответствующее Конституции России и не нарушающее принципы разделения властей и федерализма, поскольку окончательное решение по данному вопросу принимается именно региональным органом законодательной власти. Необходимо подчеркнуть, что не все судьи Конституционного Суда были солидарны с результирующим судебным решением. Непоследовательная позиция Конституционного Суда, выраженная в данном постановлении, подверглась справедливой критике и в литературе.
Механизм реализации нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица при сохранении своей основной сути был уточнен и частично изменен уже после его внедрения в конституционную (уставную) практику. В настоящее время законодательство предусматривает два способа представления кандидатуры на должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Президенту России для дальнейшего внесения ее на рассмотрение в региональный законодательный (представительный) орган. Один из способов можно охарактеризовать как «инициированный регионами, снизу, политическими партиями», другой - «инициированный центром, сверху». До принятия Федерального закона от 5 апреля 2009 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "О политических партиях"» не исключалось одновременное применение обоих способов.
Указанный Федеральный закон внес определенные коррективы в существующий порядок представления кандидатур. В настоящее время при представлении кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта приоритет отдается инициативе политической партии, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и был допущен к распределению депутатских мандатов (ст. 26.1 Федерального закона «О политических партиях»). Именно она обладает преимущественным правом внесения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта Президенту Российской Федерации. Порядок внесения предложений о кандидатурах, перечень необходимых документов, порядок проведения консультаций и порядок рассмотрения предложений о кандидатурах установлены в Положении, утвержденном Указом Президента России.
Другой способ, связанный с определением кандидатуры высшего должностного лица «по президентской линии», используется теперь по остаточному принципу в случае, если политическая партия не воспользовалась правом внести Президенту свои предложения о кандидатурах или воспользовалась им частично и не внесла предложения о кандидатурах повторно либо внесла предложения о кандидатурах с нарушением законодательно установленных требований. Президент Российской Федерации самостоятельно определяет кандидатуру, в том числе из лиц, включенных в федеральный резерв управленческих кадров. В данном случае предусматривается следующий порядок представления Президенту России претендентов на должность высшего должностного лица. Предлагаемые кандидатуры вносятся Президенту Российской Федерации руководителем Администрации Президента. В свою очередь, предложения по представленным кандидатурам направляются руководителю Администрации полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе, в пределах которого расположен соответствующий субъект Федерации.
Последний способ представления кандидатур регламентируется новым Указом Президента Российской Федерации от 23 апреля 2009 г. «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» и Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации», который регулировал предыдущий порядок представления кандидатур, однако продолжает свое действие сейчас и не противоречит новым юридическим нормам.
В контексте теории разделения властей предпочтительнее выглядит первый способ представления кандидатур Президенту. Приоритетное право выбора кандидатур, предоставленное региональному парламенту Федеральным законом, существенно повысило его правовой статус и влияние на механизм взаимодействия властей регионального уровня. Нет сомнений, что данное нововведение - определенный шаг навстречу эффективной реализации конституционного принципа разделения властей.
Еще одно изменение процедуры наделения полномочиями высшего должностного лица, введенное указанным Федеральным законом, связано с исключением права внесения кандидатуры в парламент субъекта в третий раз. Роспуск парламента Президентом России стал возможен в случае двукратного отклонения предложенной кандидатуры. Можно предположить, что по логике законодателя трехкратное представление кандидатуры высшего должностного лица в парламент субъекта показалось излишним по ряду причин. Президент определяет кандидатуру из числа лиц, предложенных партией парламентского большинства, в связи с этим учитывается мнение большей части членов депутатского корпуса. С партией парламентского большинства и самим парламентом проводятся соответствующие консультации. Кроме того, предусмотрена возможность определения данной кандидатуры Президентом России самостоятельно в случае, если политические партии не воспользовались своим правом внести предложения по кандидатурам. Поскольку партия, располагающая большинством депутатских мандатов, не выразила свои предпочтения, можно предположить, что она доверяет Президенту решить этот кадровый вопрос. Таким образом, в действующем законодательстве предполагается, что вопрос о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации должен быть заранее предрешен еще до голосования депутатов регионального парламента.
Сказанное дает веские основания утверждать, что участие Президента России в процедуре наделения полномочиями высшего должностного лица при угрозе роспуска парламента субъекта предполагает внушительное одностороннее воздействие федерального центра на систему разделения властей в регионах. В связи с этим возникает тенденция к перевесу полномочий в учредительной сфере и сфере реализации сдержек и противовесов в пользу Президента и руководителя региональных органов исполнительной власти.
Несмотря на то, что с формально -юридической точки зрения учредительная роль Президента России в рассматриваемой процедуре второстепенна (он только предлагает кандидатуру высшего должностного лица), и окончательное решение выносит региональный парламент, законодательные (представительные) органы конкретных субъектов не обладают фактическими полномочиями при назначении руководителя высшего органа исполнительной власти. Как справедливо отмечал А. Бланкенагель, оценивая предыдущий вариант представления кандидатур на должность высшего должностного лица, предложение Президента России подкрепляется «аргументом», способным убедить любого, - правом роспуска парламента в случае трехкратного отклонения предложенной кандидатуры. Очевидно, что такое «предложение» просто невозможно отклонить. В настоящий момент также маловероятно, что члены регионального парламента в случае двукратного отклонения предложенной Президентом кандидатуры добровольно откажутся от своего депутатского мандата. В конечном итоге полномочия главы исполнительной власти и высшего должностного лица субъекта приобретет именно то лицо, которое в большей мере соответствует требованиям Президента Российской Федерации. В связи с изложенным утверждение президентской креатуры (ставленника Президента РФ) региональным парламентом кажется избыточным звеном в рассматриваемой процедуре. В сложившейся ситуации система разделения властей в субъектах оказалась бы более сбалансированной при прямом назначении высших должностных лиц Президентом России. Такой порядок рекрутирования глав исполнительной власти в регионах выглядел бы логичнее и с позиций единства власти .
Очевидно скептическое отношение к новому порядку наделения полномочиями высшего должностного лица в некоторых субъектах Российской Федерации. В Республиках Татарстан, Саха (Якутия), несмотря на прямое действие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предписывающего «назначение» главы региональной исполнительной власти, конституционные нормы о выборах Президентов Республик не отменены, а лишь приостановлены.
Следует отметить, что в литературе и некоторых официальных документах выражена позиция, согласно которой под сомнение ставится сама возможность регулирования порядка наделения полномочиями высшего должностного лица в Федеральном законе № 184-ФЗ. По мнению В.А. Черепанова, суждение о том, что основы порядка формирования органов государственной власти субъектов РФ входят в объемы понятий «общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ» и «общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ» и относятся к предметам совместного ведения, нельзя считать истинным. Бездоказательным и ошибочным является отнесение полномочий по формированию (образованию) исполнительных органов субъектов Российской Федерации к общим принципам организации системы органов государственной власти, с точки зрения А.Л. Кононова.
При наличии множества полемических вопросов, связанных с порядком приобретения полномочий глав исполнительной власти субъектов, можно одно сказать с уверенностью - детальная унификация в федеральном законе всех вопросов организации системы государственной власти субъектов, даже со ссылкой на их принадлежность к общим принципам, недопустима. Это противоречит ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации, которая предоставляет субъектам Российской Федерации относительную самостоятельность.
В связи с правовым закреплением и реализацией нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица актуализируется вопрос о форме правления в субъектах Российской Федерации. Трудно согласиться с мнением авторов, полагающих, что наделение полномочиями губернатора области парламентом, а не всенародным голосованием является необходимым условием парламентской, а не президентской республики и свидетельствует о формировании на уровне области парламентской формы правления. Бесспорен тот факт, что участие парламента в процедуре возведения на пост высшего должностного лица субъекта является чисто формальным. Кроме того, для парламентской формы правления характерно, что глава государства (президент) не является главой правительства и занимает относительно скромное место в системе органов государственной власти. В субъектах Российской Федерации наблюдается обратная тенденция - высшее должностное лицо не только руководит исполнительной властью в субъекте, но также осуществляет ряд полномочий, включая представительские, правотворческие, учредительные, координационные, позволяющие говорить о значимости его роли как главы региона. В связи с этим сложившаяся форма организации политической власти в субъекте в большей мере напоминает президентскую (в республиках в составе России) или «губернаторскую» (в иных субъектах), нежели парламентскую форму правления.
Необходимым инструментом обеспечения баланса системы разделения властей является законодательное ограничение срока пребывания на ключевой государственной должности. Как отметил Конституционный Суд России в одном из своих решений, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), наделенное публичными полномочиями в системе государственной власти, обладает специальным конституционно-правовым статусом, частью которого являются обусловленная выборностью сменяемость и ряд иных условий избрания на эту должность и ее замещения.
В настоящее время выборный порядок возведения в должность главы исполнительной власти субъекта отменен. По -видимому, это обстоятельство дало формальный повод, сохранив предельный срок пребывания в должности губернатора - пять лет, исключить ограничение кратности срока его нахождения на посту. Ранее лидер исполнительной власти субъекта мог занимать свой пост не более двух сроков подряд. По справедливому замечанию Ж.И. Овсепян, в связи с изменениями процедуры замещения поста высшего должностного лица субъекта Российской Федерации вопрос об ограничении кратности пребывания одного и того же гражданина на посту высшего должностного лица субъекта РФ не утрачивает свою прежнюю принципиальность, и умолчание об этом в Федеральном законе нуждается в обсуждении.
Как представляется, в контексте конституционного принципа разделения властей главным критерием определения сроков пребывания на посту в высшем органе исполнительной и законодательной власти является их сопоставимость и ограниченная длительность. В связи с тем, что п. 5 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает только временной предел срока полномочий депутатов (не более пяти лет) и не закрепляет ограничений кратности этих сроков, аналогичный срок действия полномочий высшего должностного лица вполне сопоставим с этим сроком. С одной стороны, пятилетний срок позволяет высшему должностному лицу и депутатам, реализовать задуманное, с другой - ограничивает от возможных злоупотреблений властью.
Равновесие ветвей государственной власти обеспечивается соотносимыми средствами и гарантиями самостоятельности должностных лиц. Между тем не все должностные лица, занимающие ключевые государственные посты в субъектах Федерации, наделены неприкосновенностью, связанной с особым порядком их привлечения к уголовной и административной ответственности. Такой неприкосновенностью обладают депутаты законодательных органов и судьи субъектов Российской Федерации. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта не располагает неприкосновенностью подобного рода. Отсутствие в федеральном законодательстве гарантий неприкосновенности высшего должностного лица субъекта при наличии аналогичных правовых иммунитетов у представителей иных ветвей государственной власти требует критического анализа и оценки.
Следует отметить, что региональной практике известны случаи провозглашения на конституционном уровне неприкосновенности личности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Необходимо подчеркнуть, что в конституциях республик и законодательстве, уточняющем конституционные предписания, содержание термина «неприкосновенность личности Президента Республики» не определяется. В связи с тем, что федеральным законодательством не предусмотрен иммунитет высшего должностного лица субъекта от уголовной юрисдикции, и в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях изъятия, связанные с его привлечением к административной ответственности, также не содержатся, можно предположить, что в республиканских конституциях под формулировкой «личность Президента Республики неприкосновенна» может подразумеваться только его конституционное право на свободу и личную неприкосновенность, присущее каждому человеку (ч. 1 ст. 22 Конституции Российской Федерации).
В связи с особой ролью высшего должностного лица региона в реализации важнейших государственных функций думается, что президенты республик, губернаторы иных субъектов вполне могут обладать не только неприкосновенностью личности, и так присущей им от рождения, но и иметь определенные иммунитеты от уголовной и административной юрисдикции, сопоставимые с аналогичными изъятиями, направленными на обеспечение независимости депутатов и судей судов субъектов Российской Федерации.
Целесообразно, чтобы порядок возбуждения уголовного дела в отношении высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) в общих чертах совпадал с подобным процессуальным действием в отношении депутата регионального парламента (решение должен принимать руководитель следственного органа Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъекту Российской Федерации). С позиций разделения властей предпочтительнее, чтобы в данной процедуре также принимали участие судьи верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа. Такой порядок в отношении депутатов региональных парламентов действовал ранее, до принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"».
Можно предположить, что введение особых процедур привлечения к ответственности высшего должностного лица субъекта способствовало бы обеспечению независимого положения исполнительной власти в механизме разделения властей и позволило бы сопоставить по данному параметру статус главы исполнительной власти региона с правовым положением депутатов и судей субъектов Федерации, наделенных подобными иммунитетами.
Необходимо подчеркнуть, что организационная обособленность и независимость региональных органов исполнительной власти как важнейшие характеристики разделения властей детерминируются правом лица, возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти субъекта, самостоятельно определять структуру органов исполнительной власти субъекта в соответствии с региональным конституционным (уставным) документом (ч. 4 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Вместе с тем согласно подп. «м» п. 2 ст. 5 Федерального закона 1999 г. система исполнительных органов государственной власти субъекта определяется региональным законом.
Такой подход федерального законодателя к проблеме системного и структурного построения исполнительных органов субъектов вполне соответствует логике. Предоставление высшему должностному лицу широкой возможности структурирования исполнительных органов позволяет ему реагировать на объективные изменения управленческих задач, обусловленные социально-экономическими и политическими условиями. Тем самым обеспечивается самостоятельность и организационная автономия региональной исполнительной власти. Оформление системной организации исполнительной власти региональным законом также является взвешенным и логичным в связи с тем, что закон, по сравнению с указом или постановлением высшего должностного лица, отличается большей стабильностью. Принятие подобного законодательного акта органом законодательной власти субъекта не стоит расценивать как нарушение принципа разделения властей, так как закон - это результат совместной деятельности органов законодательной и исполнительной власти. В ходе создания закона обязательно учитывается позиция руководителя исполнительной власти субъекта.
С учетом изложенного, вызывает недоумение п. 3 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому структура высшего исполнительного органа определяется конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. Перечисление всех должностных лиц, входящих в состав регионального правительства, в конституции или уставе субъекта выглядит достаточно громоздко. Кроме того, трансформация структуры исполнительных органов власти неизбежно сказывается на содержании соответствующей конституционной (уставной) нормы. Широкая формулировка понятия структуры высшего органа исполнительной власти, предполагающая вхождение в состав правительства руководителей всех министерств и комитетов, также не является выходом из запутанной ситуации. На определенном этапе развития может возникнуть потребность исключения из состава высшего органа исполнительной власти отдельных руководителей, что неотвратимо повлечет изменение конституционного (уставного) текста. Можно с уверенностью сказать, что частые изменения положений основного закона и закона субъекта о структуре высшего органа исполнительной власти наносят урон стабильности конституционного (уставного) законодательства и представляются нецелесообразными. С точки зрения самостоятельности исполнительной власти и устойчивости правовой базы более оправдано утверждение структуры высшего органа исполнительной власти нормативным правовым актом высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта.
Одной из центральных статусных характеристик органов исполнительной власти субъекта является порядок их формирования следует отметить, что вопрос порядка наделения полномочиями должностных лиц органов исполнительной власти субъекта вызвал полемику среди ученых и политиков.
Большинство придерживается мнения, что согласие регионального парламента требуется только при назначении на самые «ключевые» должности в органах исполнительной власти субъекта Федерации. Отдельные авторы, настаивающие на необходимости усиления парламентского контроля, говорят о необходимости наделения парламента правом давать согласие на назначение значительного круга должностных лиц исполнительной власти, а также выражать им недоверие, ведущее к утрате ими своей должности. Конституционный Суд России в определении от 18 января 2001 г. по запросу Президента Республики Бурятия о проверке конституционности отдельных положений статей 74, 78, 86 и 93 Конституции Республики Бурятия признал недопустимость согласования кандидатур всех членов правительства, поскольку при этом нарушался бы баланс законодательной и исполнительной власти, имело бы место чрезмерное вмешательство законодательного (представительного) органа власти в прерогативы главы исполнительной власти . Несмотря на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, некоторые исследователи и сейчас предлагают наделить парламенты субъектов правом не только согласовывать кандидатуры главных должностных лиц исполнительной власти, но и полностью формировать правительство (администрацию) субъекта.
На практике в законодательстве субъектов закреплено требование выражения согласия законодательного органа при назначении: вицегубернатора (ст. 17 Устава Астраханской области от 9 апреля 2007 г. (в ред. от 2 июня 2010 г.)), первого заместителя губернатора и Председателя Правительства области (ст. 7 Закона Орловской области от 17 марта 2009 г. № 879-ОЗ «О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области» (в ред. от 30 декабря 2009 г.)) . Таким образом, при всем многообразии подходов конституционно-уставная практика субъектов не отрицает учредительную функцию регионального парламента в отношении органов исполнительной власти. Однако в целях обеспечения независимости органов государственной власти предполагается минимальное участие парламента в организации органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Состав иных органов исполнительной власти формируется в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе на конкурсной основе. В состав конкурсной комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие, представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Таким образом, государственные гражданские служащие органов исполнительной власти наделяются полномочиями представителями исполнительных органов с участием общественности. Органы иных ветвей власти в данной процедуре не участвуют. В связи с этим можно с уверенностью говорить о безусловной самостоятельности исполнительной власти при формировании состава большинства исполнительных органов субъектов Российской Федерации.
Как показывает компаративный анализ, правовой статус государственных гражданских служащих, занятых обеспечением основной деятельности органов исполнительной власти, существенно отличается от статуса служащих, имеющих отношение к иным ветвям государственной власти. Служащие аппарата регионального парламента, аппарата конституционных и уставных судов не являются носителями законодательной и судебной власти. В отличие от них, к примеру, аппарат губернатора Саратовской области - орган исполнительной власти Саратовской области, обеспечивающий деятельность губернатора как высшего должностного лица исполнительной власти области по осуществлению им государственной власти. Соответственно, служащие этого органа являются носителями государственно-властных полномочий и имеют возможность участвовать в механизме реализации государственной власти регионального уровня. Вместе с тем они способствуют обеспечению одной из составляющих конституционного принципа разделения властей - самостоятельности государственных органов исполнительной власти.
Самостоятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации характеризуется их финансовой обособленностью. Согласно п. 5 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти государственной власти субъектов Российской Федерации» финансирование органов исполнительной власти субъекта осуществляется за счет средств регионального бюджета, предусмотренных отдельной статьей.
Вызывает сомнение реализация контроля за расходованием средств, направленных на обеспечение функционирования исполнительной власти. Пункт 9 ст. 4 указанного Федерального закона 1999 г. предусматривает, что полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации не ограничиваются. Из смысла данной нормы следует, что органы законодательной власти вправе осуществлять контроль за управлением (распоряжением) средствами на обеспечение деятельности исполнительных органов власти. Вместе с тем возможность аналогичного контроля за управлением и распоряжением собственными средствами законодательных (представительных) органов государственной власти в законодательстве не предусматривается.
Идея сдержек и противовесов в целях обеспечения баланса отдельных ветвей государственной власти предполагает наличие у них взаимных контрольных полномочий. В связи с этим имеются достаточные основания утверждать, что односторонний контроль органов законодательной власти за управлением и распоряжением собственными средствами исполнительной власти при отсутствии взаимных контрольных полномочий противоречит идее разделения властей и является недопустимым. С учетом изложенного целесообразно изменить формулировку п. 9 ст. 4 базового Федерального закона 1999 г., изложив ее в следующей редакции: «полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации не ограничиваются за исключением контроля за управлением и (или) распоряжением средствами на обеспечение деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации».
Элиминация контрольных полномочий не должна затрагивать все сферы деятельности исполнительной власти. Парламентский контроль не должен распространяться только на сферу распоряжения средствами, необходимыми для материально-технического оснащения деятельности исполнительной власти. Иные вопросы исполнения регионального бюджета, безусловно, должны быть подконтрольны региональному парламенту.
Самостоятельность региональных органов исполнительной власти обеспечивается в том числе нормативно -правовыми средствами. Наиболее важные вопросы формирования и деятельности исполнительных органов власти содержатся в конституциях и уставах регионов. Конституционное (уставное) и законодательное оформление вопросов правового статуса высшего должностного лица и органов исполнительной власти свидетельствует о значимом и устойчивом положении этих органов в системе государственной власти. Внутренние вопросы организации и деятельности исполнительных органов конкретизируются в их подзаконном нормотворчестве. Руководитель исполнительной власти региона и высший орган исполнительной власти самостоятельно принимают положения о конкретных государственных органах, входящих в систему исполнительной власти, регламенты их деятельности. Подобные нормативные правовые акты приобретают форму указов (постановлений) высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ либо форму постановлений высшего органа исполнительной власти соответствующего региона.
Определяя место исполнительной власти субъектов в системе разделения властей, невозможно обойти вниманием функциональный аспект исследуемого конституционного принципа. По справедливому мнению К.С. Бельского, теоретически правильный анализ категории «исполнительная власть» невозможен без ясного определения функций этой власти.
Основной функцией исполнительной ветви государственной власти является исполнительно-распорядительная деятельность. Содержание исполнительно -распорядительных отношений сводится к следующему: с одной стороны, каждый орган в аппарате управления является исполнительным по отношению к вышестоящему и, в конечном счете, к представительному органу власти, а с другой, по отношению к органу нижестоящему он - распорядительный. Кроме того, органы исполнительной власти призваны реализовывать (исполнять) непосредственную волю народа. Так, например, все органы государственной власти, включая исполнительные органы, обязаны соблюдать и исполнять положения российской Конституции, принятой всенародным голосованием.
С позиций принципа разделения властей важно подчеркнуть, что в сферу управленческой и распорядительной деятельности не вправе вмешиваться ни один из государственных органов. Исполнительная власть призвана действовать самостоятельно, строго в пределах компетенции, очерченной Конституцией и законами, без каких-либо согласований с органами других ветвей власти. Естественно, данное утверждение не означает, что органы исполнительной власти ничем не ограничены в своей деятельности. Ограничителем действий органов исполнительной власти субъекта в сфере исполнительно-распорядительной деятельности выступают: контрольные полномочия федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения; контроль со стороны региональных органов законодательной (представительной) власти; нормоконтроль, осуществляемый органами судебной власти; прокурорский надзор и другие виды контрольно-надзорной деятельности государства. Однако, реализуя контрольно-надзорные полномочия, государственные органы обязаны проверять нормативные правовые акты и действия органов исполнительной власти только с точки зрения законности, но не целесообразности. Вторжение в исполнительно -распорядительную деятельность, осуществляемую органами исполнительной власти, имеющими приоритет в этой сфере, следует расценивать как нарушение конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации.
Осуществление основной исполнительно -распорядительной деятельности не исключает участия органов исполнительной власти в реализации иных функций. В частности, принцип разделения властей в субъектах Российской Федерации предполагает участие исполнительных органов власти в лице их руководителя в региональном законодательном процессе. Глава исполнительной власти субъекта наделяется рядом правомочий, выступающих инструментами механизма сдержек и противовесов.
Взаимодействие органов исполнительной и законодательной власти происходит уже на предпроектном этапе законотворчества при осуществлении планирования законоподготовительных работ. Несмотря на богатый опыт планирования законотворческой деятельности в советский период, законодательная практика субъектов показала, что данная процедура не лишена пробелов и недостатков. Одним из нерешенных вопросов, прямо влияющих на эффективность законотворческого процесса, является проблема выбора приоритетов при определении очередности принятия региональных законов. Не исключена вероятность одновременного представления в региональные парламенты законопроектов, сходных по своему предмету регулирования и содержанию.
Рассматривая способы решения данной проблемы, целесообразно обратиться к опыту зарубежных стран. Так, например, во Франции, Финляндии, Италии именно исполнительная власть выступает «в качестве силы, задающей тон законопроектной работы». Действительно, органы исполнительной власти являются наиболее информированными участниками законотворческого процесса. В составе органов исполнительной власти субъектов имеются структурные подразделения, в полномочия которых входит разработка проектов нормативных актов. Они наиболее тесно осуществляют взаимодействие с органами законодательной власти по большинству направлений законотворческой деятельности. В то же время следует уточнить, что наличие особого права по координации правотворчества у органов исполнительной власти связано только с предпроектной деятельностью. При осуществлении планирования законодательной деятельности должно превалировать решение органа законодательной власти субъекта Российской Федерации. Подтверждение этого тезиса можно найти в региональной правотворческой практике.
Согласно ст. 74 Регламента Правительства Республики Алтай от 21 декабря 2006 г. при подготовке проектов планов законопроектной деятельности Правительства учитываются планы (проекты планов) законопроектных работ Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай . В ст. 77 данного Регламента указано, что Правительство рассматривает в установленном порядке предложения Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай по подготовке законопроектов и координирует с ними свою законопроектную деятельность. Вместе с тем в региональном законодательстве есть и другой подход, предполагающий планирование и реализацию правотворческой деятельности субъектов на паритетных началах. Так в ст. 26 Закона Ханты - Мансийского автономного округа «О нормативных правовых актах Ханты - Мансийского автономного округа - Югры» закреплено, что губернатор автономного округа и Председатель Думы автономного округа обеспечивают согласованность правотворческой деятельности органов государственной власти автономного округа. Думается, что данное утверждение правомерно только по отношению к подзаконному правотворчеству. При осуществлении законодательной деятельности координационными полномочиями должен обладать исключительно носитель законодательной власти - парламент субъекта Федерации.
В отдельных субъектах законопроектная деятельность реализуется в том числе посредством создания вспомогательных органов. В соответствии с Распоряжением губернатора Оренбургской области и Председателя Законодательного Собрания Оренбургской области «О комиссии по законопроектной деятельности» в данном регионе создается совещательный и консультативный орган по подготовке и разработке проектов нормативных правовых актов Оренбургской области - комиссия по законопроектной деятельности. Основными задачами комиссии являются совершенствование законопроектной деятельности; разработка предложений по обеспечению взаимодействия органов государственной власти области в сфере законопроектной деятельности; разработка проектов нормативных правовых актов области; анализ и экспертиза проектов нормативных правовых актов области. Таким образом, комиссия создается не только для превенции разногласий органов публичной власти, она имеет и долгосрочное перспективное предназначение, связанное с совершенствованием законопроектной деятельности и обеспечением взаимодействия органов государственной власти в сфере законотворчества.
В силу ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» руководитель исполнительной власти региона включен в круг субъектов - обладателей права законодательной инициативы. Анализ законодательства показывает, что среди субъектов права законодательной инициативы руководитель органов исполнительной власти занимает особое положение. При определении очередности рассмотрения предпочтение отдается тем законопроектам, которые представлены первым лицом регионального органа исполнительной власти. Так, например, согласно ст. 8 Регламента Законодательного Собрания Пензенской области четвертого созыва законопроекты, внесенные в органы законодательной власти губернатором области, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Вместе с тем настоящий Федеральный закон и региональное законодательство накладывают на руководителя органов исполнительной власти обязанность разработать и направить в парламент проекты особых категорий законов, связанных с введением или отменой налогов, освобождением от их уплаты, изменением финансовых обязательств субъекта, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств регионального бюджета, либо предоставить заключение по указанным законопроектам. Из этого следует, что для высшего должностного лица субъекта участие в реализации законодательной инициативы - это не только право, но в некоторых случаях - юридическая обязанность.
Следует отметить, что представители органов исполнительной власти принимают активное участие практически во всех стадиях законодательного процесса. Так, например, высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта вправе выходить с инициативой о созыве внеочередного заседания, предлагать вопросы в повестку дня заседания (ст. 28 Постановления Законодательного Собрания Ростовской Области «О Регламенте Законодательного Собрания Ростовской области») . Высшее должностное лицо взаимодействует с законодательными органами не только лично, но и через своих представителей. В ряде субъектов Российской
Федерации учреждена должность представителя (полномочного представителя) высшего должностного лица в органах законодательной власти. Во многих субъектах Федерации представители исполнительной власти имеют право внеочередного выступления на заседании органа законодательной (представительной) власти (к примеру, об этом говорится в ст. 44 Регламента Государственного Совета Чувашской Республики) . Однако предложения представителей исполнительных органов могут иметь исключительно совещательный (рекомендательный) характер.
На этапе рассмотрения законопроекта в парламенте происходит согласование позиций органов, относящихся к различным ветвям власти. В целях урегулирования разногласий, которые могут привести к эскалации конфликта между органами законодательной и исполнительной власти, в субъектах Российской Федерации создаются совместные комиссии, рабочие группы. Отметим, что в нормативных правовых актах не оговаривается характер участия иных государственных органов в работе совместной группы, а именно, является ли это правом или обязанностью органов исполнительной власти. Между тем данный вопрос представляется существенным в контексте принципа разделения властей.
Принятый в последнем чтении региональный закон должен быть направлен высшему должностному лицу (руководителю высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации для промульгации, т. е. подписания и обнародования.
Конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации устанавливаются конкретные сроки, в течение которых закон должен быть направлен высшему должностному лицу для подписания и обнародования. Так, согласно ст. 70 Конституции Республики Дагестан принятый закон Республики в течение семи дней направляется Президенту Республики Дагестан для подписания и обнародования.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлен максимальный временной отрезок, в течение которого закон субъекта Федерации должен быть подписан руководителем региональных исполнительных органов. Он сопоставим с временем рассмотрения федеральных законов Президентом РФ (ч. 2 ст. 107 Конституции РФ) и составляет четырнадцать дней.
Порядок подписания и обнародования закона субъекта Федерации определяется в основном законе субъекта и конкретизируется в его текущем законодательстве. Показательна практика Орловской области, в которой действует Закон «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области». Данный законодательный акт достаточно подробно регламентирует эту заключительную стадию регионального законодательного процесса. Согласно ст. 38 Закона Орловской области о правотворчестве и нормативных правовых актах текст принятого закона в семидневный срок направляется на подписание губернатору области. Одновременно с текстом закона направляется постановление областного Совета народных депутатов о его принятии. Губернатор Орловской области в течение четырнадцати дней с момента поступления закона собственноручно подписывает подлинник областного закона и обнародует его. Внесение в закон области каких-либо изменений и исправлений, а равно перепечатка текста закона или замена подлинника закона полностью или частично при его подписании не допускаются. Обнародование подписанного губернатором области закона осуществляется путем официального опубликования полного текста закона Орловской области. В случае отклонения закона подлинник отклоненного закона области возвращается губернатором Орловской области в областной Совет народных депутатов с сопроводительным письмом, содержащим причины отклонения.
Право руководителя исполнительной власти не согласиться с концепцией или текстом закона и отклонить его является важным звеном регионального механизма сдержек и противовесов. Решение высшего должностного лица субъекта Федерации об отклонении регионального закона должно быть обоснованным. Оно должно содержать мотивацию соответствующего действия руководителя исполнительной власти либо его предложение о внесении изменений и дополнений в закон. Нормативное закрепление подобной обязанности призвано оптимизировать процесс создания регионального закона, так как при этом предупреждаются и пресекаются случаи произвольного и необоснованного отказа в его промульгации, в том числе по причинам, несопоставимым с установлениями конституционного принципа разделения властей.
В случае применения высшим должностным лицом субъекта права «вето» отклоненный закон вновь направляется в региональный парламент. Следует подчеркнуть, что высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Федерации обладает правом отлагательного (но не абсолютного) «вето», которое может быть преодолено квалифицированным большинством голосов депутатов регионального парламента.
По итогам повторного рассмотрения отклоненного закона парламент субъекта может принять одно из следующих решений: принять закон в редакции, предложенной высшим должностным лицом субъекта Федерации; согласиться с доводами руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта и снять закон с дальнейшего рассмотрения; принять закон с учетом предложений высшего должностного лица данного региона; создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить руководителю высшего органа исполнительной власти субъекта направить для работы в ней своих представителей; одобрить региональный закон в ранее принятой редакции.
Отклоненный руководителем высшего исполнительного органа власти региональный закон будет принят в прежней редакции, если за него проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта.
В случае преодоления «вето» законодательным органом государственной власти у высшего должностного лица субъекта возникает обязанность подписать региональный закон и опубликовать его. Порядок публикации и вступления в силу законодательных актов в общих чертах фиксируется в основном законе субъекта Российской Федерации и конкретизируется в текущем законодательстве. В некоторых субъектах Федерации действуют специальные законы, подробно регламентирующие данные процедуры. Срок обнародования закона определяется региональным законодательством. В соответствии со ст. 2 Закона Саратовской области «О порядке обнародования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Саратовской области» законы, принятые Саратовской областной Думой, направляются губернатору области в течение семи дней для обнародования. Г убернатор области обязан обнародовать законы области, удостоверив обнародование законов путем их подписания или издания специального акта в течение четырнадцати дней с момента поступления указанного закона.
В специальной литературе обсуждается проблема уязвимости авторитета высшего должностного лица, вынужденного подписать закон, одобренный квалифицированным большинством парламентариев, но не поддержанный самим руководителем исполнительной власти. Как отмечает А.В. Храмцов, среди значительной массы избирателей принятый в данном порядке закон субъекта Российской Федерации будет ассоциироваться именно с волей высшего должностного лица, поскольку в конце нормативного правового акта значится его официальная подпись. Однако в условиях наделения полномочиями высших должностных лиц региональными парламентами данная проблема не стоит так остро.
По мнению большинства, заключительной стадией законодательного процесса является обнародование закона. Чаще всего, именно с момента опубликования закон приобретает юридическую силу. Обнародование закона является прерогативой высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации. Показательно, что действия лица, возглавляющего органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, фактически завершают законодательный процесс.
Правотворческая деятельность органов исполнительной власти проявляется не только в процессе законотворчества, она также реализуется в их подзаконном правотворчестве.
К компетенции высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации относится издание указов (постановлений) и распоряжений. В форме указов (постановлений) принимаются акты, носящие нормативный характер, т. е. направленные на установление, изменение или отмену правовых норм (общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на неоднократное применение). В форме распоряжений принимаются акты по оперативно-распорядительным вопросам, они не являются нормативными, носят правоприменительный, индивидуальный характер. Необходимость их принятия связана с осуществлением организационной, исполнительной, контрольной деятельности и обеспечением применения норм права в отношении конкретных субъектов. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации практикуют принятие постановлений и распоряжений. Иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе издавать приказы, инструкции, положения, правила, регламенты и другие акты.
В своей правотворческой деятельности органы исполнительной власти независимы. В то же время принцип разделения властей не исключает участие органов законодательной и судебной власти в этом процессе. Согласно ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ и лица, их возглавляющего, направляются в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта, который может обратиться к высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации или в органы исполнительной власти субъекта с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в соответствующие акты либо об их отмене. Данное контрольное полномочие парламента уравновешивается правомочием высшего должностного лица субъекта Российской Федерации обратиться в законодательный (представительный) орган субъекта с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления законодательного органа либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления в судебном порядке (п. 5 указанной статьи Федерального закона).
Контроль за соответствием правовых актов, издаваемых исполнительными органами, нормативным правовым актам, имеющим высшую юридическую силу, могут осуществлять органы судебной власти, включая региональные конституционные (уставные) суды.
Нормативный контроль исполнительной власти как необходимый элемент системы сдержек и противовесов обеспечивается возможностью привлечения парламента к конституционно-правовой ответственности. Справедливо, что процедура роспуска органа законодательной власти не замыкается исключительно на волеизъявлении лица, возглавляющего органы исполнительной власти субъекта. Согласно базовому Федеральному закону № 184-ФЗ 1999 г. (п. 2 ст. 9) роспуск регионального парламента по инициативе высшего должностного лица возможен только при условии установления судом факта противоречия принятых соответствующими органами легислатуры нормативных правовых актов актам, обладающим высшей юридической силой. Таким образом, конституционный деликт устанавливается органами судебной власти. Высшее должностное лицо субъекта выступает гарантом реализации решений суда.
Из смысла п. 2 ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следует, что глава исполнительной власти субъекта самостоятельно устанавливает факт неисполнения судебного решения. Принятие решения о роспуске органа законодательной власти является правом (но не обязанностью) высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) соответствующего субъекта. При отсутствии такого решения, даже при наличии оснований для привлечения парламента к конституционной ответственности, действие парламентских полномочий продолжается. Кроме того, как верно отметил М.М. Курманов, в целях предотвращения «беззащитности» законодательного органа субъекта Федерации необходимо участие органов конституционной юстиции в процедуре досрочного прекращения полномочий регионального парламента. Подчеркнем, что данное предложение в полной мере соответствует принципу разделения властей и нуждается в практической реализации.
Новеллы федерального законодательства 2004 г. предоставили руководителям исполнительной власти субъектов Федерации новые особые полномочия, в соответствии с которыми исполнительная власть субъекта была возведена на вершину региональной системы государственной власти. Речь идет о законодательно установленной возможности высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации обеспечивать координацию деятельности исполнительных органов с иными региональными органами государственной власти (подп. «д. 1» п. 7 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Как верно отмечено, координация означает не просто достижение единства равноправных, не подчиненных друг другу участников процесса управления, а подчинение их совместной деятельности воле координирующего органа или должностного лица. От координации отличается понятие взаимодействия, трактуемое как взаимное согласование двух и более субъектов, отдельных, не подчиненных друг другу участников управления, совместно решающих какую - либо общую задачу.
В связи с тем, что органы одного уровня, относящиеся к различным ветвям государственной власти, не подчинены другу, по отношению к их деятельности логично употреблять термин «взаимодействие». Вместе с тем механизм сдержек и противовесов допускает верховенство определенной ветви власти в конкретной сфере государственной деятельности. Так, парламенты имеют приоритет в законотворчестве, органы исполнительной власти - в исполнительно - распорядительной деятельности, суды - в сфере осуществления правосудия.
Наделение руководителя органов исполнительной власти субъектов возможностью координации действий иных органов государственной власти без уточнения сферы координационной деятельности ставит исполнительные органы субъектов выше иных ветвей власти, что, безусловно, противоречит принципу разделения властей .
Самостоятельная реализация полномочий руководителем региональной исполнительной власти не абсолютна. Границы правомерной деятельности высшего должностного лица определяются в том числе инструментами конституционно-правовой и политической ответственности. Следует отметить, что, начиная с декабря 2004 г., институт ответственности высшего должностного лица подвергся значительным преобразованиям. Отдельные процедуры его привлечения к конституционно-правовой ответственности были сокращены. Дополнительно введена политическая ответственность. При этом конституционно-правовая ответственность оказалась фактически на «вторых ролях», так как ее реализация требует значительных временных затрат, привлечения судебных органов, а применение политической ответственности в реальности не налагает на Президента никаких требований по процессуальному оформлению оснований ее использования.
Декабрьские изменения федерального законодательства трансформировали также механизм ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Согласно редакции от 11 декабря 2004 г. Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» процедура выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта региональным парламентом происходит при участии в ней Президента Российской Федерации. С этого момента право вынесения результирующего решения о прекращении полномочий высшего должностного лица в связи с выражением ему недоверия парламентом принадлежит Президенту России, а не региональному парламенту, как было ранее. Как верно указано в литературе, после 11 декабря 2004 г. Президент становится единственным органом, компетентным принимать окончательные решения о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Согласно концепции Закона от 11 декабря 2004 г. конституционная ответственность высшего должностного лица субъекта РФ в окончательной ее инстанции «замыкается» на Президенте Российской Федерации .
Другим существенным полномочием главы Российской Федерации по реализации конституционно -правовой ответственности, которое было включено в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» еще в июле 2000 г. (ст. 29.1), является право вынести предупреждение высшему должностному лицу субъекта. Важно отметить, что Закон в качестве необходимого условия вынесения предупреждения не предусматривает наступление особо опасных последствий (массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности государства и его обороноспособности, единству правового и экономического пространства России). Между тем следующим шагом Президента России по реализации мер конституционно-правовой ответственности будет являться отрешение высшего должностного лица субъекта от должности. Эта крайняя мера может применяться в случае, если в течение месяца со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения высшему должностному лицу субъекта данное лицо не приняло мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения. Наступление столь серьезных негативных последствий для высшего должностного лица, которые могут наступать в результате применения Президентом мер ответственности и при незначительных нарушениях федерального законодательства, лишний раз свидетельствует о широких возможностях воздействия главы государства на систему разделения властей уровня регионов.
Новеллой российского законодательства стали нормы, устанавливающие досрочное прекращение полномочий главы исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента России. По мнению большинства исследователей, данное основание является достаточно размытым; пределы усмотрения Президента РФ не ограничены; основания для правоприменения этой формулировки весьма широки. Как представляется, формула «утрата доверия Президента РФ» не позволяет четко определить условия применения ответственности. В ее основе не лежит конституционное правонарушение. Вместе с тем это основание нельзя отнести и к проявлению действия механизма сдержек и противовесов, так как этот механизм выходит за рамки регионального уровня; Президент воздействует на регионального руководителя исполнительной власти в одностороннем порядке. В связи с изложенным требуется четкая законодательная дефиниция этой категории, конкретизация оснований и порядка отрешения от должности высшего должностного лица либо ее исключение из текста Федерального закона. Отсутствие легитимного разъяснения соответствующих предписаний может стать причиной произвольного отстранения от должности лидера региональных органов исполнительной власти по мотивам, не связанным с вопросами эффективного государственного управления.
За нарушение действующего законодательства, за ненадлежащее исполнение своих полномочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации неотвратимо должны нести ответственность, предусмотренную законодательством. Вместе с тем с уверенностью можно сказать, что политическая ответственность, возникающая при отсутствии конституционного деликта, допустима только в особых случаях - при реализации механизма сдержек и противовесов. Ее применение предупреждает превышение полномочий одним из органов государственной власти.
Ответственность иных региональных органов исполнительной власти реализуется преимущественно внутри самой исполнительной ветви. Согласно подп. «в» п. 7 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта относится к компетенции руководителя этого органа. Вместе с тем в субъектах широко распространена практика выражения парламентского недоверия тем должностным лицам, в назначении которых законодательный орган субъекта принимал участие. Представляет интерес правовое регулирование этой процедуры в Уставе Санкт-Петербурга. В данном Уставе не предусматривается никаких юридических оснований для выражения недоверия должностным лицам Правительства Санкт-Петербурга. Между тем согласно ст. 57 Устава повторное выражение недоверия должностному лицу Правительства в течение одного года со дня выражения первого влечет немедленное освобождение должностного лица от занимаемой должности. Подобный подход представляется неверным. Думается, что столь значимые негативные последствия для первых лиц исполнительной власти по инициативе парламента должны наступать только в случае нарушения этими лицами конституционных или уставных норм, а не в произвольном порядке, например, по мотивам политической целесообразности.
В целом участие в отрешении от должности первых лиц региональных органов исполнительной власти было признано Конституционным Судом России соответствующим федеральной Конституции. Важно, чтобы это установление касалось только ключевых должностей органов исполнительной власти, четко обозначенных в конституции или уставе субъекта. В связи с изложенным мнение о возможности выражения парламентом недоверия широкому кругу лиц исполнительной власти, последствием которого является их немедленная отставка, нельзя признать соответствующим принципу разделения властей. Такая организация юрисдикционных полномочий парламента может существенно отразиться на самостоятельности исполнительной власти и привести к дисгармонии системы разделения властей на региональном уровне.
Проведенный анализ статусных характеристик региональных органов исполнительной власти и их руководителя позволяет говорить о безусловном повышении роли исполнительной власти в современном механизме сдержек и противовесов. Рост политического и правового влияния высших должностных лиц субъектов происходит на фоне усиления федерального воздействия на регионы, связанного с централизацией государственного управления. Значительный перевес учредительных, контрольных, координационных и юрисдикционных полномочий Президента Российской Федерации и исполнительной власти субъектов при отсутствии адекватных средств воздействия у региональных парламентов и судов отразился на их организационной и функциональной самостоятельности и заметно видоизменил региональный механизм сдержек и противовесов.
Литература
власть исполнительный разделение государственный
Азимов, Ч. Понятие и содержание права / Ч. Азимов. - М: Закон и бизнес.-2006.- 211с.
Богуславский, М.М. Право / М.М. Богуславский.- М.: Международные отношения, 2009.- 368с.
Вольф, М. Проблемы теории государства и права/ М.Вольф.- М.: Издательство иностранной литературы. - 2008.- 702 с.
Галенская, Л.Н. Проблемы административного права / Л.М. Галенская.- Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 2013.- 233 с.
Звеков, В.П. Тип правового регулирования: теоретические и практические проблемы / В.П. Звеков.- М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА, 2007.- 686 с.
Иванов, Г.Г. Правоведение / Г.Г. Иванов, А.Л. Маковский.- Л.: Судостроение, 2014.- 280 с.
Кашин, В.А. Административное право / В.А. Кашин.- М.: Междунар. отношения, 2013.- 184с.
Кузнецов, М.Н. Общая теория права: историко-теоретический анализ / М.Н. Кузнецов.- М.: Изд-во УДН, 2008.-69 с.
Лебедев, С.Н. О природе гражданского права / С.Н. Лебедев. - М:СЕМП. - М.: Наука, 2012.- С. 61-77.
Перетерский, И.С. Проблемы современной российской государственности / И.С. Перетерский. - М: Государство и право.- 2006.-31с.
Попов, А.А. Основы государства и права: Учеб. Пособие / А.А. Попов. - X.: Каравелла, 2008.- 308 с.
Садиков, О.Н. Правовое регулирование / О.Н. Садиков.- М.: Юридическая лит., 2010.- 288 с.