Електронне декларування як новітній інструмент боротьби з корупцією в Україні
Кіровоградський державний педагогічний університет імені Володимира Винниченка
Електронне декларування як новітній інструмент боротьби з корупцією в Україні
Черненко І.В., аспірант
кафедри державно-правових дисциплін та адміністративного права
Анотація
електронний декларація корупція законодавство
Статтю присвячено проблемам впровадження електронних декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування як ефективному елементу боротьби з корупцією. Визначено поняття корупції, проаналізовано повноваження Національного агентства з питань запобігання корупції, види відповідальності за порушення законодавства щодо декларування доходів, активів та витрат. Зроблено висновок щодо прогресивності правових норм в частині електронного декларування та неналежної їх імплементації.
Ключові слова: боротьба з корупцією, електронні декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, Національне агентство з питань запобігання корупції, автоматична перевірка декларацій, громадські організації, загальне декларування.
Аннотация
Статья посвящена проблемам внедрения электронных деклараций лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления как эффективному элементу борьбы с коррупцией. Определено понятие коррупции, проанализированы полномочия Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции, виды ответственности за нарушение законодательства относительно декларирования доходов, активов и расходов. Сделан вывод относительно прогрессивности правовых норм в части электронного декларирования и неподобающей их имплементации.
Ключевые слова: борьба с коррупцией, электронные декларации лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции, автоматическая проверка деклараций, общественные организации, общее декларирование.
Annotation
IV. ELECNRONIC DECLARING AS A MODERN INSTRUMENT FOR CORRUPTION FIGHT IN UKRAINEarticle dedicated to the problems with initiating electronic declarations of individuals that were authorized to perform governmental functions and municipal autonomy as an effective unit against corruption. Determined the term "corruption ", analyzed the power of attorney of the National Agency on Corruption Prevention, types of responsibilities concerning breaking the legal rules fort declaration legislation of profit, assets and expenses. Conclusions were made in regards with law standards progressiveness concerning their electronic declaration and proper implementation.words: corruption prevention, electronic declaration of individuals that were authorized to perform governmental functions and municipal autonomy, National Agency on Corruption Prevention, automatic declarations control, public organizations, general declaring.
Вступ. Поняття корупції в загальноприйнятому розумінні вперше було сформульовано у Кодексі поведінки посадових осіб по підтриманню правопорядку, прийнятому тридцять четвертою сесією Генеральної Асамблеї ООН в 1979 році, визначено корупцію як «...скоєння певних дій при виконанні обовязків, або у звязку з цими обовязками в результаті прийнятих подарунків, обіцянок чи стимулів, чи їх незаконне одержання всякий раз, коли має місце така дія або бездіяльність». Таке визначення включає не тільки одержання посадовою особою матеріальних цінностей, а й її службову поведінку [1].
Корупція це негативне комплексне, багаторівневе та багатовекторне широкомасштабне явище економічного, соціального і політичного характеру, спрямоване на задоволення особистих, корисливих, групових або корпоративних інтересів шляхом підкупу, хабарництва, зловживання владою, надання пільг і переваг всупереч суспільним інтересам.
Корупція є однією із найнебезпечніших загроз правам людини, соціальній справедливості, демократичному розвитку держави і суспільства, конституційному ладу.
Найважливішою подією в історії міжнародно-правових відносин у сфері запобігання та протидії корупції є підписання міжнародною спільнотою 9 грудня 2003 року в м. Меріда (Мексика) Конвенції Організації Обєднаних Націй проти корупції [2]. Фахівці з цього питання вважають цей міжнародний договір найзмістовнішим правовим актом, спрямованим на запобігання та боротьбу з корупцією як у світовому, так і в національному масштабі.
Норми міжнародного антикорупційного законодавства знайшли своє відображення в національному законодавстві провідних країн світу, що визначають перелік діянь, які належать до корупційних, коло осіб, котрі підпадають під дію антикорупційних законодавчих актів. Конвенцію ООН ратифікували 167 країн світу, а окремі країни ухвалили комплекс заходів як нормотворчого, так і організаційного характеру для приведення національних законодавств у відповідність до вимог Конвенції ООН проти корупції.
Україна також не залишилась осторонь цього процесу.
Так, 14 червня 1994 року, підписано Угоду про партнерство і співробітництво. В рамках інтеграційного процесу, окрім іншого, передбачалось приведення у відповідність до стандартів ЄС законодавства України у сфері протидії й запобігання корупції.
Проблема подолання корупції в Україні достатньо досліджувалась в сучасній вітчизняній юридичній науці.
Так, виключно як соціально-економічне явище досліджують корупцію Н. Кузнецова , О. Дудоров , К. Футейта. Вони розглядають корупцію як одну з функцій управління суспільством, яка має економічне підґрунтя. Як функція управління вона носить соціальне забарвлення, а за своєю сутністю це економічна категорія.
Правова складова корупції відображається у гальмуванні прийняття необхідних законів або прийняття таких, які дають можливість неоднозначного їх тлумачення. Дехто з науковців вбачає у корупції суто правову структуру як первинну основу протиправної діяльності чи бездіяльності. Соціально-економічні та політичні чинники корупції є вторинними або надбудовою над її правовою основою. Такої думки дотримуються П. Панченко, А. Волобуєв, А. Гуров.
М.І. Мельник же наголошує, що корупцію можна розглядати як різновид соціальної корозії, яка розїдає органи державної влади, державу та суспільство в цілому. На його думку, в самій суті корупції ніби закладено дві нерівні частини: власне етичні відхилення та правопорушення.
Кримінально-правовий аспект корупційних діянь ґрунтовно досліджений у працях Л.В. Багрій-Шахматова, О.О. Дудорова, Н.В. Кузнецової, М.І. Мельника, А.І. Редьки, М.І. Хавронюка.
Постановка завдання. Разом з тим, багаторічна боротьба з корупцією в Україні не призвела до результатів, які би давали підстави стверджувати, що вона була і є ефективною.
Так, у період до прийняття нової антикорупційної стратегії за рейтингами міжнародної організації «Трансперенсі Інтернешнл» у щорічному всесвітньому рейтингу країн за рівнем корумпованості CPI у 2011 році Україна посіла 152 місце серед 182 країн, у 2014 році 142 місце з 175 країн [3].
Міжнародна аудиторська компанія «Ernst&Young» у 2012 році поставила Україну в трійку найбільш корумпованих країн світу разом з Колумбією і Бразилією.
Зі зміною влади в України в 2014 році та підписанням Угоди про Асоціацію між Україною та Європейським Союзом (21 березня 2014 року підписано політичну частину угоди, а 27 червня 2014 року економічну частину), розпочався новий виток державної антикорупційної стратегії.
Результати дослідження. 14 жовтня 2014 року Верховна Рада України прийняла низку антикорупційних законів, спрямованихна реформування системи протидії корупції відповідно до європейських стандартів, серед яких Закон України «Про запобігання корупції» (далі Закон), який набрав чинності 26 жовтня 2014 року та введений в дію через шість місяців з дня набрання ним чинності [4].
Вказаним законом визначено правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень.
Формування та реалізацію державної антикорупційної політики законом покладено на спеціально створюваний для цього новий центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом Національне агентство з питань запобігання корупції (далі НАЗК).
До повноважень НАЗК, серед іншого, віднесено здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 1 Закону до субєктів декларування віднесено осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; інших посадових осіб, юридичних осіб публічного права.
Статтею 45 Закону передбачено 4 типи декларацій: щорічна (охоплює попередній рік); перед звільненням (охоплює період, який не був охоплений раніше поданими деклараціями); після звільнення (охоплює попередній рік, тобто рік, у якому особа звільнилася); кандидата на посаду (у разі, якщо посада належить до переліку субєктів декларування або до переліку посад з підвищеним корупційним ризиком).
Відповідно до статті 47 Закону подані декларації включаються до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що формується та ведеться Національним агентством. Національне агентство забезпечує відкритий цілодобовий доступ до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, на офіційному веб-сайті Національного агентства. Доступ до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, на офіційному веб-сайті Національного агентства надається шляхом можливості перегляду, копіювання та роздруковування інформації, а також у вигляді набору даних (електронного документа), організованого у форматі, що дозволяє його автоматизоване оброблення електронними засобами (машинозчитування) з метою повторного використання.
Слід відзначити, що декларування доходів особами, уповноваженими на виконання функцій держави, запроваджено законом «Про державну службу» від 16.12.1993 року, але у порівнянні з деклараціями, які подавались відповідно до зазначеного закону у паперовому вигляді за місцем роботи, е-декларації є доступними для вивчення, відкриті, охоплюють значно більше коло декларантів та відрізняються розширеним обсягом декларування, зокрема, у них необхідно зазначати готівкові кошти, обєкти незавершеного будівництва, коштовності, членство в громадських та благодійних організаціях. І найголовніше, достовірність зазначених у них відомостей буде перевірятись шляхом синхронізації з іншими державними реєстрами.
Крім того, посилено відповідальність декларантів.
Так, за несвоєчасне подання без поважних причин декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування встановлено адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від пятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а при вчиненні повторно протягом року від ста до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією доходу чи винагороди та з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю строком на один рік.
За подання завідомо недостовірних відомостей у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, встановлена адміністративна відповідальність у вигляді штрафу від однієї тисячі до двох тисяч пятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян у разі, якщо такі відомості відрізняються від достовірних на суму від 100 до 250 розмірів прожиткового мінімуму, та кримінальна відповідальність за подання субєктом декларування завідомо недостовірних відомостей у декларації, якщо такі відомості відрізняються від достовірних на суму понад 250 розмірів прожиткового мінімуму або умисне неподання субєктом декларування зазначеної декларації з покаранням у виді штрафу від двох тисяч пятисот до трьох тисяч неоподаткованих мінімумів доходів громадян або громадськими роботами на строк від ста пятдесяти до двохсот сорока годин, або позбавленням волі на строк до двох років, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років.
Висновки. Не дивлячись на те, що при ухваленні Закону «Про запобігання корупції» в частині електронного декларування він був дещо «вихолощений» щодо субєктів декларування, членів їх сімей та обєктів декларування, запроваджену процедуру електронного декларування доходів слід вважати потужним та найбільш революційним кроком у просуванні реформ, направлених на боротьбу з корупцією.
Разом з тим, імплементація закону в частині електронного декларування показала, що державні інституції так і не розпочали справжньої боротьби з корупцією.
Так, початок роботи реєстру декларацій було відтерміновано, на першому етапі декларування виявлено значну кількість неточностей, неспівпадінь, грубих невідповідностей як самому Закону «Про запобігання корупції», так і затвердженій рішенням НАЗК № 3 від 10.06.2016 року та зареєстрованій Міністерством юстиції України 15.07.2016 року за № 960/29090 формі декларації; відомості, що заносились до декларацій змінювались без відома декларантів, окремі відомості зникали і, на жаль, цей перелік може бути продовженим. Фактично, система працювала у тестовому режимі, оскільки в процесі декларування частина недоліків усувалась, частково змінювалась форма декларації.
До другого етапу декларування, який розпочався 1 січня 2017 року, більшість недоліків не усунуто, а в останній тиждень до закінчення граничного строку реєстр взагалі не працював, у звязку з чим подати декларацію було фізично неможливо. При цьому НАЗК не володіло достовірною інформацією щодо причин збою у роботі реєстру.
Крім того, згідно з рішенням НАЗК від 18.08.2016 року, офіційним початком роботи системи електронного декларування є 1 вересня 2016 року. У той же час, Порядок проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування зареєстрований Міністерством юстиції України лише 13 лютого 2017 року.
Крім того, станом на квітень 2017 року у НАЗК відсутнє програмне забезпечення для обміну даними з іншими реєстрами та автоматичної перевірки декларацій, НАЗК має доступ лише до девяти державних реєстрів з двадцяти двох, що нівелювало саму ідеологію закону та призвело до того, що декларації, подані на першому етапі декларування, так і залишились неперевіреними.
У звязку з цим євро^комісар із політики сусідства й розширення Йоганнес Ган зазначає, що «Україні слід демонструвати більше результатів у боротьбі з корупцією, зокрема, не лише мати на папері й ухвалювати необхідні для цього закони, але й жити за ними, реалізовувати їх на практиці. В Україні зявилися нові антикорупційні установи, які розпочинають працювати. Вони наштовхуються на перешкоди, але боротьба з корупцією це сфера, де немає місця любязностям. ЄС стежить за цим дуже пильно й ми сподіваємося побачити покарання й антикорупційні розслідування. До сьогодні, на розчарування населення України, не було покарань представників вищих ешелонів влади» [6].
На тлі непрофесійної та неефективної роботи НАЗК 30 березня 2017 року Верховною Радою України прийнято Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо особливостей фінансового контролю окремих категорій посадових осіб» [7], яким, крім іншого, зобовязано подавати електронні декларації фізичних осіб, які систематично, протягом року, виконують роботи, надають послуги щодо імплементації стандартів у сфері антикорупційної політики, моніторингу антикорупційної політики в Україні, підготовки пропозицій з питань формування, реалізації такої політики, якщо фінансування (оплата) таких робіт, послуг здійснюється безпосередньо або через третіх осіб за рахунок технічної або іншої, в тому числі безповоротної, допомоги у сфері запобігання, протидії корупції; є керівниками або входять до складу органів управління громадських обєднань, інших непідприємницьких товариств, що здійснюють діяльність, повязану із запобіганням, протидією корупції, імплементацією стандартів у сфері антикорупційної політики, моніторингом антикорупційної політики в Україні, підготовкою пропозицій з питань формування, реалізації такої політики, та/або беруть участь, залучаються до здійснення заходів, повязаних із запобіганням, протидією корупції».
Таке нововведення не відповідає завданням Закону «Про запобігання корупції», є абсурдним за своєю суттю, оскільки корупція, відповідно до абзацу 5 частини 1 Закону використання особою наданих їй службових повноважень чи повязаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття такої вигоди чи прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, зазначеній у частині першій статті 3 цього Закону, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень чи повязаних з ними можливостей.
У той же час вищезазначені особи не мають жодних владних повноважень, а громадські організації не належать до державного сектору.
В Посольстві США назвали зміни до закону, що зобовязують представників громадських організацій подавати електронні декларації, кроком назад [8].
В уряді Німеччини прокоментували зміни до закону про е-декларування, зазначивши, що у німецьких партнерів склалося враження, що «підзвітність органів державної влади відходить на задній план» і поступається місцем переслідуванню тих, хто поставив перед собою мету боротися з корупцією [9].
На нашу думку, декларувати свої доходи повинні усі працездатні громадяни країни. Такий підхід відповідає європейській практиці та положенням статті 67 Конституції України, відповідно до якої кожен зобов'язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом. Усі громадяни щорічно подають до податкових інспекцій за місцем проживання декларації про свій майновий стан та доходи за минулий рік у порядку, встановленому законом [10].
Отже, особи, які є субєктами Закону «Про запобігання корупції» повинні подавати у порядку, встановленому цим законом, електронні декларації, які перебувають у відкритому доступі та є значно більшими за своїм обсягом, перевірку яких здійснює НАЗК, а всі інші громадяни повинні подавати податкові декларації до органів фіскальної служби. При цьому за наслідками фінансового контролю субєкти Закону «Про запобігання корупції» повинні нести відповідальність, передбаченому цим Законом, а особи, які подають декларації до органів фіскальної служби і не є субєктами Закону «Про запобігання корупції» повинні нестивідповідальність лише за ухилення від сплати податків.
Таке загальне декларування, окрім того, що є одним з інструментів детінізації економіки країни і протидії розмивання податкової бази, на наше переконання, може стати дієвим механізмом у посиленні боротьби з корупцією.
Так, запровадження загального декларування дозволить перевірити відповідність стилю життя доходам фактичних членів сімї декларантів, а не лише тих, кого включено у декларацію в якості члена сімї, оскільки Законом «Про запобігання корупції» коло членів сімї невиправдано обмежено. Так, відповідно до абзацу 16 частини 1 статті 1 Закону, до членів сімї віднесено лише осіб, які перебувають у шлюбі, а також їхніх дітей, у тому числі повнолітніх, батьків, осіб, які перебувають під опікою і піклуванням, інших осіб, які спільно проживають, повязані спільним побутом, мають взаємні права та обовязки (крім осіб, взаємні права та обовязки яких не мають характеру сімейних), у тому числі осіб, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі. Отже, лише при наявності усіх ознак у сукупності станом на 31 грудня особу буде віднесено до члена сімї декларанта.
Крім того, загальне декларування доходів усіма громадянами суттєво ускладнило би субєктам електронного декларування процес «позичання» власних коштів та «отримання коштів у борг» від третіх осіб. Такі правочини зазначено у лапках, оскільки у більшості своїй вони є фіктивними і завдяки загальному декларуванню доходів така фіктивність була би очевидною.
Ми вважаємо, що за вказаних умов НАЗК, як орган, який здійснює перевірку декларацій субєктів закону «Про запобігання корупції» при безумовній синхронізації усіх державних реєстрів, отримає значно більше ресурсів для боротьби з корупцією.
Література
1.Кодекс поведінки посадових осіб по підтриманню правопорядку. Резолюція 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon3.rada. gov.ua/laws/show/995_282.
3.Офіційна веб-сторінка Міжнародної організації щодо протидії корупції Transparecy International [Електронний ресурс]. Режим доступу: www.transparency.org.
4.Про запобігання корупції : Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VIII. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/ laws/show/1700-18.
5.Конвенція Організації Обєднаних націй проти корупції. Ратифікована Україною 18.10.2006 року. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2. rada.gov.ua/laws/ show/5203-17.
6.Офіційна веб-сторінка радіо свобода [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.radiosvoboda. org/a/28387100.html).
7.Про внесення змін до деяких законів України щодо особливостей фінансового контролю окремих категорій посадових осіб : Закон України від 23 березня 2017 року №1975-VHI [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1975-19v.
8.Електронний ресурс. Режим доступу : U.S.A Embassy Kyiv, twitter.
9.Офіційна веб-сторінка газети «Тиждень» [Електронний ресурс]. Режим доступу http://tyzhden.ua/News/188734.
10.Конституція України : Закон від 28.06.1996 року № 254к/96-ВР [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/254к/96-вр.