Діяльність інституційних утворень у межах упровадження Рамкової Конвенції ООН зі зміни клімату
Діяльність інституційних утворень у межах упровадження Рамкової Конвенції ООН зі зміни клімату
Березюк Т.В.,
аспірант кафедри міжнародного права Українського державного університету фінансів та міжнародної торгівлі
У статті розглянуто особливий статус запроваджених інституційних утворень Рамкової Конвенції ООН зі зміни клімату й Кіотського протоколу до неї. Визначено їх компетенцію та функції при регулюванні відносин у рамках і на умовах Рамкової Конвенції ООН зі зміни клімату та Кіотського протоколу до неї. Розглянуто наднаціональний характер інституційних утворень у прийнятті ними рішень стосовно впровадження необхідних заходів щодо досягнення поставленої мети Рамкової Конвенції ООН зі зміни клімату.
Ключові слова: зміна клімату, інституційні утворення, наднаціональність, компетенція, міжнародна торгівля квотами на викиди парникових газів, вуглецеві одиниці.
В статье рассмотрен особый статус введенных институциональных образований Рамочной Конвенции ООН по изменению климата и Киотского протокола к ней. Определена их компетенция и функции при регулировании отношений в рамках и на условиях Рамочной Конвенции ООН по изменению климата и Киотского протокола к ней. Рассмотрены наднациональный характер институциональных образований в принятии ими решений относительно внедрения необходимых мероприятий по достижению поставленной цели Рамочной Конвенции ООН по изменению климата.
Ключевые слова: изменение климата, институциональные образования, наднациональность, компетенция, международная торговля квотами на выбросы парниковых газов, углеродные единицы.
The article considers the special status of introduced institutional arrangements of the United Nations Framework Convention on climate change and the Kyoto Protocol. Defined their competence and functions under the regulation of relations within and on the terms of the United Nations Framework Convention on climate change and its Kyoto Protocol. Considered supranational institutional arrangements in making decisions regarding the implementation of necessary measures to achieve the objectives of the United Nations Framework Convention on climate change.words: climate change, institutional arrangements, nadnatsionalnist, competence, international emissions trading for greenhouse gases, carbon credits.
Актуальність теми. Занепокоєння міжнародної спільноти щодо швидкої зміни клімату планети Земля спонукало до прийняття Рамкової Конвенції ООН зі зміни клімату (далі - РК) на Конференції ООН з питань довкілля та розвитку в м. Ріо-де-Жанейро в червні 1992 р. Оскільки РК не містила кількісних зобовязань зі скорочення викидів парникових газів, на третій сесії вищого органу - Конференції Сторін, яка відбулася у 1997 р. в м. Кіото, сторони прийняли Кіотський протокол до РК (далі - Кіот- ський протокол). Так, з метою економічного стимулювання зменшення обсягів антропогенних викидів або збільшення абсорбції парникових газів в атмосферу, положення Кіотського протоколу передбачають використання міжнародних механізмів, які є інструментом для спрощення виконання зобовязань щодо скорочення викидів парникових газів. Цими механізмами є такі: механізм чистого розвитку, механізм спільного впровадження та механізм торгівлі квотами на викиди парникових газів. також діяльність інституційних утворень РК та Кіотського протоколу забезпечує здійснення вище зазначених міжнародних механізмів, шляхом прийняття відповідних рішень.
Вітчизняний учений М.О. Медведєва у своїй роботі розглядає особливий статус інституційних утворень, створених у багатосторонніх природоохоронних угодах, і їх роль у забезпеченні здійснення положень цих угод. Питання наднаціональності у своїх дослідженнях розглядали російські вчені А.С. Фещенко, А.Є. Толстухін, А.Р. Каюмова та український фахівець О.М. Шпакович. Тому, мета статті передбачає розкриття особливого статусу ін- ституційних утворень РК й Кіотського протоколу в регулюванні механізму торгівлі квотами на викиди парникових газів.
виклад основного матеріалу. Ефективна міжнародна діяльність у сфері боротьби зі зміною клімату неможлива без заснування органів управління, які покликані організовувати, спрямовувати та координувати роботу щодо виконання учасниками положень природоохоронних договорів.
У доктрині міжнародного права відзначається інтенсивний розвиток і поширення інституцій- них утворень у багатосторонніх природоохоронних угодах [1, с. 275]. Такі інституційні утворення посідають проміжне місце між традиційними міжнародними міжурядовими організаціями та дипломатичними конференціями. Основними причинами значного поширення інституційних утворень є такі: по-перше, розвиток знань про екологічні проблеми, особливості впливу небезпечних речовин на довкілля вимагає швидкого реагування у формі змін до ухвалених раніше конвенцій, чого значно простіше досягти шляхом ухвалення рішення вищим органом угоди, аніж шляхом скликання чергової дипломатичної конференції та подальшого «болючого» й довготривалого процесу ратифікації ухвалення поправок усіма сторонами; по-друге, саме в природоохоронній сфері норми міжнародного права, які стосуються відповідальності за порушені міжнародно-правові зобовязання та механізму вирішення спорів, є неефективними та мало застосованими, тому звернення до неконфронтаційних механізмів з питань дотримання зобовязань, створених у межах інституційних утворень, виявляється одним із найбільш бажаних і прийнятних виходів; по-третє, інституційні утворення позбавлені таких недоліків традиційних міжнародних урядових організацій, як надмірна забюрократи- зованість і значна вартість участі в них для держав; по-четверте, вищі органи інституційних утворень не мають постійного місця розташування, тому відбуваються регулярно, але в різних частинах світу, часто в країнах, які розвиваються, таким способом залучаючи їх до переговорного процесу [1, с. 276].
Російський дослідник Ю.А. Тихомиров вважає, що інституційні утворення мають такі ознаки:
-міжнародна угода визначає статус інституцій- ного утворення та його внутрішню ієрархію;
-інституційні утворення діють лише в межах повноважень, визначених у міжнародній угоді;
-інституційні утворення забезпечують однакове представництво інтересів учасників міжнародної угоди [2, с. 285].
Так, РК і Кіотський протокол створили структуру інституційних утворень, що забезпечують ефективне регулювання відносин між її учасниками у сфері вирішення проблеми зміни клімату й визначають правила застосування міжнародних механізмів Кі- отського протоколу. У такому випадку інституційні утворення наділяються правотворчими повноваженнями, визначеними в міжнародній угоді, і з цього приводу виникає питання наднаціональнального характеру їхніх повноважень.
У науці міжнародного права фахівці пояснюють наднаціональність як можливість органів міжнародних організацій здійснювати цілісне регулювання відносин її учасниками у вирішенні поставленої проблеми.
Зокрема, російський учений А.С. Фещенко визначає наднаціональність як сукупність юридично закріплених повноважень, якими держави наділяють певний міжнародний орган для цілеспрямованого регулювання їхніх взаємовідносин. Ці повноваження мають пріоритетний характер відносно відповідної компетенції країн-учасниць, у тому числі з правом прийняття такими органами обовязкових для виконання рішень [3, с. 170].
Інший учений А.Є. Толстухін виділяє чотири основні ознаки наднаціональності міжнародних організацій:
-діяльність міжнародної організації має бути незалежною від волі держав;
-рішення, ухвалені вищим органом міжнародної організації, є загальнообовязковими для всіх учасників;
-учасники міжнародної організації самі вирішують свою внутрішню побудову з урахуванням особливості сфери міжнародного регулювання [4, с. 18].
У свою чергу, правознавець А.Р. Каюмова стверджує, що наднаціональність має виявлятися в тих міжнародних сферах, які стосуються інтересів усього людства, тобто наднаціональність повязана з міжнародними проблеми, що можуть бути вирішені лише через міжнародне співробітництво [5, с. 130].
Український фахівець О.М. Шпакович зазначає, що наднаціональність - це юридичний феномен, який полягає в тому, що міжнародні організації спроможні приймати норми прямої дії не тільки для держав-членів, інституцій чи органів, а і для юридичних чи фізичних осіб держав-учасниць таких угод. Також, на її думку, наднаціональність є способом регулювання певної сфери діяльності держав, які уклали між собою угоду на міжнародному рівні для ефективного вирішення глобальної проблеми [6, с. 142].
Ми вважаємо, що наднаціональність відображається насамперед через компетенцію та функції інституційних утворень РК і Кіотського протоколу задля досягнення мети РК, тобто спрямовані на стабілізацію концентрації парникових газів в атмосфері на такому рівні, який не допускав би небезпечного антропогенного впливу на кліматичну систему.
Взагалі, компетенція - це сукупність повноважень інституційних утворень у належній їй сфері питань з можливістю обговорення, погодження та прийняття такою інституцією нормативних актів з певною юридичною силою відносно предмета регулювання.
функціями є коло діяльності інституційних утворень, які здійснюються з метою виконання покладених на них завдань.
відповідно до ст. 7 РК, учасники заснували свій вищий інституційний орган - Конференцію Сторін, яка регулярно розглядає питання реалізації РК та інших повязаних з нею правових документів. Учасниками з уповноваженням приймати рішення на Конференції Сторін можуть бути лише ті держави, які ратифікували положення РК. Конференція Сторін працює посесійно та виконує такі функції:
-нормотворча функція, яка полягає в ухваленні рішень організаційного та процедурного характеру, зокрема це рішення стосовно ухвалення протоколів, унесення змін до основної угоди, заснування допоміжних органів, унесення уточнень та оновлень методологій підготовки кадастрів викидів із джерел і абсорбції поглиначами парникових газів, процедурні й фінансові правила для себе та створених допоміжних органів;
-наглядова функція, відповідно до якої Конференція Сторін здійснює огляд, оцінює інформацію, отриману від набутого досвіду під час виконання сторонами своїх зобовязань; також вивчає доповіді, подані її допоміжними органами, і відслідковує їхню поточну діяльність;
-координаційна функція, а саме: Конференція Сторін вирішує питання, повязані із наданням державам певної гнучкості у виконанні ними зобовязань щодо скорочення викидів парникових газів з метою недопущення надмірного чи непосильного тягаря боротьби з негативними наслідками зміни клімату; забезпечує співпрацю з компетентними у сфері проблеми глобальної зміни клімату міжнародними організаціями, міжурядовими й неурядовими органами з метою апробації наданої ними інформації;
-інформаційна функція, а саме: Конференція Сторін заохочує та полегшує обмін інформацією про заходи сторін щодо реагування на зміну клімату з урахуванням їх різного економічного розвитку й узятих зобовязань; розглядає та затверджує регулярні доповіді про виконання положень РК і забезпечує їх публікацію на своєму веб-сайті;
-оперативна функція полягає в наданні рекомендації сторонам відносно питань, необхідних для здійснення положень РК.
У Рамковій Конвенції ООН передбачена можливість упроваджувати за рішенням сторін інші функції за необхідності, якщо такі функції сприятимуть досягненню поставлених цілей РК [7, ст. 7].
Крім того, Конференція Сторін є водночас Нарадою сторін Кіотського протоколу (далі - Нарада сторін). Участь держав з правом приймати рішення на сесіях наради сторін надається лише тим державам, які ратифікували положення Кіот- ського протоколу, тобто всі інші держави, котрі є сторонами РК, можуть бути присутніми на сесіях як спостерігачі [8].
На нашу думку, поєднання в одній інституційній установі - Конференції Сторін, повноваження вищого та нарадчого органу двох взаємоповязаних міжнародних угод сприяє консолідації в прийняті ними рішень з досягнення цілей РК і здійснення міжнародних механізмів.
Нарада Сторін затверджує належні й ефективні процедури виконання положень Кіотського протоколу та в межах свого мандату приймає рішення, необхідні для його ефективної реалізації. Ухвалення рішень, постанов, додатків і доповнень Конференцією Сторін та Нарадою сторін здійснюється на консенсу- альній основі.
Вітчизняний науковець М.О. Баймуратов зазначає, що консенсус є конструктивним засобом досягнення угод з найскладніших питань міжнародного життя, а отже, більш надійно забезпечує ефективність їх здійснення й виконання [10, с. 209].
Ми підтримуємо думку М.О. Баймуратова та вважаємо, що консенсуальний спосіб прийняття рішень у сфері боротьби зі зміною клімату є одним із найефективніших, оскільки згода на обовязковість щодо виконання рішення досягається сторонами вже на стадії підготовки цих рішень.
Адміністративним органом РК та Кіотського протоколу є Секретаріат, який забезпечує поточну організаційну підтримку роботи найвищих органів РК і Кіотського протоколу. Крім того, Секретаріат допомагає сторонам у збиранні інформації для розроблення національних повідомлень, забезпечує передачу поданих йому національних повідомлень, а також здійснює збір даних інвентаризації парникових газів.
У межах РК і Кіотського протоколу створені та діють ще два спільні органи, а саме: допоміжний орган з наукових і технологічних консультацій та Допоміжний орган з питань виконання [11, с. 212; 8, ст. 15].
Напрями роботи Допоміжного органу з наукових і технологічних консультацій: консультування наслідків і оцінки уразливості навколишнього середовища щодо проблеми зміни клімату; розробка й передача екологічно-безпечних технологій і здійснення технічної роботи щодо вдосконалення керівних принципів, необхідних для підготовки сторонами національних кадастрів викидів парникових газів.
Допоміжний орган з питань виконання допомагає в оцінці й огляді ефективного виконання положень РК та Кіотського протоколу, водночас консультує вищі органи з бюджетних та адміністративних питань.
Допоміжний орган консультування щодо наукових і технічних аспектів та Допоміжний орган зі здійснення спільно співпрацюють у сферах стосовно створення, розробки, оцінювання заходів реагування на зміни клімату, особливо у країнах, які розвиваються, а також порядку використання Кіотських механізмів і надання консультацій під час їх реалізації в межах наявних знань.
У межах здійснення механізму торгівлі квотами на викиди парникових газів Конференція Сторін, як вищий інституційний орган, визначає відповідні принципи, способи, правила, керівні принципи і контролює торгівлю квотами на викиди парникових газів.
Сторона, яка взяла на себе кількісні зобовязання щодо скорочення викидів парникових газів, може передавати чи купувати одиниці скорочення викидів (далі - ОСВ), Одиниці сертифікованого скорочення викидів (далі - оССв), одиниці установленої кількості (далі - ОУК) та одиниці абсорбції в разі, якщо вона відповідає таким вимогам:
- ратифікувала Кіотський Протокол;
-її ОУК розраховані та зареєстровані відповідно до прийнятих рішень Наради сторін;
-застосовує національну систему оцінювання антропогенних викидів парникових газів. Національна система має бути розроблена й уведена в дію на принципах транспарентності, узгодженості, порівнянності, повноти й точності кадастрів. Сторони також призначають національний орган, який відповідає за порядок ведення кадастру;
-розробила національний реєстр для забезпечення достовірного обліку введення, зберігання, передачі, купівлі, анулювання, вилучення з обігу ОСВ, ССВ, ОУК та одиниць абсорбції й перенесення оУк, оссв і осв на наступний період дії зобовязань. Національний реєстр ведеться у формі стандартизованої електронної бази та містить спеціальні рахунки, на яких фіксуються вуглецеві одиниці;
-щорічно надає кадастр викидів парникових газів;
-надає додаткову інформацію відносно одиниць установленої кількості в разі, якщо це буде визначено в рішенні Конференції Сторін [12].
Секретаріат здійснює загальнодоступний облік держав, які відповідають вимогам, необхідним для здійснення міжнародної торгівлі квотами на викиди парникових газів, та вносить у список ті держави, де були призупинені права на застосування механізму. Крім того, Секретаріат розробляє й веде незалежний журнал операцій для перевірки автентичності операцій обліку введення, зберігання, передачі, купівлі, анулювання, вилучення з обігу ОСВ, ОССВ, ОУК і одиниць абсорбції та перенесення ОУК, ОССВ і ОСВ на наступний період дії зобовязань. До повноважень Секретаріату також входить розробка бази даних компіляції та обліку викидів, публікація даних на своєму веб-сайті й передача їх до Комітету з дотримання.
Комітет з дотримання надає консультації у сферах стосовно забезпечення виконання положень Кіот- ського протоколу. Так, під час міжнародної торгівлі квотами на викиди парникових газів сторони можуть звернутися за консультацією відносно правильності складання національних повідомлень або відповідності методологічним вимогам здійсненого моніторингу викидів парникових газів державами.
Враховуючи те, що торгівля передбачає передачу вуглецевих одиниць, отриманих від упровадження двох Кіотських механізмів - механізму чистого розвитку та механізму спільного впровадження, були створені відповідні інституційні утворення, які забезпечують їхню діяльність.
Виконавчий комітет щодо механізму чистого розвитку здійснює реєстрацію ОССВ за результатами проведених проектів і передає їх інвестуючій стороні. З цього моменту власник ОССВ може здійснювати їх продаж.
Наглядовий комітет механізму спільного впровадження контролює процедуру верифікації проектів спільного впровадження, після чого учасник проекту може передати ОСВ стороні-інвестору.
Висновки. Враховуючи вище зазначене, вважаємо, що інституційні утворення Рамкової Конвенції ООН зі зміни клімату та Кіотський протокол до неї забезпечують не лише швидке реагування на особливості проблеми зміни клімату, а й мають повноваження приймати рішення, деталізувати положення угод, затверджувати правила та керівні принципи здійснення механізмів без додаткової процедури імплементації прийнятих положень державами. такі повноваження інституційних утворень є виявом наднаціональнос- ті. Зокрема, Конференція Сторін, як найвищий інсти- туційний орган, у своїх рішеннях визначає керівні принципи міжнародної торгівлі квотами на викиди парникових газів та зобовязує учасників розроблювати в національному законодавстві умови, які надають можливість брати участь у продажі певної кількості вуглецевих одиниць. Водночас Конференція Сторін має право приймати рішення про заснування інших допоміжних органів, котрі будуть їй необхідні для здійснення умов рК. також такі інституційні утворення своїми рішеннями можуть уповноважувати держави на виконання визначених ними процедур для подальшої участі в механізмах Кіотського протоколу.
Крім того, інституційні утворення посідають поміжне місце між міжнародними міждержавними організаціями та мають тимчасовий характер і не володіють усіма ознаками правосубєктності міжнародної організації. Так, з урахуванням того, що проблема глобальної зміни клімату на сьогодні в межах діяльності РК та Кіотського протоколу потребує більш тісного взаємозвязку між різними інституційними утвореннями природоохоронних угод, постає необхідність у заснуванні міжнародної організації. Така міжнародна організація має охоплювати всі взаємоповязані між собою екологічні проблеми суспільства з метою ефективнішого реагування та впровадження механізмів помякшення їх наслідків.
Список використаних джерел
1.Медведєва М.О. Теоретичні та практичні аспекти реалізації міжнародно-правових норм у галузі охорони навколишнього середовища / М.О. Медведєва ; Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Інститут міжнародних відносин. - К. : Фенікс, 2012. - 484 с.
2.Тихомиров Ю.А. Публичное право : [учебник] / Ю.А. Тихомиров. - М. : БЕК, 1995. - 496 с.
3.Фещенко А.С. Явление наднациональности в деятельности международных организаций / А.С. Фещенко // Советский ежегодник международного права. 1987. - М. : Наука, 1988. - С. 159-171.
4.Толстухин А.Э. О наднациональном характере Европейского Союза / А.Э. Толстухин // Московский журнал международного права. - 1997. - № 4. - С. 16-17.
5.Каюмова А.Р Международная юрисдикция и наднациональность: вопросы соотношения / А.Р Каюмова // Юридические записки. - 2014. - № 1. - С. 126-131.
6.Шпакович О.Н. Наднациональность в праве международных организаций / О.Н. Шпакович // Вестник международных организаций. - 2012. - Вип. - 2 (37). - С. 133-143.
7.Рамкова Конвенція ООН зі зміни клімату [Електронний ресурс]. - Режим доступу : #"justify">8.Кіотський протокол до Рамкової Конвенції Організації Об'єднаних Націй про зміну клімату [Електронний ресурс]. - Режим доступу : #"justify">9.Баймуратов М.О. Міжнародне публічне право / М.О. Баймуратов. - Х. : Одіссей, 2009. - 704 с.
10.Білинський-Гродзь Ю. Система органів міжнародного управління у сфері запобігання загрозам природно-кліматичних змін / Ю. Білинський-Гродзь // Збірник наукових праць. - 2009. - Вип. 2І. - С. 209-216.
11.Modalities, Rules and guidelines for emissions trading under Article 17 of the Kyoto Protocol [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://unfccc.int/resource/docs/2005/cmp1/eng/08a02.pdf#page=17.