Адміністративно-правова форма субординаційної взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування
Адміністративно-правова форма субординаційної взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування
Сидор М. Я. кандидат юридичних наук, в.о. доцента кафедри адміністративного права та адміністративного процесу Львівського державного університету внутрішніх справ
Анотація
Стаття присвячена дослідженню адміністративно-правової форми субординаційної взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Автором доведено необґрунтованість висловлених наукових тверджень, що виконання місцевими державними адміністраціями контролюючої функції щодо органів місцевого самоврядування не відповідає конституційному принципу самостійності й незалежності місцевого самоврядування. Аргументовано позицію, що контроль за делегованими повноваженнями повинен зводитися не лише до перевірки їх виконання, а повинен передбачати і контроль якості, своєчасності виконання тощо.
Ключові слова: органи місцевого самоврядування; місцеві державні адміністрації; нагляд, контроль, делегування.
Постановка проблеми. Взаємний розподіл повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування належить до найважливіших питань, з успішним вирішенням яких повязаний процес децентралізації публічної влади та, у кінцевому результаті, успішний та ефективний розвиток держави і громадянського суспільства. При цьому в основі цього співвідношення повноважень, на думку В. Борденюка, повинно лежати переконання, що державі не слід перебирати на себе вирішення тих питань, якими можуть успішно займатися органи місцевого самоврядування [1, с. 320].
Цей принцип має конституційне підгрунтя й полягає у перерозподілі повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Конституція України проводить розподіл повноважень між цими двома системами публічної влади наступним чином: 1) власні повноваження - в їх межах органи влади діють самостійно, 2) делеговані повноваження - їх виконання підконтрольне та підзвітне органам, які це делегування здійснюють. Основна практична проблема інституту делегування повноважень полягає у тому, що до тих пір, доки не буде чітко встановлено, які повноваження є державними, а які місцевими, проблема делегування повноважень буде актуальною.
Створення в Україні правової держави вимагає від влади проведення реальних та ефективних реформ у сферах державного управління та місцевого самоврядування. Тому дослідження питання адміністративно-правової форми субординаційної взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування є надзвичайно важливим для проведення таких реформ.
Аналіз останніх досліджень та публікацій. Різні аспекти інститутів місцевої публічної влади, взаємодія їх органів, а також адміністративно-правові форми субординаційної взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування останніми роками привертають увагу багатьох науковців. Зокрема, окреслена проблематика висвітлена у працях таких науковців, як:
О.Ф. Андрейко, В. І. Борденюк, Г. В. Бублик, В. Я. Даугуль, І. І. Литвин, П. М. Любченко, В. К. Колпаков А. Р. Крусян та інші, які стали основою для нашого дослідження.
Виокремлення невирішених раніше частин загальної проблеми. Взаємодія місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування набуває насамперед адміністративно-правових форм. Проте важливого значення, особливо у реформаційний період, з метою пришвидшення завершення і адміністративної реформи набувають неправові форми взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, що також вписується у загальний адміністративно-правовий механізм взаємодії органів місцевої публічної влади. Актуальним є удосконалення комунікативних і консультаційних механізмів і процедур у процесі взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. місцевий самоврядування адміністративний
Метою статті є дослідити адміністративно - правові форми субординаційної взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування для подальшого виявлення найбільш оптимальної моделі взаємодії цих органів у процесі здійснення управління на місцях.
Виклад основного матеріалу. Зазвичай у юридичній літературі вказується, що здійснення контролю є функцією управління - як державного, так і самоврядного, зміст якого полягає у забезпеченні законності, перевірці фактичного стану речей; виявленні порушень, зловживань з боку підконтрольних субєктів, а також причин і умов, що породжують ці порушення; вживанні заходів з метою недопущення таких порушень і усунення причин, що їх спричиняють, а також відновлення порушених прав і законних інтересів зацікавлених осіб. Іноді контроль розглядають як один із принципів діяльності державних органів держави або як метод державного управління, вважаючи контроль певним способом діяльності, вбачаючи за допомогою контролю можливість впливати на поведінку будь-якого обєкта. На думку І. І. Литвина сутністю та призначенням контролю є, по-перше, спостереження за діяльністю відповідного підконтрольного обєкта; по-друге, одержання обєктивної й правдивої інформації про стан законності та дисципліни в ньому; по-третє, вживання заходів щодо запобігання й усунення порушень дисципліни та недодержання законності; по-четверте, виявлення умов і причин, що призводять до порушення вимог правових норм; по-пяте, вживання комплексу заходів для притягнення до відповідальності винних у порушенні закону й дисципліни осіб [2, с. 13].
Контроль притаманний будь-якій розвинутій соціальній системі, його можна спостерігати у будь-якому суспільному ладі. Демократизація процесів, яка проходить у всіх сферах нашого суспільного життя, від переоцінки ролі держави до кардинальних змін структури державної влади та економіки, вносить корективи і в сприйняття необхідності контролю як обєктивного явища, необхідної складової подальшого розвитку цих процесів [3, с. 49].
Характерною рисою контролю як функції державного управління є те, що контролюючим установам надається право втручатися до оперативної діяльності підконтрольних, надавати їм вказівки, обовязкові для виконання. Метою ж нагляду є тільки вияв та попередження правопорушень, перевірка відповідності функціонування підконтрольних обєктів чітко встановленим правилам [4].
У той же час, на думку О. С. Шморгуна науковцями та законотворцями не вироблене чітке розмежування понять «контроль» та «нагляд». Під час реалізації контролю, зазначає В. К. Колпаков, субєкт контролю виконує перевірку і облік того, як контрольований обєкт справляється з виконанням покладених на нього завдань та функцій [5, с. 662]. З цим твердженням варто погодитись. Тим паче, що Конституція України щодо делегованих повноважень вживає термін «контроль». Так, Конституція України частиною 6 ст. 118 визнає місцеві державні адміністрації підзвітними і підконтрольними радам у частині повноважень, які делеговані їм відповідними обласними чи районними радами. А у ч. 3 ст. 143 Конституції України зазначено підкон- трольність органів місцевого самоврядування відповідним органам виконавчої влади у питаннях виконання ними повноважень органів виконавчої влади.
Звідси висновок - за станом реалізації делегованих повноважень здійснюється контроль. Натомість, коли органами місцевого самоврядування виконуватимуться власні, неделеговані повноваження, здійснюється нагляд. Це відповідає ключовим тезам Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, згідно із якими передбачається трансформація статусу місцевих держадміністрацій, які стануть контрольно-наглядовими органами у системі виконавчої влади. Аналогічно і в Концепції адміністративної реформи передбачалось, що діяльність місцевих державних адміністрацій як основного органу виконавчої влади на місцевому рівні повинна бути спрямована на виконання контрольно-наглядової функції («загальний нагляд», «контроль за фінансовою діяльністю органів місцевого самоврядування»). Проте, всупереч обом Концепціям Законом України «Про місцеві державні адміністрації» не передбачено загального нагляду за дотриманням Конституції і законодавства України. Статтею 16 Закону зафіксовано право місцевих державних адміністрацій «здійснювати на відповідних територіях державний контроль». Обєкти державного контролю за Законом є ідентичними сферам «контрольно-наглядної діяльності державних адміністрацій», указаним в Концепції.
В цьому контексті не зовсім обґрунтованою є позиція І. І. Литвина, що виконання місцевими державними адміністраціями контролюючої функції щодо органів місцевого самоврядування не відповідає конституційному принципу самостійності й незалежності місцевого самоврядування. Відтак, І. І. Литвин пропонує змінити Закон України «Про місцеві державні адміністрації», надавши місцевим органам виконавчої влади право проводити щодо органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб заходи лише наглядового характеру, а право здійснювати «державний контроль» щодо інших субєктів, які розташовуються на відповідній території [2, с. 17]. Подібну позицію займає і А. Р. Крусян, яка вважає, що суттєвих відмінностей в змісті категорій «контроль» і «нагляд» достатньо для висновку про те, що виконання місцевими державними адміністраціями «контролюючої» функції щодо органів місцевого самоврядування порушує конституційні принципи самостійності і незалежності місцевого самоврядування. Так, до предмету державного контролю відноситься уся оперативна діяльність обєктів контролю, спрямована на фактичне виконання законодавства, а також результати та доцільність цієї діяльності. Однак через те, що практично вся діяльність місцевих органів самоврядування регламентується нормативними актами, то здійснення контролю у цьому випадку стає рівноцінним постійному втручанню в їх діяльність. Таким чином, самоврядні органи стають залежними від місцевих державних адміністрацій і важко в таких умовах говорити про їх правову, організаційну і матеріально-фінансову самостійність. У звязку з цим доказується доцільність правок Закону України «Про місцеві державні адміністрації» з наданням права місцевим органам виконавчої влади відносно органів і посадовців місцевого самоврядування здійснювати заходи наглядового характеру, а не контрольного, використовуючи одночасно у Законі термін «нагляд» [6, с. 12].
Конституція України визначає два види контролю за виконанням делегованих повноважень - залежно від субєктів делегування.
Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами (ч. 6 ст. 118 Конституції України). При цьому терміни «підзвітність» та «підконрольність» не є тотожними. Останній термін за змістом є ширшим, і включає в себе підзвітність.
Конституція України (ч. 3 ст. 143) також передбачає, що органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. У розвиток конституційного положення ч. 2 ст. 76 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вказує на підконтроль- ність органів та посадовців місцевого самоврядування відповідним органам виконавчої влади в здійсненні делегованих повноважень. Але водночас закон визначає лише один засіб контролю, а саме звернення до суду.
Ч. 4 ст. 78 зазначеного закону передбачає можливість клопотати перед Верховною Радою України з приводу проведення позачергових виборів міських, селищних, сільських голів, однак ця процедура не передбачена ні в ст. 79, ні в ст. 55 (щодо голів районних, районних у місті, обласних рад). Тому, як зазначають О. Бориславська та Н. Янюк, характер дій місцевих державних адміністрацій радше наглядовий. На їхню думку, внесення змін до досліджуваних законів повинно відбуватися з метою утворення збалансованого механізму контролю місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, враховуючи тенденцію на подальшу децентралізацію влади з формуванням нової моделі регіонального й місцевого самоврядування [8]. Як вище зазначалося, місцеві державні адміністрації, при цьому, не мають права втручатися у реалізацію власних повноважень органами місцевого самоврядування [9, с. 49 - 50]. Проте важливим є аспект, згідно із яким органам місцевого самоврядування не слід давати можливості зловживати наданими їм повноваженнями.
Європейська хартія місцевого самоврядування на противагу Конституції України та іншим нормативно-правовим актам України, вживає термін «нагляд». Важливими гарантіями, які передбачені Європейською хартією місцевого самоврядування і фактично убезпечують органи місцевого самоврядування від надмірної контрольно-наглядової опіки з боку органів виконавчої влади, є положення про те, що здійснення будь-якого адміністративного нагляду за органами місцевого самоврядування: можливе лише згідно з процедурами та у випадках, визначених у конституції або законах; має, як правило, на меті тільки забезпечення дотримання норм закону та конституційних принципів; повинно здійснюватися таким чином, щоб досягалась співмірність заходів контролюючого органу з важливістю інтересів, які він має намір охороняти. Також вищими інстанціями може здійснюватися адміністративний нагляд за своєчасністю виконання задач, довірених органам місцевого самоврядування. Попри те, що Європейська хартія місцевого самоврядування стала частиною українського національного законодавства, контрольно-наглядові повноваження органів виконавчої влади за виконанням делегованих повноважень органами місцевого самоврядування не приведені у відповідність до її положень.
Окрім Закону України «Про місцеві державні адміністрації», контрольні повноваження цих виконавчих органів визначені Типовим регламентом місцевих державних адміністрацій, затвердженим 9 березня 1999 р. постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади» [10]. Тому, досліджуючи обсяг контрольних повноважень органів державного управління на місцях, необхідно також враховувати зазначений нормативно-правовий акт.
Ст. 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», встановлює контрольні повноваження цих органів у різних сферах, зокрема, й щодо здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень. Згідно із постановою Кабінету Міністрів [10], контроль за реалізацією делегованих повноважень державних органів виконавчої влади місцевими самоврядними органами покладено на відповідні місцеві державні адміністрації та Раду Міністрів Автономної Республіки Крим, а у передбачених законодавством випадках - на міністерства або інші центральні органи виконавчої влади чи їх територіальні органи. Здійснення контролю відбувається, враховуючи аналіз актів самоврядних органів, інформацію щодо виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади, перевірки функціонування виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Місцеві державні адміністрації щоквартально займаються розробкою та затвердженням планів виконання контролю.
Зводитися тільки до перевірки виконання як такого контроль за делегованими повноваженнями не повинен. Він має торкатися і якості виконання, і своєчасності вияву та забезпечення виконання покладених завдань. Виняткова увага до контролю у сфері виконавчої влади спричинена характером діяльності її органів та посадовців, потребою постійного зворотного звязку з динамікою розвитку суспільних відносин у різних сферах і контролювання поведінки учасників цих відносин. Державному контролю над делегованими повноваженнями надано форми предметного контролю, який торкається не тільки правомірності, але й стосується доцільності розвязання певних завдань, тобто контроль перетворюється на засіб управління та регулювання [11, с. 124].
Районні державні адміністрації здійснюють контроль за виконанням делегованих повноважень державних органів виконавчої влади виконавчими органами, сформованими сільськими, селищними і міськими радами міст районного значення (що знаходяться в межах району). В свою чергу обласним державним адміністраціям випало контролювати реалізацію делегованих повноважень органів виконавчої влади виконавчими органами, сформованими міськими радами. Вони також наділені правом безпосереднього контролю над здійсненням делегованих повноважень органів виконавчої влади виконавчими органами сільських, селищних і міських рад, розташованих на відповідній території.
У випадку, коли сільським, селищним або міським головою здійснене порушення Конституції або законів України, прав і свобод громадян, не забезпечене здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, вчинені перешкоди у здійсненні контролю за їх виконанням та в інших випадках, орган, що виконує контрольні функції, у встановленому порядку порушує питання про його відповідальність відповідно до законодавства.
Впродовж 10 днів з дати прийняття акти органів місцевого самоврядування, прийняті щодо питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, у вигляді копій надсилаються до органу, що виконує контроль. У випадку, коли невідповідність законодавству акта, прийнятого органом місцевого самоврядування з питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, буде виявлено, контролюючий орган впродовж трьох місяців повинен надіслати органу місцевого самоврядування повідомлення про невідповідність акта.
Виконавчими органами сільських, селищних та міських рад раз на півріччя до 10 числа місяця, що настає за звітним періодом, надсилається інформаційний звіт щодо виконаних повноважень, делегованих органами виконавчої влади, до органів, що виконують функції контролю. Форма такого інформування затверджується керівником органу, що виконує контроль.
За вимогою контролюючого органу виконавчі органи, сформовані сільськими, селищними, міськими радами, повинні надавати інформацію, яка стосується виконання окремих делегованих повноважень.
До компетенції керівника органу, що виконує контроль, належить визначення порядку, періодичності та термінів проведення перевірок реалізації виконавчими органами, сформованими сільськими, селищними, міськими радами, делегованих повноважень органів виконавчої влади. При необхідності за його ж рішенням перевірки можуть проводитися позапланово.
Рішення про проведення комплексних перевірок реалізації повноважень, делегованих органами виконавчої влади, які здійснюються виконавчими органами, сформованими сільськими, селищними, міськими радами приймається Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями та проводяться із залученням територіальних органів центральних органів виконавчої влади та заслуховуванням інформації посадових осіб самоврядних органів про стан виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади.
Термін проведення перевірки обмежений пятьма робочими днями. Можливе продовження цього терміну за дозволом керівника перевіряючого органу.
Після перевірки за її результатами складається акт, який підписується особами, які здійснювали перевірку. Оригінал акта скеровується керівнику органу, який призначав перевірку, а органу місцевого самоврядування, в якому проводилася перевірка, залишається копія акта.
Результати перевірки розглядає виконавчий орган ради, а за потреби вони передаються на розгляд сесії ради відповідного рівня та опубліковуються у місцевих засобах масової інформації з метою інформування населення.
За результатами перевірки приймається рішення або вживаються заходи, про які у тижневий строк сільський, селищний, міський голова повинен повідомити орган, що виконував перевірку.
Обовязком керівника органу, що призначав перевірку, є розгляд у тижневий строк результатів такої перевірки і вжиття потрібних заходів для усунення виявлених порушень або зловживань. У окремих випадках матеріали перевірки скеровуються правоохоронцям та вищим органам виконавчої влади.
Таким чином, делегуючи органам місцевого самоврядування повноваження, держава встановлює правовий ранг їхньої діяльності, визначає загальнодержавні стандарти, гарантує максимум соціальних благ, що можуть і повинні бути надані громадянам, забезпечує адміністративний контроль за їх реалізацією. Адміністративний контроль за органами місцевого самоврядування повинен виконуватися таким чином, щоб втручання контролюючого органу відповідало значимості інтересів, які ці втручання повинні захистити [12, с. 202].
Конституція передбачає важелі впливу й органів місцевого самоврядування - районних та обласних рад на місцеві державні адміністрації, яким делеговано повноваження цих рад у випадку конфлікту між ними. Так, обласна чи районна рада мають можливість висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, юридичні наслідки якої залежать від того, якою більшістю голосів прийнято рішення місцевої ради. У випадку, коли рішення про недовіру голові місцевої державної адміністрації прийняте звичайною більшістю голосів, то Президент України розглядає його, приймає рішення, даючи при цьому обґрунтовану відповідь. Якщо ж недовіра голові місцевої державної адміністрації висловлена 2/3 депутатів від складу ради відповідного рівня, то прийняття рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації є обовязком Президента (ч. 9, 10 ст.118 Конституції України). Аналогічне за змістом положення виписане і в ч. 7, 8 ст. 34 Закону «Про місцеві державні адміністрації». А у Концепції реформу <#"justify">Висновки та пропозиції
Контроль за делегованими повноваженнями повинен зводитися не лише до перевірки їх виконання, а повинен передбачати і контроль якості, своєчасності виконання тощо.
Список літератури
Борденюк В. І. Місцеве самоврядування та державне управління: конституційно-правові основи співвідношення та взаємодії : [монографія] / Василь Іванович Борденюк. - К. : Парламентське видавництво, 2007. - 576 с.
Литвин І. І. Адміністративно-правове регулювання взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування : авто- реф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / Іван Іванович Литвин ; Класичний приватний університет. - Запоріжжя, 2009. - 21 с.
Андрійко О. Ф. Державний контроль і тенденції його розвитку в умовах ринкових відносин /О. Ф. Андрійко // Правова держава. - 1993. - Вип. 4. - С. 49 - 53.
Даугуль В. Я. <http://www.irbis-nbuv.gov.ua/cgi-bin/irbis_nbuv/cgiirbis_64.exe?Z21ID=&I21DBN=UJRN&P21DBN=UJRN&S21STN=1&S21REF=10&S21FMT=fullwebr&C21COM=S&S21CNR=20&S21P01=0&S21P02=0&S21P03=A=&S21COLORTERMS=1&S21STR=%D0%94%D0%B0%D1%83%D0%B3%D1%83%D0%BB%D1%8C%20%D0%92$>Проблематика перевірки актів органів місцевого самоврядування з питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади [Електронний ресурс] / В. Я Даугуль // Державне будівництво <http://www.irbis-nbuv.gov.ua/cgi-bin/irbis_nbuv/cgiirbis_64.exe?Z21ID=&I21DBN=UJRN&P21DBN=UJRN&S21STN=1&S21REF=10&S21FMT=JUU_all&C21COM=S&S21CNR=20&S21P01=0&S21P02=0&S21P03=IJ=&S21COLORTERMS=1&S21STR=EJ000086>. - 2009. - № 1. - С. 1 - 12. - Режим доступу до журн. : http://nbuv.gov.ua/j-pdf/DeBu_2009_1_54.pdf
Колпаков В. К. Адміністративне право України : [підручник] / Валерій Константинович Колпаков. - К. : Юрінком Інтер, 1999. - 736 с.
Крусян А. Р. Взаємодія місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування в Україні : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 „Конституційне право; муніципальне право / Анжеліка Романівна Крусян ; Одеська держ. юридична академія. - О., 1999. - 19 с.
Борденюк В. І. Деякі проблеми законодавчого визначення компетенції органів місцевого самоврядування в Україні / Василь Іванович Борденюк // Вісник Української академії державного управління при Президентові України при Президентові України. - 1997. - № 1. - С. 118 - 129.
Бориславська О. Проблеми органів місцевого самоврядування у виконанні делегованих повноважень [Електронний ресурс] / Олена Бори- славська, Наталя Янюк. - Режим доступу : http://www.lawyer.org.ua/?d=680&i=&w=r.
Бублик Г. В. Делегування повноважень місцевими органами влади: організаційно-правовий аспект : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / Бублик Галина Василівна ; Національна академія державного управління при Президентові України. - К., 2005. - 178 с.
Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади : Закон України від 09.03.1999 р. № 339 [Електронний ресурс] // Офіційний вісник України. - 1999. - № 10. - Ст. 28. - Режим доступу : <http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/339-99-%D0%BF> %D0%BF <http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/339-99-%D0%BF>
Любченко П. М. Компетенція місцевого самоврядування: організаційно-правові питання реалізації:. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Павло
Миколайович Любченко ; Національна юридична академія ім. Ярослава Мудрого. - Х., 1998. - 181 с.
Європейська хартіямісцевого
самоврядування (Страсбург, від 15 жовтня 1985 р.) // Збірка договорів Ради Європи : українська версія / Рада Європи, Відп. за вип. Є. М. Вишневський. - К. : Парламентське вид-во, 2000. - С. 198-205.
Битяк Ю. П. Повноваження та організація діяльності місцевих державних адміністрацій, їх відносини з органами місцевого самоврядування / Юрій Прокопович Битяк // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Збірник наук. праць. - 2002. - Вип. 4. - С. 3 - 14.