Административные споры: понятие, виды
Контрольная работа
Административные споры: понятие, виды
Содержание
1. Доктринальные подходы к содержанию понятия «административный спор». Административный спор и административная юстиция
. Административные споры: признаки, виды
. Содержание, признаки, субъекты, предмет административного спора
Литература
1. Доктринальные подходы к содержанию понятия «административный спор». Административный спор и административная юстиция
Административное право - противоречивая и сложная для понимания отрасль законодательства. В течение многих лет, как отмечает Ю.Н. Старилов административно-процессуальное законодательство и административный процесс - предмет множества дискуссий. Их результаты до настоящего времени так не стали «единой платформой» для развития адекватной и качественной системы правового регулирования в сфере административного управления [69, с. 63].
Рассмотрение административных споров как института административного права и как элемента административной юстиции следует начать с изучения сложившихся доктринальных подходов.
По примеру Д. Ю. Щепкина[97] для понимания лингвистического смысла исследуемого явления необходимо обратимся к словарям русского языка. В. И. Даль понимает под спором «словесное состязанье, устное или письменное прение, где каждая сторона, опровергая мнение противника, отстаивает свое» [31]. Более современное толкование представлено Ожеговым С.И., который определил административно-правовой спор как разногласие между субъектами административно-правовых отношений, при этом оно обязательно урегулировано нормами административного права. Яркой особенностью такого разногласия является тот факт, что оно - результат реализации органами государственной власти своих полномочий [51].
Термин административное судопроизводство закреплен в ст. 118 Конституции РФ наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством[1]. В своем постановлении от 17.03.2009 N 5-П [107] Конституционный Суд РФ разъяснил, что «по смыслу данной статьи во взаимосвязи со статьей 10 Конституции Российской Федерации, именно суду принадлежит исключительное полномочие принимать окончательные решения в споре о праве, в том числе по делам, возникающим из налоговых правоотношений, что, в свою очередь, означает недопустимость преодоления вынесенного судом решения посредством юрисдикционного акта административного органа». Исходя из изложенного и принимая во внимание точку зрения Конституционного Суда РФ[108] по вопросу соотношения понятий «судопроизводство» и «правосудие» (применительно к гражданскому судопроизводству) можно сделать вывод, что основная цель административного судопроизводства - осуществление правосудия, разрешение конкретного административного спора.
С точки зрения таких авторов как Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. понятие административная юстиция является синонимом административного судопроизводства: «судебный контроль за управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) в Российской Федерации принято называть административной юстицией (или административным судопроизводством), реже правосудием по административным делам»[25]. При этом выделяют характерные черты административной юстиции (административного производства):
üНаличие спора о праве, возникшего в связи с реализацией публичного управления.
üРазрешение административно-правового спора в рамках осуществления правосудия
üГлавная цель административной юстиции - правовая защита субъективных публичных прав граждан
üСуществование специальных субъектов «административно-юстиционного» правоотношения (граждане, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица)
üАдминистративно-правовые споры (т. е. споры граждан и других субъектов права с публичной властью) подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общих судов, либо так называемым квазисудебным органам.
üАдминистративные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, обеспечивающим участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство.
Таким образом, административно-правовой спор рассматривается указанными авторами как юридический конфликт (или юридическая коллизия), возникшая между государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами (с одной стороны) и иными субъектами права (с другой стороны) в связи с нарушением субъективных публичных прав физических или юридических лиц, осуществлением противозаконного административного нормотворчества. Поскольку особо отмечается, что административно-правовые споры разрешаются только судами общей юрисдикции и арбитражными судами, делается вывод, что судебный контроль является процессуально-правовой формой разрешения административного правового спора.
Ю. Н. Старилов, которого считают одним из самых последовательных сторонников скорейшей реализации в полном объеме ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, утверждает, что административное судопроизводство есть ничто иное, как порядок рассмотрения и разрешения административных дел судом[66, с. 7]. При этом административные дела приравниваются им к административно-правовым спорам.
Похожей позиции придерживаются Квятковский А.В. и Зайцев С.А. [40]: «современное административное судопроизводство и наличие заявление как его процессуальное средства, обусловлено суждением о том, что в порядке судебного контроля суды осуществляют в первую очередь проверку законности управленческих действий (бездействия) органа исполнительной власти, путем разрешения административно-правового спора».
Такой подход к определению понятия административный спор, по сути, приравнивает его к понятию административное дело и рассматривает как предмет административной юстиции и административного судопроизводства.
Существует и другие точки зрения, согласно которым административное судопроизводство - это административный процесс [92], административный процесс - это форма правосудия по административным делам[50, с. 17].
По мнению В. Н. Андриянова [21, с. 521], наиболее обоснованным является подход тех ученых, которые понимают административный процесс как процессуальную форму деятельности судов (органов юстиции) по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти и гражданами о законности нормативных и индивидуальных актов государственного управления и других управленческих действий (решений), иначе говоря, рассматривающих и определяющих административное судопроизводство как порядок осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
А. Б. Зеленцов, рассматривая административную юстицию в широком смысле слова как судебное административное право, понимает под ней юрисдикционный механизм разрешения административно-правовых споров [38, с. 34].
Отмечается, что легального определения «административное судопроизводство» в законодательстве Российской федерации не существует. Оно не раскрыто и во вступившем в законную силу в 2015 году КАС РФ[10]. В связи, с чем интерпретация данного понятия остается предметом острых дискуссий, многолетних научных исследований ученых-административистов.
С учетом вступившего в действие КАС РФ под административным судопроизводством понимается судебная деятельность по рассмотрению административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных делах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Понятие административный спор законодателем в КАС РФ введено (например, пункт 3 статьи 4 говорит, что «если для определенной категории административных дел федеральным законом установлен обязательный досудебный порядок урегулирования административного или иного публичного спора, обращение в суд возможно после соблюдения такого порядка), однако отсутствует его легальное определение.
Исходя из комплексного анализа 1 раздела КАС РФ можно сделать вывод, что в рамках данного законодательного акта понятия административный спор и административное дело - синонимы, и являются предметом административного судопроизводства.
2. Административные споры: признаки, виды
В принятом в 2015 года Кодексе административного судопроизводства выделяются следующие виды административных споров (дел):
üадминистративные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений (об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и т.д.)
üадминистративные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра, о прекращении деятельности средств массовой информации, о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц и т.д.);
Помимо вышеуказанных категорий дел пункт 4 статьи 1 КАС РФ говорит о наличии исключений. Исходя из данного положения закона ясно, что помимо перечисленных в п.п. 2-3 статьи 1 КАС РФ существуют и иные административные дела (административные споры), а именно дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов.
Отнесение, находящихся в компетенции Конституционного Суда (конституционных (уставных) судов) к административным делам - весьма спорный вопрос. Следует вспомнить высказывание Фритца Вернера: «Административное право есть конкретизированное конституционное право» [86]. Старилов Ю.Н. считает необходимым изучение административного права с позиции полнейшей его зависимости от конституционного. Поскольку последнее является основой публичного управления, его структуры, реализации компетенции и полномочий органов исполнительной власти. Тесная связь с конституционным правом обуславливается тем. Что административное исторически сформировалось из недр государственного права, и приобрело со временем независимость и самостоятельность. Также высказывается мнение, что оно «конкретизирует конституционное право и обеспечивает продолжение жизни самой конституции» [67].
Однако по ст. 118 Конституции РФ конституционное судопроизводство является самостоятельным и не должно рассматриваться нами как часть административного.
Таким образом, можно говорить ещё о двух видах административных споров: подсудных арбитражным судам или судам общей юрисдикции. При этом основанием для классификации может быть порядок рассмотрения дела, регламентированный КАС РФ или Арбитражным процессуальным Кодексом РФ[8].
Статья 29 АПК РФ говорит что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.
К числу таких дел в частности отнесены дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений:
.об оспаривании:
-нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти,
-затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;
.об административных правонарушениях
.о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;
Оставаясь в рамках логики КАС РФ следует считать, что все перечисленные административные дела, рассматриваемые арбитражными судами в рамках административного судопроизводства являются административными спорами. Однако, это не верно. К категории споров не относят дела об административных правонарушениях и о взыскании обязательных платежей, санкций, рассматриваемые арбитражными судами. Данный вывод подтверждается сравнительным анализом видов административных дел. Основным критерием принадлежности административного дела к категории административного спора следует считать рассмотрение такого дела в порядке искового производства. Именно при рассмотрении иска суд достигает цели производства - разрешает спор, возникший между участниками.
Таким образом, законодательно административные споры разделены на:
)подсудные общей юрисдикции, включающие административные дела:
-о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов
-связанные с осуществлением обязательного судебного контроля
)подсудные арбитражным судам, включающие административные дела:
-об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти,
-об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.
Кроме законодательной классификации административных споров, некоторые авторы ещё делят эти споры по специальному субъекту, наделённому контрольно - надзорными полномочиями в управлении той или иной сферы и являющемуся стороной в административном производстве [94]. Например, споры с участием органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор) в управлении промышленностью, в управлении сельским хозяйством, в управлении строительством и жилищно-коммунальном хозяйством, транспортом и связью и т.д.
. Содержание, признаки, субъекты, предмет административного спора
Специфику административно-правового спора следует рассматривать как разновидность общеотраслевого понятия «спора о праве». Она обусловлена тем фактом, что административный спор возникает в сфере публичного управления.
Существует концепция [30], согласно которой, в делах, возникающих из административно-правовых отношений, отсутствует спор о праве, поскольку:
а) административно-правовые отношения - это отношения «власти - подчинения»;
б) стороны этих отношений юридически неравны, и орган может устранить возникающие разногласия своей властью;
в) в этих делах суд не разрешает спора о праве, а выполняет только функцию контроля законностью.
Согласиться с данной концепцией нельзя, поскольку она не учитывает ряд важных аспектов, характерных для административных споров.
Административно-правовые отношении, являясь отношениями «власти - подчинения», тем не менее не ограничены только урегулированными правом «полицейскими» отношениями. Субъекты таких отношений имеют взаимные права и обязанности, установленные законом. Как следствие, при рассмотрении субъектов административно-правового спора мы видим не просто частное лицо (гражданина, юридическое лицо), обязанного подчиняться властному органу в соответствие с установленными нормами, а носителя субъективных публичных прав.
Одновременно, следует рассматривать второй субъект административно-правового спора - органы публичного управления и должностные лица, чьи обязанности корреспондируют установленным законом правам частных лиц.
Считается, что презумпция неисполнения органом государственной власти своей обязанности перед частным лицом, в т.ч. обязанности принимать законные решения - есть основание для спора о праве. Обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина установлена в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации» [10].
Таким образом, взаимность прав и обязанностей органов публичного управления и частных лиц, предполагает их равенство. Причем речь идет о формально-юридическом равенстве: перед законом и судом и процессуально-правовым. Поскольку наличие у публичного органа, должностного лица властных полномочий и определяет специфику административно-правового спора, его главное отличие от гражданско-правовых конфликтов. Стороны административно-правового спора неравны между собой фактически, т.е. в плане материального, организационно-статусного, ресурсного обеспечения.
Следовательно, административный спор является средством защиты субъективных публичных прав, «а в качестве гаранта прав и свобод человека и гражданина выступает суд» [20, с. 291].
Ещё одним лицом, участвующим в административном споре можно считать прокурора. Его особый статус обеспечивается нормами Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [11] и положениями АПК РФ (ст. 40) и КАС РФ (ст. 39). Его полномочия включают в себя обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан субъектов предпринимательской деятельности от нарушений со стороны административных органов.
В ряде случаев прокурор участвует в административном споре в двух формах:
-как инициатор возбуждения административного спора (при обращении в суд общей юрисдикции с административным исковым заявлением, а в арбитражный - с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, юридических лиц, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);
-при формировании правовой оценки в форме заключения (такая форма участия предусмотрена только в КАС РФ).
Органы публичного управления находятся с гражданами и организациями в различных правоотношениях: гражданских, административных, трудовых и т.д. Их действия не всегда влекут только административные последствия. Например, в случае заключения с юридическим лицом гражданско-правового договора. Спор по вопросу не исполнения договора сторонами не имеет административного характера, поскольку является гражданско-правовым. Логичным представляется, что спор может считаться административным только в случае, если его предмет является вопросом административного права.
В процессе определения предмета административного спора необходимо учитывать их видовое разделение:
споры о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов
споры связанные с осуществлением обязательного судебного контроля
об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.
При рассмотрении административных споров возникает два типа вопросов: о различно понимаемых правах и обязанностях сторон спора и о законности нормативных и ненормативных правовых актов управления. Это позволяет говорить о двойственном характере предмета административно-правового спора.
Как верно отмечает Д.М. Чечот, административный спор состоит в том, что между гражданином (или организацией) и административным органом существует разногласие относительно применения нормы материального права, определяющей поведение, права и обязанности участников административно-правового отношения [81]. Зеленцов А.Б.и Яхин Ф.Ф. также считают, что «исходя из сущности административного спора, его понятие следует определять через категорию "разногласие". Именно так он интерпретируется в зарубежной и русскоязычной литературе по гражданскому процессу, трудовому праву» [87].
На этой теоретической основе административно-правовой спор можно определить как разрешаемое судом в рамках определённой правовой процедуры разногласие формально-юридически равноправных сторон, как минимум одна из которых наделена публичными властными функциями и, следовательно, имеет преимущество в рамках материального, организационно-статусного, ресурсного обеспечения, по поводу прав и обязанностей сторон спора и (или) законности правовых актов управления.
Исходя из предложенного нами определения, можно выделить наиболее важные признаки административного спора:
)Обязательным субъектом административного спора является орган публичной власти или должностное лицо. Следует отметить, что вторым субъектом не обязательно должно являться только частное лицо (гражданин или юридическое лицо), таковым может выступать и иной административный орган;
)правовое положение субъектов спора характеризуется формальным юридическим равенством перед законом и судом,
)наличие у одного из субъектов публичных властных функций и преимуществ в рамках материального, организационно-статусного, ресурсного обеспечения,
)сущность спора составляют разногласия между субъектами,
)предметом разногласий могут одновременно являться публичные права и обязанности и законность правовых актов управления (возникновение споров возможно только по поводу законности нормативных актов, т.е. безотносительно к субъективным правам каких-либо лиц),
)наличие определённой законом процедуры его заявления, рассмотрения и разрешения.
Административные споры принято считать одним из наиболее сложных правовых институтов в современной юридической практике. Эти споры возникают между государственными органами, с одной стороны, и юридическими лицами и гражданами, с другой. Сложность заключается в том, что одной из сторон таких дел является властный орган, обладающий большими ресурсами для разрешения дела в свою пользу. Потому разрешение публичного спора имеет свои особенности и предполагает дополнительные гарантии для невластного субъекта. В то же время, несмотря на большое количество таких споров, существует ряд проблем, связанных с необходимостью уточнения содержания базовых понятий: «административный спор», «административное судопроизводства», «административная юстиция», осмысления юридической конструкции «административного спора», выявления видов, субъектов, предмета, структуры и пр. административных споров. Более того, принятие в 2015 году Кодекса административного судопроизводства предопределяет важность изучения судебной практики разрешения административных споров, отнесенных к подсудности и подведомственности судов общей юрисдикции. Существенные сдвиги в законодательном и подзаконном регулировании порядка осуществления административного судопроизводства позволяют говорить более предметно и об административных процедурах позитивного государственного управления, расширять предмет административного права.
Более того, отмечается, что многочисленные изменения норм КоАП РФ, далеко не всегда согласованные, учитывающие положительный опыт регулирования сроков в других кодифицированных актах (ГПК РФ, АПК РФ, УК РФ), мешают его восприятию как стабильного кодифицированного акта, вызывая сложности и ошибки правоприменения.
Литература
административный спор юстиция правовой
Нормативные правовые акты:
.Конституция Российской Федерации: [Принята общенародным голосованием в 1993 г.] // Российская газета. - 1993. - №248.
2.Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ (ред. от 15.02.2016) "Об арбитражных судах в Российской Федерации" // СПС «Консультант плюс».
.Федеральный конституционный закон от 07.02.2011 N 1-ФКЗ (ред. от 21.07.2014) "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" // СПС «Консультант плюс».
.Федеральный конституционный закон от 05.02.2014 № 3-ФКЗ (ред. от 04.11.2014) «О Верховном Суде Российской Федерации». СЗ РФ. 20014. № 6. Ст. 550. // СПС «Консультант плюс»
.Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 05.04.2016) // СПС «Консультант плюс»
.Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 N 117-ФЗ (ред. от 05.04.2016, с изм. от 12.04.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.04.2016) // СПС «Консультант плюс».
.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 05.04.2016) // СПС «Консультант плюс».
.Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от 02.03.2016) // СПС «Консультант плюс».
.Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 30.12.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016) // СПС «Консультант плюс».
.Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 15.02.2016) // СПС «Консультант плюс»
.Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 28.11.2015) "О прокуратуре Российской Федерации" // СПС «Консультант плюс»
.Федеральный закон от 31.05.2002 N 63-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" // СПС «Консультант плюс»
.Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О системе государственной службы Российской Федерации" // СПС «Консультант плюс»
.Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 02.03.2016) "Об образовании в Российской Федерации" // СПС «Консультант плюс»
.Постановление Правительства РФ от 27.12.2012 N 1406 (ред. от 25.12.2015) О федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы // СПС «Консультант плюс»
.Письмо Минфина России от 22.04.2013 N 03-02-07/1/13890 О статусе письменных разъяснений Минфина России по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах // СПС «Консультант плюс»
Специальная литература:
17.Административное право зарубежный стран: Учебник / Под ред.: А.Н. Козырина, М.А. Штатиной.- М.: Спарк, 2003.- 464 с.
18.Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М., 2001. - 703 с.
19.Административно-процессуальное право Германии. М.: Волтерс Клувер. 2007. С. 75-167
20.Административный процесс: учебник для бакалавриата и магистратуры / под ред. М.А.Штатиной. - М.: Издательство Юрайт, 2015. - 364 с.
21.Андриянов В. Н. Сущность и принципы административного судопроизводства: узаконенная модель // Известия Иркутской государственной экономической академии <#"justify">23.Бакурова Н. Н. Административный процесс: содержание и новые подходы к структуре // Административное право и процесс. 2015. № 4. С. 51-55.
24.Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. - 2005. - №2. - С. 19-25.
25.Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. БЗО Административное право: учебник для вузов. - 3-е изд., пересмотр, и доп. - М.: Норма, 2007. - 816 с.
.Бахшиев Н. А. Основные модели административного судопроизводства // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2013. № 3-1 (29). С. 22-25
.Боннер А.Т. Судебная практика по делам возникающим из административно-правовых отношений // Государство и право. 1992. № 2.
.Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1973. 512 с.
.Голиченко М.М. Правовая природа участия истца и ответчика в исковом производстве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2003.
.Гражданский процесс: учебник. Под ред. Треушникова М.К. М. 2003. С. 421-422
.Даль В. И. Словарь живого великорусского языка. Современная версия. М. 2002. С. 617
32.Дериг Х. <http://elibrary.ru/author_items.asp?refid=261115119&fam=%D0%94%D0%B5%D1%80%D0%B8%D0%B3&init=%D0%A5> 150 лет юрисдикции административных судов в Германии: уровень развития и перспективы на будущее//Ежегодник публичного права 2014: «Административное право: сравнительно-правовые подходы». М., 2014. С. 174-180.