Сравнить современную модель политического устройства региона с другим субъектом РФ для выявления особенностей на данном этапе развития
В данной работе будет сделан акцент на рассмотрении кейса РТ как региона, на протяжении сравнительно длительного времени, сохранявшего возможность отстаивания особенной модели выстраивания отношений и организации вертикали власти региональных политических акторов.
Важно отметить, что РТ является не единственным регионом, сохранившим некоторые «привилегии» во взаимоотношениях с центром и негласное одобрение на полномочия по выстраивание локальной вертикали власти (вспомним, что до недавнего времени сохранялся пост Президента Республики ещё и в Башкирии). В то же время, весьма интересным является вопрос о дальнейшей судьбе данной модели, её потенциальная жизнеспособность, а также возможность перехода к ней некоторых других субъектов в составе РФ.
Следует упомянуть несколько слов о региональных политических исследованиях, затрагивавших тему региональных политических режимах. Наибольшую популярность это направление имело в конце 1990-ых - начале 2000-ых.Это может объяснятся тем фактом, что данное время являлось переходным в контексте изменения парадигмы отношений регионов и центра, о чём будет сказано подробнее в следующей главе. Что же касается персоналий, внёсших существенный вклад в проведение исследований, здесь следует выделить следующих авторов: Р.Ф. Туровский, А.С Кузьмин, Н. Дж. Мелвин, В.Д. Нечаев, А.В. Понеделков, А.В. Старостин, С. Рыженков, Ю.А. Балашов. В работах данных авторов затрагиваются смежные с данной темы эффективности действующих элит (1), этнополитических режимов в ПФО (2), типологизации политических режимов (3) и методологии их анализа (4).
Прежде чем переходить к основной части своей работы, необходимо ввести дефиницию ключевого понятия этой темы - «Политический режим». Итак, воспользуемся определением В. Гельмана, который в одной из своих работ (ссылка) описал данное понятие как «совокупность акторов политического процесса, институтов политической власти, ресурсов и стратегий борьбы за достижение или удержание власти».
власть политический региональный
Глава 1. Предпосылки к формированию особой институциональной среды и характера взаимоотношений с центром
Для того, чтобы понять, каким именно образом РТ удалось стать регионом с «особенной» институциональной средой и характером взаимоотношений с федеральным с центром, следует сравнить, как развивались события после роста сепаратистских настроений на примере двух национальных республик - Татарстана и Чечни.
Несмотря на тот факт, что обе республики являлись (и являются) национальными образованиями, и, сразу после известных событий в них возникли сепаратистские настроения по национальному признаку, путь отстаивания своих национальных интересов в отношениях с центром был различен.
Первое различие, повлиявшее на стратегию отношений с центром после 1992 года, касалось наличия политического лидера, способного консолидировать различные социальные группы субъекта в процессе выстраивания равноправного диалога с центром. В РТ подобным политическим лидером стал М. Шаймиев, избранный в 1991 году на безальтернативной основе и пробывший у власти вплоть до конца нулевых. Являясь фигурой, уравновесившей в политическом плане конфликтующие социальные группы, под его руководством была выстроена региональная вертикаль власти, не нуждающаяся в постоянном регулировании важнейших вопросов жизнеобеспечения со стороны центра, и получавшая за это от последнего определённые преференции.
В то же время, в Чечне на тот момент сложилось противостояние официальной поддерживаемого Д. Завгаева и Д. Дудаева, представлявшего интересы сепаратистского ОКЧН, ставящего своей основной целью выход из состава СССР и РСФСР. После смещения первого, последние оказались втянуты в затяжной и кровопролитный конфликт не только с федеральным правительством, но и в рамках структуры ОКЧН. Итогом «мероприятий по наведению конституционного порядка» в рамках 2 кампаний стало назначение Президентом ЧР лица, потенциально устраивавшего федеральный центр с одной стороны, и местное население, включая политические, религиозные и экономические элиты - с другой. Учитывая нестабильную послевоенную ситуацию в регионе, не о каких преференциях не могло идти и речи. В обмен на силовую, финансовую и «правовую» поддержку режим должен был быть способен поддерживать порядок на территории и демонстрировать исключительную лояльность центру.
Второе различие, о котором пойдёт речь в данной главе - неравенство данных субъектов в экономической сфере перед известными событиями.
К началу 1990-ых РТ нарастил достаточно серьёзную, в сравнении с большинством других регионов страны, экономическую базу, которая при этом была сравнительно диверсифицирована. Это, вкупе с удачно выбранной стратегией «мягкого вхождения в рынок» позволило республике если не диктовать свои условия заметно потерявшему силу федеральному центру, то, по крайней мере, выторговывать у себя в обмен на лояльность определённые преимущества. К подобным преференциям, полученным республиканскими властями в период сравнительной слабости, следует относить, как и «формальные» признаки самостоятельности, такие как посты Президента республики, наличие собственной Конституции и возможность более гибко определять свою внешнюю политику, так и реальные преимущества, к которым следует отнести особый налоговый режим, имевший место в РТ на протяжении определённого периода и также сыгравший свою роль в экономическом развитии региона в переходный период.
Что же касается положения ЧР на момент начала «парада суверенитетов», то здесь всё было далеко не так благополучно. Прежде всего, следует отметить, что легальный сектор экономики данной республики (что характерно также для всей территории нынешнего СКФО) на тот период был сравнительно невелик по сравнению даже со регионами- середняками. Это также объясняет феноменальный уровень самозанятости населения (до 45-47%). Наряду с этим, нельзя не упомянуть об т.н. «эффекте низкой базы», характерном для многих республик СКФО, а также о колоссальной доле трансфертов из федерального бюджета в структуре доходов местного бюджета. Все вышеперечисленные экономические характеристики региона позволяют предположить, что в тех условиях республика не располагала реальными экономическими рычагами, как вышеупомянутая РТ для «торга» полномочиями с центром в период ослабления влияния последнего.
Третье различие, о котором нельзя не упомянуть, сравнивая данные регионы - географическое положение. Логичным было бы предположить, что РТ, не имеющей прямого выхода к границе с другими государствами, не было стимула добиваться определённых преимуществ в отношениях с центром с помощью угрозы выхода их состава РФ и последующей изоляции в рамках её территории. С другой стороны, у Чечни, находящейся на периферии РФ, был определённый стимул к выделению в отдельное территориальное образование на территории, граничившей с территорией РФ. Хочется заметить, что регионы, близкие к границе с «нестабильными» соседями, зачастую имеют отличную от «типичных» центральных регионов систему администрирования и характер их взаимодействия с центром несколько различается.
Глава 2. Особенности региональной политической вертикали власти в РТ
Начать рассмотрение особенностей состояния регионального политического режима следует с разбора элитогенеза Республики.
Основной костяк административно-политической элиты республики сформировался вокруг первого президента М.Ш. Шаймиева. При этом, как и он сам, большинство представителей административно-политической элиты являлись выходцами из советской региональной партийной номенклатуры. По данным региональных исследователей, процент представителей советской номенклатуры в составе региональной административно-политической элиты составлял от 59 до 92. Кроме того, примечательной особенностью региональной политической элиты является её «провинциальная укоренённость» - более 2/3 всей ключевых региональных деятелей являются выходцами из сельской местности и малых городов. Это, напротив, контрастирует с данными демографии, согласно которым соотношение городского и сельского населения в РТ составляет 71 % на 29 %. Данный контраст может объяснятся двумя причинами. Во-первых - фактор клановости, характерный для многих национальных республик ( ярким примером в данном случае является РБ). Другим фактором, тесно взаимосвязанным с предыдущим, является личность первого президента Республики, явившаяся центром консолидации элит республики. Как отмечает О. Гаман-Голутвина, …«Республика Татарстан является здесь характерным примером: «в национальных республиках основой формирования кланов нередко являются родственные и земляческие отношения, общность социального происхождения. Примером подобной структуры может служить организация элиты в Республике Татарстан. Она представляет собой совокупность кланов, сформировавшихся вокруг влиятельных властных фигур. В свою очередь, эти кланы, подобно спутникам Солнечной системы, вращаются вокруг центра - президента РТ М.Ш. Шаймиева. Согласно мнению экспертов, структура элиты Республики Татарстан расположена концентрическими кругами вокруг М. Шаймиева: наиболее близкий круг - «семья» - близкие родственники; следующий круг - друзья «семьи»; третий круг - «социально близкие» высокопоставленные функционеры (этнические татары - выходцы из деревень); четвертый круг - «приближенные к трону» - функционеры, выдвинувшиеся благодаря деловым качествам, но с учетом безусловной личной лояльности первому лицу» …
В то же время, после передачи власти М.Н. Минниханову, первый президент не дистанцировался от процесса принятия политических решений в республике. Занимая номинальную должность государственного советника Татарстана, на нём, тем не менее, замкнуты многие рычаги управления в регионе. Можно говорить о его переходе из разряда формальных политических лидеров региона в неформальные.
В ходе рассмотрения процесса элитогенеза республики следует выделить ещё одну непримечательную, но важную особенность: представители силовых структур составляют менее 10% от состава элиты республики. Этот факт является весьма примечательным с учётом высокого «сепаратиского» потенциала региона в прошлом и его национальной составляющей.
Помимо соотношения элит, следует дать приблизительную оценку региону по некоторым критериям, указанным в статье Р.Ф. Туровского «Региональные политические режимы в России: к методологии анализа». В данной статье автором указаны три основных «оси», по которым может производится анализ региона.
Первая ось, «монополия - олигополия» отражает степень концентрации полномочий у исполнительной власти и парадигму её взаимоотношений как с региональной исполнительной, судебной властью и органами местного самоуправления (далее - МСУ), так и с федеральным органами. Несмотря на сосредоточение экономического потенциала региона в руках административно-политической элиты, близкой к президенту региона, нельзя однозначно говорить о «монопольном» характере власти в РТ. Прежде всего, как уже было отмечено, существует два центра влияния на территории региона. Кроме этого, необходимо отметить, что силовые структуры региона после отставки бывшего МВД по РТ Сафарова А. были выведены из-под прямого подчинения на региональном уровне власти и стали переподчинены федеральному. В то же время, за период независимости РТ не было отмечено сколь-нибудь серьёзного противодействия законодательной власти исполнительной, выражавшейся бы в выражении недоверия правительству, отказе утверждения членов правительства. Наконец, за уходом сильного авторитарного харизматического лидера на второй план, возможно, последует постепенный сдвиг в сторону олигопольной формы регионального политического режима.
Вторая «ось», по которой автор статьи предлагает анализировать регион - «Центр - регионы». Касательно данного пункта было уже высказано несколько соображений о сравнительной автономности региона. В частности, сюда следует отнести вышеупомянутые формальные признаки автономии - наличие Конституции, должности Президента вместо губернатора/главы администрации. Не менее важным пунктом здесь видится наличие финансовой самостоятельности региона (под которой подразумевается неполучение дотаций из федерального бюджета для выравнивания дефицита регионального бюджета), обеспечивающей ему относительную самостоятельность в проведении экономической (и не только) политики. С другой стороны, многие формальные признаки самостоятельности имеют тенденцию к исчезновению. Так, постепенно выводятся из регионального подчинения система высшего образования и здравоохранение, уже передана после известных событий на региональный уровень система правоохранительных органов. Более того, следует отметить относительно недавний (2010) инцидент с предложением главы администрации ЧР о замене поста Президента всех национальных республик в РФ должностью главы администрации. Конечно, до сих пор в республике остаётся пост Президента, но подобная тенденция может говорить о некоторых возможностях к «свертыванию» федеральных преференций.
Третья, и последняя «ось» - «демократия - авторитаризм» главным образом отражает, насколько сильна оппозиция в регионе, в каком пределе она может влиять на принятие решений властными органами, и каковы её реальные шансы прийти к власти, а также степень подавления оппозиции властью и вовлеченности граждан в политический процесс. В первую очередь, для того, чтобы охарактеризовать силу оппозиции в регионе следует упомянуть о распределении мест в законодательном собрании республики. Как мы видим, подавляющее большинство мест достаётся партии власти (83), доля представителей системной оппозиции составляет меньше 5%, при этом чуть менее 15% мест в парламенте распределено между представителями малых региональных партий и самовыдвиженцами. Стоит упомянуть также, что такое распределение мест в региональном законодательном собрании достаточно характерно для национальных республик в РФ, например для РД и РБ. При явно доминирующем положении партии власти в органе законодательной власти региона следует отметить, что оппозиция в регионе не подавляется, о чём говорит отсутствии резонансных случаев в региональной практике политического процесса.
Интересная точка зрения в контексте анализа региона по данной оси прослеживается в уже упомянутой выше статье Бирюкова «Султанические режимы в регионах современной России». По мнению автора статьи, тип клиентарных отношений, сформированный в ходе эволюции политической системы республики после «парада суверенитетов» и тесно связанный с личностью первого президента республики, определяемый автором как «номенклатурный бастион», являлся оптимальным для региона в период руководства первого президента, так как смог выполнить такие задачи, как:
способствование смягчению противоречий и урегулированию конфликтов между институтами региональной власти, относящимся к разным ее ветвям;
способствование интеграции политической элиты региона региональной политической властью, урегулированию конфликтов между различными ее сегментами через систему неформальных связей и соглашений;
обеспечение деятельности властных механизмов на основе неформальных связей между политическими акторами региона в ситуации радикальной трансформации, кризиса либо дефолта системы региональных формально-властных институтов;
способствование экстренной мобилизации политических и экономических ресурсов, необходимых региональной политической власти при кризисе властно-управленческих и социально-экономических механизмов;
содействие консолидации в системе отношений региональная власть - региональная элита - региональное сообщество (социум) в ситуации социально-политических кризисов, аномии и атомизации. При этом, по мнению г-на Бирюкова, «альтернативой клиентарно-сетевой основе региональной политической власти может быть только качественно другая сетевая модель, опирающаяся на совокупность горизонтальных сетевых структур» …
Заключение
Подводя итог краткого анализа региона на предмет уникальности его политической системы и вертикали власти, следует сказать, что РТ нельзя назвать в полной мере уникальным регионом в контексте российской региональной политики, даже учитывая его специфические этнические, экономико-социальные, исторические, политические особенности. Обладая всеми вышеперечисленными характеристиками, он, тем не менее, вписывается в общую картину по таким признакам, как структура органов власти (не сильно отличающаяся от «национальных» субъектов), система клиентарных отношений элиты и масс, степень распределения полномочий с центром (постепенно тяготеющая к более типичному для остальных регионов превалированию федеральной власти над региональной) и некоторым другим параметрам.