Євросоюз, колективне управління, інтеграція, Рамкова програма ЄС.
У чому полягає феномен ЄС? Вірогідно в життєдайності європейської ідеї, талановитості та винахідливості народів, що його населяють; утворенні продержавного формування, в інтеграції. Країни різних частин земної кулі намагалися відтворити процес і реалізувати проекти, подібні європейській інтеграції. Однак цей експеримент поза Європою за подібними критеріями та масштабами не вдався. Інтеграція по-європейськи дійсно являє собою вінець попереднього політичного, економічного та соціального розвитку Західної Європи. Саме західної частини європейського континенту, а не східної. І саме з Заходу Європи інтеграційний рух поширився на весь континент. Можна шукати пояснення цьому явищу в економічних витоках - інтернаціоналізації виробництва. Можна погодитися і з тим, що матеріальна складова інтеграційного процесу є необхідною, але не є достатньою.
Основні витоки інтеграції по-європейськи полягають у впорядкованому індивідуалізмі, сформованому римським правом і протестантською етикою; особистій свободі - свободі індивідуума; специфічному характері господарювання (індивідуалізм в умовах високої щільності населення), сформованому інтенсивним характером виробництва; протиріччями між приватною власністю і партикуляризмом, що призвели до двох світових катастроф і зрештою змусили західних європейців віднайти ліки для видужання. І цими ліками виявилася інтеграція.
Питання європейської єдності хвилювали політиків саме в часи протистояння держав, посилення загрози знищення паростків демократії. У період Другої світової війни під час панування нацизму серед населення європейських країн неухильно зростала кількість прихильників ідеї пожертвувати державним суверенітетом заради європейської федерації, як гаранта миру та безпеки. Після Другої світової війни країни Європи впритул наблизилися до реалізації інтеграційних концепцій, вважаючи інтеграцію найефективнішим шляхом створення федералістського об'єднання.
Прихильники іншого варіанта розвитку Європи - конфедерації - віддавали перевагу нижчому рівню локалізації міжнародної правосуб'єктності. Основним гарантом цілісності державного суверенітету в такому разі мало б стати право вето, що давало можливість заблокувати рішення центральних органів, якщо таке рішення не відповідало національним інтересам суб'єктів конфедерації. Повертаючись до федералістського устрою, зазначимо, що суверенітет у такій державі не ділиться між федерацією та її суб'єктами. Федерація - це одна держава, а не союз держав, які "віддають" частину свого суверенітету на користь федеративної влади. У федеративній державі ділиться не суверенітет, а компетенція, причому ділиться таким чином, що суверенітет має федерація, а не її суб'єкти.
Не слід забувати, що практично всі учасники політичного процесу ЄС мають кілька різних ідентичностей і можуть відігравати різні ролі. Дослідники довели, що у сферах сільського господарства, рибальства й особливо торгівлі, ані комісари, ані працівники Європейської Комісії не відмовляються повною мірою від своїх національних зв'язків і прихильностей при виробленні політики. Так, у свій час британським лідерам вдалося після кількох років складних переговорів стосовно бюджету і з питань рибальства, соціальної політики, навіть безпекової політики нав'язати свої пріоритети. Поступово система ЄС за допомогою інтенсивної взаємодії міжнаціональних і міжурядових мереж перетворилася на колективний уряд, що спирається на еліти, які взаємно перекривають або заміщують одна одну.
У рамках Євросоюзу влада, політична відповідальність, бюджетні та адміністративні можливості залишаються переважно в руках держав-членів. Проте для широкого спектра політичних сфер ці держави-члени спільно застосовують наявні у них владу та адміністративні можливості. Постійні протиріччя між національними і наднаціональними інтересами значно гальмують процес інтеграції: державні системи управління діють повільно внаслідок значного розмаїття інтересів і негнучкості адміністративних структур.
Уряд ЄС стикається з широкою гамою інтересів, представників яких доводиться переконувати, долаючи їхній опір. Разом з тим, уряд Євросоюзу змушений враховувати в процесі впровадження політики особливості та усталені традиції різних національних адміністрацій. Попри складнощі, досвід ЄС довів, що система працює, хоча й не так швидко і безболісно, як декому хотілося б. У більшості політиків і громадськості держав-членів не виникає бажання з неї вийти. При цьому невеликі, слабкі держави від створення сильних інституцій отримали непропорційно більшу вигоду порівняно зі своїми міцними сусідами завдяки тому, що їхній голос став помітнішим, а міжнародний авторитет зміцнився.
ЄС залишається системою колективного управління, яка твердо підтримується його учасниками, оскільки він захищає інтереси всіх своїх членів - як великих, так і малих держав. Багаторівневе та багатогранне творення політики - це, безумовно, складний вид діяльності. Держави та федерації, як і недержавні системи управління, не завжди здатні забезпечити досягнення стратегічних цілей, оскільки їм доводиться балансувати в умовах суперечливих впливів і пріоритетів.
Отже, спосіб формування політики ЄС можна охарактеризувати як постсуверенний. Він перетинає державні кордони, проникає вглиб, у ті аспекти національної політики та адміністрації, які раніше вважалися внутрішніми. Цей спосіб уособлює принцип взаємного втручання у внутрішні справи різних країн, який нині поширюється навіть на взаємні перевірки судових процедур у різних країнах. Застосування цього принципу ґрунтується на взаємній довірі, колективній згоді з метою впровадження європейських законів і регламентів за допомогою національних адміністрацій.
Водночас, держави, представлені національними урядами, і надалі займають центральне місце в політичному процесі Євросоюзу. Проте, вони вже не єдині важливі учасники і не завжди основні. Їхні дії обмежені інституційними структурами і стримуються втручаннями інституційно-автономних учасників (рада, комісія, парламент, суд тощо). Хоча дехто вважає, що щільність мереж та інтенсивність діяльності в їхніх межах зумовлює ефективне злиття національних адміністрацій в єдину колективну систему ЄС. Практика свідчить, що сьогодні жоден уряд Європейського Союзу та навіть поза інтеграційним об'єднанням (ураховуючи право гуманітарного втручання), не можна вважати суверенним у тому розумінні, у якому це поняття використовувалося 60 років тому.
Отже, поняття "колективне управління" означає певний ступінь спільної відповідальності за спільну справу, поточного співробітництва в межах системи спільного досвіду. Разом з тим зазначимо, що ЄС залишається неповним державним утворенням: йому бракує багатьох рис, які можна зустріти у розвинутій демократичній політичній системі. Ф. Шарпф характеризує Євросоюз як утворення, що спирається на "орієнтовану на результати законність". Він стверджує, що ЄС є урядом для людей, але не є урядом, сформованим людьми [1, с. 7].
Одним із джерел моці ЄС є об'єднуючий фактор європейської ідентичності. Національні уряди Європи після Другої світової війни відродили і підтримують відчуття колективної ідентичності за допомогою низки широкомасштабних програм у сфері економічного розвитку та зростання добробуту. Однак зазначений фактор ще не відіграє тієї консолідуючої ролі, яку міг би відігравати, оскільки застосувати цей підхід у масштабах всього Євросоюзу не дає змоги надто малий обсяг його бюджету. До того ж, формування європейської політики контролюється елітою, фактично без залучення широкої громадськості до розгляду більшості політичних питань. Р. Дорендорф характеризує політичну систему ЄС як "картель еліт", за допомогою якої думка народу представлена непрямим шляхом (через втручання парламентарів, недержавних організацій тощо), тобто колективне управління спирається на такий слабкий фундамент легітимності, як постсуверенна політична система [2, c. 619].
Перед державами європейської спільноти на початку ХХІ ст. постала низка проблем глобального характеру. Викликом національній ідентичності суверенних держав став наднаціональний характер інтеграції, що спричинило формування біполярної структури влади на європейському рівні, де інститути ЄС і держави-члени ділять повноваження. Найскладнішим питанням у європейському інтеграційному ланцюгу здобутків і перемог, на наш погляд, виявилося віднайдення рівноваги співвідношення державного суверенітету та елементів наднаціональності європейських структур.
Елементи наднаціональності можна помітити не тільки в механізмі діяльності деяких європейський установ (розгляд питання, процедура прийняття рішення, головування в організації, розподілення коштів, зрештою лобіювання проходження питань тощо). Постає запитання: наскільки ці елементи сумісні з такою ознакою держави, як суверенітет? Суверенітет у цьому контексті набуває специфічної форми співвідношення компетенції держави та євроструктур шляхом делегування частини компетенції держави міжнародній організації або спільного здійснення означених функцій. Варто зазначити, що з правового погляду суверенітет виявляється в комплексі компетенції держави, яка трактується як єдність території, населення, влади, незалежності, етносу, монетарної системи тощо. Нині суверенітет держави в усіх його проявах існує лише як відносний, обмежений і внутрішнім, і міжнародним правом.
Іншою, не менш складною для розв'язання проблемою, яку розглядаємо викликом безпеці ЄС, виявилася імміграція в країни Європи з інших регіонів світу. Цей процес супроводжується посиленням транспортування дешевої робочої сили, наркотиків, розповсюдження тероризму, врешті транспортування інших цивілізаційних цінностей, що вимагає забезпечення безпеки громадян єдиної європейської спільноти при дотриманні прав вихідців із третіх країн - легальних мешканців держав Євросоюзу. Таким чином, політичні процеси у країнах-приймачах охоплюють усе ширше коло імміграційних питань, а іммігранти самі стають активними учасниками політичних процесів. Це розмиває європейську ідентичність, що може призвести до непоправних наслідків євроінтеграційного процесу.
Сучасний ЄС не є класичною міжнародною організацію з огляду на його наднаціональний характер. Установчі органи Євросоюзу уповноважені створювати правила, регламенти, директиви, які стають обов'язковими до виконання всіма державами-членами. Водночас ЄС створив спеціальну структуру, що контролює дотримання цих правил − Європейський суд, і має повноваження на примус до їх виконання. З формально-правових позицій серед ознак наднаціональності, властивих ЄС, можна виокремити: право на втручання у питання, належні внутрішній компетенції держав, відповідно до конституції; покладання широких повноважень у створенні правил і контролю за їх виконанням на міжнародних службовців; право своїми рішеннями зобов'язувати та надавати право фізичних і юридичних осіб державам-учасницям тощо.
Питання щодо несумісності наднаціональності міжнародних організацій з принципами поваги державного суверенітету та невтручання у внутрішні справи держав-членів дебатується й досі. Науковці дійшли консенсусу, що суперечностей між основними принципами міжнародного права і членством держави в наднаціональних організаціях не буде тоді, коли статути організацій передбачатимуть добровільний вихід з організації. Зауважимо, що ЄС тільки нещодавно прийняв рішення про можливість виходу зі спільноти. Особливу увагу співтовариство приділяє здійсненню політичних та економічних реформ і наближенню законодавства країн-кандидатів до європейських норм. З огляду на зазначене, демократизація українського суспільства (і держави) передбачає глибоку реструктуризацію всієї законодавчої та судової системи, соціальної сфери, а також проведення економічних реформ. європейський союз ідентичність наднаціональність
Інституційна складова процесу європейської інтеграції підтверджує, що розвиток політичної системи ЄС відбувається шляхом накопичення нею консенсусних рис на противагу мажоритарним. З ознак мажоритарної системи залишилися відносно слабкий щодо вагомості рішень парламент, недостатньо підзвітна йому адміністрація (Комісія), відсутність євроконституції, що замінна поки що квазіконституційними договорами, Європейська Рада, як колективний глава держави, що активно втручається в політичний процес і таким чином компенсує слабкість наднаціональної адміністрації. До узгоджувальних (наближених до унітарних) рис можна зарахувати конституційний контроль за діяльністю органів ЄС, який провадить Суд, пропорційну систему виборів до Європарламенту, багатопартійний склад парламенту, зародки двопалатності тощо. За деякими припущеннями, Європейська Рада, яка є законодавчим органом, поступово може перетворитися на верхню палату парламенту. Можна також припустити, що Комітет регіонів поступово оформиться в одну з палат Європарламенту - третю, а можливо, за значимістю й на другу палату паралельно з самим парламентом і нинішньою Радою ЄС, якщо міжнаціональна Рада втратить у майбутньому те особливе значення, яке на сьогодні має в системі ЄС.
Задля поглибленого розуміння специфіки європейської інтеграції необхідно проаналізувати сучасні тенденції розвитку світу, визначити місце Євросоюзу в порядку денному міжнародних відносин, порівняти з іншими інтеграційними угрупованнями та провідними країнами, потужності яких можуть конкурувати з ЄС, а також порівняти параметри розвитку Євросоюзу - США - Японії - Китаю, як найбільших світових потуг ХХІ століття.
Для пошуку відповіді звернімося до зовнішніх творців ЄС, зокрема до Сполучених Штатів, які доклали значних зусиль для створення європейського союзника. Друга світова війна знесилила Європу, спричинила глибоку економічну кризу. Саме США надали їй відповідні кошти: утворили Європейський платіжний союз, Європейську організацію економічного співробітництва, перетворену пізніше на Організацію економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР). Зрештою, за ініціативи Сполучених Штатів розпочалася реалізація плану Дж. Маршалла, левову частку допомоги якого отримали провідні європейські держави - Велика Британія, Німеччина і Франція. Паралельно з утворенням Європою безпекової структури - Західноєвропейського союзу, США створюють разом із європейськими партнерами НАТО, що було концептуально новою формулою розв'язання проблеми безпеки Західної Європи. Таким чином, європейські структури одночасно охопили економічні, безпекові та політичні схеми взаємодії. Це надало можливість європейцям замислитися про окреме політичне інтеграційне утворення в межах Спільнот (ідея і план Л. Тіндеманса, що не було реалізовано) і оборонний союз (задумка і план П. Спаака, що також не вдалося реалізувати). США перебрали на себе роль спостерігача, скоріше патрона Західної Європи, поступово підтягуючи її до американських стандартів, водночас стримуючи чиїсь європейські амбіції, що могли зашкодити американському пануванню на Європейському континенті. Сполучені Штати й сьогодні здійснюють свою політичну концепцію гри на протистоянні основних європейських лідерів. Серед американських прогнозних сценаріїв майбутнього розвитку світу - жоден не відводить Євросоюзу місця лідера міжнародної спільноти.
Наступний аспект феноменальності, як можна припустити, полягає в системі уніфікації країн ЄС: 1) тільки в умовах поглибленої інтеграції спостерігається блискавично швидкий розвиток провідних держав і підтягування слабких до середнього рівня; 2) особливих успіхів досягнуто в найскладніших завданнях: різноманітних варіантах альтернативних енергоносіїв, боротьбі за здоров'я людини, боротьбі з природними катаклізмами (у т.ч. проблемами клімату), технічних і наукових знахідках тощо.
Ставку в ЄС було зроблено на науку і технології, також вдалося об'єднати розробників і виробників інформаційних технологій. Перша програма науково-технічного розвитку 1982 р. - Рамкова програма - була спрямована на дослідження, що не ведуть до виготовлення кінцевого продукту. Їхня мета - вирішувати науково-технічні проблеми загального плану, щоб виробник, використовуючи ці технології, розробляв власні модифікації. Тим самим, було заповнено простір між фундаментальною і прикладною наукою. Водночас поважається авторське право: кожен автор може розробляти, модифікувати готовий продукт. До фінансування виконуваних робіт залучається приватний капітал (50%), що значно підвищило зацікавленість виконавців у результатах роботи. Програма була спрямована на подолання індивідуалізму й ізоляціонізму національних науково-дослідних центрів. Заявка приймалася тільки від виконавців із двох і більше країн. До списку мали бути включені як компанії, так і наукові центри. Відбір і проходження заявок здійснювала незалежна конкурсна комісія. Отримані результати ставали власністю всіх країн ЄС, у тому числі й тих, хто не брав участі в розробці. На початку 1980-х років відбулася реорганізація національних науково-технічних програм країн ЄС, серед яких вибрано такі, що відповідають стратегічним інтересам Спільноти (ідея Етьєна Давіньона і Паоло Фаселла). Саме так було досягнуто взаємодії національних науково-технічних центрів, що сприяло підвищенню ефективності винаходів і розробок. Розроблено критерії важливості ("критерії Райзенхубера"). Пріоритетом користувалися такі дослідження, що вимагають більших витрат, оскільки одна країна не спроможна їх провести; можуть принести економічну вигоду тільки в результаті багатосторонньої взаємодії; здатні принести ефективніший результат; такі, що сприяють створенню єдиного ринку ЄС; соціальному та економічному єднанню; стимулюють мобільність науково-технічних кадрів і координацію відповідної політики. У результаті розширено тематику досліджень: до науково-технічних розробок у галузі ядерних досліджень, що впроваджувалися з часів створення Євратому, додалися програми з екології, охорони здоров'я, рибальства, сировинних матеріалів, текстильної промисловості тощо.
Перелічені вище ідеї було втілено в подальші чотирирічні Рамкові програми. Не будемо перераховувати всі з них. Нагадаємо, що шоста Рамкова програма ЄС, розрахована на 2002 - 2006 рр., стала основним механізмом і першим практичним етапом створення єдиного європейського наукового простору. Бюджет програми на 2003 - 2006 рр. становив 17,5 млрд. євро, що перевищує бюджет попередньої програми на 17%. Основні цілі програми полягали у створенні єдиного європейського наукового простору, досягненні європейських наукових переваг, підвищенні конкурентоздатності та інноваційної активності, інтеграції європейської науки на всіх рівнях - локальному, регіональному, національному та міжнародному. Сьома Рамкова програма ЄС була розпочата 2007 р. (2007 - 2013 рр.). Обсяг фінансування становить 54,582 млрд. євро. Програма об'єднує всі дослідницькі ініціативи Євросоюзу і спрямована на підвищення конкурентоздатності європейських досліджень, освітянських та інноваційних сфер. Основна мета програми -підвищення конкурентоздатності європейської промисловості шляхом підтримки передових наукових і конструкторських розробок, технологічного розвитку та швидкого впровадження цих розробок у промисловість. Як і попередня, сьома Рамкова програма складається з чотирьох компонентів: Співробітництво, Ідеї, Люди, Можливості. У центрі наукових досліджень - тематика охорони здоров'я, продукти харчування, сільське господарство і рибальство, біотехнології; інформаційні технології; нанотехнології, матеріали та нові виробничі технології; енергетика; виклики, зміни клімату; транспорт з аеронавтикою включно; соціально-економічні та гуманітарні науки; космос; безпека тощо.
Не випадково приділено увагу розвиткові науково-технічних досліджень ЄС. Спільнота веде перед у світових дослідженнях космосу, пошуках альтернативних джерел енергії (сонячної в пустелях), авіабудуванні, у створенні нових потужних енергетичних систем. У Європейському центрі ядерних досліджень у м. Женеві, відомому за французькою абревіатурою як ЦЕРН, 10 вересня 2008 р. був запущений найбільший у світі прискорювач заряджених частинок (Large Hadron Collider, LHC). І сам прискорювач, і детектори, що оточують місця зіткнень, розміром з великий багатоповерховий будинок, є чудом інженерної думки, передовим краєм сучасної техніки. Іншим феноменальним науковим досягненням, у першу чергу вчених і інженерів Євросоюзу, вважається розробка проекту міжнародного експериментального термоядерного реактора - ITER (ІТЕР, шлях), місце для побудови якого - дослідницький центр Кадараш (фр. - Cadarache) на півдні Франції за 60 км від Марселя. Завдання ІТЕР полягають у комерційному використанні термоядерного реактора, розв'язанні фізичних і технологічних проблем, що трапляються на цьому шляху. У разі успішного запуску ІТЕР людство забезпечить себе дешевою енергією.
Водночас, попри, здавалося б, феноменальні досягнення Європейської спільноти, це об'єднання потерпає від безлічі проблем, поглиблення яких спричиняє перманентну кризу всієї інтеграційної системи. Назвемо ті проблемні питання ЄС, які рідко згадують європейські та вітчизняні ЗМІ.
Перш за все - це відсутність спроможної системи безпеки ЄС. Результатом європейської безпекової неспроможності була югославська криза. Загроза безпеці європейським народам у першу чергу полягає в тому, що створено прецедент - косовську проблему. Досвід Косово добре вивчили турецькі силові структури, російські генерали, зацікавилися ним і китайські стратеги.
Югославська криза підштовхнула іншу - кримську кризу (втрата Криму), яка також стала "живим" театром подій та увійшла до підручників стратегії й тактики ведення війни в умовах ХХІ століття.
Розігруються інваріанти насаджування вже російського сценарію володарювання, відбувається розчленування суверенних держав. Росією проведено військову операцію в Грузії. На запитання, чому мовчала Європа, ЄС, Європейська комісія відповіла так: "Грузія не входила у сферу відповідальності ЄС". До перманентної кризи доросла й проблема Кіпру. Ще одним проявом неспроможності Євросоюзу протистояти викликам безпеці Європейського континенту є російська військова кампанія в Україні. Чи відповідають засоби протистояння їй з боку ЄС? Чи вони є адекватними рівню ескалації російської агресії? На жаль, відповідь буде негативною. Наша країна в боротьбі за суверенність намагається зібрати власні сили, шукати підтримки у перевірених стратегічних партнерів у євроінтеграційному процесі. До захисту України покликана й реалізація підписаної Угоди про асоціацію, яка містить доволі обнадійливі положення щодо політичної та безпекової сфер. Зокрема, поширення міжнародної стабільності та безпеки, зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та належного урядування, прав людини та фундаментальних свобод, поширення принципів незалежності, суверенітету, територіальної цілісності та непорушності кордонів, співробітництво у сфері безпеки та оборони. Передбачається розвиток і зміцнення політичного діалогу, у тому числі поступової конвергенції позицій України з ЄС у сфері зовнішньої та безпекової політики. Економічне підґрунтя угоди - розбудова поглибленої ЗВТ - також містить відповідні гарантії безпеки нашої країні.
Водночас, на жаль, ЄС не спромігся виробити унітарну, принципову, жорстку позицію в обстоюванні суверенних прав на територіальну цілісність і невтручання у внутрішні справи країн Європи, що поза спільнотою. Ситуацію, яка блокує створення системи безпеки ЄС, можна пояснити лише тим, що спільнота не має необхідності змінювати існуючу схему, оскільки цю сферу відповідальності та відповідні завдання блискуче реалізує НАТО.
Європейська інтеграція України, що визначена стрижневим напрямом існування нашої держави з перших днів набуття міжнародної суб'єктності, залишилася важливим шляхом поступу, якщо не сказати порятунком у ситуації, що склалася як навколо України, так і в самій Українській державі. Певних надій додає те, що наша країна залишає за собою право претендувати на членство в Євросоюзі як за географічними визначеннями, політичними переконаннями, так і за власним світоглядом. Україна нині не в змозі запропонувати ЄС іншу безпекову модель і змушена пристосовуватися до існуючих варіантів. Найприйнятнішою й апробованою практикою є європейська система безпеки, що уявляється доволі чіткою та прозорою. Вона спирається на тріумвірат провідних європейських і трансєвропейських структур: ОБСЄ, ЄС (+НАТО) та РЄ. Саме ці організації покликані нести відповідальність за неподільність Європи. Однак, у разі провалу однієї з зазначених ланок безпеки - хитатиметься й уся схема. Ситуація, що склалася навколо зазначеного питання, є не такою простою, як здається на перший погляд. Складність у першу чергу полягає в амбітних геополітичних інтересах гарантів безпеки позосталих поза військовими альянсами країн.
Список використаних джерел та літератури
1. Scharpf F. W. Governing in Europe: Effective and Democratic? / F.W. Scharpf. Oxford: Oxford University Press. 1999.
. Волес В., Волес Г. Творення політики в Європейському Союзі / В. Волес, Г. Волес. / Пер. з англ. К.: Вид-во С. Павличко "Основи". 2004.