Открытые данные в сфере образования как инструмент развития
Содержание
Введение
Глава 1. Независимая оценка качества образования
Глава 2. Открытые данные в сфере образования
2.1 Потребность в данных основных референтных групп
2.2 Нормативно-правовая база в области открытых данных и
прозрачности образования
2.3 Российский опыт управления данными в сфере образования
2.4 Зарубежный опыт управления данными в сфере образования
Глава 3. Оценка эффективности управления данными в сфере
образования
3.1 Существующие методики оценки эффективности работы с открытыми
данными
3.2 Проведение анализа эффективности работы с открытыми данными по
авторской методике
3.3 Рекомендации органам власти по повышению эффективности работы с
открытыми данными
Заключение
Библиографический список
Введение
За последние 5 лет в России установилась устойчивая тенденция
в сторону возрастания автономности государственных и муниципальных учреждений,
которые предоставляют услуги для граждан. Это проявляется в бюджетной политике,
в стимулировании развития рыночных механизмов в сферах, где раньше о конкуренции
и не думали - образование, медицина, культура. Например, в сфере образования
появляется новое понятие "образовательная услуга", которая
подразумевает новый подход к деятельности школ - конкуренция и борьба за
учеников, подушевое финансирование, самостоятельность в создании
образовательных программ и многое другое. Эти пункты прописаны в национальной
образовательной инициативе "Наша новая школа", реализуемой с 2010
года [4].
Одним из пунктов инициативы становится обновление системы
оценки качества образования, которая должна быть достоверной и верно отражать,
как работают и отдельные образовательные учреждения, и система образования в
целом. В таких условиях школы встают перед новыми вызовами: они должны
соответствовать не сколько стандартам государства, сколько запросам
потребителей. Таким образом отчетность школ планируется сокращать в обмен на
открытость информации о результатах работы [4].
Сфера образования в РФ практически полностью сосредоточена в
руках государства. Общее образование - почти 42 тысячи государственных и
муниципальных организаций с 14,5 млн учащихся; среднее профессиональное
образование - 3,5 тысячи организаций с 1,4 млн студентов; высшее образование -
чуть более 1 тысячи организаций и более 4 млн студентов. Это говорит о том, что
вся основная информация о сфере образования не рассредоточена по частных
организациям, а находится в руках одного агента - государства.
открытый образование референтная группа
Данные тенденции стимулируют развитие независимой оценки
качества образования. Это приводит к тому, что:
· формирование рейтингов, экспертных оценок
и докладов становится децентрализованным;
· заказчиками могут выступать различные
референтные группы в образовании, что повышает адресность независимой оценки
качества;
· появляется спрос на раскрытие данных в
сфере образования.
К сожалению, сейчас информации о деятельности школ крайне
мало. Федеральные и региональные органы власти пытаются публиковать свои
рейтинги школ, но они не удовлетворяют запросам потребителей и не предоставляют
достаточно информации для рационального выбора: исходные данные недоступны,
методики вызывают массу вопросов, а охват таких рейтингов крайне низок.
На наш взгляд, данная проблема искажает рынок образовательных
услуг и создаёт неправильные стимулы для развития общеобразовательных
учреждений, что в итоге приводит к неэффективным тратам средств. В исследовании
сделана попытка решить эту проблему через разработку методологии оценки
управления данными органами власти, задействованными в сфере образования, а
также рекомендации для улучшения данного процесса.
Объектом исследования является система независимой оценки
качества деятельности общеобразовательных учреждений (НОКО), а предметом -
механизмы работы с открытыми данными по оценке деятельности школ.
Целью данного исследования является создание методологии
по оценке качества работы с открытыми данными органов власти в сфере
образования и выработка рекомендаций по внедрению новых механизмов данной
работы. В соответствии с поставленной целью выделяются следующие задачи
исследования:
1. Оценить спрос общественности и независимых субъектов
НОКО на открытые данные
2. Проанализировать, какие данные в образовании в РФ
сейчас открыты
. Изучить зарубежный опыт работы с открытыми данными в
сфере общего образования
. Предложить методологию оценки органов власти по
раскрытию данных в сфере общего образования в РФ
. Провести оценку органов власти в сфере образования
по работе с открытыми данными по предложенной методологии
. Дать рекомендации органам власти по раскрытию данных
с целью максимизации социально-экономического эффекта от их раскрытия
Глава 1.
Независимая оценка качества образования
Независимая оценка качества образования (НОКО)
регламентирована в 95-й статье ФЗ-273 "Об образовании в Российской
Федерации", где дано определение НОКО, определены ее участники и цели.
Согласно данному закону НОКО направлена на получение сведений об
образовательной деятельности, о качестве подготовки обучающихся и реализации
образовательных программ. Она включает в себя независимую оценку качества
подготовки обучающихся и независимую оценку качества образовательной
деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
В законе даны некоторые ограничения, например, возможность
осуществлять НОКО только юридическим лицам. В данной работе НОКО рассмотрена в
более широком смысле, как любая оценка качества образования, проводимая
независимыми агентами [3].
Также Минобрнауки России утвердило "Методические
рекомендации по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности
организаций, осуществляющих образовательную деятельность", которые
прописывают основных участников НОКО, рекомендации органам власти,
образовательным организациям, процедуры ее проведения и некоторые другие
аспекты.
Процедуры НОК ПО осуществляются в целях:
увеличения эффективности администрирования образования;
улучшение подготовки обучающихся;
изменению подходов к подготовке и повышению квалификации
работников в сфере образования;
популяризации эффективных моделей организации
образовательного процесса;
увеличения разнообразия образовательных программ в едином
образовательном пространстве.
НОКО реализуется через:
1. Привлечение некоммерческих организаций и физических
лиц для оценки качества образования
2. Координацию деятельности всех агентов по повышению
качества условий образовательного процесса
. Улучшение способов организации и содержания
образовательного процесса
. Мероприятия по повышению качества, эффективности и
доступности образовательных услуг
Результаты НОКО могут использоваться различными группами для
решения как профессиональных, так и личных задач:
. Обучающиеся и их родители (в целях выбора места
обучения для себя и/или своих детей). для оценки текущего уровня освоения
образовательных программ и изменения индивидуальных учебных планов;
b. для выявления собственных возможностей продолжить
образование по тем или иным программам;
Учреждения, осуществляющие образовательную деятельность, в
целях анализа: . анализа уровня подготовки обучающихся и
обстоятельств, на него влияющих. оценки соответствия деятельности
ожиданиям участников и/или иных заинтересованных организаций; . определения
перечня мероприятий по совершенствованию результатов и качества оказания
образовательных услуг;
. Заинтересованные организации: для формирования общих
с образовательным учреждением действий по изменению образовательных программ и
др.
. Коллегиальные органы управления учреждениями,
оказывающими образовательные услуги: . в качестве способа вовлечения местных
представителей в выполнение задач развития организации и т.д.
. Федеральные и региональные органы исполнительной
власти: для принятия административных решений [20].
Согласно методическим рекомендациям, для НОК подготовки
обучающихся муниципальные органы власти и исполнительные органы власти
субъектов РФ, реализующие управление в сфере образования:
· создают условия для развития организаций
ОКО и развития кадров для осуществления НОК подготовки обучающихся;
· координируют работу участников НОК
подготовки обучающихся;
· разрабатывают рекомендации по проведению
НОК подготовки обучающихся на уровне муниципалитета и образовательного
учреждения;
· разрабатывают методические рекомендации по
преподаванию определенных предметов и дисциплин на основе результатов
независимой оценки качества подготовки обучающихся [20].
Образовательные организации: обеспечивают сбор требуемой
информации и ее предоставление организации, осуществляющей НОКО; обеспечивают
условия для проведения оценочной процедуры в соответствии с инструктивными
методическими материалами, которые разрабатывает организация ОКО; по
результатам принятия участия в процедурах независимой оценки разрабатывает план
мероприятий по совершенствованию качества подготовки обучающихся; обеспечивает
открытость и доступ к информации об осуществлении НОК ПО на всех ее этапах [19].
Рис. 1. Схема взаимодействия элементов, обеспечивающих
эффективность независимой оценки качества образования [26]
На рис. 1 представлена схема взаимодействия элементов,
обеспечивающих эффективность НОКО, составленная Т.А. Мерцаловой. К сожалению,
последние методические рекомендации, выпущенные органами власти, и опыт
осуществления НОКО показывает, что роль общественности и независимых игроков
крайне низкая. В регионах, на территории которых с 2007 г. создавались комплексные
проекты модернизации образования, была хорошо развита именно ведомственная
система оценки качества образования, успешно функционируют Центры оценки
качества, Центры мониторинга образования, Центры экспертизы деятельности
образовательных организаций и тому подобные организации.
Это приводит к тому, что конечные продукты НОКО часто не
удовлетворяют потребностям референтных групп. Не секрет, что территориальная
отдаленность служит ключевым фактором выбора школы. Исходя из этого утверждения
получается, что рейтинг ТОП-500, ежегодно выпускаемый Минобрнауки России, не
может удовлетворить запросы российских граждан. Например, жителю Алтайского
края будет сложно выбрать школу через из него, потому что из более 800 школ
региона в рейтинге за 2014-2015 учебный год представлено всего 4. При этом
отсутствие детализированных и первичных данных не отвечают на запрос населения
к информации об общем среднем образовании.
В итоге различные проблемы референтных групп (родители,
бизнес, СМИ, общественные организации) остаются нерешенными.
Выбор школы, детского сада или вуза зачастую основывается на
слухах, советах знакомых, на анонимных отзывах в интернете, нежели на изучении
более качественной информации. В итоге из-за дефицита информации люди выбирали
далеко не самые лучшие варианты получения образования.
Очень важной частью оценки качества являются данные, которые
могут быть использованы для проведения НОКО и рейтингования образовательных
организаций. Ключевыми компонентами этой системы выступают:
· "закрытые" данные, доступ к
которым ограничен или полностью закрыт. К ним относятся:
o информация
государственного учета (статистического и административного);
o ведомственные
мониторинги, реализуемые подведомственными учреждениями;
· "открытые"
данные
· неструктурированные
данные:
o данные самих
образовательных организаций;
o данные, которые возможно
заполучить лишь от общественности (например, от потребителей образовательных
услуг путем социологических опросов) [26].
При реализации и развитии НОКО вытекает такая проблема, как
дефицит информации о деятельности организаций. Зачастую, НОКО занимаются лишь
организации, аффилированные с местными органами власти в сфере образования -
это учрежденные самими этими органами организации по мониторингу в сфере
образования. Они имеют гораздо больше прав и полномочий по работе с данными,
нежели сторонние организации или лица. Отчеты данных организаций не часто
становятся достоянием общественности, а также очевиден конфликт интересов:
оцениваемые образовательные учреждения являются подведомственными и сами
организации, осуществляющие НОК, зачастую имеют одного и того же учредителя.
Ключевую роль в данном процессе могут играть открытые данные.
Открытые данные (Open Data) - это концепция, заключающаяся в том, что
данные должны быть свободно и бесплатно доступны для всех пользователей и
пригодны для повторного использования без каких-либо ограничений и контроля со
стороны публикатора данных [27].
Роль открытых данных тут заключается в их использовании для
решения каких-либо общественных проблем. Сами по себе данные представляют
важность только тогда, когда их тематика, качество и детализация способны
помогать каким-либо референтным группам решать свои проблемы. Тим Бернес-Ли
ввел пятизвездочную шкалу типологии качества открытых данных:
• первый уровень: данные доступны в любом формате;
• второй уровень: открытые данные выложены в
машиночитаемом формате (xls,xlsx);
• третий уровень: открытые данные представлены в
непроприетарном формате (CSV);
• четвертый уровень: открытые данные публикуются в
открытых стандартах W3C
(RDF и SPARQL);
• пятый уровень: открытые данные связаны с другими
данными с учетом их контекста [31].
Тенденции к открытым данным в мире начались лишь в последние
несколько лет, но активно захватывают различные отрасли: от экологии до
правопорядка. Опыт работы с открытыми данными в других сферах показывает
эффективность этого механизма, когда речь идет о вовлечении частных лиц и
организаций в государственный сектор:
· возможность общественности вносить свой
вклад в совершенствование результатов деятельности в сфере общественных услуг;
· прозрачность;
· создание новых
продуктов;
· развитие общественных и государственных
взаимосвязей [30];
Таким образом, более активное их использование в образовании
и, непосредственно, в независимой оценке качества образования может открыть
дополнительные возможности по улучшению качества образования и вовлечению
общественности в эту сферу.
Глава 2.
Открытые данные в сфере образования
Открытые образовательные данные уже активно используются в
России. Основными их пользователями выступает общественность и независимы
участники НОКО. Они используют данные как для выбора образовательных программ,
так и для экспертного анализа или использования для заработка в бизнесе.
Мировой опыт показывает востребованность и социально-экономический эффект от их
раскрытия.
Развитие нормативно-правовой база в этой сфере в России
пришло на 2010-2014 года, когда существовали сильные тренды к открытости и
повышению автономности бюджетных учреждений. Практически все российские
федеральные органы исполнительной власти в сфере образования обзавелись своими
порталами и публикуют там определенные наборы, но определенные характеристики
этих данных все еще вызывают вопросы.
2.1
Потребность в данных основных референтных групп
Изучение открытых данных в сфере образования следует начинать
с непосредственных бенефициаров этого явления и оценке их интересов. Ключевой
аудиторией тут будет являться общественность (потребители образовательных услуг),
а также независимые участники НОКО (НКО, СМИ, бизнес, интернет-сервисы и
другое).
Главным запросом общественности к образовательным данным
является помощь при выборе образовательных учреждений и программ. Это
накладывает определенные требования к детализации данных: до определенного
учреждения, образовательной программы или даже до ученика/учителя
(деперсонализировано).
Проблема выбора учреждения наиболее актуальна и злободневна
для общего образования. Для оценки потребностей общественности проще всего изучить
социологические опросы на эту тему. Одно из наиболее полных и актуальных
исследований было проведено в Красноярском крае. Там опросили общественность по
вопросу желательности или нежелательности включения тех или иных показателей в
рейтинги общеобразовательных организаций выделяется пять основных блоков [28].
В блоке "Качество обучения" значительными
считаются: средние результаты ЕГЭ, ГИА-9 по русскому языку и математике;
поступления в ВУЗы, в том числе на бюджетные места; результаты участия в этапах
всероссийской олимпиады школьников. Менее значительными - дисперсия
результативных показателей, доля принятых в 1-ые и 10-ые классы от числа
желающих.
В блоке "Качество кадров" респонденты посчитали
обязательными почти все показатели, в частности: обеспеченность кадрами;
уровень квалификации. Единственным фактором, который не влияет на качество
обучения стал, возраст учителей.
В блоке "Содержание и условия обучения"
значительными считаются: дополнительные занятия для детей, испытывающие особые
трудности в обучении; наличие инновационных технологий (Интернет);
дополнительные кружки и факультативы; количество бесплатных программ и часов
дополнительного образования; наличие специализированных помещений (компьютерные
классы, спортивные залы и площадки); наличие групп продленного дня и
5-тидневная рабочая неделя. Менее важными - доля обучающихся по углубленным
программам; доля времени, используемого на занятия по выбору; количество
платных программ и часов дополнительного образования.
В блоке "Безопасность и комфорт" респонденты
посчитали обязательными: наличие специалистов (медработник, психолог);
показатели условий (медкабинет, столовая, огороженная территория,
видеонаблюдение). Желательными - количество правонарушений; доля обучающихся,
состоящих на учете; кол-во пропусков по неуважительной причине. Необязательные
- количество несчастных случаев; дни, пропущенные по болезни.
Среди остальных показателей были замечены следующие
особенности: все показатели открытости важны, в частности наличие сайта;
условия для детей-инвалидов не имеют большого значения, но важно их количество;
информация о наличии конкурсного отбора не обязательна; годовой объем бюджетных
средств более значим, чем объем внебюджетных; показатели удовлетворенности
потребителей получили высокие оценки.
Кроме того, считаем важным обратить внимание на показатели,
по которым нельзя составить общих рейтингов и не упомянутых в исследовании
выше: близость к школе и отзывы знакомых и друзей о ней.
Учитывая то, что 99% детей учатся в государственных и муниципальных
школах, то запросы данной информации относятся в первую очередь к органам
власти [28].
Доступ к образовательным данным затруднен даже для экспертных
сообществ, исследователей и ученых, в том числе для квалифицированной
независимой оценки качества общего образования. За последние годы появилась
масса статей и методологий построения рейтингов общеобразовательных учреждений
и способов их оценки. Зачастую они основаны на следующих показателях:
• ЕГЭ (количество/доля учеников, успешно сдавших
экзамен; средние баллы)
• Олимпиады (количество
участников/победителей/призеров различных олимпиад различного уровня)
• Выпускники (учебные заведения и специальности, на
которые поступают ученики школ)
• Педагогический состав (категории учителей; победы в
конкурсах)
• И многое другое
К сожалению, большая часть этих данных недоступна или
доступна частично, содержится в форматах, непредназначенных для качественного
анализа. Подобная ситуация состоит и с вузами. Например, рейтинговое агентство
"Эксперт" в построение рейтингов ВУЗов основывается в основном на
анкетировании вузов, студентов, выпускников и работодателей, и в меньшей
степени на фактические показатели деятельности высших учебных заведений,
которые попросту невозможно найти в открытом доступе.
Примером некоммерческого сервиса можно назвать социальные
проекты для помощи родителям в выборе школы. Одним из самых качественных
онлайн-сервисов является проект "Российские школы" [40]. Это
некоммерческий проект, аккумулирующий из различных источников информацию о
школах: результаты ЕГЭ, поступление выпускников в ВУЗы, результаты проверок
школ различными ведомствами, упоминания в СМИ, финансовые показатели и другое.
В данный момент на сервисе представлено около 2000 школ в 10 регионах и 14
городах России.
Открытые данные в сфере образования используются и
коммерческими проектами. Самым простым способом заработка на открытых данных в
образовании является их прямая продажа. Существует специальные агентства,
консультирующие людей в выборе образовательных учреждений для себя или своих
детей.
За последние годы было создано большое количество подобных
онлайн-сервисов, которые зарабатывают на рекламе.
• Proshkolu.ru.1-1,2 млн посетителей в месяц. Сервис,
направленный в первую очередь на учителей, для помощи им в поиске методических
материалов и обмена опытом друг с другом.
• Pedsovet.ru.1-1,5 млн посетителей в месяц. Сообщества
взаимопомощи учителей и обмена опытом.
• Ucheba.ru.500-600 тыс. посетителей в месяц. Сайт,
собирающий информацию об образовательных программах и организациях.
• FullEdu.ru.300 тыс. посетителей в месяц. Сайт, собирающий
информацию об образовательных программах и организациях.
• SchoolOtzyv.ru. 200-250 тыс.
посетителей в месяц. Сайт, собирающий отзывы о школах.
В основном, эти сервисы делятся а два типа: одни помогают
выбрать образовательную организацию, а другие помогают учителям вычленять
лучшие практики и делиться опытом.
Средства массовой информации также активно используют данные
в своих материалах про образование. Это может быть простое описание информации
(например, рейтинги школ), а может быть глубоким анализом - существует
отдельное направление в журналистике под названием
"дата-журналистика", которое подразумевает умение журналистов
грамотно работать с данными и писать аналитические материалы на их основе.
Ярким примером может служить рейтинг школ от РИА-Новости, который они создают в
рамках проекта "Социальный навигатор".
Можно делать вывод, что существует ряд референтных групп,
которые имеют потребность в открытых данных в сфере общего образования. Становится
ясно, что такие данные могут решать достаточно широкий спектр проблем и
вопросов, как в коммерческой, так и в некоммерческой сфере.
2.2
Нормативно-правовая база в области открытых данных и прозрачности образования
Тенденции к раскрытию данных в этой сфере можно отнести к
двум направлениям: общее движение к упрощению доступа к информации о
деятельности органов власти и их организаций, а также изменение статуса
бюджетных организаций и повышение их автономности.
Первые изменения в сфере открытости данных появились вместе с
Федеральный законом от 09.02.2009 N 8-ФЗ (ред. от 09.03.2016)"Об обеспечении
доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления", который ввел рамки этого процесса, основные понятия,
принципы и, самое главное, требования к органам власти.
В 2010 году произошли серьезные перемены в финансовой сфере и
изменения статуса бюджетных организаций. Это связано с №83-ФЗ "О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием правового положения государственных (муниципальных)
учреждений" от 8 мая 2010 года, который внес изменения в 29
законодательных актов, что предусматривает новации в имущественном и финансовом
статусе бюджетных учреждений, к которым относятся и образовательные. Среди всех
изменений в нашем контексте важно выделить тенденции к повышению открытости
бюджетных учреждений перед потребителями услуг, предоставляемых этими
учреждениями, который заключался в списке документов (в основном, учредительные
и финансовые), к которым должен быть открыт доступ.
Большой толчок в области раскрытия данных о деятельности
образовательных организаций сделал приказ Минфина РФ от 21 июля 2011 г. N 86н "Об утверждении
порядка предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением,
ее размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного
сайта", обязывающий выкладывать большой объем финансовой и отчетной
информации на официальный сайт для размещения информации о государственных
(муниципальных) учреждениях (#"895724.files/image002.gif">
Рис. 2. Пять тем открытых данных в сфере образования,
которые могут принести от 900 млрд до 1.2 трлн долларов в год [21]
Улучшение образовательных программ. Образовательные программы
могут быть улучшены за счет анализа данных по успеваемости студентов и школьным
программам. Такой подход позволит подбирать лучшие образовательные практики под
индивидуальные особенности студентов. Данный блок расценивается экспертами McKinsey, как самый прибыльный
для экономики, в 310-370 млрд $ в мировом масштабе. К сожалению, в России
данные по этому блоку практически недоступны в машиночитаемых форматах: ни по
образовательным программам, ни по успеваемости студентов. В данный момент
аналогами источниками подобных данных служат социальные сети учителей, которые
обмениваются практиками и опытом, но такой подход далек от научного и
базируется на личном субъективном опыте педагогов.
Выбор образовательных программ и учреждений. Открытые данные
также могут быть использованы, чтобы помочь родителям и студентам определить
наиболее подходящий им программы и образовательные организации. Например, на
основе анализа общедоступных данных о результатах деятельности школ, они могут
выбрать то, что соответствует их интересам, способностям и потребностям.
Согласно оценкам McKinsey раскрытие данных для помощи в выборе образовательных
учреждений может принести мировой экономике 70-100 млрд $. Это отражается в
изменении потребительского поведения (по результатам различных исследований
после публикации рейтингов вырастает спрос на услуги школ-лидеров вырастает до
20%), а также в развитии различных рекомендательных сервисов и порталов. Как мы
узнали выше, такие есть и в России, но качество информации на них оставляет
желать лучшего.
Подбор персонала. Работодатели способны более эффективно
находить нужные им кадры, используя открытые данные. Компании могут
анализировать данные о своих сотрудниках, чтобы определить наиболее важные
навыки для конкретных работ, а затем сопоставлять их с информацией от
образовательных учреждений, тем самым искать кандидатов с подобными умениями в
этих конкретных областях. Кроме того, сами студенты могут находить и подавать
заявки на вакансии, которые ранее остались незамеченными, но на самом деле
соответствовали их навыкам и интересам. Эксперты McKinsey считают, что данные в
этой сфере могут принести до 90-190 млрд $. Ключевыми данными в этой сфере
выступают детализированная успеваемость школьников и студентов, а также их
взаимосвязи между различными учебными заведениями (например, школа - вуз).
Прозрачность образования в сферах ценообразования и поддержки
грантами и стипендиями. Открытые данные делают образование более прозрачным,
тем самым расширяя варианты обучения для студентов. Анализируя успеваемость
выпускников школ, цены на обучение в университетах, а также различные стипендии
и гранты родители могут лучше просчитать ожидаемую стоимость образования. Это
позволяет студентам рассматривать те варианты, которые они, при обычном
подходе, не учитывали бы. Согласно докладу McKinsey эти данные могли бы
принести мировой экономике около 190-240 млрд $.
Эффективная система администрирования. Используя открытые
данные, можно более эффективно решать административные вопросы. С их помощью
можно повысить эффективность расходования средств при выставлении цен на
закупки или привлечение общественного контроля. Кроме того, можно использовать
открытые данные для анализа демографических сдвигов и прогнозирования спроса на
образовательные услуги. Согласно докладу McKinsey эти данные могли бы
принести мировой экономике около 230-290 млрд $. В России данные по контрактам
и финансам учреждений представлено очень подробно [21].
К сожалению, авторы исследования McKinsey не приводят свою
методологию подсчета социально-экономического эффекта от открытия данных, что
затрудняет анализа их результатов и возможности его масштабируемости на другие
страны, например, Россию.
США
Главным органов власти в сфере образования выступает U. S. Department of Education. Статистикой и
исследованием занимается специальное подразделение, созданное в 2002 году - The Institute of Education Sciences. Своей миссией институт
видит предоставление научных данных для обоснования тех или иных
образовательных политик и практик и распространение этой информации в
определенных форматах, чтобы сделать их наиболее полезными и доступными для
учителей, родителей, политиков, исследователей и общественности.
Непосредственно статистикой и данными занимается
National Center for Education Statistics, подотчетный The Institute of Education
Sciences. На
своём сайте центр публикует большое количество данных, позволяя не просто
выгружать наборы, но и встраивать фильтры, визуализировать на графиках,
выявлять зависимости между различными показателями. На сервисе представлены
данные с различных информационных систем, мониторингов и исследований в сфере
образования.
Примеры:
• Education Finance Statistics Center (EDFIN) - финансовая информация
по штатам и школьным районам
• Elementary/Secondary Information System (ELSi) - информация по школам
(контактные данные, количество учеников и учителей и их структуры, уровни
образования, специализация)
• International Data Explorer (IDE) - данные международных
мониторингов (PISA, PIRLS, и TIMSS)
• Integrated Postsecondary Education Data System - данные о колледжах,
университетах и институтах (прием студентов, персонал, финансы и т.д.)
• National Assessment of Educational Progress (NAEP) Data Explorer - оценка образования по
различным предметам на различных уровнях образования
Форматы данных: CSV, XLS, STATA, SPSS, SAS, R и другие.
Из-за отсутствия единых экзаменов, результаты по ним
публикуются децентрализовано на сайтах штатов, организаций, проводящих эти
экзамены, а также университетов.
Таблица 2. Анализ
органов власти и открытых данных
Можно сделать вывод, что органы власти зачастую не эффективно
работают с данными. Качество публикуемых данных остается крайне низким. Хорошие
результаты показало лишь Министерство финансов РФ и, чуть хуже, Минобрнауки
России. Детализация выкладываемых в открытый доступ данных зачастую
ограничивается федеральным и, реже, региональным уровнем. Конкретизация данных
до уровня образовательных учреждений присутствует лишь на сайтах самих
учреждений, а также в открытых данных Министерства Финансов России. Как мы
видим, тематики, на которые представлен спрос у общественности и иных групп,
практически не представлены в открытых данных.
· Качество обучения - max 15 баллов из 125;
· Качество кадров - max 15 баллов из 75;
· Образовательные программы - max 18 баллов из 125;
· Содержание и условия обучения - max 12 баллов из 50;
· Безопасность и комфорт - max 3 балла из 25;
· Финансовая информация - max 60 баллов из 125
(представлены лучше всего)
Если оценивать органы власти по открытию данных, которыми они
располагают, то лучший результат показывает Министерство Финансов России.
3.3
Рекомендации органам власти по повышению эффективности работы с открытыми
данными
На основе анализа можно сделать определенные рекомендации
органам власти по открытию данных.
Темы данных
Раскрывать как можно больше данных по качеству деятельности
образовательных учреждений, в особенности по темам, на которые существует
повышенный спрос от общественности. К ним относятся:
· Качество
обучения
· Качество
кадров
· Образовательные
программы
· Содержание и
условия обучения
· Безопасность и
комфорт
· Финансовая
информация
На эти темы существует спрос, как со стороны общественности,
так и экспертного сообщества. Большинство проблем рефератных групп решается
через подобные темы и наборы данных, что подтверждается как опросами этих
групп, так и международным опытом. Особенно это касается федеральных органов
власти.
Форматы и структуры данных
Разнообразие различных расширений файлов с данными
наблюдается особенно у региональных властей и администраций образовательных
учреждений. Скорее всего, это связано с низким уровнем знаний об открытых
данных и их использовании.
Рекомендуемые расширения - CSV, JSON. Они являются
непроприетарном и не требует специального программного обеспечения для
использования. Допустимыми можно назвать XLS, SLSX.
Важную роль играет структура данных в внутри файлов.
Законодательством закреплены показатели и структуры отчетов, например, отчет о
самообследовании образовательной организации. Не смотря на то, что показатели
имеет уникальные ключи (коды) и существует строгая структура, которая могла бы
помочь при автоматической обработке, подобные отчеты публикуются в разных
форматах (PDF, XLS, DOC).
Детализация данных
Низкая детализация данных является одной из злободневных
проблем с открытыми данными. Практически все органы власти, кроме Министерства
Финансов РФ, раскрывают данные в общем виде по регионам/муниципалитетам, что
резко ограничивает их применимость. Опыт Мексики показывает, что детализация
данных до учеников и учителей без персональных данных открывает новые
возможности для использования информации.
Доступ к данным
НОКО предполагает участие различных референтных групп в независимой
оценке качества образования. С одно стороны это ведомственные центра ОКО, с
другой - общественность и независимые агенты. К сожалению, доступ ведомственных
организаций к данным гораздо более упрощен, в своих отчетах они используют
очень много данных, которые не найти в открытом доступе. Все это создает
информационную дискриминацию для различных участников независимой оценки
качества образования, которую необходимо устранять через открытые данные.
Управление данными
По работе федеральных органов исполнительной власти с данными
можно понять, что выстроена работа по организации информационных систем и
мониторингов. К сожалению, за последние годы количество мониторингов и
информационных систем стало очень большим, они частично дублируют друг.
Необходимо формирование единого комплекса информационных систем и единой
политике к их публикации. Это может проявляться при проектировании, например, в
обязательном описании того, каким образом данные из системы будут
открыты/закрыты с обязательным обоснованием такого решения и детализации.
Заключение
Процесс вовлечения общественности в работу учреждений
бюджетной сферы только начинается. Участники только накапливает опыт
взаимодействия друг с другом. Именно поэтому необходимо досконально изучать
каналы взаимодействия, одним из которых являются открытые данные.
По результатам исследования можно сделать вывод, что
государство сейчас раскрывает часть данных в машиночитаемом виде, но эти данные
совсем те, на которые у общественности есть спрос. Потенциальные пользователи
образовательных услуг хотели бы знать больше для того, чтобы принимать решения.
И это именно данные о качестве обучения, педагогах, содержании и условиях
обучения, безопасности и комфорте.
Кроме того, наличие большого объема закрытых данных и
электронного мониторинга позволяет сделать вывод, что государство сейчас
располагает технической возможностью раскрыть те данные, которых хотят
потребители. Экспертное сообщество уже давно разработало методики
интерпретации, систематизации и составлению рейтингов по таким данным. Также
существуют сервисы интерактивной обработки и предоставления потребителю
информации в понятном виде. Поэтому, на мой взгляд, основным ограничением на
пути данных от школы к потребителю является их закрытость на уровне
информационных систем в органах власти.
Исследование показало, что другим важным аспектом раскрытия
данных является их детализация и качество. Слишком обобщенные данные (например,
до уровня региона) не удовлетворяют спросу потребителей образовательных услуг,
ибо никак не помогает им выбрать школу, например. Учет потребностей
общественности и независимых агентов, рекомендаций по качеству и детализации
данных позволяют гораздо эффективнее управлять информацией и в итоге
выстраивать независимую оценку качества образования. Все это подтверждается
мировым опытом: как исследованиями, так и практикой проектов.
Цель исследования была выполнена. Во-первых, были разработаны
более качественная методика оценки органов власти, которая отражает не только
технические критерии открытых данных, но и применимость данных. Во-вторых, были
сформулированы ключевые рекомендации по работе с открытыми данными для органов
власти, заключающиеся в пяти пунктах, в которых существуют упущения со стороны
органов власти в сфере образования: темы, формат и структуры, детализация,
доступ и управление данными.
Библиографический
список
1. Федеральный
закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ (ред. от 09.03.2016)"Об обеспечении доступа к
информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления"
2. Федеральный
закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ (ред. от 31.12.2014)"О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием правового положения государственных (муниципальных)
учреждений"
. Федеральный
закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 31.12.2014, с изм. от 06.04.2015)"Об
образовании в Российской Федерации"
. Национальная
образовательная инициатива "Наша новая школа" (утв. Президентом РФ от
4 февраля 2010 г. N Пр-271)
. Подпрограмма
3 "Развитие системы оценки качества образования и информационной
прозрачности системы образования" государственной программы российской
федерации "Развитие образования" на 2013-2020 годы
. Приказ
Минфина РФ от 21 июля 2011 г. N 86н "Об утверждении порядка предоставления
информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на
официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта"
. Приказ
Минобрнауки России от 14 июня 2013 г. № 462 "Об утверждении Порядка
проведения самообследования образовательной организацией”
. Приказ
Минобрнауки России от 10 декабря 2013 г. № 1324 "Об утверждении
показателей деятельности образовательной организации, подлежащей
самообследованию"
. Приказ
Минобрнауки России от 15.01.2014 N 14 (ред. от 02.03.2015)"Об утверждении
показателей мониторинга системы образования"
. Постановление
Правительства РФ от 24.05.2013 N 438 "О государственной информационной
системе "Реестр организаций, осуществляющих образовательную деятельность
по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам"
. Постановление
Правительства РФ от 10.07.2013 N 582 (ред. от 20.10.2015)"Об утверждении
Правил размещения на официальном сайте образовательной организации в
информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и обновления
информации об образовательной организации"
. Постановление
Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 года N583 "Об
обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной
сети "Интернет" в форме открытых данных"
. Постановление
Правительства Российской Федерации от 5 августа 2013 г. № 662 "Об
осуществлении мониторинга системы образования"
. Постановление
Правительства РФ от 20 августа 2013 г. N 719 "О государственной
информационной системе государственного надзора в сфере образования"
. Постановление
Правительства РФ от 26.08.2013 N 729 "О федеральной информационной системе
"Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о
квалификации, документах об обучении"
. Постановление
Правительства РФ от 31.08.2013 N 755 "О федеральной информационной системе
обеспечения проведения государственной итоговой аттестации обучающихся,
освоивших основные образовательные программы основного общего и среднего общего
образования, и приема граждан в образовательные организации для получения
среднего профессионального и высшего образования и региональных информационных
системах обеспечения проведения государственной итоговой аттестации
обучающихся, освоивших основные образовательные программы основного общего и
среднего общего образования"
. Постановление
Правительства РФ от 10.09.2013 N 797 "О федеральной информационной системе
"Федеральный реестр апостилей, проставленных на документах об образовании
и (или) о квалификации”
. Распоряжение
Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. N 1187-р <О Перечнях
информации о деятельности государственных органов, органов местного
самоуправления, размещаемой в сети "Интернет" в форме открытых
данных>
. Методика
мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти, утв.
протоколом заочного голосования Правительственной комиссии по координации
деятельности открытого правительства от "26" декабря 2013 г. №
АМ-П36-89пр
. Методические
рекомендации по проведению независимой оценки качества образовательной
деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, утв.
Минобрнауки России, 01.04.2015
21. Open
data: Unlocking innovation and performance with liquid information. - McKinsey,
2013.
22. Открытость
образования: образования: разные взгляды - общие ценности. Сборник материалов.,
М.: ВШЭ, 2013.
. Оценка
социально-экономического эффекта публикации открытых данных: на примере
общественного транспорта города Москвы / Отв. ред. : Н.М. Дмуховская, Е.А.
Бережнова. М.: Издательский дом НИУ ВШЭ, 2015.
. Рейтинги
в образовании: от разовых практик к культурным решениям. Сборник материалов.,
М.: ВШЭ, 2014.
. Вальдман
И.А., Как обеспечить информационную открытость школы перед обществом: несколько
уроков из международного опыта // Открытость образования: образования: разные
взгляды. Сборник материалов., М.: ВШЭ, 2013. С.132-151
. Мерцалова
Т.А., Региональные стратегии развития независимого рейтингования // Рейтинги в
образовании: от разовых практик к культурным решениям. Сборник материалов., М.:
ВШЭ, 2014. С.51-73
. Радченко
И.А. Использование открытых данных в научных исследованиях // Информационное
общество. - 2013. - №.1-2. - С.93-101.
. Седельников
А.А. и др. Общественное участие в формировании независимой системы оценки
качества образования: опыт апробации в Красноярском крае // Рейтинги в
образовании: от разовых практик к культурным решениям. Сборник материалов., М.:
ВШЭ, 2014. С.94-99
29. Department
for Education // URL: http://www.education.gov. uk
<http://www.education.gov.uk> (дата обращения: 15.04.2016).
. G8 Open
Data Charter // URL:
<http://data.gov.ru/hartiya-otkrytyh-dannyh-gruppy-vosmi-angl> (дата обращения: 15.04.2016).
31. Linked Data // URL:
https: // www.w3.org/DesignIssues/LinkedData.html <https://www.w3.org/DesignIssues/LinkedData.html>
(дата обращения: 15.04.2016).
32. National
Center for Education Statistics // URL: https: // nces. ed.gov/
<https://nces.ed.gov/> (дата обращения: 15.04.2016).
. Mejora Tu
Escuela // URL: <http://www.mejoratuescuela.org/> (дата обращения: 15.04.2016).
. Mexico’s
Mejora Tu Escuela: Empowering citizens to make data-driven decisions about
education // URL:
<http://odimpact.org/case-mexicos-mejora-tu-escuela.html> (дата обращения: 15.04.2016).
35. Инфометер // URL:
<http://infometer.org/> (дата обращения: 15.04.2016).
. Портал открытых
данных Министерства образования и науки Российской Федерации // URL:
http://opendata. mon.gov.ru/ <http://opendata.mon.gov.ru/> (дата
обращения: 15.04.2016).
. Портал открытых
данных Правительства Москвы // URL: http://data. mos.ru/
<http://data.mos.ru/> (дата обращения: 15.04.2016).
. Раздел
"Открытые данные". Рособрнадзор // URL: <http://obrnadzor.gov.ru/opendata/>
(дата обращения: 15.04.2016).
. Сервис
"Российские школы" // URL: <http://russianschools.ru/> (дата
обращения: 15.04.2016).