Государственное управление – современные тенденции развития

Государственное управление – современные тенденции развития

Тема: Государственное управление – современные тенденции развития.

Содержание

Введение.

Глава 1. Сущность и содержание государственного управления (административно-правовой аспект).

1.1. Понятие, содержание и признаки государственного управления.

1.2. Организация и правовое обеспечение государственного управления в РФ.

Глава 2. Тенденции развития государственного управления в России на современном этапе.

2.1. Основные изменения в сфере государственного управления на современном этапе.

2.2. Основные проблемы государственного управления в современной России и пути их решения

Заключение.

Список литературы.

Введение.

Во всех странах мира государственное управление продолжает сегодня оставаться важнейшим механизмом, обеспечивающим устойчивую жизнедеятельность общества и его развитие. Все тенденции минувшего столетия однозначно свидетельствовали о несостоятельности либеральных устремлений, направленных на минимизацию роли и участия государства в общественных процессов. Усложнение социальных структур, трансформация развитых государств в социальные государства, резкое увеличение числа рисков самого разного характера (связанных с экологией, эпидемиями, стихийной миграцией, техногенные риски и др.), усложнение системы международных отношений – все это требовало не сокращения, а расширение областей государственного регулирования и управления. И неуклонный рост численности чиновников во всех странах мира, фиксировавшийся на протяжении всего ХХ века, являлся лишь внешним проявление данной объективной тенденции[1].

Вместе с тем, новые экономические, социальные и политические реалии ХХ столетия потребовали переосмысления роли государственного управления, его функций, технологий, способов организации его институтов и системы их взаимоотношений с гражданским обществом. Сначала такое переосмысление происходит в сфере теории. Классический взгляд на предназначение и организацию государственного управления, во многом восходящий к социологии М. Вебера, постепенно вытесняются иными концепциями и подходами. Акцент в них делается на проблематике государственных услуг, прозрачности и открытости деятельности государственного аппарата, привнесении в практику публичного управления методов и инструментов работы бизнес-структур, партнерство с институтами гражданского общества и бизнесом, активное использование инноваций и современных технологий, прежде всего, информационных.

Именно в русле этих идей в 80-е годы прошлого века в развитых странах (главным образом, в Западной Европе) начинают осуществляться масштабные административные реформы. В Российской Федерации близкая по содержанию и общей идеологии административная реформа берет старт в ее современной версии в 2003 г. Точкой отсчета может считаться Указ Президента РФ от 23 июля 2003 N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах». За прошедшее время в области реформирования и модернизации системы государственного управления в РФ сделано достаточно много. Вместе с тем, как полагают практически все специалисты и эксперты, в деятельности органов государственных органов Российской Федерации, во взаимодействиях их между собой и населением сохраняется большое количество проблем. Результативность их деятельности, понятая и как экономическая, и как социальная эффективность, остается пока что довольно далекой от идеальной и даже от оптимальной. Некоторые из этих проблем будут затронуты в данном исследовании.

 В России данная тема была трудом исследований очень многих авторов.  При  написании данной работы,  были изучены труды авторитетных ученых таких как:  Б.Н. Чичерин, А.Д.  Градовский,  В.П. Безобразов, A.A. Корнилов, В.Г. Афанасьев, Ю.П. Аверин,  П.Н. Лебедь, B.C. Основин,  Г.И. Петров., A.M Омаров, Н.М. Слепенков, Б.М. Лазарев, Д.Х. Бахрах, К.С. Вельский, В.Ф.Волович, Ю.А. Тихомиров, М.И. Пискотин,  И.Л. Бачило, В.А. Столярова,  В.Г. Вишняков, Г.С. Яковлев, Ю.Н. Старилов,  Л.А. Агеев, А. В. Костюков, Радченко А.И.,  Г.В. Атаманчук, О.М.Рой и др.

Обзор  научной литературы позволяет сделать вывод, что, несмотря на высокий интерес к проблемам государственного управления в целом, изучение современных тенденций развития государственного управления в нынешней России остается без достаточного внимания.

Объект исследования - государственное управление в России – феномен чрезвычайно сложный и многоплановый

Предмет исследования - система государственного управления, сложившаяся к настоящему времени в РФ, ее характеристики и параметры. А именно:

- вопросы организации системы государственного управления на федеральном и региональном уровне, правовых основ ее функционирования, алгоритмов взаимодействия между ее главными компонентами;

- вопросы технологий, которые используются органами государственного управления при выполнении ими их наиболее важных функций.

Цель исследования состоит в изучении понятия, содержания и изменений государственного управления в современной России.

Для достижения поставленной, цели необходимо решение следующих взаимосвязанных задач:

- выявить особенности понимания государственного управления в административно-правовом аспекте;

- определить специфику содержания, а также цели и задачи государственного управления в условиях современного общества; 

- раскрыть особенности реформирования государственного управления в России на современном этапе;

- изучить причины неэффективности государственного управления и предложить обоснованные способы из преодоления.

Структурно дипломная работа состоит из введения,  2 глав, включающих 4 параграфа, заключения и списка литературы.

Введение.

Содержание, формы и методы государственного управления определяются историческими условиями экономического, социально-политического и культурно-национального развития общества. В настоящее время в связи со сложной обстановкой в мире и введения политических и экономических санкций в отношении России со стороны иностранных государств необходимо подвергнуть реформированию административную систему и приспособить ее так, чтобы она соответствовала современным отношениям. Эти изменения должны приводить к увеличению эффективности государственного управления, оптимизации структуры органов государственной власти и выполнения государственных функций в интересах всех граждан страны, однако на практике, далеко не всегда так бывает и вопросы развития государственного управления в настоящее время являются актуальными.

В данный период развития России меры по развитию и укреплению государственного управления реализуются на всех уровнях и областях функционирования органов государственной власти, примером чего, являются реформы проведенные на уровне государственной службы, в бюджетной области и т.д. Однако содержательная сущность указанных реформ, а также их результаты не позволяют  сказать, что  государство полностью  достигло необходимых результатов. Поэтому важно  на теоретическом и практическом уровне понимать и продолжать изучать вопросы  и проблемы государственного управления в России. Таким образом, данная тема является актуальной для изучения учеными разных областей, в том числе и административно-правовой науки, результаты которой должны приниматься во внимание органами государственной власти при принятии государственно важных решений. Поэтому тема «Государственное управление – современные тенденции развития», с моей точки зрения, является очень важной и была выбрана мною для написания дипломной работы.

В России данная тема была трудом исследований очень многих авторов.  При  написании данной работы,  были изучены труды авторитетных ученых таких как:  Б.Н. Чичерин, А.Д.  Градовский,  В.П. Безобразов, A.A. Корнилов, В.Г. Афанасьев, Ю.П. Аверин,  П.Н. Лебедь, B.C. Основин,  Г.И. Петров., A.M Омаров, Н.М. Слепенков, Б.М. Лазарев, Д.Х. Бахрах, К.С. Вельский, В.Ф.Волович, Ю.А. Тихомиров, М.И. Пискотин,  И.Л. Бачило, В.А. Столярова,  В.Г. Вишняков, Г.С. Яковлев, Ю.Н. Старилов,  Л.А. Агеев, А. В. Костюков, Радченко А.И.,  Г.В. Атаманчук, О.М.Рой и др.

Обзор научной литературы позволяет сделать вывод, что, несмотря на высокий интерес к проблемам государственного управления в целом, изучение современных тенденций развития государственного управления в нынешней России остается без достаточного внимания. Вопросы, связанные с развитием и реформированием государственного управления в настоящий период времени становятся все более и более актуальными и на протяжения всего периода развития России вызывали дискуссии и разногласии среди ученых. И сейчас данные разногласия не утихают, а становятся более злободневными и первоочередными. Эти обстоятельства и послужили основным критерием в выборе темы исследования

Объект исследования - формирование и развитие государственное управление в России.

Предметом исследования является содержание функционирования  и развития государственного управления современной России и механизм государственной власти и управления для достижения национальных целей.

Цель исследования - изучении содержания и изменений государственного управления в современной России.

Для достижения поставленной, цели необходимо решение следующих взаимосвязанных задач:

- выявить особенности понимания государственного управления в административно-правовом аспекте;

- определить специфику содержания, а также цели и задачи государственного управления в условиях современного общества; 

- раскрыть особенности реформирования государственного управления в России на современном этапе;

- изучить причины неэффективности государственного управления и предложить обоснованные способы из преодоления.

Структурно работа состоит из введения,  2 глав, включающих 4 параграфа, заключения и списка литературы.

Глава 1. Сущность и содержание государственного управления (административно-правовой аспект).

1.1. Понятие, содержание и признаки государственного управления.

В науке административного права государственное управление – понятие неоднозначное, дискуссионное и требующее дальнейшего изучения, не смотря на то, что данное определение является ключевым.

Следует отметить, понятие административно-правовой категории – «государственное управление» не является достаточно дискуссионным поле и употребляется в научной литературе  и законодательных актах  разных значениях.

В широком смысле понятие «государственное управление» рассматривается как сфера деятельности государственной власти - все её ветви, органы, должностные лица, т.е. как реализация государственной власти во всех возможных формах и методах.

В этом контексте В.Г. Атаманчук определяет государственное управление «как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу»^[2].

Оригинальное определение государственному управлению дает О.М. Рой, определяя его как «процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти»^[3].

Предложенные определения государственного управления ставят вопрос о соотношении исполнительной власти и государственного управления, в связи с тем, что до настоящего времени понятие государственное управлении ассоциировалось с исполнительно-распорядительной деятельностью в государстве, а в настоящее время термин «исполнительно-распорядительная деятельность» утратил свое значение.

Но единая основа – исполнение, сохранилась и имеет право на «жизнь», так как, в общем, своем понимании оно характеризует исполнительно-распорядительную деятельность и деятельность по реализации исполнительной власти. Необходимо учитывать, что исполнительная власть - категория политико-правовая, а государственное управление - организационно-правовая.

Несмотря на то, что в Конституции РФ термин «государственное управление» нормативно не закреплен, но право на существование имеют обе эти категории. Государственное управление выступает реальностью и необходимостью существования государственного механизма и в связи с этим государственное управление трактуется как вид государственной деятельности и реализация исполнительной власти, хотя данные понятия по своему значению намного уже, чем рассматриваемая категория.

В нормативных правовых актах часто говорится об исполнительных органах. Тем не менее "исполнительный орган" - собирательный термин, который может быть использован для обозначения всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты исполнительной власти, а также органы управления, действующие за пределами практической реализации исполнительной власти.

Процессы, происходившие после распада СССР и смены коммунистического курса  государства на демократический, направленные на уменьшение государственного управления некоторыми областями жизни (экономикой, частной собственностью, бизнесом, банковской и финансовой деятельностью) с нашей точки зрения, прекратились. В настоящий момент, наоборот, увеличивается значимости исполнительной власти и государственно-управленческой деятельности в жизни общества. Об этом говорит и огромное количество нормативно-правовых актов принятых в последние 5 лет и регламентирующие практически все сферы деятельности – медицину, банковский сектор, частное предпринимательство, обучение, страхование, и т.д. Служебная роль государства как основного субъекта управления сохраняется, так как практически все общественные отношения требуют не только государственной поддержки, защиты, но и регулирования.

Государственное управление или практическая реализация исполнительной власти по своей юридической сути есть регулирующая деятельность. Однако при анализе его механизма и структуры нередко звучат чуть ли не как противоположности двух основополагающих понятий - управление и регулирование. Законодательные и подзаконные правовые акты чаще отдают предпочтение регулированию или  подменяют эти понятия друг другом, причем четкое разграничение между ними не проводится.

Исходные  позиции правильного понимания возникшей проблемы состоят в следующем.

Прежде всего - учет функциональной структуры процесса управления, в соответствии с которой общая теория управления и теория государственного управления характеризуют регулирование как непременный элемент управленческой деятельности или одну из общеуправленческих функций.

Следовательно, не управление является частью регулирования, а наоборот - регулирование есть часть управления, т.е. его функция. Значение ее несомненно, так как суть регулирования состоит в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, в подчинении определенному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы.

В подобном понимании регулирование тождественно содержанию управления, что естественно, ибо часть всегда выражает основные признаки целого. Регулирование наиболее ярко выражает тот комплекс действий, которые совершаются в процессе управленческой деятельности. Эти его качества определяются тем, что по смыслу содержания регулирование осуществляется главным образом путем установления наиболее общих правил управления (программ), которыми должны руководствоваться участники управленческих отношений, корректировки этих правил в связи с изменениями ситуации в сфере управления (внесение в них изменений и дополнений), устранения условий, нарушающих нормальный ход управления (контроль и его последствия).[4]

Соответственно в административно-правовом аспекте оно проявляется как нормативное регулирование, осуществляемое полномочными субъектами исполнительной власти в определенных для них сферах деятельности.

Важнейшие аспекты государственного регулирования в сфере реализации исполнительной власти отнесены к компетенции органов законодательной власти. В качестве иллюстрации можно назвать федеральные законы: "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" от 8 декабря 2003 г.; "О государственном регулировании агропромышленного производства" от 14 июля 1997 г.; "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 декабря 2001 г.; Федеральный закон от 28.12.2009 N 381-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.07.2016); Федеральный закон от 18 июля 1999 г. N 183-ФЗ "Об экспортном контроле" и др.

Законодательство, в общем, и в частности нормативно-правовые акты являются выражением правовых форм регулирования, в свою же очередь административно-правовое регулирование определяет государственное регулирование, как одну из основополагающих функций управления, тем самым обеспечивая воздействие на управляемую систему и ее поддержание в заданном режиме.

Соответственно, разрешаются вопросы, которые появляются по различным причинам в управляемых системах (отраслях, сферах) и именно в этом понимании мы слышим, применяемые в управленческой деятельности фразы «вопрос урегулирован» или «урегулированы разногласия». Именно поэтому исполнительная деятельность в государственном управлении предполагает регулирование управленческих взаимосвязей и взаимозависимостей, их защиту и обязательно осуществление контрольных функций за деятельностью систем управления.[5]

Следовательно, на основе анализа функциональной структуры управления невозможно противопоставлять государственное регулирование и государственное управление. Тем не менее, были предприняты попытки разграничить его с государственным управлением уже в чисто административно-правовом смысле.

На основе вышесказанного и анализа структуры управления, мы приходим к выводу, что невозможно и некорректно противопоставлять понятия «государственное регулирование» и «государственное управление», хотя некоторые авторы и делают попытки разграничения его с государственным управлением и выделяют в отдельную категорию в чистом административно-правовом смысле, включая в содержание государственного регулирования воздействие на не подчиненные объекты, в то время как управление характеризуется  воздействием на подведомственные ему объекты.

В другом варианте предполагается, что деятельность негосударственных объектов регулируется, а государственных - управляется.

В действительности управленческая практика и ее юридическое оформление подобные варианты разграничения управления и регулирования не подтверждают.

Так, федеральные министерства непосредственно управляют соответствующими субъектами в рамках установленной для них сферы деятельности. Но одновременно они координируют в этой сфере деятельность других федеральных органов исполнительной власти, организационно им не подчиненных. Следовательно, в компетенции министерств закрепляются их возможности не только управлять подчиненными объектами, но и координировать деятельность не подчиненных объектов. При этом имеется в виду осуществление ими этой управленческой функции (координации) в отношении не только исполнительных органов, но и, что принципиально важно, юридических и физических лиц. Например, Министерство природных ресурсов  и экологии РФ является органом управления подчиненными ему территориальными органами – Министерства природных ресурсов республик, краев и областей, где они созданы. Налицо подтверждение того факта, что министерство осуществляет управление подведомственными объектами. Одновременно оно координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов. Полномочия министерства определены таким образом, что его решения в пределах компетенции обязательны для исполнения органами исполнительной власти, пользователями недр, водопользователями и лесопользователями независимо от формы их собственности и ведомственной принадлежности.

По своей сути министерская координация свидетельствует о том, что фактически в ней находит свое специфическое выражение регулирующая функция. И об этом недвусмысленно говорится в нормативных актах, регламентирующих административно-правовой статус федеральных министерств.

Естественно, что объектом регулирования в названных случаях являются, в первую очередь, подведомственные этим министерствам организации. Но это не исключает из числа таких объектов и неподведомственные организации. Так, Министерство здравоохранения и социального развития РФ регулирует деятельность учреждений здравоохранения независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности.

Фактически нет таких органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, которые не осуществляли бы в определенном объеме регулирующие функции. Так, Правительство РФ осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, экономических процессов, валютное регулирование и т.п. Причем Правительство регулирует деятельность организационно подчиненных ему органов исполнительной власти, а также и не подчиненных ему органов исполнительной власти субъектов Федерации. Среди федеральных органов исполнительной власти есть осуществляющие регулирование естественных монополий в области связи, коммунальных услуг, интернета,  транспорта и энергетики. Все они в той или иной форме при реализации своей компетенции используют юридически властные полномочия надведомственного характера, причем указанные полномочия распространяются на объекты как государственной, так и других форм собственности. В силу этого нет никаких оснований для того, чтобы управление адресовать только объектам государственной собственности, а регулирование - только объектам негосударственной собственности.

Регулирующие функции "в установленной сфере деятельности" возложены фактически на все виды органов исполнительной власти.

При осуществлении регулирующих и координирующих функций все названные органы в том или ином объеме используют надведомственные (юридически властные) полномочия в отношении объектов независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности.

На основе изложенного очевидно, что каждый орган исполнительной власти осуществляет государственное управление, в механизме которого в большем или меньшем объеме представлены элементы государственного регулирования. В подобном смысле государственное управление шире по своему объему, чем государственное регулирование. Таким образом, государственное регулирование не может противопоставляться государственному управлению в силу того, что фактически их характеризуют одни и те же признаки.[6]

Интересным и заслуживающим  внимания, с нашей точки зрения, является мнение В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, И.Ш. Килясханова,  изложенное в учебнике по административному праву[7]. «В современной научной и учебной литературе по административному праву в качестве основных, базовых категорий, характеризующих предмет данной отрасли права, рассматриваются две: «государственное управление» и «исполнительная власть». Именно в рамках этих двух категорий определяется предмет административно-правового регулирования. С нашей точки зрения, вся государственно-властная деятельность, обозначаемая в науке административного права единым термином «государственное управление», на самом деле состоит из двух взаимосвязанных, но принципиально отличающихся друг от друга видов деятельности: регулятивной и охранительно-защитной.

В то же время оба этих вида деятельности осуществляются не законодательными органами и судами, а органами исполнительной власти и иными органами государственного управления. В этой связи в целях обособления рассматриваемых видов государственной деятельности от законодательной и судебной представляется целесообразным объединить их одним общим рамочным понятием «административно-публичная деятельность». В рамках этого общего понятия можно выделять виды и подвиды административно-публичной деятельности. В целях более четкого определения административно-публичной деятельности как категории административного права рассмотрим далее вопрос о соотношении понятий «административно-публичная деятельность», «исполнительная власть» и «государственное управление». С нашей точки зрения, указанные категории административного права соотносятся следующим образом.

В содержание исполнительной власти, как правило, включается вся исполнительно-распорядительная деятельность специально уполномоченных на то государственных органов - органов исполнительной власти и их должностных лиц, в том числе подзаконная нормотворческая, индивидуально-распорядительная и правоохранительная деятельность государства. В качестве субъектов, осуществляющих функции исполнительной власти, выступают только специально уполномоченные государственные органы, называемые органами исполнительной власти.

Административно-публичная деятельность, исходя из данного нами выше определения, отличается от исполнительной власти по двум основным критериям: по сфере распространения и по субъектам осуществления.

1. По сфере распространения. Исполнительная власть в соответствии с установленными действующим законодательством пределами осуществляется только в рамках государственно-публичных отношений.

2. По субъектам осуществления. Исполнительная власть в соответствии с действующим законодательством осуществляется только органами и должностными лицами, входящими в систему органов исполнительной власти, в частности Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами, их территориальными органами в субъектах РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ.

С нашей точки зрения, государственное управление - это лишь одна из составных частей административно-публичной деятельности. Термином «государственное управление», по нашему мнению, может быть обозначена только нормотворческая и правоприменительная властно-распорядительная деятельность, т.е. регулятивная деятельность государственных административных органов, направленная на нормативное и индивидуальное позитивное регулирование, а не на охрану и защиту общественных отношений, возникающих в сфере взаимодействия государственной власти и общества. Нормотворческая и правоприменительная властно-охранительная деятельность государственных административных органов, направленная на охрану и защиту со стороны государства указанных общественных отношений, представляет собой особый вид государственной деятельности, который не может быть охарактеризован термином «государственное управление». В то же время оба названных вида властной деятельности государственных административных органов вполне логично могут быть объединены одним общим термином «административно-публичная деятельность». Административно-публичная деятельность, как было показано выше, включает в себя не только управленческую, т.е. административно-регулятивную деятельность административных органов, но

также и их деятельность, связанную с обеспечением административно-правовыми методами безопасности личности, общества и государства, публичного правопорядка, т.е. административно-охранительную деятельность. Таким образом, если осуществление государственного управления связано с реализацией лишь регулятивных функций государства, то в ходе осуществления административно-публичной деятельности реализуется весь спектр как регулятивных, так и охранительных функций государства в комплексе. Кроме того, государственное управление осуществляется лишь субъектами государственной власти, в то время как административно- публичная деятельность - как государственными, так и негосударственными административными органами, в частности исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.

После рассмотрения вопроса о соотношении понятий «административно-публичная деятельность», «исполнительная власть» и «государственное управление» возникает закономерный вопрос о том, какой из названных категорий отдать предпочтение, на какую из них должна ориентироваться наука административного права. На наш взгляд, из всех указанных трех категорий административно-правовой науки главной, обобщающей категорией является именно категория «административно-публичная деятельность». Это обусловливается тем, что данной категорией обозначается весь спектр организационно-управленческой и правоохранительной подзаконной властно-публичной деятельности как внутренней, так и внешней направленности. Данная категория в отличие от категорий «исполнительная власть» и «государственное управление» является комплексной, стержневой в административно-правовом регулировании общественных отношений. Введение ее в оборот административно-правовой науки позволяет четко отграничить организационно-управленческую и правоохранительную деятельность, регулируемую нормами административного права, от иных видов властно-публичной деятельности, не находящихся в сфере административно правового регулирования.

В предмет административного права, по нашему мнению, необходимо включать именно те общественные отношения, которые возникают в сфере организации и осуществления административно-публичной деятельности и в связи с ее осуществлением. Такой подход согласуется и со сложившимся в административно-правовой науке пониманием предмета административного права. В частности, большинство ученых включают в предмет административно-правового регулирования все виды управленческих отношений, возникающих как в процессе деятельности органов исполнительной власти, так и в ходе осуществления внутреннего управления во всех иных государственных органах. В последнее время в науке административного права ставится вопрос об уточнении предмета административного права. В частности, ряд ученых указывает на то обстоятельство, что объектом административно-правового регулирования являются не только отношения, возникающие в процессе деятельности органов исполнительной власти, но и отношения, складывающиеся в ходе управленческой деятельности органов местного самоуправления. Таким образом, введение в оборот науки административного права категории «административно-публичная деятельность», наиболее полно отражающей сущность, формы и методы административно-правового регулирования общественных отношений, в качестве основной категории этой науки, на наш взгляд, является обоснованным и закономерным. Использование указанной категории позволит решить спорную проблему предмета административного права и как следствие - построить четкую систему этой отрасли права.

Категории «исполнительная власть» и «государственное управление» могут также использоваться в административно-правовой науке для более детальной характеристики отдельных сторон административно-публичной деятельности. Однако, как уже подчеркивалось выше, данные категории не являются главными, определяющими в науке административного права. Они выступают в качестве производных от категории «административно-публичная деятельность».[8]

Анализируя вышеуказанное, необходимо учитывать, что государственная власть реализуется через управление. В соответствии с демократическими принципами в России государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Таким образом, вполне логично в рамках государственного управления рассматривать деятельность всех институтов власти, а не только исполнительных органов. Целесообразно государственное управление не ограничивать непосредственной реализацией законов и иных нормативных правовых актов исполнительными органами, так как функции законодательных и судебных органов также являются элементами системы государственного управления.

Таким образом, государственное управление – это сознательное воздействие всех государственных институтов на деятельность общества, его отдельные группы, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

Субъектами государственного управления являются государственные организации и должностные лица, наделенные необходимыми властными полномочиями для управленческих действий и решений,  действующие на основе законных правовых норм в интересах общества и каждого гражданина.

Объектами государственного управления являются общество в целом, его отдельные сообщества, деятельность политических и неполитических партий, общественных, экономических, образовательных, культурных и прочих организаций.

Также выше было показано, что в учебной литературе и в терминологии государственных органов наряду с понятием «государственное управление» используется и дефиниция «государственное регулирование». Причем, часто одно понятие подменяется другим или противопоставляется ему в  смысловом значении.  Нам представляется, что противопоставление категорий «регулирование» и  «управление» нецелесообразно, более того оно ведет к ненужным спорам с точки зрения их содержания, не затрагивая вопрос по существу. Согласно Толковому словарю русского языка, одно из значений термина «регулирование» – управлять, руководить. Наряду с ним данным термином может обозначаться: а) воздействие на что-либо с целью достижения нужных результатов; б) подчинение того или иного действия определенным правилам.

Тем не менее, необходимо учитывать имеющийся в научном  сообществе акцент в интерпретации понятия «регулирование» на внутренних механизмах функционирования системы в рамках установленных управляющим субъектом правил, что обеспечивает поддержание ее устойчивости.

Понятие же «управление» обозначает преимущественно внешнее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на систему, воздействие, являющееся фактором сохранения и стимулирования определенной направленности саморазвития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы.

Например, для предупреждения конфликтов или примирения конфликтующих сторон. Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также разработку технологий действия государственных институтов для достижения планируемых результатов (изменения системы, урегулирования и разрешения конфликтов и пр.). Отмеченные нюансы в смысловых различиях анализируемых понятий нельзя не учитывать, как и ошибочно было бы их преувеличивать. Между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. По своей сути регулирование – непременный элемент государственного управления, одна из ее функций. Различие государственного управления и государственного регулирования в значительной степени условно, ибо управляя, государство регулирует, а регулируя, управляет^[9].

Государственное управление слагается из совокупности взаимосвязанных действий, образующих структуру управленческого процесса. Это: анализ конкретной ситуации; выбор целей; прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; информирование управляемого объекта; организация; координация; мотивация; регулирование; контроль; оценка результатов управления.

Необходимость государственного управления вытекает из потребности регулирования жизни общества путем реализации политики государства, направленной на эффективное использование трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, обеспечение достойного образа жизни, поддержание общественного порядка. Например, необходимы государственные программы для обеспечения минимального уровня жизни нуждающимся или для получения необходимого уровня образования и профессиональной подготовки. Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений.

Ресурсы государственного управления включают финансовые, имущественные, природные и иные ресурсы государства, которые можно выделить на целевое решение соответствующих задач, а также средства частных лиц, внешние и внутренние займы, другие негосударственные ресурсы, которые на законном основании могут быть направлены на эти цели. Определенная часть государственных финансовых ресурсов обособляется в виде различных фондов, программ.

Выполнение решений включает множество конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных окружающей социальной средой и обеспеченных в той или иной степени ресурсами. Сюда входят: процессы принятия и реализации решений, связанных, прежде всего с формированием и осуществлением государственных программ: технологии государственного управления, связанные с методами управления, в том числе кризисных ситуациях, информационно-коммуникативными процессами; организационно-экономическая поддержка традиций и культуры; предоставление налоговых льгот и т.д.

Институциональная подсистема – важнейший элемент системы государственного управления, характеризующаяся наличием организационно-структурированной системы институтов власти и управления на федеральном, региональном и местном уровнях.

К институтам государственной власти федерального уровня  в РФ относятся: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Прокуратура РФ.

Институты государственной власти регионального уровня – это законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации (правительства, администрации).

Судебная власть. Согласно Конституции РФ, Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная система России многоуровневая. Судебную систему нашей страны составляют: Конституционный суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов РФ; суды общей юрисдикции (в т.ч. мировые и военные суды); арбитражные суды.

Нормативно-правовая подсистема – это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются: совокупность правовых норм и требований, регулирующих организацию и порядок деятельности органов государственной власти и управления, а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду.

Функционально-структурная подсистема – это многообразие органов государственного управления составляющих структуру системы, различающихся в функциях по предмету, содержанию, способу и объему воздействия.

Функциональная структура системы государственного управления дает представление о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов, т.е. общую картину деятельности органов власти различного уровня.

Для обнаружения и исключения дублирования функций в различных государственных органах и ведомствах, устранения несоответствия структурной организации  функциям данного госоргана, необходим функционально-структурный анализ.  Он  позволяет, выявить набор функций, которые государственный орган правомочен осуществлять в соответствии со своей компетенцией и задачами, установить, какие структурные подразделения реализуют эти функции, насколько его функции и структура соответствуют друг другу для эффективной работы.

Кадровая  система представляет собой одно из наиболее важных элементов системы государственного управления. Наличие  в органах власти и управления квалифицированных, профессионально-образованных сотрудников, высокой морали, способных правильно и своевременно использовать нормативно-правовые акты, достижения науки в практической деятельности  - это то, что определяет успех и положительный результат всей исполнительной власти.

Наиболее верными и полными, с нашей точки зрения, являются при знаки государственного управления указанные Е.В.Охотским[10]:

- масштабность, распространенность управляющего воздействия  на все общество (государство) и даже (при определенных условиях) выходящее  далеко за его пределы в рамках проводимой международной политики;

  -  властный характер (отличительные особенности государственной власти: носит политический характер; от имени государства реализуют соответствующие органы, организации и должностные лица; едина, централизована, консолидирована; выполняет своего рода роль арбитра в решении социальных проблем и конфликтов (прежде всего через судебные органы); объединяет и разделяет население по административно-территориальному и/или национально-территориальному признаку; имеет свой механизм осуществления, реализуется специализированным государственным аппаратом; уполномочена применять легализованное легитимное принуждение);

- возможность использования в своей управленческой деятельности всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, интеллектуально-кадровых, финансовых, социальных, информационных, демографических и т.д.;

- органическая целостность (проявление диалектического единства интересов власти, общества и гражданина, реализация реальных возможностей страны и общества).

 1.2. Организация и правовое обеспечение государственного управления в РФ.

Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. государственное управление осуществляют следующие органы:

1) Президент РФ (глава государства);

2) Федеральное Собрание (парламент, состоящий из двух палат: Государственная Дума и Совет Федерации – органы законодательной власти);

3) Правительство РФ как орган исполнительной власти;

4) министерства, службы, агентства;

5) система судебных органов (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и т.д.).

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и самостоятельно осуществляют свою компетенцию определенную в законодательстве.

Президент России. Президент Российской Федерации является главой государства, символом верховной власти, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Должность Президента России была учреждена в 1991 г. Он занимает особое место в системе органов государственной власти и не входит напрямую ни в одну из ее ветвей. Порядок выборов Президента РФ установлен Федеральным законом от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации»[11].

Статус Президента определяется в четвёртой главе Конституции. Полномочия Президента РФ можно обобщить по следующим направлениям:

1) Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина.

2) Он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

3) Президент определяет основные направления внутренней политики.

4) Президент определяет основные направления внешней политики.

5) Президент является Верховным Главнокомандующим Вооружёнными Силами.

6) Президент решает вопросы гражданства Российской Федерации, награждает государственными наградами, осуществляет помилование.

7) иные возложенные Конституцией на президента функции.

При президенте осуществляют свою деятельность следующие структуры:

-  Администрация Президента РФ - является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента Российской Федерации и осуществляющим контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации;

- Государственный совет Российской Федерации является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

- Совет Безопасности Российской Федерации -  специальный совещательный орган при Президенте существующий для постоянного анализа и стратегического планирования по всему комплексу вопросов безопасности.  Готовит решения Президента по вопросам обеспечения защищённости жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики по обеспечению безопасности. Совет Безопасности обеспечивает условия для реализации Президентом его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности;

- Комиссии при Президенте. В настоящее время их 15. Например, Комиссия по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности, Комиссия по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров, Комиссия по вопросам военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, Комиссия по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов, Комиссия по вопросам гражданства, Комиссия по вопросам кадровой политики в правоохранительных органах, Комиссия по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития России, Комиссия по делам инвалидов и др.

Парламент Российской Федерации. Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации является высшим представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание действует самостоятельно в пределах своей компетенции и представляет законодательную ветвь власти.

Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Двухпалатный состав парламента в России обусловлен ее федеративным устройством. Совет Федерации является органом, представляющим все субъекты Российской Федерации. Совет Федерации является «верхней» палатой Федерального Собрания — парламента Российской Федерации. В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации – по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации – представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. 

Государственная  Дума - высший законодательный орган власти в Российской Федерации наряду с Советом Федерации, правовой статус которой определён в пятой главе Конституции РФ. Государственная дума состоит из 450 депутатов, работающих на постоянной основе. Порядок выборов устанавливается федеральным законом. Главными полномочиями Государственной думы являются принятие федеральных законов, а также участие в формировании и контроль за деятельностью правительства Российской Федерации. Совет Федерации и Государственная Дума работают и заседают отдельно друг от друга. Заседания, как правило, являются открытыми. Нормативным  обеспечением порядка работы ГД является Регламент.[12] В случаях, предусмотренных этим  регламентом, она может проводить закрытые заседания. В некоторых случаях палаты могут собираться совместно: для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств. Обязанности по контролю за соблюдением регламента, обобщению предложений по его изменению и разъяснению отдельных его положений возлагается на Комитет ГД по Регламенту и организации работы Государственной думы. Помимо регламента, деятельность палаты и её депутатов определяется федеральным законодательством.

Правительство РФ является высшим федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим руководство большинством сторон и отраслей управления и обеспечивающим общее экономическое, социально-культурное развитие страны.

Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и  указов Президента Российской Федерации. Очень информативным и актуальным является официальный Сайт Правительства РФ - #"#" title="Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"">Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. от 31.01.2016 г.);

– Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 28.12.2016).  

3.  Федеральные законы:

– Федеральный закон от 27 мая 2003 г.  № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации» (ред. 23.05.2016 г.);

– Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (03.04.2017 г.);

–  другие ФЗ.

4.  Указы Президента РФ:

– Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490
«Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» (ред. 25.08.2016 г.);

– Указ Президента РФ от 11 августа 2016 г. № 403 “Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы”;

– Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 29.12.2016 г.);

–  Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

Таким образом, характер властных отношений позволяет определить государственное управление в широком и узком смыслах. Государственное управление в широком смысле - это управление делами общества, которое осуществляет государство в целом (все ветви власти, соответствующие государственные учреждения и организации, а также структуры местного самоуправления). Государственное управление в узком смысле - это управление делами общества органами исполнительной власти посредством соответствующей формы исполнительно-распорядительной и контрольно- надзорной деятельности. Государственное управление в этом смысле носит четко выраженный организующий, координирующий и распорядительный характер. Необходимость в государственном управлении возникает из необходимости обеспечения и  реализации политической линии государства, его предназначения для общества. Для  этого государство должно  эффективно использовать природные ресурсы, справедливо перераспределять доходы,  гарантировать основные социальные права граждан, поддерживать общественный порядок, защищать от внешних угроз. Социально-организационные функции государственного управления направлены на все многообразие общественных процессов, происходящих во внутригосударственной жизни. [14] В них состоит основная сущность и смысл управленческой деятельности государства, реализуется задача государства по выполнению своих обязанностей перед обществом.

Глава 2. Тенденции развития государственного управления в России на современном этапе.

2.1. Основные изменения в сфере государственного управления на современном этапе.

В настоящее время в Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, с качеством оказываемых государством услуг в контексте развития гражданского общества. Реформирование российской государственности актуализирует проблему становления адекватной системы государственного управления, определения параметров, способствующих повышению эффективности деятельности органов государственной власти.

Результаты исследований свидетельствуют, что деятельность органов государственной власти крайне медленно приобретает новые качества, соответствующие современным задачам и требованиям. Более того, в ней развиваются негативные тенденции, которые снижают эффективность деятельности и авторитет государственной власти. Многие преобразования носят поверхностный характер, сводятся к неоправданно частым реорганизациям органов государственной власти. Объективные потребности в изменении системы государственного управления в России обусловливают необходимость разработки и внедрения механизмов, способствующих повышению управляемости и эффективности деятельности органов государственной власти.[15]

Повышение значимости  исполнительных властных структур в политике государства является доминирующим фактором современного развития России. Государственное управление является важнейшим политическим ресурсом, центром политической борьбы за власть. В этом отношении политика неотделима от управления, а управление от политики. Проблема государственного управления сегодня стоит не в отграничении административной деятельности от политики (как, показано выше, они взаимозависимы), а заключается в минимизации  влияния органов исполнительной власти на политический процесс. Происходящее связано с изменением статуса государственной службы, ее новыми функциями, повышением «прозрачности» органов государственной власти;   переориентацией  с государственных интересов на интересы граждан, их потребности; обеспечением баланса между частными и корпоративными интересами (в этой сфере активизировалась работа Федеральной антимонопольной службы ФАС); общественным контролем как над функционированием системы административного управления так и деятельностью политических партий.

Также тенденцией последних лет стало усиление принципа лидерства. Президент России В.В. Путин стал определяющим для организации системы государственного управления и государственной службы. И в будущем системы государственного управления, по-видимому, будут все больше консолидироваться вокруг лидерских позиций главы государства.  Вот, что по этому поводу пишет Купряшин Г.Л. «Парадокс современной российской системы управления состоит в том, что только президентская власть способна вырабатывать стратегическое видение ситуации и осуществлять стратегическое политическое управление. Правительство, Федеральное собрание и система судов фактически определили себя как технические институты. Поэтому с учетом оформления политического режима «управляемой демократии» только президентская власть способна выступить в качестве источника реформирования системы государственного управления.  Данный парадокс объясняется не только бюрократизацией политической власти и сопутствующей ей коррупцией, но и отсутствием собственно системы государственного управления, того, что в мировой литературе называют «правильное управление» (goodgovernance). «Правильное» государственное управление должно соответствовать следующим принципам:

1. Наличие четко обозначенной государственной стратегии, определяющими факторами которой являются социальные интересы, артикулированные на регулярно проходящих федеральных и региональных политических выборах.

2. В системе государственного управления, включающей множество подсистем, существует центр управления - выборное государственное должностное лицо (президент, губернатор, мэр и т.д.) с четкими и достаточными полномочиями, а также с соответствующей ответственностью и подотчетностью электорату.

3. На каждом уровне управления (федеральном, региональном, местном, отраслевом, организационном) обеспечивается:

а) четкое разделение заданий и функций;

б) справедливое распределение ресурсов в соответствии с принятыми в обществе ценностями;

в) структурное взаимодействие для осуществления деятельности;

г) компетентное лидерство и внутренняя координация.

4. Для осуществления стратегии образованы и разработаны соответствующие ей методы организации. Методы и процедуры подвергаются непрерывному пересмотру с учетом опыта, изменений, потребностей и научных данных. Обеспечиваются всеобъемлющие средства взаимодействия - каналы коммуникации, которые содействуют пониманию и координации работы. Если данная система совершенствуется вслед за изменением окружающей среды (экономики, политики, социальной и других сфер общественной жизни), то государство обладает административными способностями для выполнения возложенных на него обществом задач».[16]

Положительной тенденцией последних десятилетий является принятая и осуществляемая федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», которая продлена до 2018 г. [17] принятием Федеральной программы «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015 – 2018 годы)».  Данный документ  устанавливает, что основными направлениями развития государственной службы Российской Федерации являются:

внедрение современных принципов организации государственной службы;

формирование новой системы квалификационных требований к должностям государственной службы;

повышение качества отбора для замещения должностей государственной службы;

внедрение комплексной оценки государственных служащих Российской Федерации (далее – государственные служащие);

обеспечение непрерывного профессионального развития государственных служащих;

развитие многофакторной системы мотивации государственных служащих;

внедрение антикоррупционных кадровых технологий на государственной службе;

обеспечение открытости государственной службы, расширение общественного участия.

В целях реализации основных направлений должно быть обеспечено:
а) совершенствование организационных основ управления кадровым составом гражданской службы. В этих целях до 2018 года необходимо внедрить дополнительные механизмы, обеспечивающие сохранение кадрового потенциала гражданской службы при проведении организационно-штатных мероприятий в федеральных органах исполнительной власти, а также стандарты нормирования численности типовых подразделений федеральных органов исполнительной власти, в том числе по категориям и группам должностей гражданской службы;

б) создание единого информационно-коммуникационного пространства в системе гражданской службы. В этих целях необходимо:
до 2019 года осуществить переход к использованию федеральными государственными органами единой информационной системы управления кадровым составом гражданской службы; до 2018 года внедрить в федеральных государственных органах электронный кадровый документооборот и обеспечить автоматизированную проверку сведений, представляемых гражданами, поступающими на федеральную государственную гражданскую службу;

в) повышение объективности и прозрачности процедуры проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы и включение в кадровый резерв государственных органов. В этих целях необходимо: до 2018 года внедрить единую методику проведения конкурсов;
начиная с 2017 года обеспечивать кандидатам на замещение вакантных должностей гражданской службы и включение в кадровый резерв государственных органов возможность представления в электронном виде документов для участия в конкурсе;

г) создание условий для самостоятельного профессионального развития государственных гражданских служащих. В этих целях до 2018 года необходимо создать единый специализированный информационный ресурс, а также механизм мотивации федеральных государственных гражданских служащих к непрерывному профессиональному развитию;

д) совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских служащих. В этих целях до 2018 года необходимо внедрить новые формы профессионального развития государственных гражданских служащих, обеспечивающие повышение эффективности их профессиональной служебной деятельности, а также дополнительные механизмы финансирования профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих исходя из потребности федеральных государственных органов;

е) повышение престижа гражданской службы. В этих целях до 2019 года необходимо завершить мероприятия по совершенствованию системы материального стимулирования государственных гражданских служащих, а также структуры их денежного содержания;

ж) повышение эффективности антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы. В этих целях в деятельность федеральных государственных органов по противодействию коррупции необходимо внедрить современные технологии, в том числе до 2018 года методику оценки и систему мониторинга (контроля) эффективности деятельности подразделений этих органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений;

з) предоставление гражданам доступа к актуальной информации по вопросам противодействия коррупции. В этих целях начиная с 2017 года необходимо обеспечивать ежемесячное обновление соответствующих разделов официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Важным этапом в области обеспечения открытости публичных органов стало принятие Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Указанный Федеральный закон регулирует правоотношения, связанные с доступом к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обеспечивая тем самым реализацию конституционного права граждан свободно искать и получать информацию.

Кроме того, принят Федеральный закон "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации"[18]. Им созданы единая межведомственная информационно-статистическая система;  инфраструктура для обмена документами и сведениями между федеральными органами исполнительной власти в электронном виде - система межведомственного электронного документооборота, а в целях технологического обеспечения информационного взаимодействия при предоставлении (исполнении) государственных и муниципальных услуг (функций) в электронном виде - единая система межведомственного электронного взаимодействия. Однако модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти затруднена тем, что существующие государственные информационные системы создавались в условиях отсутствия единых утвержденных форматов данных, протоколов и иных нормативно-технических требований к государственным информационным системам.

В рамках направления, касающегося организации предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - многофункциональные центры МФЦ) к 2017 году начали функционировать 1255 многофункциональных центров в 85 субъектах Российской Федерации.[19] Но охват МФЦ территории страны очень не равномерен. Так, например, в Краснодарском крае действует 59 таких центров, а в Чеченской Республике, Костромской обрасти, магаданской области и др. только по 1 МФЦ. «Доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к  апрелю 2016 года составляет не менее 94,24%, но при расчете значения показателя не учитывается количество предоставляемых в МФЦ услуг – если в МФЦ организовано предоставление хотя бы одной услуги, все население муниципального образования полностью засчитывается как «имеющие доступ».[20]

Результаты работы многофункциональных центров демонстрируют сокращение сроков получения государственных и муниципальных услуг, снижение межведомственной волокиты, достижение существенного антикоррупционного эффекта за счет отсутствия непосредственного взаимодействия с предоставляющими услуги государственными и муниципальными служащими.

В рамках направления, касающегося оптимизации функций органов исполнительной власти, проведена инвентаризация состава государственных услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти, которые имеют непосредственное отношение к гражданам и бизнесу. Согласно проведенному анализу, существует более 800 таких услуг (функций) на федеральном уровне. Это услуги, получаемые по требования конкретного гражданина или организации  (справка, разрешение, лицензия),  а также контрольно-надзорные функции.

Достигнуты ощутимые результаты в части сокращения лицензируемых видов деятельности. В Федеральном законе "О лицензировании отдельных видов деятельности"[21] предусмотрен порядок определения полномочий по лицензированию, осуществляемых как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также положения, направленные на упрощение процедур получения и переоформления лицензии и на обеспечение защиты прав хозяйствующих субъектов, открытости и доступности информации лицензирующих органов для граждан и хозяйствующих субъектов, что позволит сократить масштабы административного влияния на предпринимательскую деятельность, связанного с лицензированием.

Кроме того, оптимизация государственных функций связана со стимулированием развития саморегулирования. С 1 января 2006 г. 5 видов лицензирования заменены обязательным членством в саморегулируемых организациях. Всего в Российской Федерации по состоянию на апрель 2017 г. создано более 800 саморегулируемых организаций, охватывающих более 20 видов предпринимательской.  При этом требование об обязательном членстве субъектов бизнеса в соответствующих саморегулируемых организациях установлено в 8 видах предпринимательской и профессиональной деятельности. В Южном Федеральном округе 81 саморегулируемых организаций.[22]

За  последние годы была проделана большая работа по реализации в жизнь Концепции и Программы реформирования государственной службы - и в законодательном, и в организационном отношении. Сделано многое для решения существующих много лет внутренних противоречий и пробелов в регулировании ряда ключевых вопросов государственной службы – правила приема на государственную службу, порядка и сроков ее прохождения, регламентации деятельности чиновников, установлены образовательные и иные цензы, и т.п.

Еще одним новым направлением в области государственного управления в России является применение метода ротации кадров как эффективного способа совершенствования кадрового состава и искоренения коррупции. За ротацию кадров на всех уровнях государственной власти выступает премьер-министр России Д. Медведев, который подчеркивает, что принцип ротации «в полной мере распространяется и на руководителей министерств, управлений внутренних дел. Тот, кто хочет продолжить службу, должен перемещаться - некоторые по горизонтали, а некоторые - по вертикали. Но, не вниз, а вверх»[23]. "Ротация кадров государственной гражданской службы представляет предусмотренное служебным контрактом, подготовленное в соответствии с планом профессионального развития перемещение служащего на другую должность, обеспечивающее профессиональный и карьерный рост государственных служащих и направленное на решение управленческих задач организационного развития"[24].

6 декабря 2011 года был принят Федеральный закон № 395-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе»[25], который вступил в силу с 1 января 2013 года. Ротация кадров, помимо эффективного метода подбора кадров, является способом борьбы с коррупцией.

Александр Гуров из комитета Госдумы по безопасности назвал принцип ротации кадров «одним из мощнейших рычагов в борьбе с коррупцией, клановостью и кумовством»[26]

Государственная служба в России существует и выполняет свои функции, но выполняет не в полной мере, недостаточно эффективно. Сегодня, когда Россия подошла к очередному новому этапу в развитии современного российского общества и обладает более широкими возможностями в решения масштабных, общенациональных задач, необходимо научиться ставить долгосрочные цели, в том числе и в реформировании государственной службы, а самое главное добиваться их реализации, воплощению в жизнь. Для этого необходимо установить личную ответственность конкретного чиновника, ответственного за реализацию той или иной государственной программы.

2.2. Основные проблемы государственного управления в современной России и пути их решения.

В ходе проводимой реформы государственной службы Российской Федерации выявились серьезные проблемы концептуального, правового и организационного характера. Основными причинами существования проблем и недостатков в системе государственной службы России являются: отсутствие целостной системы государственной службы, научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства о государственной службе; отсутствие системы управления государственной службой и неэффективное управление ею; неприспособленность функций государственного аппарата для решения стратегических задач государства незнание чиновниками современной науки управления; закрытость государственного аппарата от гражданского общества.

 «К основным организационным проблемам государственного управления в современной России можно отнести:

1. Недостаточно проработанное нормативно-правовое обеспечение государственного управления, особенно в части полномочий, взаимоотношений, как между органами власти, так и взаимоотношение государственных органов с гражданами.

2. Авторитарные методы управления. Управленческий дух и авторитарная атмосфера сложились в условиях командно-плановой экономики, и в некоторой степени методы остаются такими же и сегодня. Новые организационные формы не соответствуют старому содержанию управленческих отношений в госаппарате.

3. Недостаточно отработана вертикаль власти в стране, остаются спорными многие вопросы взаимодействия федеральных и республиканских (субъектов Российской Федерации) органов управления. В большинстве таких случаев проигрывает население, общество в целом. В этой атмосфере федеральные, республиканские и областные органы получают прекрасную возможность уходить от ответственности, перекладывая друг на друга свои промахи и недоработки.

4. Недостаточный уровень образования и квалификации государственных служащих. Многие из сотрудников не имеют профессионального образования по профилю работы, хотя степень важности, ответственности, уровень требований в системе государственного управления, однозначно, требуют этого. Более того, нередко, когда у государственных служащих вообще нет высшего образования.

5. Коррупция. Коррупция буквально разъедает систему государственного управления.

Коррупция (лат. corruptio) означает подкуп; подкупность и продажность общественных и политических деятелей, государственных чиновников и должностных лиц. В справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией последняя определяется как злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях.

Главной целью борьбы с коррупцией должны быть меры, направленные на изменение отношения общественности к коррупции путем формирования атмосферы неприятия коррупции во всех ее проявлениях и создание условий, препятствующих коррупции. В итоге антикоррупционная политика должна служить укреплению доверия населения к властным структурам государства.

6. Непрофессионализм сотрудников государственного управления, компенсируется их количеством. Становится неоправданным и очевидным. В основном это не столько физическое увеличение штата госаппарата, сколько неудачное соотношение элементов управленческой вертикали, прежде всего рост среднего звена. Последнее имеет место не только на региональном и местном уровнях, что отчасти оправдано необходимостью укрепления самостоятельности этих звеньев управления, расширением их функций; но и на уровне центральных и территориальных аппаратов федеральных органов государственной власти.

7. Неэффективная структура госорганов. На сегодняшний день нет системности, отсутствует концептуальный характер многочисленных преобразований, приводящих зачастую только к дезорганизации госаппарата, к организационной нестабильности государственных структур.» ^[27]

«В период с 2004 по 2012 г. редакция указов, закрепляющих структуру федеральных органов исполнительной власти, менялась более 100 раз. В 2012 г.15 марта подписан новый Указ Президента РФ  «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Но, не прошло и месяца, и в него вносят изменения»[28]. Это говорит о непрофессиональности чиновников, готовивших данный закон, их некомпетентности в области юридического и политического образования, а может и просто безответственного отношения к своей работе. И здесь возникает вполне логичный вопрос: А нужны ли России подобного рода чиновники, существующие на деньги российских налогоплательщиков?

8. «Снижение престижа государственных органов в глазах граждан, причем масштабы отчуждения людей от государственного аппарата в целом по некоторым оценкам даже превосходят соответствующий уровень недоверия, зафиксированный специалистами в последние годы существования СССР. Однако рейтинг доверия у президента растет.

Мы наблюдаем, что система государственного управления в России находится на перепутье и выбор путей ее развития (западный традиционный, свой собственный) по-прежнему актуален. Россия сделает этот выбор, важно лишь, чтобы он был осуществлен при достаточном системном, информационно-аналитическом, кадровом и организационно-техническом обеспечении. [29]»

Современная государственная гражданская служба России унаследовала от советской системы построения государственного управления ряд отрицательных тенденций, таких как: господство должностной и патронатной систем прохождения службы; отсутствие четких целей и задач государственной службы, критериев ее оценки. Также можно добавить, что проблемами при осуществлении государственного управления на современном этапе можно считать: недопонимание места и роли государственной службы в системе государственной власти; неверную оценку  специализации должностей; зависимость служащих от вышестоящих должностных лиц; высокий уровень коррупированности среди чиновников; отсутствие гарантий против произвольных увольнений; субъективную систему назначения на должность и т.д.  Начальник  Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД РФ генерал-майор полиции Андрей Курносенко  сообщил, что в 2016 году средний размер взятки российского чиновника вырос на 75% и составил 328 тыс. рублей.[30]  По информации краевой прокуратуры (Прокуратуры Краснодарского края), средний размер взяток на Кубани в 2016 был на уровне 215 тыс. рублей. Максимально выявленная сумма составила 14 млн. руб. – столько пытался получить глава администрации Супсехского сельского округа Анапы за способствование в заключении договора аренды земельного участка. Годовой объем рынка деловой коррупции в Краснодарском крае в 2016г. оценивается в 6,14 млрд руб., годом ранее этот показатель был равен 4 млрд рублей. Основной процент взяток приходится на то, чтобы ускорить решение вопроса, который и так должен решить чиновник (80%), либо смягчить требования при проверках контролирующих органов (70%). В топ-5 также входят попытки обеспечить нужное судебное решение (53,3%), получить госзаказ (59%), а также недвижимость/земельный участок в собственность или аренду (36,7%).[31]

Это снижает возможности государственной службы в повышении уровня и качества государственно-управленческих процессов. Вышеназванные  проблемы  отрицательно влияют на качество государственного управления.

Если попытаться обобщить слабые места российского государственного аппарата, то можно определить основные пути решения существующих проблем. С нормативной точки зрения основные направления реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации определены в указах Президента РФ «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» и  от 11 августа 2016 г. N 403 "Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы.

Для ускорения реализации федеральной программы реформирования государственной службы необходимо повысить темп реформирования и установить (определить) ответственность государственных структур за выполнение плана реформ. Поскольку реформирование государственной службы есть управление ею, следует в первоочередном порядке создать реально действующую систему управления государственной службой России, создав прежде всего полномочный федеральный государственный орган по управлению государственной службой, подведомственный непосредственно Президенту РФ. Этот межведомственный политико-административный орган должен иметь координационные, распорядительные и контрольные полномочия.

В целом понимание, нормативное установление и преодоление этих проблем - главное условие дальнейшего прогрессивного развития государственной службы современной России.

С научной точки зрения интересен и нетрадиционен подход к возможному решению проблемы реформирования и повышения эффективности государственной службы профессора Г.В. Атаманчука.[32]

Один из главных путей повышения качества государственного управления и системы государственной службы, по его мнению, заключается в развитии интеллектуальной составляющей руководящего и оперативно-исполнительного состава органов государственной власти.

Сегодня многие из чиновников не способны делать достоверные аналитические оценки, прогнозировать тенденции и обосновывать оптимальные решения. По ряду вопросов внутренней жизни страны они имеют весьма поверхностные суждения, ошибочные подходы, широко тиражируемые через СМИ.[33]

Создание такого интеллектуального потенциала гражданской службы является одной из важнейших предпосылок роста уровня государственного управления. Основной путь решения этой задачи - повышение уровня образования государственных гражданских служащих всех категорий и групп должностей. От государственного служащего необходимо новое, своевременное понимание смысла государственного управления, изменение предназначения, деятельности и поведения государственного аппарата, в том числе минимизация бюрократической волокиты, организация работы в соответствии с существующими современными потребностями общества.

Важны следующие направления, по которым следует повышать профессионализм и активность государственных гражданских служащих.

В современное время для управления обществом требуется не только теоретический, а также  рациональный способ мышления государственных служащих, основанный не на традициях, а на знаниях и опыте.

Возможно, что в менеджменте, особенно в торговле и обслуживании, допустимы проявления стихийности, спонтанности. В государственном же управлении, связанном с исторической судьбой объединенных в государство миллионов людей, спонтанность недопустима. Здесь должен действовать разум, основанный на достоверных знаниях, опыте и информации.

Современный рационализм в государственной службе означает:

- использование комплексного подхода в анализе и оценке управленческих ситуаций, в исследовании и выборе лучших вариантов управленческих решений, в поисках и применении форм, методов и ресурсов их практического исполнения;

-  оптимизация всех элементов и взаимосвязей в системе государственного управления;

- понимание необходимости смещения акцента с материальных -природных ресурсов как основного источника дохода государства, на  развитие других отраслей экономики, прежде всего высокоинтеллектуальных, а также смещение акцента на развитие малого и среднего бизнеса;

- повышение требовательности и установление ответственности персонала государственных органов за результаты, последствия и эффективность их управленческих решений и действий, причем ответственность должна быть скорее не дисциплинарной, а материальной и даже уголовной.

Следовательно, в интересах государственного управления все преобразования в системе государственной службы необходимо вести с позиций формирования интеллектуального ядра в государственном аппарате, рациональности мышления и деятельности чиновников.[34]

Качественные изменения, которые декларируются в ходе реформирования государственной службы, должны обеспечить приведение системы государственной службы в соответствие со сложившимися социально-политическими, экономическими, культурно-историческими потребностями современного российского общества, а также международно-правовой практикой.

Таким образом, во второй главе были рассмотрены основные тенденции развития государственного управления в России, а также названы основные причины, которые,  по мнению автора, затормаживают или сводят на «нет» административные реформы в области государственного управления, делают неэффективным государственное управление в стране, снижают уровень доверия населения к власти в стране и предложены способы их решения.

Заключение.

Подводя итог дипломного исследования необходимо сказать, что государственное управление является разновидностью социального управления – феномена, который в своих различных формах и проявлениях присутствует в жизнедеятельности практически всех без исключения человеческих сообществ. Управление или, во всяком случае, его отдельные компоненты выступает неотъемлемой функцией и обязательным условием нормального функционирования фактически всех социальных систем – от микросистем (будь то семья или мелкий производственный коллектив) до национальных государств или мощных транснациональных корпораций. И в очень многих случаях неудачи и отрицательные результаты их деятельности в той или иной мере оказываются обусловленными ошибками их менеджмента. По своей социальной природе государственное управление осуществляется в форме воздействия со стороны абсолютно всех государственных институтов на деятельность общества в целом и в частности на отдельные его элементы, где и происходит реализация потребностей и интересов социума, достигаются общезначимые цели, и утверждается воля общества.

В современной литературе отсутствуют общепризнанные понимания социального управления и его общепринятые определения. Тем не менее, во многих пунктах имеет место тождество или близость позиций. Так, можно сказать, что большинство авторов склонны соглашаться со следующими тезисами:

- это воздействие, осуществляемое в соответствии с определенной целью или целями, то есть целенаправленное воздействие;

- основным содержанием управления и управленческой деятельности выступает выработка, принятие и проведение в жизнь управленческих решений, имеющих в виду либо обеспечение нормального функционирования данной социальной системы, либо ее трансформацию и развитие в том или другом направлении;

- в своей деятельности субъекты управления опираются на власть в самом широком толковании данного термина, то есть на возможность применения разнообразных отрицательных санкций – от морального осуждения или, скажем, лишения конкретного человека премии до лишения этого же человека свободы или даже жизни;

- важнейшей компонентой управления выступает организация, понимаемая в данном случае как процессы, связанные с объединением, консолидацией и распределением ресурсов (человеческих, финансовых, материальных) внутри группы или коллектива. При таком подходе организация предстает как деятельность, содержанием которой является «установление и обеспечение целесообразных связей между элементами системы».

Государственное управление, является особой разновидностью социального управления. Его специфику составляет, прежде всего, то, что его субъектом выступает исключительно государство, его органы либо иные структуры (как, например, органы местного самоуправления) – но, будучи на то уполномоченными государством, в пределах, им установленными, и от его имени. Государство – чрезвычайно сложный и многоплановый социальный институт, существовавший в истории и существующий сегодня в очень разных модификациях и формах.

Для нас в данном случае важны, в первую очередь, три его характеристики и три его признака:

- государственный суверенитет, то есть абсолютное верховенство принимаемых государством или от его имени решений на определенной территории; границы этой территории являются границами его суверенитета или, как иногда говорят, границами его юрисдикции;

- монопольное право государство на ресурсы государственной власти, включающие в себя возможность применения (в границах государственного суверенитета) на использование средств законного и организованного принуждения, включая физическое принуждение. Государственная власть является настолько важным атрибутом и признаком государства, что сегодня зачастую понятия «органы государства» и «органы государственной власти» используют как синонимы;

- объектом государственного управления выступает все общество, имея, конечно, в виду исторически конкретное общество.В большинстве современных обществ люди достаточно свободны от государственного вмешательства и контроля не только в частной жизни, но и в сфере образования, культуры, бизнеса. Но границы этой свободы, самостоятельности и самоуправления определяются государством. Именно оно посредством законодательства устанавливает основные, общие, типовые правила (нормы) поведения людей во всех сферах его жизни Организация государственного управления как системы включает в себя совокупность государственных институтов (Президент РФ (глава государства); Федеральное Собрание РФ; Правительство РФ; министерства, службы, агентства; система судебных органов), которые принимают непосредственное участие в управлении Российской Федерации. Для упорядочения их деятельности были разработаны и приняты нормативно-правовые акты, которые составили законодательную основу государственного управления РФ. В дипломной работе были рассмотрены понятие, сущность и содержание государственного управления, признаки и функции исполнительно-распорядительной деятельности, правовое положение субъектов исполнительной власти, а также основные изменения в этой сфере на современном этапе.

Проводя исследование по теме дипломной работы, автор рассмотрел необходимость проблемы, возникающие в повышения уровня кадров при строгом соблюдении принципа законности. Соблюдение и укрепление законности и государственной дисциплины является с одной стороны острейшей проблемой возникающей на пути развития современного российского общества, а с другой стороны главным направлением формирования правового государства.От состояния законности и соблюдения дисциплины в государственном управлении зависит успех осуществления задач во всех сферах государственной деятельности, например, по борьбе с преступностью, охране общественного порядка и обеспечению безопасности, как личности, так и государства.Между тем деятельность по укреплению законности и служебной дисциплины в государственном управлении зачастую не имеет научной основы и осуществляется главным образом в сферах отбора и воспитания кадров, применения мер юридической ответственности и общественного воздействия в отношении виновных. Но состояние законности в государственном управлении зависит от более широкого круга факторов — материальных, социальных, политических, правовых и др. Их реализация является управленческим процессом, и его эффект во многом зависит от наличия соответствующих знаний, умений, навыков, убеждений, стереотипов поведения как у непосредственных исполнителей, так и у руководителей. В стратегии устойчивого развития страны определенную роль призвано выполнить современное государственное управление. Именно оно, будучи организующим ресурсом, связывающим, упорядочивающим звеном в системе общественных отношений призвано направлять и согласовывать совместную, прежде всего производственную, деятельность людей, содействовать наиболее активному участию населения в управлении делами государства, исполнительно-распорядительной деятельности. Именно управление, осуществляемое на основе современной организации, способствует наиболее рациональному осуществлению целей, задач, функций государства.

[1] Если в начале XX столетия в Соединенных Штатах один федеральный чиновник приходился на 50 американцев, то к концу века соотношение стало один к пяти. К исходу столетия в США число государственных служащих достигло 3 млн. человек (на уровне штатов оно еще больше). За время существования США население страны увеличилось в 53 раза, а число государственных служащих в 1000 раз: Гомеров, И.Н. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура / И.Н.Гомеров. – М.: ООО «Издательство ЮКЭА» , 2002. – С. 717-718.

[2] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 7-е дополн. М.: Омега-Л, 2016. - С.38.

[3] Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие.  СПб.: Питер, 2007. С. 13.

[4] Худякова А.С. Государственное управление и государственное регулирование: проблемы взаимосвязи // Управленческое консультирование. 2014. №12 (72). URL: #"О выборах Президента Российской Федерации" от 10.01.2003 N 19-ФЗ (последняя редакция от 13.07.2015) // #"О структуре федеральных органов исполнительной власти". #"Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 годы. Система ГАРАНТ: #"Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации" от 29.11.2007 N 282-ФЗ.

[19] Официальный сайт МФЦ. #"О лицензировании отдельных видов деятельности" от 04.05.2011 N 99-ФЗ (последняя редакция).

[22] Информационный портал «Все о регулировании». #"https://www.scienceforum.ru/2015/1225/13612">https://www.scienceforum.ru/2015/1225/13612#. Меньшенина Н.Н. Коррупция в Российской Федерации: генезис, формы, технологии, противодействие. Монография. - Екатеринбург: Уральский университет, 2014. - 202 с.

[28] Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров под редакцией Старостина С.А. М., Проспект. 2016. С 42.

[29] Кудинов В.В., Меньшенина Н.Н. Современные проблемы государственного и муниципального управления // Международный студенческий научный вестник. 2015// https://www.scienceforum.ru. Меньшенина Н.Н. Коррупция в Российской Федерации: генезис, формы, технологии, противодействие. Монография. - Екатеринбург: Уральский университет, 2014. - 202 с.

[30] «Нужно поставить чиновника в такие условия, чтобы у него пропал интерес брать взятки». Начальник ГУЭБиПК МВД России Курносенко А.А.  15.03.2017.  #"#">http://kuban.rbc.ru/krasnodar/10/04/2017/58eb854a9a79472c9ab13e30. 

[32]Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления: Учебник / Г.В. Атаманчук - М.: Омега-Л, 2013. - 525 c.

[33] Основы государственной службы и кадровой политики: Черепанов В.В. Год публикации:  2016  Коллекция источника: Университетская библиотека.

[34] Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления: Учебник / Г.В. Атаманчук. - М.: Омега-Л, 2013. - 525 c.