Управление земельным фондом в Российской Федерации

Управление земельным фондом в Российской Федерации

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие, исторические аспекты и общая характеристика управления (регулирования) земельным фондом

1.1 Исторические аспекты возникновения и развития управления земельным фондом в России

1.2 Понятие управления земельным фондом

1.3 Субъекты и вопросы разграничения полномочий по управлению земельным фондом

1.4 Правовые основы реализации управления земельным фондом в РФ

Глава 2. Содержание управления земельным фондом

2.1 Общая характеристика основных направлений управления земельным фондом в РФ

2.2 Государственный контроль за использованием и охраной земель

2.3 Государственный земельный кадастр

2.4 Применение мер юридической ответственности за нарушение правил по охране и использованию земель

2.5 Направления совершенствования управления земельным фондом РФ

Заключение

Список использованной литературы

Введение

земельный фонд ответственность

Земельные отношения в России на протяжении всей ее истории являлись важнейшим элементом жизни общества, основой социально - экономического развития и стабильности, приоритетным направлением политики государства. Необходимо отметить, что и в дореволюционной России, и при советском режиме, и на современном этапе развития нашего государства эта проблема всегда оставалась одной из наиболее сложных и острых в отношениях между личностью, обществом и государством. Общая тенденция свидетельствует о том, что на любом историческом этапе земельные преобразования, реформы всегда проходили в сложной социальной обстановке, вызывали раскол в обществе и серьезное сопротивление их проведению со стороны определенных социальных и политических сил и далеко не всегда приводили к положительным результатам (достаточно вспомнить аграрные реформы П.А. Столыпина, на советском этапе - раскулачивание и коллективизацию). В настоящее время наблюдается обратная тенденция: стремление государства вернуть человеку землю под законодательную гарантию права частной собственности на нее и тем самым достичь оздоровления социально - экономической ситуации в государстве. Исторический опыт свидетельствует о необходимости четкого и осторожного подхода к правовому регулированию земельных отношений, исключая непоследовательность и спешку в принятии законодательных актов, которые могут привести к крайне негативным последствиям.

Новый Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ) имеет ярко выраженный либерально - рыночный характер, несмотря на то, что в нем много позиций, отражающих значительную степень государственного регулирования земельных отношений с помощью норм административно - правового характера. Его отличает более высокий уровень юридической техники по сравнению с Земельным кодексом РСФСР 1991 г. (далее - ЗК РСФСР). Структурно он также значительно отличается от старого Кодекса. Во-первых, законодатель отказался от размещения глав по разделам, как это было ранее. Во-вторых, структура ЗК РФ стала более четкой, позволяющей выделить общую и особенную части. ЗК РФ состоит из 18 глав и 103 статей: главы 1 - 13 составляют общую часть, а главы 14 - 18, касающиеся правового положения отдельных категорий земель, составляют особенную часть Кодекса.

В настоящее время достаточную актуальность приобретает исследование вопросов управления земельным фондом в Российской Федерации. Это обусловлено отсутствием необходимого механизма, обеспечивающего эффективность осуществления такого управления.

Новое законодательство с учетом особенностей земельных и иных природоресурсных отношений предоставляет возможность выбора форм собственности и хозяйствования на земле. Развиваются институты права частной собственности на землю и аренды земли, государственное управление земельным фондом сочетается с широкой самостоятельностью пользователей земли. В результате изменился сам предмет и, следовательно, задачи земельного права.

Объектом настоящего исследования является комплексное рассмотрение института управления земельного фонда в Российской Федерации. При этом в качестве непосредственного предмета работы важно отметить рассмотрение следующих вопросов:

исторические аспекты правового регулирования института земельного фонда в РФ;

понятие управления земельным фондом;

исследование конкретных элементов института управления земельным фондом;

характеристика основных направлений деятельности по управлению земельным фондом.

В настоящее время теоретическая база рассматриваемого института касается исследования различных его сторон. В связи с этим необходимо отметить, например, работы Боголюбова С. А., Иконицкой И.А., Жернакова Д.В. и др.

В качестве задач работы важно выделять:

анализ действующего земельного законодательства РФ;

исследование практических и теоретических основ института управления земельным фондом;

рассмотрение проблем обозначенного института и способов их разрешения.

При этом в качестве цели работы важно отмечать необходимость детального исследования механизма управления земельным фондом в рамках реальной действительности.

Важно отметить, что с принятием нового Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ земельные отношения перешли на новую ступень своего развития. Это касается, в частности, права распоряжения земельными участками, а также последствий приватизации. По-иному регламентируются взаимоотношения между землепользователями, землевладельцами и собственниками земельных участков.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому в подп. 1 п. 1 ст. 6 Кодекса земля рассматривается как природный объект (составная часть природы) и одновременно как природный ресурс с точки зрения ее охраны и использования (извлечения полезных свойств) в целях удовлетворения различных потребностей человека. В этом качестве земля и связанные с ней общественные отношения являются объектом правового регулирования природоохранного и прежде всего земельного законодательства.

Подпункт 2 п. 1 ст. 6 Кодекса в качестве объекта земельных отношений называет земельный участок, юридическое определение которого установлено в п. 2 этой же статьи. Одновременно такой участок является недвижимым имуществом, объектом гражданских прав, вещью в гражданско-правовом смысле (ст. 128 - 130, 133, 260 ГК РФ). Как и любая другая вещь, земельный участок, отвечающий требованиям гражданского и земельного законодательства, может предоставляться гражданам и юридическим лицам, быть предметом сделок, в результате которых возникают, переходят и прекращаются вещные и иные права на землю. В этом качестве он является объектом не только земельных (связанных с использованием и охраной земель), но и множества гражданско-правовых отношений, прежде всего имущественных (ст. 2 ГК РФ).

Состояние экономики нашего государства находится в прямой зависимости от того, насколько рационально используются национальные природные ресурсы, в том числе и земля. Одним из условий повышения эффективности ее использования является создание продуманного, гибкого и надежного оборота земельных участков, позволяющего обеспечить перераспределение их под контролем государства как в хозяйственных, так и в иных целях.

При этом вовлечение земельных участков в оборот выполняет не только функцию перераспределения с учетом реальных возможностей владельцев (в пользу тех, кто хочет и может успешно использовать землю), но еще и функцию обеспечения исполнения обязательств (например, путем залога при кредите), функцию хозяйственного маневрирования ресурсами (например, при передаче части свободных земель в аренду, доверительное управление), функцию инструмента управления ресурсами соответствующего административно-территориального образования (города, сельского района и т.п.) и т.д.

Важно отметить, что хозяйственный оборот земельных участок во многом подчинен требованиям, разрабатываемым в процессе управления земельного фонда. Определенный государственный контроль, обеспечиваемый в процессе данного механизма, помогает предотвратить злоупотребления в данной области.

Так, к примеру, становится очевидным поиск нетрадиционных способов эффективной защиты земель сельскохозяйственного назначения. Одним из перспективных путей, показавших свою эффективность в обеспечении сохранности плодородия пахотных земель в развитых странах, является земельный аудит. Поскольку Российская Федерация вступила на путь строительства демократического общества, внешний земельный аудит является важнейшей составляющей общегосударственного управления земельным фондом, так как соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления наделяются правами управления земельными ресурсами через своих избирателей. В условиях сокращения в РФ штата органов государственного земельного контроля и диверсификации их деятельности не в пользу охраны земель, особую значимость с учетом международного опыта может приобрести инициативная деятельность хозяйствующих субъектов, занимающаяся земельным аудитом, т.е. поиском путей снижения негативного воздействия на земли деятельности человека. Земельный аудит для нашей страны является новой формой аудита и поэтому нуждается в разработке концептуальных основ, правовых, методических и организационных ориентиров.

Таким образом, рассмотрение отдельных аспектов института управления земельным фондом существенным образом влияет на качество развития земельных правоотношений в Российской Федерации в целом.

Глава 1. Понятие, исторические аспекты и общая характеристика управления (регулирования) земельным фондом

.1 Исторические аспекты возникновения и развития управления земельным фондом в России

Регулирование земельных отношений осуществлялось на всех этапах развития человеческого общества. Целью его были реализация связанных с землей интересов отдельных индивидуумов и групп людей, а также разрешение возникающих при этом противоречий. Особенно усилилась потребность в регулировании земельных отношений при капитализме. С возникновением новых отраслей производств появилась необходимость в целевом перераспределении земельных ресурсов и их эффективном использовании в целях ускорения социально-экономического развития общества.

История российского земельного права - это история государственных, политических и экономических преобразований. Государство и гражданское общество определяли свои взгляды на земельный режим и переводили его на язык права в соответствии с тем уровнем знаний, который был присущ конкретному времени2. Право России признавало землю недвижимым имуществом, на которое распространялось общее гражданское законодательство и положения о вещных правах.

С момента создания Российской империи и утверждения сословного строя долгое время земельные отношения в стране сохранялись с незначительными изменениями до тех пор, пока общество не испытало в середине XIX века значительное потрясение - аграрную реформу. К середине XIX столетия земельный строй России представлял собой сочетание средневекового феодального земельного строя с нарождающимися элементами капиталистических земельных отношений, проявляющихся в множественности форм землевладения и разнообразии их правового регулирования. Бурное развитие экономики в России вело ее к отмене крепостного права и проведению земельной реформы. Содержание крестьянской реформы излагалось в Положении от 19 февраля 1861 года «О крестьянах, вышедших из крепостной зависимости». Законы 26 июля 1863 года и 18 января 1866 года уравняли статус удельных и помещичьих крестьян и объединили их в одно крестьянское сословие.

Реформа собственности на землю осуществлялась двумя путями:

) В порядке рыночных отношений (купли-продажи земли);

) В порядке выкупа крестьянами у помещиков в собственность своей усадебной оседлости.

В результате реформы, повлекшей отмены крепостного права, была создана сложная система общинной и семейной круговой поруки (сельская община отвечала перед государством за каждого домохозяина, а он отвечал перед общиной за членов своей семьи). Реформа 1861 года сохраняла исторически сложившиеся две основные формы землевладения: общинное (на большей территории России) и подворное (в западной ее части). 18 мая 1862 года утверждается Крестьянский поземельный банк, который упрощал получение земельных участков крестьянами на праве личной собственности, не распространенной среди этого сословия.

Таким образом, начиная с 1861 года, крестьяне или единолично, или в рамках земельных общин выступают в качестве носителей прав и обязанностей на землю по законодательству. Реформа 1861 года на грани двух эпох российской истории - феодализма и капитализма была для страны самой значимой из всех проводимых реформ.

Радикальные изменения земельного строя России начались после поражения революции 1905 года. Важным событием в экономической и социальной жизни страны, в первую очередь деревни, явилась Столыпинская реформа, начатая в 1906 году. Основным направлением реформы были реорганизация крестьянского хозяйства и изменения содержания прав крестьян на землю1. Реформа была направлена на переход от права общей собственности на землю среди крестьян, к праву личной собственности главы хозяйства. Основными правовыми актами Столыпинской аграрной реформы являлись Указ от 9 ноября 1906 года «О новом льготном порядке выдела из общины» и Закон Государственной Думы от 14 июня 1910 года. В перспективе, по мысли П.А. Столыпина, в России должен был сложиться многочисленный класс крепких сельских хозяев, который впоследствии станет надежной опорой власти и сумеет вместе с помещичьим хозяйством обеспечить процветание аграрного сектора экономики. Реформу предполагалось осуществить в более длительные сроки, чем были отпущены историей. В перспективе ее последствия могли благотворно сказаться на всем экономическом облике страны. Ее неудача была обусловлена тем, что она проводилась в условиях сохранения помещичьего землевладения и для его сохранения.

В исторический промежуток времени от отмены крепостного права до 1917 года законодательство предоставило крестьянскому сословию права на землю, право владения ею. Право распоряжаться земельным участком состояло в возможности заключать все виды сделок и совершать иные действия, предусмотренные гражданским законодательством для недвижимости. Право использовать земельный участок ограничивалось обязанностью не нарушать права собственников соседних участков и сервитуты. Закон предоставлял право выкупа земель для государственных нужд.

Столыпинская аграрная реформа, таким образом, положила начало юридическому оформлению прав собственности на землю многочисленного класса мелких земельных собственников. Право собственности является важнейшей предпосылкой формирования гражданского общества и правового государства. Свободная личность, обладающая экономическими и социально-политическими правами, - одно из достижений мировой цивилизации. В этом смысле Столыпинская реформа несла определенный прогресс, так как регулирование отношений частной собственности на землю стимулировало экономическое развитие сельского хозяйства в России. Октябрьская революция 25 октября (7 ноября) 1917 года установила в нашей стране новый порядок, как в правовой системе в общем, так и в земельном праве в частности. Вопрос о земле как один из основных вопросов революции, особенно волновал многонациональное крестьянство.

Подготовка аграрной реформы была возложена (Постановлением Временного Правительства от 21 апреля 1917 года) на главный земельный комитет при Министерстве земледелия. Целью реформы, по мнению Маслова С. М. (Министерство земледелия), была "передача всех земель в пользование трудового населения".

Одним из первых актов по реформированию стало принятие Вторым съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов Декрета «О земле» 26 октября (8 ноября) 1917 года, который уничтожил земельный строй дореволюционной России и создал в стране новый земельный строй. Пункт 1 Декрета "О земле" гласил: "Помещичья собственность на землю отменяется немедленно, без всякого выкупа". Тем самым ликвидировалось помещичье землевладение, отменялось право частной собственности на землю, и вся земля в стране была национализирована. Крестьянство было освобождено от ежегодных арендных платежей, а также от расходов на покупку земли. Земля передавалась в распоряжение земельных комитетов, которые стали полномочными органами государственной власти на местах. Тем самым земля переходила в распоряжение государства. В соответствии с Декретом «О земле» допускались различные формы пользования ею (подворные, хуторские, общинные, артельные) и различные формы землепользования (государственные предприятия, товарищества, артели, трудящиеся крестьяне). Национализация (передача всей земли в собственность государства) земли привела к возникновению и последующему развитию земельного законодательства новой России.

января 1918 года Третий Всероссийский съезд Советов принял декрет "О социализации земли". Первая его статья закрепила концепцию "об отмене навсегда всякой собственности на землю, недра, воды, леса и живые силы природы в пределах Российской Федеративной Советской Республики". Далее декрет провозглашал: "Земля без всякого выкупа отныне переходит в пользование всего трудового народа "(ст.2) . Тем самым он подтвердил положение о праве исключительной государственной собственности на землю и ее недра.

Утвержденное постановлением ВЦИК от 14 февраля 1919 года Положение "О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию" установило понятие "единого государственного земельного фонда". "Вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании она ни состояла, считается единым государственным фондом" (ст.1). Единый государственный земельный фонд находится в непосредственном заведовании и распоряжении соответствующих народных комиссариатов и подведомственных им местных органов власти (ст.2)1. В Положении регламентировался порядок организации и деятельности хозяйств, сельскохозяйственных коммун, а также содержалась специальная глава о поощрении и содействии трудовым сельскохозяйственным объединениям.

Во время проведения новой экономической политики (нэп) был принят декрет ВЦИК от 21 марта 1921 года "О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом". Тем самым нэп предоставлял организационную экономическую свободу человеку, давал возможность проявлять инициативу и предприимчивость.

Продолжением земельной реформы стал Земельный кодекс, утвержденный Постановлением ВЦИК РСФСР 30 октября 1922 года и введенный в действие с 1 декабря 1922 года. Его принятие было необходимо для упорядочивания всех земельных актов и урегулирования всех вопросов землепользования в Советской Республике. Цель Земельного кодекса заключалась в создании стройного, доступного пониманию каждого земледельца свода законов о земле3. Основные положения кодекса подтверждают "отмену навсегда частной собственности на землю, недра, воду и леса"4, объявляют все земли в пределах РСФСР "собственностью рабоче-крестьянского государства и категорически запрещают все сделки по отчуждению земли под страхом уголовного наказания" (ст.2). Земельный кодекс 1922 года включал в себя нормы, регулирующие назначение единого сельскохозяйственного налога. Налог взимался в зависимости от количества и качества земель, закрепленных за тем или иным крестьянским хозяйством. Он был дифференцирован по местностям, учитывал степень интенсификации земледелия.

В современных условиях, когда ликвидирована монополия государственной собственности на землю, вопрос о государственном руководстве управлением земельным фондом в нашей стране становится одним из наиболее злободневных. Необходимость формирования нового земельного законодательства определяется причинами политического, экономического и идеологического характера. Действующее земельное законодательство, к сожалению, не является эффективным инструментом для стабильного правого регулирования земельных отношений.

1.2 Понятие управления земельным фондом

Государственное регулирование управления земельных отношений -система мер, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земли, ее охрану, воспроизводство и повышение плодородия почв, сохранение и создание благоприятной для людей окружающей среды, защиту прав собственности, владения и пользования землей путем осуществления комплекса организационных, правовых и экономических мер. Регулирование земельных отношений осуществлялось на всех этапах развития человеческого общества для реализации связанных с землей интересов отдельных граждан и групп людей, а также разрешения возникающих при этом противоречий. Правовой институт регулирования управления земельным фондом в Российской Федерации является прерогативой государственного управления земельными ресурсами, основанного на территориальном верховенстве и распространяемого на все земли, независимо от субъектов права собственности на них.

Анализ законодательства по аграрной и земельной реформам позволяет сделать вывод, что главными целями и задачами реформ, проводимых государством, являются изменение организационно-правовых форм сельскохозяйственных предприятий (разрушение крупных коллективных хозяйств и «фермеризация» сельского хозяйства), введение частной собственности на землю (в том числе общей собственности членов сельскохозяйственных предприятий на земельные доли) и организация земельного рынка.

В условиях отсутствия полноценного земельного законодательства, регулирующего на федеральном уровне развитие земельных отношений в процессе становления рыночной экономики, субъекты Российской Федерации, не дожидаясь решения правовых проблем со стороны центра, занимаются разработкой региональных законов, необходимость принятия которых диктуется самой жизнью.

Отсутствие многих основополагающих актов, регламентирующих деятельность земельных комитетов, определяющих политику в области земельных преобразований, вынуждает регионы заниматься созданием собственного земельного законодательства, которое в будущем после принятия соответствующих федеральных законов может войти в противоречие с ними. Для решения проблем обеспечения преобразований в Российской Федерации и ее субъектах, рационального пользования землями необходима разработка законодательных документов, отвечающих современным требованиям, в том числе и Земельного кодекса РФ.

Особо важную роль в процессе правового обеспечения земельных преобразований в целом должна сыграть организованная на федеральном уровне работа по подготовке проектов модельных законов субъектов Российской Федерации в сфере земельных отношений (по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов). Практика свидетельствует, что невозможно успешное решение проблем земельных преобразований без соответствующей системы государственных органов управления в области регулирования земельных отношений.

При этом в развитии нормативно-правовой базы рынка земли можно выделить два основных направления: разработка основ федеральной политики в сфере использования и охраны земель; разработка на этих основах пакета законодательных и иных правовых актов.

В широком смысле под управлением понимается руководство чем-либо (или кем-либо). Управление в сфере взаимодействия общества и природы представляет собой совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований земельного законодательства.

Управление земельным фондом представляет собой распорядительную деятельность соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение рационального использования и охраны единого земельного фонда страны. Практически управление земельным фондом проявляется в виде регулирования земельных отношений посредством правовых норм и обеспечения соблюдения требований земельного законодательства путем осуществления систематического контроля за использованием и охраной земель и принятия, необходимых мер воздействия на нарушителей земельного законодательства. Таким образом, функции государственного управления земельным фондом в данном случае являются и функциями государственного регулирования земельных отношений, т.е. они совпадают.

Очевидно, что государственная деятельность по регулированию земельных отношений вообще осуществляется в более широких пределах, чем только по управлению земельным фондом. Она, например, может распространяться на сферу общественных отношений, смежную с областью земельных отношений, если это необходимо для обеспечения рационального использования и охраны земель.

Управление земельным фондом, как и вся правоприменительная деятельность государства, осуществляется как через систему государственных органов, так и посредством привлечения к этому процессу негосударственных структур (общественных, муниципальных и др.).

В этом смысле управление земельным фондом, являясь категорией государственной, может включать в себя, условно говоря, некие составляющие элементы в виде муниципального или внутрихозяйственного управления соответствующими землями в той мере, в какой это может быть делегировано государством.

Земельный фонд Российской Федерации - это вся территория, т.е. вся земля, включая водопокрытую, в пределах границ страны.

Хотя земля представляет собой единый природный объект, отдельные ее части обладают различными природными качествами и свойствами, представляющими определенный хозяйственный интерес (почвенным плодородием, лесопокрытостью, наличием полезных ископаемых и т.п.), которые в связи с этим целесообразно использовать определенным образом, т.е. в определенных народнохозяйственных целях. С этой точки зрения единый земельный фонд подразделяется на 7 целевых категорий, закрепленных в земельном законодательстве (ст. 7 ЗК РФ), а именно:

) земли сельскохозяйственного назначения;

) земли поселений (городов, поселков и сельских поселений);

) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

) земли особо охраняемых территорий (природоохранного, природно-заповедного, рекреационного, оздоровительного и историко-культурного назначения);

) земли лесного фонда;

) земли водного фонда;

) земли запаса.

В соответствии с основным целевым назначением упомянутых частей единого земельного фонда земельным законодательством установлен и правовой режим их использования в народном хозяйстве.

К землям сельскохозяйственного назначения отнесены участки единого земельного фонда, используемые или по своим природным качествам пригодные для использования в сельском хозяйстве, т.е. для производства сельскохозяйственной продукции.

Землями поселений считаются земли, расположенные в пределах административных границ различных поселений, которые подразделяются с точки зрения их функционального назначения на две группы: сельские и городские населенные пункты (т.е. города и поселки городского типа). Основное целевое назначение этих земель - удовлетворение градостроительных потребностей этих населенных пунктов.

Земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, обороны, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики и иного назначения представляют собой участки земельного фонда, предоставленные юридическим или физическим лицам для осуществления специальных задач в промышленности, на транспорте, энергетике и других отраслях народного хозяйства. Основное целевое назначение земли В этих сферах народного хозяйства - служить операционным базисом для размещения и функционирования промышленных и иных предприятий и объектов.

Землями лесного фонда признаются земли, покрытые лесом, а также не покрытые им, но предоставленные или предназначенные для ведения лесного хозяйства. Лес представляет собой очень ценное природное сырье для промышленности, энергетики, как незаменимый строительный материал. В то же время земля здесь играет роль средства производства лесохозяйственной продукции и нуждается в связи с этим в установлении особого правового режима использования.

К землям водного фонда относятся земли, занятые водоемами, ледниками, болотами, за исключением тундровой и лесотундровой зон, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли по берегам водоемов (прибрежные полосы), необходимые для их обслуживания. Их основное целевое назначение - удовлетворение питьевых, бытовых, оздоровительных и других нужд населения, а также водохозяйственных, природоохранных, промышленных, энергетических, транспортных, рыбохозяйственных и иных потребностей.

К категории особо охраняемых территорий относятся земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, имеющие статус особо охраняемых территорий в силу их специфической роли и особого значения в жизни-общества. Они служат удовлетворению духовных, биологических, эстетических и иных потребностей граждан.

Землями запаса считаются все участки земельного фонда, не предоставленные в собственность или пользование физическим или юридическим лицам или изъятые у них по основаниям, предусмотренным законодательством.

Целевая категория определяет лишь основное, общее целевое назначение отнесенных к ней земель. Конкретное использование земельных участков в пределах целевых категорий может существенно различаться в соответствии с практической целесообразностью, определяемой компетентными органами исполнительной власти при предоставлении земельных участков гражданам или юридическим лицам. Указанный признак разграничения земель целевых категорий установлен законодательством в виде разрешенного использования (п. 2 ст. 7 ЗК РФ). Так, к видам разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения могут быть отнесены: индивидуальное и коллективное садоводство, огородничество, животноводство и т.п. Разрешенное использование земель лесного фонда может состоять в использовании участков этой категории для заготовки древесины, живицы, второстепенных лесных материалов, побочного лесопользования, сенокошения, выпаса скота, охотничьего промысла и т.п.

При установлении разрешенного использования земель могут предусматриваться определенные ограничения или запреты, соблюдение которых является обязательным. Так, в пределах водоохранных зон на землях сельскохозяйственного назначения запрещается применять ядохимикаты, производить распашку почвы, выпас скота, а на землях, подверженных эрозионным процессам, ограничивается применение агротехники, стимулирующей развитие этих процессов и т.д.

Законодательством (ст. 7 ЗК РФ) установлено, что правовой режим земель определяется их принадлежностью к той или иной целевой категории и разрешенным использованием в соответствии с территориальным зонированием.

Другой классификационный признак земельного фонда - естественно -историческое состояние и хозяйственное использование отдельных его частей, которое получило название земельных угодий. Под земельными угодьями понимаются участки земли (массивы), систематически используемые для определенных хозяйственных целей и имеющие качественные различия естественно -исторического характера. Все земельные угодья подразделяются на две группы: сельскохозяйственные, т.е. систематически используемые для производства сельскохозяйственной продукции (их еще называют продуктивными землями), и несельскохозяйственные, т.е. земли, не включенные в сельскохозяйственный оборот. К сельскохозяйственным угодьям относятся: пашня, сенокос, пастбище, участки, занятые многолетними плодовыми насаждениями. Несельскохозяйственные угодья - все остальные (участки, занятые лесом, кустарником, болотом, постройками, дорогами и т.д.).

По характеру управления и объему его функций управление различают общее и отраслевое (межотраслевое) государственное управление земельными ресурсами. Общее государственное управление имеет территориальный характер, т.е. охватывает определенные территории (чаще всего- территории в пределах границ административно-территориальных образований) без каких-либо изъятий или перерывов. Например: в пределах границ сельского населенного пункта; в пределах административных границ района и т.д.

Отраслевое (межотраслевое) управление имеет отраслевой характер, т.е. распространяется на земли только отдельных отраслей или групп отраслей народного хозяйства (земли сельскохозяйственного назначения, земли промышленности, транспорта и т.д.).

Общее и отраслевое (межотраслевое) управление взаимосвязаны как общностью задач (обеспечение рационального использования и охраны земель), содержанием функций управления (распорядительные, контрольные, правоохранительные и др. функции), так и методом регулирования отношений (как правило, он имеет императивный, властный характер). В то же время они отличаются по объему правомочий соответствующих органов управления и их соподчиненностью и по охвату управляемых территорий.

В обеспечении рационального использования и охраны земельного фонда помимо государственного управления существенное значение имеет также внутрихозяйственное управление им, т.е. управление, осуществляемое конкретными субъектами права на землю: собственниками земельных участков и землепользователями. В соответствии с действующим земельным законодательством рациональное использование земли и ее охрана входят в перечень их обязанностей, выполнение которых осуществляется ими в процессе хозяйственной деятельности. Законодательство предусматривает и меры правовой ответственности субъектов права на землю за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей (например, изъятие земельных участков). В связи с этим внутрихозяйственное управление земельным фондом следует рассматривать как неотъемлемое звено общей цепи государственного управления земельным фондом.

Говоря о государственном управлении земельным фондом в современных условиях, нельзя не обратить внимание на одну особенность, связанную с ликвидацией монополии государственной собственности на землю и установлением иных форм права собственности на нее. В этих условиях значительно более резко, чем раньше, проявляется разграничение государственного управления по признакам:

) управление, когда государство выступает в роли собственника земли как недвижимого имущества;

) управление, когда государство выступает в роли органа власти, т.е. суверена, обладает территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности.

В первом случае - это хозяйственное государственное управление, суть которого заключается в принятии решений по поводу сделок с землей (приватизация, сдача в аренду и др.). Земля здесь выступает прежде всего как объект хозяйственной деятельности государства, осуществляемой через соответствующие государственные органы, оставаясь одновременно и объектом государственного управления.

Во втором случае земля выступает в качестве пространственного фактора для осуществления властных функций государства, т.е. территории, на которую распространяется государственная власть.

Таким образом, управление земельным фондом РФ представляет собой конкретную распорядительную функцию органов государственной власти, направленную на регулирование земельных правоотношений в конкретных сферах.

.3 Субъекты и вопросы разграничения полномочий по управлению земельным фондом

Зачастую проблемы регулирования земельных отношений в Российской Федерации не могут рассматриваться исключительно в рамках земельного права. Ряд серьезных для данной отрасли права вопросов порожден правовыми явлениями более высокого уровня. Так, одна из проблем земельного права относится к сфере правотворчества и регламентируется прежде всего нормами конституционного права. В рамках настоящей статьи проанализируем проблему разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ с позиций и конституционного, и земельного права.

В силу п. "о" ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство является прерогативой Федерации, а земельное законодательство в соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ - сфера совместного ведения РФ и ее субъектов. В предмете земельного права, согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ, выделяют имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними. При этом действует правило, что данные отношения регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Принципиальное различие в разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в области гражданского и земельного законодательства влечет необходимость решения вопроса о том, какая совокупность земельных отношений входит в сферу совместного ведения РФ и ее субъектов. Нужно ли разделять земельные отношения на те, которые могут быть предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, и отношения, подпадающие под исключительное ведение Российской Федерации (как гражданско-правовые нормы)?

Конституция РФ относит к совместному ведению весь комплекс правовых норм, посвященных регулированию земельных отношений, без необходимости разделения данных отношений на составляющие, с целью определения их основной "отраслевой" принадлежности и, как следствие, установления разного порядка разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Так, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению, помимо земельного законодательства (ч. 1, п. "к"), отнесены вопросы владения, пользования, распоряжения землей (п. "в"). С какой целью законодатель выделил указанные вопросы, посвятив им отдельный пункт, если все земельное законодательство - предмет совместного ведения? Полагаем, что ответ может быть следующим. Отношения по поводу владения, пользования, распоряжения землей нельзя квалифицировать как исключительно земельно-правовые или исключительно гражданско-правовые. "Комплексный" характер регулирования земельных отношений не означает простое механическое деление всей совокупности отношений на составляющие - административные отношения и гражданско-правовые. В рамках земельного права возможна "модификация", то есть изменение с учетом принципов земельного законодательства положений как гражданского, так и административного законодательства применительно к соответствующей группе отношений. Каким образом квалифицировать результат такой "модификации" (соответствующие нормы права) с точки зрения их отраслевой принадлежности?

В.А. Рахмилович писал: "Если в основание обособления и выделения гражданского права и гражданского законодательства в самостоятельную отрасль системы права и, соответственно, законодательства положен метод регулирования общественных отношений, то комплексные отрасли законодательства сформированы совсем по другому признаку - по видам объектов, по поводу которых возникают общественные отношения (земля, воды, леса, жилище и т.д.) вне зависимости от методов правового регулирования связанных с данным объектом отношений". Учитывая сказанное, следует, что к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесена вся совокупность земельных отношений, независимо от метода их регулирования.

Решение вопроса о разграничении полномочий РФ и ее субъектов в области регулирования земельных отношений - сложная теоретическая и практическая задача, обусловленная не столько спецификой объекта земельных правоотношений, сколько отсутствием четкой правовой конструкции "совместного ведения" в Конституции РФ. По мнению В.Е. Чиркина, "...в конкретных условиях России для Конституции выбрана не самая удачная схема разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов. Об этом свидетельствует уже то обстоятельство, что она обросла целой системой таких дополняющих актов, которые неизвестны практике зарубежных федераций. Представляется, что в условиях России лучше могла бы работать схема, закрепляющая исключительные предметы ведения Федерации, все остальное отдающая субъектам, но одновременно оговаривающая резервирование за субъектами некоторых полномочий, которые представляются субъектам особенно важными для них, и устанавливающая возможность для Федерации при определенных условиях регулировать в случае необходимости некоторые сферы отношений, выходящие за пределы исключительной федеральной компетенции".

Вполне возможно, что использование модели, включающей только два слагаемых (предметы ведения Федерации и предметы ведения субъектов РФ), позволило бы более четко разграничить полномочия между Федерацией и регионами, чем это сделано в действующей Конституции РФ. Однако приведенное выше суждение В.Е. Чиркина указывает, как нам кажется, на недостаток и такой конструкции. Жесткое разграничение предметов ведения не всегда целесообразно, поскольку в силу самых разнообразных факторов (экономических, политических, правовых) может возникать необходимость в изменении фиксированного Конституцией РФ соотношения властных полномочий между Федерацией и ее субъектами. Скорее всего, именно этой цели - возможности корректировать распределение полномочий между РФ и ее субъектами адекватно задачам государственной политики - и призвана служить конструкция совместного ведения.

При этом следует признать, что положения Конституции РФ, посвященные совместному ведению РФ и ее субъектов, не дают ясного представления о природе совместного ведения, а также принципах и порядке разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ. На основе положений Конституции РФ можно сделать лишь следующие выводы:

а) совместное ведение предполагает разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, причем субъекты Федерации имеют право регулировать отношения, относящиеся к предмету совместного ведения, только в рамках своих полномочий. Данный вывод основан на анализе ст. 73, согласно которой: "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти";

б) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ);

в) по предметам совместного ведения могут приниматься лишь указанные в ст. 76 Конституции РФ виды законов и иных нормативно-правовых актов, а именно федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

г) принятие федеральных законов по предметам совместного ведения не обусловлено необходимостью согласования проектов федеральных законов с субъектами Федерации, как это было, например, предусмотрено Федеративным договором.

Практика разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами в рамках совместного ведения, несмотря на сравнительно недолгий период действия Конституции РФ, определяется своей историей. Первоначально, практически сразу же после принятия Конституции РФ, совместное ведение было "отождествлено" с двусторонними договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее отдельными субъектами, а также признанием права за субъектами РФ принимать свои нормативные правовые акты по предметам совместного ведения до издания соответствующих федеральных законов в порядке так называемого опережающего правового регулирования. Указанная практика, безусловно, имела свои минусы, неоднократно отмечавшиеся в литературе. Но нельзя не признать и тот факт, что подобная практика имела свои объективные причины и отражала политику Федерации, существовавшую в тот период в отношении объема прав субъектов РФ по предметам совместного ведения.

Так, в период действия ЗК РСФСР 1991 г., многие нормы которого не действовали с 1993 г., на федеральном уровне было принято единичное количество законов. В подавляющем большинстве случаев отношения регламентировались указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Причем названные нормативные правовые акты не создавали в своей совокупности целостной системы правового регулирования земельных отношений. Регламентация носила, по большей части, фрагментарный характер и охватывала, как правило, те земельные отношения, основой которых была приватизация земли (как сельскохозяйственного назначения, так и поселений). При такой степени урегулированности земельных отношений на федеральном уровне принятие собственных актов субъектами РФ становится почти неизбежным.

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ также имели свою объективную основу и, по мнению некоторых ученых, сыграли положительную роль в период непростых отношений Федерации с рядом субъектов.

Принципиальные изменения в порядке разграничения полномочий Федерации и субъектов в области регулирования земельных отношений уже отмечались в литературе. Так, Е.А. Галиновская, детально проанализировавшая земельное законодательство в аспекте соотношения общих и региональных интересов, пришла к следующему выводу: "...реализация принципа совместного ведения и то, что он выражен в Основном Законе государства в достаточно общей форме (то есть без определения конкретных полномочий каждого из субъектов в регулировании земельных отношений), порождает разнообразную и по-своему интересную законодательную практику. Так, до замеченного сейчас активного развития федерального земельного законодательства, на основе этого принципа целый ряд субъектов РФ формировал свое собственное земельно-правовое поле, тем самым в какой-то степени компенсируя пробелы в законодательстве на федеральном уровне. При этом условия были достаточно просты: не затрагивать отношений, регулируемых исключительно на федеральном уровне, согласно ст. 71 Конституции РФ (преимущественно, гражданским законодательством), не противоречить принятым нормам федерального законодательства, которых было не так много.

Формирование собственного законодательства субъектами РФ актуально и сейчас, однако условия законотворчества, задаваемые федерацией, изменились. Основными федеральными законами последнего времени в области регулирования земельных отношений Земельным кодексом РФ и ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" установлена иная, чем ранее, модель реализации принципа совместного ведения: данными законами установлены в ряде случаев конкретные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления в области принятия нормативных актов, а также управления земельным фондом".

Многие вопросы, связанные с пониманием сущности закрепленной модели совместного ведения, принципами разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, нашли свое отражение в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Согласно положениям названного Закона совместное ведение в своей основе базируется на разграничении полномочий между федеральными органами власти и соответствующими органами власти субъекта РФ. Об этом, в частности, свидетельствует название главы IV.1 "Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации". Этот же подход использован и в ЗК РФ, в ст. 9 которого установлены полномочия Российской Федерации, в ст. 10 - полномочия субъекта РФ в области земельных отношений.

В связи с этим важно установить порядок разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, поскольку очевидна принципиальная разница между возможностью субъекта РФ участвовать в решении вопросов о разграничении полномочий между РФ и ее членами и его возможностью только регламентировать отношения в рамках полномочий, установленных для него федеральным законодателем.

Согласно п. 2 ст. 26.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": "Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями". Сопоставление данной нормы с положениями ч. 3 ст. 11 Конституции РФ может привести к выводу, что она расширяет перечень оснований разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъекта РФ, включая в него федеральные законы. Но такой вывод, во всяком случае применительно к земельным отношениям, можно сделать лишь в отношении той части земельных отношений, которые в силу самой Конституции РФ не подпадают под исключительное ведение Российской Федерации.

Конституция РФ, отнеся земельное законодательство к совместному ведению РФ и ее субъектов, одновременно установила, что "условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона" (ч. 3 ст. 36 Конституции РФ). Вместе с тем ни Конституция, ни земельное законодательство не раскрывают содержание этих понятий. В литературе справедливо отмечается многозначность термина "пользование". Он может подразумевать: а) осуществление любой хозяйственной деятельности, связанной с эксплуатацией земли как природного ресурса; б) правомочие собственника; в) самостоятельный титул хозяйственной эксплуатации земли - бессрочное (постоянное) пользование.

Разграничение полномочий между РФ и ее субъектами в области регулирования земельных отношений осуществлено и в ряде иных федеральных законов. Следует отметить, что характерной чертой федеральных законов, принятых после ЗК РФ, является не только материально-правовая регламентация определенной сферы земельных правоотношений, но и решение вопроса о полномочиях субъекта РФ в данной сфере. При этом установление полномочий субъекта РФ происходит путем прямого перечисления тех вопросов, которые могут быть урегулированы субъектом РФ. Все остальное - полномочия Российской Федерации.

Так, например, в п. 5 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в качестве общего правила установлено, что "принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается". Вместе с тем в указанном Федеральном законе названы отношения, регламентация которых осуществляется субъектом РФ самостоятельно, например установление момента, с которого осуществляется приватизация земель сельскохозяйственного назначения на территории субъекта РФ.

Определенные полномочия субъекта РФ в области регулирования земельных отношений закреплены в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". В частности, в соответствии с п. 7 ст. 28 цена выкупа земельного участка устанавливается субъектами Российской Федерации. При этом свобода усмотрения субъекта РФ при установлении цены ограничена ее нижним и верхним пределом, который установлен федеральным законодателем в зависимости от численности поселения. С точки зрения разграничения полномочий между РФ и ее субъектами в Федеральном законе "О приватизации государственного и муниципального имущества" отражена общая тенденция в области разграничения полномочий между органами власти РФ и органами власти субъекта РФ - прямо перечислены полномочия субъекта РФ в области приватизации земельных участков.

Рассмотрение вопроса о разграничении полномочий между РФ и ее субъектами было бы неполным без освещения вопроса о возможности субъектами РФ регламентировать земельные отношения в порядке опережающего правового регулирования. Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ "по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации". Указанное положение Конституции, на наш взгляд, следует понимать следующим образом: субъекты РФ вправе принимать свои акты только на основе изданного федерального закона, поскольку соответствие предполагает наличие как минимум двух величин, а также определенное соотношение между ними. Следует учесть, что "соответствие" в русском языке понимается как соотношение между чем-нибудь, выражающее согласованность, равенство в каком-либо отношении. В свою очередь, "соотношение" - это взаимная связь между чем-нибудь, отношение.

Практика, в частности, Конституционного Суда РФ, основывается на ином толковании природы совместного ведения. Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал правило: отсутствие федерального закона по предмету совместного ведения не препятствует субъекту Федерации принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместного ведения. При этом Конституционный Суд РФ не сделал каких-либо изъятий из сферы действия указанного правила с точки зрения содержания отношений, которые могут быть урегулированы субъектом РФ в порядке опережающего правового регулирования. То есть данное правило распространяет свое действие на всю совокупность отношений, в том числе составляющих исключительное ведение Федерации. Полагаем, что данная позиция Конституционного Суда не соответствует ст. 73 Конституции РФ, согласно которой субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, Конституционным Судом РФ дано расширительное толкование ст. 76 Конституции РФ. По мнению Суда, принятие нормативных актов по предметам совместного ведения Президентом и Правительством само по себе не является нарушением ч. 2 ст. 76 Конституции РФ.

Представляется, что конституционно-доктринальное толкование природы совместного ведения и порядка принятия нормативно-правовых актов по предметам совместного ведения, как отмечалось ранее, есть не что иное, как легализация сложившихся отношений в Российской Федерации, не нашедшая окончательного закрепления в нормах действующей Конституции РФ.

При этом указанные отношения урегулированы в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В п. 2 ст. 3 предусмотрено, что "субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев".

Соответственно, при применении принципа опережающего регулирования необходимо учитывать, что п. 2 ст. 26.1 названного Закона не относит законы, а равно иные нормативные правовые акты субъектов РФ к правовым формам разграничения компетенции между РФ и субъектами РФ по предметам совместного ведения. Следовательно, субъекты РФ не могут принимать свои нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к компетенции Федерации, а также самостоятельно определять для себя компетенцию в какой-либо сфере общественных отношений, отнесенной к совместному ведению РФ и ее субъектов. Поэтому принятие нормативных правовых актов субъектами РФ, в том числе в порядке опережающего регулирования, должно быть ограничено сферой полномочий субъекта РФ, определенных в порядке Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Кроме того, есть основания предполагать, что принятие нормативных правовых актов субъектом РФ по вопросам, прямо не отнесенным к его компетенции федеральным законодателем, может повлечь неоднозначную оценку их правомерности, поскольку, как было сказано выше, сфера исключительных полномочий Федерации в области использования земли (ч. 3 ст. 36 Конституции РФ) четко не определена.

Таким образом, современное усиление централизма в сфере разграничения полномочий между РФ и ее субъектами в рамках совместного ведения - закономерное следствие практики разграничения полномочий, существовавшей в 90-е гг. прошлого века. Одновременно оно является потенциальной основой для перехода к своей противоположности, к возврату необоснованно широких полномочий субъектов РФ. Во избежание данного процесса необходимо предусмотреть гарантии обязательного учета мнений субъектов РФ при принятии федеральных законов. Кроме того, важно четко установить сферу исключительных полномочий Федерации в области регулирования земельных отношений. Формулировка ч. 3 ст. 36 Конституции позволяет отнести к полномочиям Федерации практически любые отношения, возникающие в сфере использования и охраны земли.

.4 Правовые основы реализации управления земельным фондом в РФ

Ныне действующее земельное законодательство в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Земельное законодательство состоит из:

) Конституции РФ;

) Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ);

) законов субъектов РФ, принимаемых в соответствии с федеральными законами;

) указов Президента РФ;

) постановлений Правительства РФ;

) ведомственных актов;

) нормативных правовых актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Конституция РФ - Основной Закон нашего государства, предусматривающий основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, полномочия главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, являющихся самостоятельными, и органов местного самоуправления.

Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (п. 2 ст. 4 Конституции РФ). Следовательно, положения и нормы Конституции России имеют высшую юридическую силу. Им должны соответствовать и не противоречить все законодательные и иные правовые нормативные акты, которые принимаются всеми государственными органами в области земельных отношений. Вместе с тем земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Тем самым Конституция РФ подразделяет земельное законодательство на федеральные правовые акты и правовые акты субъектов РФ. В этом проявляется их наиболее общая классификация.

Конституция РФ содержит ряд положений, которые являются отправными для земельного законодательства.

Так, непосредственно на регулирование земельных отношений направлены следующие статьи Конституции РФ:

) ст. 9 - о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различных формах собственности;

) ст. 36 - о праве частной собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона;

) ст. 42 - о праве каждого на благоприятную окружающую среду;

) ст. 58 - об обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам;

) ст. 72 - об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды.

В ч. 1 ст. 9, например, закрепляется принцип использования и охраны земли и других природных ресурсов как основы жизнедеятельности народов в Российской Федерации, который определяет отношение общества и государства к этим природным ресурсам как составной части природы, являющейся необходимым условием существования самой человеческой жизни. Данный конституционный принцип требует рационального использования и охраны земли и других природных ресурсов как среды обитания народов, проживающих на территории РФ. Вся деятельность, связанная с использованием и охраной земли и других природных ресурсов, должна основываться на учете значения земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности человека. Поэтому использование земли и других природных ресурсов в целях обеспечения устойчивого развития и жизнедеятельности народов, проживающих на территории РФ, должно осуществляться при условии сохранения благоприятной окружающей среды и природных ресурсов для нынешнего и будущих поколений. В ч. 2 ст. 9 устанавливается множественность форм собственности на землю и другие природные ресурсы, возможность нахождения их в частной, государственной, муниципальной и других формах собственности.

Статья 36 (ч. 2) устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Вместе с тем в общественных интересах указанная статья вводит ограничения хозяйственной свободы пользователей земли, которые состоят в том, чтобы при этом не наносился ущерб окружающей среде и не нарушались права и законные интересы иных лиц.

Несомненную значимость для регулирования земельных правоотношений представляют собой также положения Конституции РФ:

о гарантировании экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8);

о равенстве всех перед законом и судом (ст. 19);

об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57) и некоторые другие.

Таким образом, основы управления земельным фондом в РФ установлены в Конституции РФ. Конституционно-правовые положения земельных отношений связаны с определением основных принципов регулирования земельных правоотношений и приобретают в некоторой степени устанавливающий, основополагающий характер.

Правовое же регулирование вопросов реализации системы управления земельным фондом в РФ детализируются с помощью отдельных норм Земельного кодекса РФ (например, касающихся государственного земельного мониторинга, осуществления действия земельного кадастра и др.), а также специальными нормативно-правовыми актами.

Глава 2. Содержание управления земельным фондом

.1 Общая характеристика основных направлений управления земельным фондом в РФ

К основным направлениям управления земельным фондом в РФ в настоящее время относятся:

) планирование рационального использования и охраны земельных ресурсов;

) распределение и перераспределение земель между юридическими и физическими лицами;

) осуществление действий по собиранию платы за пользование земельными ресурсами;

) организация и осуществление землеустройства и земельного кадастра, а также мониторинга земель;

) осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;

) участие в разрешении земельных споров между земельными собственниками, землевладельцами и землепользователями;

) охрана права собственности на землю, права землевладения и права землепользования.

Указанные выше функции осуществляются государственными органами власти, органами местного самоуправления, специальными органами, а также судами в пределах установленной для них компетенции.

Планирование использования и охраны земель осуществляется путем разработки и реализации плановых мероприятий и документов, как то: национальные или общегосударственные программы и генеральные схемы рационального использования и охраны земель; региональные, областные, краевые, а также районные схемы и проекты использования земель, и их охраны. Упомянутые прогнозные, предпроектные и проектные документы разрабатываются соответствующими специалистами в увязке с действующими экономическими и техническими требованиями и нормами, утверждаются соответствующими административными органами и становятся обязательными для исполнения.

Распределение и перераспределение земель между юридическими и физическими лицами для их хозяйственного использования производится путем изъятия участков у одних субъектов и предоставления их другим для определенных целей либо в порядке совершения сделок с землей (купля-продажа участков, передача их в аренду, в залог, по наследству и т.п.).

Государственный земельный кадастр представляет собой комплекс государственных мероприятий по наблюдению за принадлежностью земель конкретным субъектам, их состоянием и характером хозяйственного использования. Он включает:

специальную кадастровую регистрацию земельных участков;

государственный кадастровый учет земель по их количеству и качеству;

учет иных объектов недвижимости, расположенных на земельных участках и прочно связанных с землей;

экономическую оценку земельных участков по их плодородию.

Полученные сведения применяются при разработке и реализации программ рационального использования и охраны земель.

Землеустройство как функция управления земельным фондом осуществляется в виде комплекса мероприятий по реализации земельного законодательства. Основные их виды - межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство. После утверждения соответствующими административными органами проекты землеустройства становятся обязательными для практической реализации.

Государственный контроль за использованием и охраной земель - одна из основных функций государственного управления земельным фондом страны. Он осуществляется в соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. № 833.

Мониторинг земель представляет собой составную часть государственного мониторинга окружающей среды и систему наблюдения за состоянием, использованием и охраной земельных участков. Регулируется Положением об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 843.

Разрешение земельных споров осуществляется органами государственного управления земельным фондом, судами и арбитражными судами в установленном порядке для устранения конфликтов, возникающих между собственниками земли, землепользователями, другими юридическими и физическими лицами, а также между ними и органами государственной власти и местного самоуправления.

Охрана права собственности на землю и права землепользования осуществляется путем выявления, пресечения земельных правонарушений, привлечения правонарушителей к ответственности и восстановления нарушенных прав собственников земли и землепользователей.

.2 Государственный контроль за использованием и охраной земель

Глава XII Земельного кодекса РФ оперирует понятием "земельный контроль", содержание которого, как следует из названия этой главы, составляет контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель. По правилам ст. 71, 72 и 73 Кодекса должны осуществляться четыре вида земельного контроля: государственный, муниципальный, общественный и производственный контроль.

Государственный земельный контроль осуществляется, в частности, за:

соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель;

соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке документов, удостоверяющих право на землю;

соблюдением порядка переуступки права пользования землей; предоставлением достоверных сведений о состоянии земель;

использованием земель по целевому назначению; наличием и сохранностью межевых знаков границ земельных участков.

В ЗК РФ закреплено, что государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством РФ в порядке, установленном Правительством РФ.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 689 утверждено Положение о государственном земельном контроле, устанавливающее порядок осуществления государственного земельного контроля за соблюдением организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

В соответствии с данным Положением государственный земельный контроль осуществляют Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальные органы. Главным государственным инспектором РФ по использованию и охране земель является руководитель Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:

а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

б) порядка переуступки права пользования землей;

в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

д) порядка предоставления сведений о состоянии земель;

е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:

а) выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

б) выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

в) выполнения требований законодательства Российской Федерации о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков;

г) режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;

д) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

а) выполнения в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;

б) выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

в) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Также в Положении о государственном земельном контроле закрепляется, что специально уполномоченные органы при осуществлении государственного земельного контроля взаимодействуют в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами.

Государственный земельный контроль осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок.

Плановые проверки проводятся в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами.

Внеплановые проверки проводятся:

для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства;

в случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.

Для эффективного исполнения функций органов государственного контроля в области рационального использования охраны земель должностные лица должны быть наделены конкретными правами и обязанностями. Так, согласно Положению о госземконтроле государственные инспектора по использованию и охране земель при выполнении возложенных на них обязанностей имеют право:

а) запрашивать в соответствии со своей компетенцией и безвозмездно получать от федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимые для осуществления государственного земельного контроля сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие права на земельные участки и находящиеся на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки в части, относящейся к предмету проверки;

б) посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (в порядке, установленном для их посещения), для осуществления государственного земельного контроля;

в) давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий;

г) составлять протоколы в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности;

д) обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственными инспекторами законной деятельности, а также в установлении лиц, виновных в нарушении земельного законодательства;

е) носить форменную одежду.

Главный государственный инспектор РФ по использованию и охране земель и его заместители, главные государственные инспектора субъектов РФ по использованию и охране земель и их заместители, главные государственные инспектора городов и районов по использованию и охране земель и их заместители, помимо вышеперечисленных прав, имеют право:

а) в пределах своей компетенции рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы;

б) выносить по форме согласно приложению предупреждения о допущенном земельном правонарушении в соответствии с Земельным кодексом РФ;

в) направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;

г) вносить в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, издавшие акты, касающиеся вопросов земельных отношений, предложения о приведении указанных актов в соответствие с земельным законодательством.

Мероприятия по государственному земельному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Юридические и физические лица, использующие земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, обязаны обеспечить должностным лицам специально уполномоченных органов доступ на эти участки и предоставить документацию, необходимую для проведения проверки.

Согласно Положению о госземконтроле лица, препятствующие осуществлению государственного земельного контроля, применяющие угрозу насилия или насильственные действия по отношению к осуществляющим этот контроль должностным лицам, несут установленную законодательством РФ ответственность. В частности, согласно п. 1 ст. 19.4 КоАП РФ неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.

В свою очередь, должностные лица специально уполномоченных органов также несут установленную законодательством РФ ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них функций по осуществлению государственного земельного контроля.

.3 Государственный земельный кадастр

Государственный земельный кадастр создается и ведется в целях информационного обеспечения: государственного и муниципального управления земельными ресурсами; государственного контроля за использованием и охраной земель; мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель; государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; землеустройства; экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов; установления обоснованной платы за землю; иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.

Деятельность по ведению государственного земельного кадастра осуществляется в соответствии с принципами:

единства системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации;

непрерывности внесения в государственный земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков;

открытости сведений государственного земельного кадастра;

сопоставимости и совместимости сведений государственного земельного кадастра со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадастрах, реестрах, информационных ресурсах.

Сведения государственного земельного кадастра являются государственным информационным ресурсом. Государственный земельный кадастр является источником информационного обмена сведениями при осуществлении государственной регистрации недвижимости, специальной регистрации или учета отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и иных объектов, подлежащих регистрации или учету в соответствии с законодательством Российской Федерации. Органы, осуществляющие ведение государственных или иных кадастров, реестров, органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органы (организации), осуществляющие специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и территориальных зон, координируют свою деятельность в части информационного и технологического взаимодействия на основании сведений государственного земельного кадастра о кадастровом делении территории Российской Федерации.

Сведения государственного земельного кадастра носят открытый характер, за исключением сведений, отнесенных законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа. Органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, обязаны предоставлять сведения государственного земельного кадастра заинтересованному лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу - документы, подтверждающие государственную регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя). Указанные сведения предоставляются в виде выписок из государственного земельного кадастра, а также в предусмотренных законом случаях в виде копий хранящихся в кадастровом деле документов. Сведения, предоставленные органом, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра, на законных основаниях гражданам и юридическим лицам, могут быть использованы ими для создания производной информации в целях ее коммерческого распространения с обязательным указанием источника информации.

Государственное управление в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра осуществляется Правительством РФ непосредственно или через федеральный орган исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами. Федеральный орган исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами осуществляет возложенные на него полномочия в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра непосредственно и через свои территориальные органы.

На всей территории Российской Федерации ведение государственного земельного кадастра осуществляется по единой методике и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках.

Сведения о состоянии и об использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвенных, геолого-геоморфологических и иных обследований и изысканий. В отношении каждой категории земель применяется определенный перечень сведений о земельных участках.

Сведения о правах на земельные участки и об ограничениях (обременениях) этих прав вносятся в Единый государственный реестр земель на основании сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также на основании иных документов о правах на земельные участки, являющихся юридически действительными на момент внесения указанных сведений в государственный земельный кадастр.

Сведения об экономических характеристиках земельных участков вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных государственной кадастровой и иной оценки земель и положений нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Сведения о территориальных зонах вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных, полученных от органов, осуществляющих регистрацию или учет территориальных зон.

Документирование сведений государственного земельного кадастра осуществляется на бумажных и (или) электронных носителях. При наличии расхождений в сведениях, записанных на бумажных носителях, и сведениях, записанных на электронных носителях, приоритет имеют сведения, записанные на бумажных носителях, если иное не установлено федеральным законом.

Единый государственный реестр земель и кадастровые дела подлежат вечному хранению, их уничтожение и изъятие не допускаются. Порядок хранения прочих документов государственного земельного кадастра устанавливается Правительством РФ.

Основные документы государственного земельного кадастра подлежат страхованию в установленном порядке.

Кадастровое деление территории Российской Федерации осуществляется в целях присвоения земельным участкам кадастровых номеров. Единицами кадастрового деления территории являются кадастровые округа, кадастровые районы, кадастровые кварталы. Кадастровый номер земельного участка состоит из номера кадастрового округа, номера кадастрового района, номера кадастрового квартала, номера земельного участка в кадастровом квартале. Порядок кадастрового деления территории Российской Федерации в целях ведения государственного земельного кадастра и присвоения земельным участкам кадастровых номеров определяется Правилами кадастрового деления территории Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 06.09.2000 N 660.

Государственный кадастровый учет земельных участков проводится по месту их нахождения в обязательном порядке на всей территории Российской Федерации по единой методике.

Для проведения государственного кадастрового учета земельных участков органы государственной власти, органы местного самоуправления, заинтересованные правообладатели земельных участков или уполномоченные правообладателями земельных участков лица подают в органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, заявки, правоустанавливающие документы на земельные участки и документы о межевании земельных участков. Названные документы должны быть надлежащим образом оформлены. Не подлежат приему для проведения государственного кадастрового учета земельных участков документы, имеющие подчистки либо приписки, зачеркнутые слова или иные не оговоренные в них исправления, документы, исполненные карандашом, а также документы с серьезными повреждениями, не позволяющими однозначно истолковать их содержание.

В целом, проведение государственного кадастрового учета земельных участков включает в себя проверку представленных заявителями документов, составление описаний земельных участков в Едином государственном реестре земель, присвоение кадастровых номеров земельным участкам, изготовление кадастровых карт (планов) земельных участков и формирование кадастровых дел. В результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков заявителям выдаются удостоверенные в установленном порядке кадастровые карты (планы) земельных участков.

.4 Применение мер юридической ответственности за нарушение правил по охране и использованию земель

В связи с тем что земля обладает уникальными, присущими только ей свойствами, можно сделать вывод, что и охрану земельных отношений в первую очередь должны обеспечивать нормы специальной ответственности. Ученые называют ее земельно-правовой.

В юридической литературе нет единого мнения об определении специальной земельно-правовой ответственности. Вследствие того что Земельный кодекс РФ не перечисляет данный вид ответственности, не дает законодательного толкования данного понятия, среди ученых возникают споры о существовании земельно-правовой ответственности.

Так, М.С. Ромадин, говоря о процедуре прекращения прав на землю, предусмотренной статьей 54 Земельного кодекса РФ, считает, что "если и можно в данном случае говорить о какой-либо ответственности, то только о гражданско-правовой (ответственность правообладателя перед собственником)".

Однако положения ст. 45 Земельного кодекса РФ устанавливают перечень оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком.

Статья 54 Земельного кодекса РФ регулирует условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка.

Пункт 2 ст. 54 Земельного кодекса РФ предусматривает, что принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа.

Практика привлечения недобросовестных землевладельцев и землепользователей к административной ответственности существует. Примером может выступать Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 23 июля 2007 г. N КА-А40/6647-07. Суть дела в следующем. Общество с ограниченной ответственностью "N" обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Московской области о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Решением названного Арбитражного суда от 14 февраля 2007 г., оставленным без изменения Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 апреля 2007 г., в удовлетворении заявленного по делу требования отказано. Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, общество подало кассационную жалобу. В ходе проведенной проверки соблюдения земельного законодательства по использованию земельного участка был установлен факт его неиспользования более 10 лет по целевому назначению - для жилищного и иного строительства. Решение Арбитражного суда г. Москвы и Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда по тому же делу оставлены без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Если вопрос о факте существования специальной земельно-правовой ответственности является спорным среди ученых, то о противоречивости и неполноте законодательства в области принудительного прекращения земельных прав спора нет.

Итак, можно выделить следующие проблемы, затрудняющие привлечение правонарушителей к земельно-правовой ответственности.

Во-первых, п. 3 ст. 54 Земельного кодекса РФ указывает на то, что уполномоченный исполнительный орган государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля одновременно с наложением административного взыскания выносит предупреждение о допущенных земельных правонарушениях виновному лицу. Но в соответствии со ст. 72 Земельного кодекса РФ муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами.

Во-вторых, М.С. Ромадин подчеркивает, что не совсем ясно, насколько активна роль суда при рассмотрении вопроса о прекращении права на землю; сводится ли она только к тому, чтобы проверить законность и обоснованность решения органа, предоставившего земельный участок, о прекращении вещного права и тем самым подтвердить или опровергнуть принятое решение об изъятии земельного участка

Неясным остается вопрос применения норм земельного и гражданского законодательства относительно принудительного прекращения прав на землю у собственников.

Статья 286 Гражданского кодекса РФ при регулировании порядка изъятия земельного участка по основаниям, предусмотренным ст. ст. 284 и 285 Кодекса, отсылает к земельному законодательству. Земельный кодекс РФ, в свою очередь, в ст. 44 говорит, что принудительное прекращение права собственности на земельный участок осуществляется в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

Статьи 284 и 285 Гражданского кодекса РФ предусматривают возможность принудительного прекращения права собственности на землю, если собственник земельного участка не использует его по целевому назначению или осуществляет использование земельного участка с грубым нарушением земельного законодательства. Но ст. 286 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным ст. ст. 284 и 285 Кодекса, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством. Сам же Гражданский кодекс РФ не содержит порядка изъятия земельных участков у собственников. Однако ст. 54 Земельного кодекса РФ упоминает только землепользователей и землевладельцев и как санкция не распространяется на собственников земельных участков. То есть два нормативно-правовых акта дают ссылку друг на друга, образуя при этом правовой вакуум.

Принудительное изъятие у правонарушителя земельного участка не означает, что этим его ответственность является исчерпанной. Принудительное изъятие земельного участка направлено прежде всего на прекращение противоправного воздействия субъекта на земельный участок. То есть необходима норма, согласно которой на бывшего собственника земельного участка, землевладельца, землепользователя будет возлагаться обязанность восстановить первоначальное состояние земельного участка либо возместить расходы на такое восстановление.

Таким образом, нормы Гражданского кодекса РФ и Земельного кодекса РФ зачастую являются декларативными, не имеют механизма осуществления установленных требований, вследствие чего на практике возникают сложности применения законодательных норм. Поэтому представляется важным как с теоретической, так и с практической точки зрения обеспечить более точный и четкий механизм принудительного прекращения прав на землю ввиду ненадлежащего использования земельного участка.

В результате проведенного исследования теоретических положений, посвященных институту специальной земельно-правовой ответственности за нарушение земельного законодательства, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, в силу того, что Земельный кодекс РФ не раскрывает понятия ответственности, каждый ученый предлагает свое толкование. Но большинство ученых сходятся во мнении, что юридическая ответственность в области охраны и использования земель представляет собой комплекс принудительных мер, применяемых к правонарушителям в случае их неправомерного поведения.

Во-вторых, также ученые не сходятся во мнении относительно видов ответственности за нарушение земельного законодательства. Одни ученые делят их на общие и специальные (Б.В. Ерофеев, Ю.Г. Жариков), другие говорят только о традиционных видах ответственности.

В-третьих, расходятся мнения ученых и по поводу существования специальной земельно-правовой ответственности: одни полагают, что такой вид ответственности отсутствует (М.С. Ромадин, Ф.Б. Рысаев и др.), другие, напротив, утверждают обратное. Но необходимо отметить, что положения ст. 54 Земельного кодекса РФ дают законодательные основания полагать, что кроме традиционных видов ответственности существует еще и специальная земельно-правовая ответственность. Наличие специальной ответственности объясняется и тем, что земля обладает особыми чертами, принадлежащими только ей, и это не позволяет обеспечить ее правовой режим общими видами ответственности.

В-четвертых, исследование теоретических положений, разработанных учеными, позволяет сформулировать понятие земельно-правовой ответственности. Данная ответственность представляет собой специальную меру воздействия на правонарушителей за неисполнение земельного законодательства, применяется в качестве принудительного изъятия земельного участка у виновных лиц.

В-пятых, анализ положений Земельного кодекса РФ и Гражданского кодекса РФ, посвященных вопросам земельно-правовой ответственности, выявил ряд противоречий между данными законодательными актами. Рассмотренный порядок привлечения к специальной земельно-правовой ответственности указал на необходимость более детальной регламентации принудительного изъятия земельных участков. Особого внимания требуют вопросы принудительного прекращения прав собственников на землю.

Противоправность деяния означает, что любое правонарушение представляет собой невыполнение обязанности, ясно и недвусмысленно выраженной в законе или подзаконном акте, посягательство на письменно изложенные запреты. Не может быть наказания, если правонарушение не предусмотрено в законе, в подзаконном акте. Иначе говоря, за пределами запрета нет правонарушения и, соответственно, юридической ответственности и наказания. Правонарушением деяние считается потому, что оно всегда социально вредно, имеет негативные последствия, наносит вред интересам личности, общества, государства, земельному правопорядку.

Формы юридической ответственности зависят от форм и видов правонарушений, и в этом проявляется их неразрывная связь. В зависимости от характера и тяжести правонарушений они делятся на проступки и преступления. Проступками считаются правонарушения, не являющиеся опасными, они являются вредными; соответственно их вредности за их совершение налагаются взыскания.

В законодательстве различаются дисциплинарные правонарушения - дисциплинарные проступки (например, пахота не поперек, а вдоль склона; неосторожное повреждение сельхозтехники), административные правонарушения - административные проступки (складирование тары вблизи строений с нарушением правил землепользования, экологической, пожарной и иной безопасности; потрава посевов), гражданские правонарушения - деликты (причинение имущественного вреда). Общественно опасные правонарушения, предусмотренные в УК, называются преступлениями - за них назначается уголовное наказание.

Согласно КоАП административным правонарушением признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие физического или юридического лица, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Административная ответственность наступает, если нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим уголовным законодательством (УК) уголовной ответственности.

Среди предусмотренных в КоАП правонарушений предусматриваются следующие правонарушения в области охраны и использования земли, за которые установлена административная ответственность:

) в области охраны собственности - самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1); уничтожение межевых знаков (ст. 7.2); пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) (ст. 7.3); самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии) (ст. 7.6); самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд, самовольная переуступка права пользования землей, недрами, участком лесного фонда, участком леса, не входящего в лесной фонд, или водным объектом (ст. 7.9, 7.10) и др.;

) в области охраны окружающей среды и природопользования - несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (ст. 8.1); нарушение законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4); сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5);

) нарушение требований по охране и рациональному использованию недр и гидроминеральных ресурсов, нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр (ст. 8.9 - 8.11);

) нарушение правил охраны водных объектов, правил водопользования, правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств (ст. 8.13 - 8.15);

) нарушение правил охраны атмосферного воздуха, выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума (ст. 8.21, 8.22);

) нарушение правил лесопользования, правил осуществления побочного лесопользования, незаконная порубка, повреждение либо выкапывание деревьев и кустарников, нарушение требований к охране лесов (ст. 8.25 - 8.28, 8.31);

) уничтожение мест обитания животных, нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных, уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений, нарушение правил охраны рыбных запасов (ст. 8.29, 8.33, 8.35, 8.38);

) порча сельскохозяйственных и других земель (ст. 8.6); несвоевременный возврат временно занимаемых земель или неприведение их в состояние, пригодное для использования их по назначению (ст. 8.7); использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8) и др.

Ряд земельных правонарушений находится и в других главах КоАП, например об административных правонарушениях в промышленности, строительстве и энергетике, в сельском хозяйстве, ветеринарии, мелиорации земель и др.

Уголовный кодекс значительно усилил ответственность за экологические общественно опасные правонарушения - преступления; введена специальная гл. 26 "Экологические преступления", норм стало больше, увеличился и максимальный размер наказаний, что свидетельствует об изменении общественных взглядов на степень общественной опасности этих деяний, о критической оценке современного состояния земельного, экологического правопорядка, когда необходима реализация всего комплекса мер, направленных на его обеспечение и даже спасение земель, иначе может оказаться слишком поздно.

В УК предусматриваются преступления, связанные с земельными и иными экологическими отношениями:

) нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246), нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247), нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами (ст. 248);

) нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (ст. 249), загрязнение вод (ст. 250), загрязнение атмосферы (ст. 251), загрязнение морской среды (ст. 252), нарушение законодательства РФ о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне РФ (ст. 253);

) незаконная добыча водных животных и растений (ст. 256), нарушение правил охраны рыбных запасов (ст. 257), незаконная охота (ст. 258), уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ (ст. 259), незаконная порубка деревьев и кустарников (ст. 260), уничтожение или повреждение лесов (ст. 261), нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262) и др.

Среди природных богатств, которыми дано владеть человеку, несомненно, самое ценное - земля. Охрана земель - одна из наиболее острых проблем современности. Меры юридической ответственности должны быть эффективными, так как они выступают гарантом прав и интересов граждан, регламентированных Конституцией РФ и другими законодательными актами. Для этого в первую очередь необходимо создать соответствующую законодательную базу как на федеральном, так и на региональном уровнях.

2.5 Направления совершенствования управления земельным фондом РФ

Одним из основных вопросов не только для экспертного и бизнес-сообщества является переоформление прав на земельные участки. Необходимость в совершении таких действий была предопределена Земельным кодексом РФ, а также Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса РФ". По указанным законодательным актам большинству хозяйствующих субъектов необходимо переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или право собственности. Справедливости ради следует заметить, что данная проблема постоянно находит свое отражение не только на практике, но и в статьях научных работников.

Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 192-ФЗ "О внесении изменения в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в очередной раз продлил срок переоформления прав на земельные участки. В настоящее время действует правило, по которому переоформить права на землю следует до 1 января 2008 г.

Между тем принятие данного законодательного акта - всего лишь полумера, она не решает существующих проблем, которые заключаются в следующем. Прежде всего нерешительность действий представителей экономического сообщества в части переоформления прав связана с их ожиданиями по изменению правовых конструкций, определяющих структуру выкупной цены. Это обусловлено наличием в Правительстве Российской Федерации проекта федерального закона, устанавливающего иной порядок определения суммы, уплачиваемой при продаже земельных участков в соответствии с правилами, установленными ст. 36 Земельного кодекса РФ. По законопроекту планируется, что цена выкупа земельных участков будет устанавливаться законами субъектов Российской Федерации в пределах не более:

% от кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в поселениях с численностью населения свыше 3 миллионов человек;

% от кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в иной местности.

При этом до установления цены выкупа земельного участка применяется наибольшее значение цены выкупа земельного участка.

Следует заметить, что по законопроекту вводится положение, в соответствии с которым в поселениях с численностью населения более 3 миллионов человек одновременно с заключением договора купли-продажи земельных участков исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления устанавливают ограничение прав на землю, запрещающее реконструкцию и строительство на соответствующем земельном участке. Не вдаваясь в особенности данного проектного положения, суть его абсолютно понятна. Законодатель, вводя рассматриваемую нами норму в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге (они единственные в Российской Федерации, в которых проживает более 3 миллионов человек), пытается предотвратить спекуляцию с земельными участками. Как известно, многие предприятия этих городов представляют ценность постольку, поскольку имеют значительные земельные площади, пригодные для коммерческого использования. Инвесторы, приобретая такие имущественные комплексы различными способами, заинтересованы исключительно в прекращении всех видов хозяйствования на приобретенном объекте и получении в конечном итоге пустого куска земли, пригодного, как правило, для возведения офисных или жилых помещений. В то же время сумма, заплаченная инвесторами за выкуп земли под предприятием, в силу ряда факторов в десятки, а то и сотни раз ниже ее реальной рыночной стоимости. Это, в частности, обусловлено тем, что рассчитываемая цена выкупа зависит от кадастровой оценки, проведенной Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости. Ее результаты, утвержденные надлежащим образом, именно в городах федерального значения не имеют ничего общего с реальной рыночной ценой земли. В результате запрет на реконструкцию есть мера воздействия публичной власти на отношения в сфере оборота земель поселений.

В то же время существуют иные правовые проблемы, связанные с необходимостью совершенствования земельного законодательства. В частности, они затрагивают вопросы, связанные с переоформлением прав на земельные участки субъектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования.

В соответствии с положениями п. 2 ст. 27 Земельного кодекса РФ устанавливается, что земельные участки, изъятые из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. В частности, в соответствии с пп. 7 п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования.

Однако Земельным кодексом РФ установлен ограниченный круг субъектов, которые имеют право обладать земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования. Так, п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ не относит к таким субъектам федеральные государственные унитарные предприятия.

В то же время, как уже ранее говорилось, Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" в п. 2 ст. 3 регламентирует положение о том, что юридические лица, за исключением предусмотренных п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на право аренды или приобрести земельные участки в собственность до 1 января 2008 г.

Таким образом, существует правовая коллизия между нормативными актами, имеющими тождественную юридическую силу. Следует отметить, что множество федеральных государственных унитарных предприятий ведут хозяйственную деятельность на землях, изъятых из оборота. К таковым также можно отнести предприятия, у которых имеются объекты использования атомной энергии или пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ.

Следует как можно быстрее принять изменения и дополнения в земельное законодательство, преодолевающие правовую коллизию. Например, возможно использовать положение п. 11 ст. 22 Земельного кодекса РФ, в котором предусмотрено, что изъятые из оборота земельные участки не могут быть переданы в аренду, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Посредством принятия законопроекта возможно в редакцию Земельного кодекса РФ внести правовую диспозицию, допускающую оформление в аренду таких земельных участков. Аналогичным образом законодатель поступил в п. 4 ст. 93 Земельного кодекса РФ.

Существование и исполнение определенных правовых конструкций, устанавливающих модели поведения в определенных жизненных ситуациях, во многом обусловлено наличием правовых норм, содержащих санкции за ненадлежащее исполнение таких предписаний.

К сожалению, законодатель, обращаясь к той или иной группе общественных отношений с целью урегулировать ее в рамках, соответствующих современным реалиям, не всегда подходит комплексно. Такая ситуация достаточно ярко проявляется в земельной сфере. Потребность общества и государства в новом понимании земли как основы экономической и хозяйственной деятельности не всегда сопоставима с теми законодательными нормами, которые регламентируют указанную сферу общественных отношений. Вовлечение земельных ресурсов в рыночный оборот на справедливых условиях позволит, без сомнения, улучшить экономические показатели нашего государства.

Важное значение приобретает также государственное регулирование арендных ставок на земельные участки. Представляется, что в настоящее время необходимо разработать нормативные документы Правительства РФ, устанавливающие размер и порядок установления арендой платы. При этом они должны основываться на следующем принципиально важном подходе. Для определенных земель, на которых осуществляется специальный, законодательно установленный вид деятельности или сами земли имеют особое географо-климатическое положение, или находятся в крупных городах, необходимо устанавливать дифференцированные ставки арендной платы. Это утверждение имеет важное прикладное значение. Например, в этой связи чрезвычайно актуален анализ землепользований ОАО "ВоГЭК", на которых расположены гидрогенерации. В зависимости от региона, в котором находится земельный участок, занимаемый гидрогенерацией, кадастровая стоимость земельных участков различается в несколько раз. Соответственно, таким же образом будет дифференцирован размер арендной платы. При этом совершенно очевидно, что земля, используемая для размещения таких объектов, по определению не может использоваться для иных целей. Таким образом, необходимо признать исключительность таких земель, а размер арендной платы за их использование должен быть единым на всей территории Российской Федерации. Другим примером описываемой нами ситуации являются земельные участки, расположенные в северных регионах. В указанных местностях цена земли как ресурса в подавляющем большинстве случаев обусловлена наличием на земельных участках производственных объектов, объектов добывающей промышленности и объектов, обеспечивающих деятельность основного производства. Стоимость свободного земельного участка при наличии больших незастроенных и не пригодных для сельскохозяйственной деятельности земельных площадей, а также в условиях малочисленности проживающего населения минимальна. Следовательно, минимальным должен быть размер арендой платы. Между тем в настоящее время реальный размер арендной платы, который уплачивается предприятиями, расположенными в указанных местностях, существенно завышен. Так как арендная плата влияет на себестоимость услуг, то получается парадоксальная ситуация, при которой, бессистемно устанавливая ее размер, субъекты РФ и муниципалитеты способствуют повышению цен на услуги данных предприятий. При этом необходимо учитывать, что большинство из них являются монополистами, а цены на произведенную ими продукцию и услуги регулируются тарифами.

Решение рассматриваемых проблем возможно в случае принятия проекта федерального закона, уточняющего нормативные основы установления арендной платы. В частности, предполагается ограничить арендную плату суммой, эквивалентной 3% от кадастровой стоимости земельного участка. В то же время, по нашему мнению, учитывая исключительные особенности землепользований, в ряде случаев необходимо применять отдельные (понижающие или повышающие) коэффициенты, единые на всей территории Российской Федерации для определенных видов хозяйственной деятельности, с целью создания стабильных экономических условий.

При применении нового подхода к определению арендной платы за земли, основываясь на результатах кадастровой оценки, нельзя не сказать о методологических и процедурных основах самой кадастровой оценки. В процессе ее осуществления у специализированных органов государственного управления в сфере земельных ресурсов формируется база, содержащая в том числе кадастровую стоимость земли. Данные меры были предприняты как переходный этап к становлению полноценного рынка земельных ресурсов. Не вдаваясь в методологические проблемы, с уверенностью можно говорить о некорректности результатов кадастровой оценки. Например, экспертное сообщество указывает на то, что в методиках не были учтены особенности видов землепользования и характера производственной деятельности на землях. Недостоверность утвержденных результатов кадастровой оценки неизбежно повлечет необоснованность исчисляемых с ее помощью арендных платежей.

Последовательность разграничения земель определяется Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ". Земельные участки, на которых расположены приватизированные объекты недвижимости, признаются не подлежащими разграничению, а право владения и распоряжения ими предоставляется органам местного самоуправления. Таким образом, помимо определения условий выкупа земли, муниципалитет устанавливает ставки арендной платы за аренду земельных участков. По нашему мнению, указанная позиция законодателя является неверной для случаев аренды земель, на которых расположены линейно-протяженные объекты естественных монополий (нефте-, газопроводы и т.п.). Как известно, они проходят по территории не только нескольких муниципальных образований, но зачастую множества субъектов Российской Федерации. Как показала практика, ставки арендной платы различаются, иногда в несколько десятков раз. Предприятия, владельцы линейно-протяженных объектов не могут прогнозировать затраты на земельные платежи ввиду значительного количества муниципалитетов, самостоятельно определяющих ставки арендной платы. Законодательное создание такой ситуации также необоснованно повлечет увеличение затрат на администрирование земельных платежей для арендаторов земельных участков.

Таким образом, необходимо в кратчайшие сроки приступить к разработке постановлений Правительства РФ, регулирующих общие начала и общий порядок установления и взимания арендной платы за земли различных форм собственности. При этом необходимо к обсуждению привлекать не только представителей экспертного сообщества, но также крупнейших налогоплательщиков, тех, кто непосредственно сталкивается с проблемами несовершенства законодательства. Одновременно необходимо проводить мероприятия по корректировке методологических подходов к кадастровой оценке земли.

Системная реализация предполагаемых мероприятий позволит последовательно установить правовые и справедливые отношения в сфере землепользования и аренды земельных участков.

Заключение

Земля является важнейшей разновидностью недвижимого имущества. Земля с ее почвенным покровом, являясь уникальным и при этом ограниченным и невосполнимым природным ресурсом, не может не рассматриваться в качестве общественного достояния независимо от того, кому она принадлежит. В то же время земля как товар - это объект купли-продажи, удовлетворяющий различные реальные или потенциальные потребности и имеющий определенные качественные и количественные характеристики.

В связи с этим регулирование земельных отношений предполагает определенную специфику, включающую участие публично-правовых образований в таком регулировании, а также наличие определенных ограничений и запретов. В то же время это не означает введение необоснованных ограничений на участие земли в гражданском обороте.

Важно отметить, что современное сельское хозяйство России представляет собой многофункциональную систему, обеспечивающую решение не только задачи продовольственного обеспечения населения, но и сохранение собственного природно-ресурсного потенциала, а также воспроизводство многих природных благ, таких как чистая пресная вода, чистый воздух, биоразнообразие, рекреационные агроландшафты и т.п. Соответственно, государственное управление земельными ресурсами должно строиться на концепции устойчивого развития, нацеливающей государство на сохранение и развитие всех компонентов, определяющих качество жизни граждан России.

Земля является важнейшим компонентом природно-ресурсного потенциала общества в целом и, особенно, сельского хозяйства России. Экономический механизм защиты земли должен соответствовать важнейшему принципу рационального природопользования - научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества.

Уровень продовольственной безопасности страны определяется не только потенциалом по объему производства продовольствия, но и степенью его пригодности в пищу, особенно для детского и диетического питания. Для обеспечения приемлемого уровня безопасности питания необходимо обеспечить соответствующий уровень загрязнения полей, особенно в водоохранных зонах. Следует отметить высокую интенсивность применения в России агрохимикатов при выращивании овощебахчевых культур и картофеля. Овощи и картофель, как правило, выращиваются на орошаемых землях или вблизи водоемов. Агрохимикаты с посевов этих культур смываются реки, что является дополнительных источником загрязнения водных ресурсов, используемых на питьевые нужды сельского населения, а также для выпойки скота. Уровень содержания многих агрохимикатов в молоке, которое поступает населению всей страны, соответствует уровню их содержания в воде, используемой молочным стадом. Таким образом, проблема предотвращения смыва опасных веществ в водные объекты важна для всех потребителей продовольствия.

Проведению долгосрочной государственной политики по сохранению и рациональному использованию производственного потенциала земель препятствуют не только нехватка финансирования, но и ведомственная разобщенность в сочетании с размытой ответственностью за реализацию такой политики.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости использует данные мониторинга земли для достижения стратегической цели «обеспечение рационального и эффективного использования земель в Российской Федерации». При этом обеспечивается только информация о количестве, кадастровой стоимости и рынке земельных участков, а также контроль за соблюдением законодательства в этой сфере. Разработку и реализацию мероприятий по сохранению и восстановлению плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов осуществляет Министерство сельского хозяйства РФ. При этом не решаются задачи, требующие межведомственного взаимодействия, к которым можно отнести:

разработку долгосрочной государственной политики в области сохранения и эффективного использования сельскохозяйственных земель;

разработку природоохранных нормативов охраны сельскохозяйственных земель, особенно в водоохранных зонах, согласно Закону РФ об охране окружающей среды и Земельному кодексу (статья 17), а также нормативов стоимости освоения новых земель взамен изымаемых сельскохозяйственных угодий (статья 58 Земельного кодекса);

подготовку предложений по использованию экономических инструментов для поощрения землепользователей, выполняющих работы по охране земли и воспроизводству плодородия, к таким инструментам могут относиться, в первую очередь, льготы по уплате земельного налога, а также меры по стимулированию отечественного производства продукции скотоводства (говядины и молока), а также биотоплива из бобовых культур, что позволит сельскохозяйственным товаропроизводителям шире применять оптимальные, с почвоохранной точки зрения, севообороты.

Возможность применения льгот по уплате земельного налога как инструмента, стимулирующего рациональное использование земли, подтверждена результатами исследований, проведенных ИАгП РАН в Краснодарском крае и Саратовской области. Как показали опросы глав крестьянских (фермерских) хозяйств, фермеры готовы выполнять природоохранные (включая почвоохранные) мероприятия при их финансировании на паритетных началах с государством при наличии соответствующей проектной документации. По нашему мнению, такие акции следует проводить на крупных земельных массивах, чтобы была возможность проверить степень их реализации с помощью космического зондирования.

Следует отметить, что проводимая Правительством РФ политика ограничения импорта мяса и мясопродуктов содействует сохранению посевов кормовых культур, в том числе бобовых, выращивание которых обеспечивает естественное воспроизводство почв.

Для преодоления межведомственной разобщенности, по нашему мнению, необходимо более четко разграничить функции Министерства сельского хозяйства РФ и Министерства экономического развития и торговли, которому подчинятся Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Целесообразно в составе Министерства сельского хозяйства создать федеральное агентство сельскохозяйственного землепользования, функции которого должны включать:

организация и финансирование научных исследований по вопросам охраны и воспроизводства почв сельскохозяйственных земель;

мониторинг земель сельскохозяйственного назначения;

разработка и реализация профильных федеральных целевых программ;

координация разработки и представление на утверждение Правительства нормативных документов;

периодическая коррекция природоохранных и других нормативов, необходимых для управления охраной и эффективным использованием земель сельскохозяйственного назначения;

управление землями сельскохозяйственного назначения, находящимися в федеральной собственности и в фонде перераспределения.

Исследования ИАгП РАН подтверждают необходимость управления фондом перераспределения сельскохозяйственных земель, поскольку в настоящее время во многих регионах, включая Саратовскую область, значительная часть земель числится за фермерами или коллективными хозяйствами, но не обрабатывается, владельцы этих земель не могут сдать земли в фонд перераспределения, поскольку нет органа, кто бы мог эту землю принять, проверить ее испаханность, степень засоренности сорняками и т.п. Землевладельцам, сдающим землю и не допустившим нарушения природоохранного законодательства, могут быть предоставлены отсрочки или льготы по уплате недоимок по земельному налогу.

Также полевые исследования 2006 г. подтвердили, что растет конкуренция между фермерами за право аренды земель, расположенных вблизи населенных пунктов, являющимися центрами производственной инфраструктуры. Обработка этих земель позволяет экономить значительные средства на доставку техники, горючего, наемных рабочих, вывоз урожая, а также снизить простои техники во время поломок из-за ожидания приезда ремонтников. А земли, расположенные за десятки километров от крупных поселений, забрасываются, даже если они находятся в собственности фермеров и за них не надо платить арендную плату, только земельный налог. Это свидетельствует о необходимости периодического уточнения кадастровой оценки земли, чтобы глубже дифференцировать ставки земельного налога в границах одного административного района в зависимости от уровня инфраструктурной обеспеченности.

Таким образом, переход государственного управления земельными ресурсами России на принципы устойчивого развития требует преодоления ведомственной разобщенности, что позволит государству в полной выполнять функции, возложенные на него законодательством, в том числе Земельным и Водным кодексами. Особо остро стоят задачи, требующие в настоящее время межведомственного взаимодействия, к которым можно отнести:

разработку долгосрочной государственной политики в области сохранения и эффективного использования земель;

разработку природоохранных нормативов охраны сельскохозяйственных земель, особенно в водоохранных зонах.

Список использованной литературы

Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. / Российская газета, № 237, 25.12.1993 г.

Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. № 136 - ФЗ (в ред. от 13.05.2008 г.) / Собрание законодательства РФ, 29.10.2001 г., № 44, ст. 4147

Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26.01.1996 г. № 14 - ФЗ (ред. от 06.12.2007 г.) / Собрание законодательства РФ, 29.01.1996 г., № 5, ст. 410

Федеральный закон РФ от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ (в ред. от 09.01.2006 г.) «О введении в действие Земельного кодекса РФ» / Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, N 44, ст. 4148

Федеральный закон от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ (в ред. от 18.07.2005 г.) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» / Российская газета, N 137, 27.07.2002 г.

Федеральный закон от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ (в ред. от 21.07.2005 г.) «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» / Собрание законодательства РФ, 27.12.2004, N 52 (часть 1), ст. 5276

Федеральный закон от 02.01.2000 N 28-ФЗ (ред. от 04.12.2006) «О государственном земельном кадастре» / Российская газета, N 5, 10.01.2000 г.

Федеральный закон от 18.06.2001 N 78-ФЗ (ред. от 04.12.2006) «О землеустройстве» / Парламентская газета, N 114-115, 23.06.2001 г.

Постановление Правительства РФ от 07.05.2003 г. № 262 «Об утверждении правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причинённых изъятием или временным изъятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц» / Российская газета, N 93, 17.05.2003 г.

Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. N 105 «Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений» (с изм. и доп., внесенными Постановлением Правительства РФ от 21 авг. 2000 г. N 615) / Собрание законодательства РФ, 1996. N 6. Ст. 592; 2000. N 35. Ст. 3584

Постановление Пленума Верховного суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» / Вестник ВАС РФ, N 5, 2005 г.

Определение Конституционного Суда РФ от 9 июля 2004 г. N 241-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Костиной Г.Н. на нарушение ее конституционных прав пунктом 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ"

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 23 июля 2007 г. N КА-А40/6647-07 (извлечения) // Система "Гарант"

Арзуманян А.В. К вопросу о разграничении полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования земельных отношений // Юрист, 2007, N 10

Веденин Н. Н. Земельное право: Вопросы и ответы. М., 2002

Волкова Т.В. Правовые основы управления земельными ресурсами Российской Федерации / Под ред. К.Г. Пандакова. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2003

Галиновская Е.А. Вопросы систематизации земельного законодательства // Журнал российского права, N 7, 2000

Галиновская Е.А. Земельное законодательство: общие и региональные интересы // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003

Гончарова Е.А. Проблемы правоприменения норм земельно-правовой ответственности // Правовые вопросы недвижимости, 2008, N 2

Горемыкин В.А. Российский земельный рынок: Учебное и практическое пособие. М.: Инфра-М, 2006

Гришаев С. П. Земельные участки как объекты гражданских прав. М., 2006

Данилова Е.В. Правовое регулирование земельных отношений в России в начале XIX века // История государства и права, 2008, N 7

Дубовик О.Л. Экологические преступления. М.: Спарк, 2006

Духно Н.А., Чубуков Г.В. Земельный правопорядок и ответственность. М., 2004

Евсегнеев В.А. Земельный кадастр: вопросы правоприменения // Право и экономика, 2006, N 1

Ерофеев Б. В. Земельное право России. Учебник для ВУЗов. М., Профобразование, 2003

Жариков Ю.Г. Концепция развития земельного законодательства // Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. М., 2006

Жариков Ю.Г., Улюкаев В.Х., Чуркин В.Э. Земельное право: Учебник. М.: Юрайт-Издат, 2003

Жернаков Д.В. Земельный участок как объект гражданского правоотношения // Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 4. М.: Статут, 2005; Екатеринбург: Институт частного права, 2006

Ибрагимов К.Х., Ибрагимов А.К. Земельное право России. М., 2006

Иконицкая И.А., Краснов Н.И., Башмаков Г.С. Концепция альтернативного земельного закона // Вестник МГУ. 1994. Специальный выпуск. Серия 11. Право

Колоскова Н. А. Правовое регулирование права частной собственности на землю // Правовые вопросы недвижимости, 2006 г., № 2

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / под ред. Боголюбова С. А., М., «Юрайт-Издат», 2006

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. 2-е изд., доп. и перераб. / Под ред. Г.В. Чубукова , М.Ю. Тихомирова. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2006

Комментарий к Земельному кодексу РФ. М., Изд-во «Эксмо», 2004

Конституционно-правовая реформа и актуальные аспекты гармонизации двухуровневого законодательства в Российской Федерации (1993 - 1998 гг.) // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. М., 2005

Краснова И.О. Земельное право. Элементарный курс. М., 2003

Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2003

Окунев А.И. Некоторые вопросы совершенствования земельного законодательства // Бюллетень нотариальной практики, 2006, N 1

Павлюченко М. В., Чуксин Д. В. Новое в земельном законодательстве (к вопросу о соотношении норм гражданского и земельного права в регулировании земельных отношений) // Современное право, № № 2, 3, 2002

Попов М. Земельные споры - последнее дело // «Бизнес-Адвокат», № 7, 2002

Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса РФ / Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. М., 2006

Рахмилович В.А. Гражданское право как предмет законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 2003. N 8.

Ромадин М.С. Некоторые проблемы принудительного прекращения прав на землю в Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 11

Тихомиров М.Ю. Земельный контроль: практическое пособие. М., Издательство Тихомирова М.Ю., 2008

Умнова И.А. О феномене договорных отношений в Российской Федерации (политико-правовая оценка и пути преодоления юридических коллизий) // Договорные принципы и формы федеративных отношений в России: Сборник. М., 2004

Эйриян Г.Н. Разграничение полномочий между РФ и ее субъектами в сфере регулирования земельных отношений // Журнал российского права, 2006, N 3