выступают такие общенаучные и специальные методы как: метод анализа и синтеза, формально-логический метод, нормативно-правовой, историко-ретроспективный метод, сравнительный метод и т.д.
Глава 1. Теоретико-методологические основы социальной политики в отношении государственных служащих
.1 Социальная политика государства: ее особенности и направления
Политика социального государства направлена на создание условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека. Этим определяется направленность экономики на удовлетворение материальных, социальных и духовных потребностей индивида. Социальная ориентация экономики является основой социальной политики государства.
Социальная ориентация экономики проявляется, прежде всего, в подчинении производства потребителю, удовлетворении социальных нужд населения и стимулировании этих нужд. Кроме того, она предусматривает необходимое перераспределение доходов между более обеспеченными и менее обеспеченными слоями населения, накопление в бюджетах разных уровней и других фондах средств для предоставления населению социальных услуг и социальных гарантий.
Степень удовлетворения нужд людей из разных слоев общества является основным критерием экономической эффективности. На общественные нужды влияют объем и структура производства, численность населения, его возрастной и гендерный состав; его социальная структура и культурный уровень; климатические, географическое и национально-историческое условия жизни; изменения физиологических особенностей человека [22)].
Платежеспособный спрос населения зависит от величины и распределения национального дохода, денежных доходов населения и их распределения между социальными группами, цен на товары и услуги, товарных фондов, размеров общественных фондов потребления.
Понятие "социальная политика" не приобрело единую академическую дефиницию из-за разных подходов к определению роли и места государства и степени его ответственности за жизнь и деятельность отдельного лица или семьи.
Понятие "социального государства" было сформировано для того, чтобы подчеркнуть, что государство имеет развитую и стабильную экономику, способно не только декларировать, а и проводить эффективную социальную политику при условии неуклонного соблюдения прав человека. Социальное государство рассматривают как правовое, деятельность которого ориентирована на человека, обеспечение его благосостояния, безопасности и развития [38)].
В современном цивилизованном мире любая деятельность, в том числе социальная, неразрывно связанна с правовыми гуманистическими ценностями - правами и свободами человека.
Существует три модельных типа современного социального государства:
. Социал-демократическое - с максимальным уровнем социального патернализма государства и минимальной социальной ответственностью человека.
. Консервативное или корпоративное - с приблизительно равномерным распределением степени ответственности за судьбу граждан между государством и лицом.
. Либеральное или ограниченное - с максимальной ответственностью граждан за них самих, при этом государство обеспечивает лишь определенный, минимальный, уровень социальной поддержки.
При определении понятия социальной политики на первое место необходимо ставить интересы не разных социальных или демографических групп и их согласование, а интересы человека, как основную составляющую любой общественной группы. А целью деятельности государства и общественных институтов должно быть удовлетворение его жизненных нужд при непременном условии соблюдения гражданских прав и свобод человека [20)].
Понятие "социальной политики" не имеет прочного академического определения еще и потому, что разные исследователи в своих суждениях исходят из разных взглядов на содержание и цели того, что называют социальной политикой. Приведем известные подходы к проблеме определения понятия "социальной политики".
Первый подход заключается в отождествлении социального и общественного. В рамках этого подхода социальная политика - это общественные действия относительно решения общественных проблем. Ее цель - достижение целей всего общества. Понятно, что при таком подходе личные проблемы человека, например, - потеря работы, болезнь, преклонный возраст и т.п., - остаются на втором плане.
Второй подход происходит из необходимости решения, прежде всего, вопросов защиты социально незащищенных и потенциально опасных слоев населения через систему государственной помощи и благотворной деятельности. Такой подход ограничивает активность государственных и общественных институтов по отношению лишь к определенной части общества.
Третий - имеет целью смягчение отрицательных последствий индивидуального и социального неравенства посредством системы перераспределительных мероприятий. В основу чаще всего ложится налоговая политика, направленная на выравнивание дифференциации прибыли.
Четвертый - закладывает в основу деятельности принципы социальной справедливости и социального партнерства как основных ценностей современного гражданского общества.
Пятый - выходит из необходимости регулирования, прежде всего, социально-трудовых отношений, т.е. отношений работы и капитала, наемных работников и работодателей, а все другие социальные мероприятия строятся на этой основе [28)].
Как видим, каждый из этих подходов имеет рациональное начало, хотя и не лишен некоторых, указанных выше, ограничений. Социальная политика развитых государств в той или иной степени использует все эти подходы.
Однако, несмотря на многочисленные научные исследования и исключительную важность этого направления деятельности правительства и общественных институтов всех без исключения стран мира, даже, с тоталитарными или автократическими формами правления, все сходятся лишь на том, что социальная политика - это система мероприятий, направленных на повышение общественного благосостояния, улучшение качества жизни населения и обеспечение социально-политической стабильности. При этом такая характеристика как метод достижения этих целей - полностью выпадает из всех известных нам определений.
Приведем несколько определений социальной политики разных авторов, которая позволят лучше понять разные точки зрения и более корректно сформулировать это определение.
"Социальная политика - деятельность и принципы общества, которые формируют способ, с помощью которого они реализуются и регулируют отношение между индивидами, группами, общинами, социальными учреждениями. Эти принципы и действия являются результатом обычаев и ценностей общества и, в значительной мере, определяют распределение ресурсов и уровень благосостояния его людей" [20)]. Здесь объединяются такие, несовместимые, на наш взгляд, категории как "деятельность" и "принцип", очевидно, что между ними есть связь, однако определяющими должны быть принципы, а уже на них - основываться деятельность.
"Социальная политика государства - это определенная ориентация и система мероприятий, относительно оптимизации социального развития общества, отношение между социальными и другими группами, создание тех или иных условий для удовлетворения жизненных нужд их представителей" [44)]. В этом определении, как и в предыдущем, объединяются несовместимые категории "ориентация и система мероприятий", а на каких именно основах будет происходить "оптимизация социального развития общества" остается абсолютно неопределенным.
"Социальная политика - руководящее влияние государства, которое базируется на системе правил (норм), нормативных структур, которые принимают решение и организуют деятельность, оказывающую содействие привлечению к политическим процессам разных субъектов. Цель такого влияния - оказывать содействие формированию общности интересов широких слоев населения и консолидировать тем самым общество, достигая поддержки государства" [43)]. Это определение вообще переворачивает смысл социальной политики с ног на главу - оказывается не государство должно проявлять заботу о разных социальных группах и удовлетворять их разновекторные интересы, а, наоборот, все эти группы должны консолидироваться с целью поддержки деятельности государства. Таким образом, на первое место выдвигаются государственные интересы, независимо от того, какие они, а люди, пенсионеры, малообеспеченные, безработные и другие - должны опекаться, прежде всего, не своими, а именно этими интересами.
"Социальная политика - это деятельность государства и/или общества (институтов гражданского общества) по согласованию интересов разных социальных групп и социально-территориальных общин в сфере производства, распределения и потребления, которые позволяют согласовать интересы этих групп с интересами каждого индивида и долгосрочными целями общества" [42)]. Это определение отличается уже тем, что в нем упоминаются интересы человека, но остается непонятным, чьи же интересы являются приоритетными: общества, его групп или человека?
"Социальная политика - это деятельность по управлению социальной сферой общества, призванная обеспечить существование и воспроизведение новых поколений, создать предпосылки для стабильности и развития общественной системы и достойной жизни людей" [45)]. Это определение имеет некоторый перекос в сторону демографической составляющей социальной политики. Это, конечно, благородная цель, однако известно, что большинство развитых государств с высоким уровнем жизни и мощной социальной инфраструктурой не обеспечивают исключительно функции воспроизведения - в них происходит процесс естественного сокращения населения, и они вынуждены применять специальные иммиграционные меры по стабилизации ситуации.
"Социальная политика - это совокупность идеологических представлений общества и государства о целях социального развития и деятельность по достижению социальных показателей, которые отвечают этим целям" [38)]. Это определение, как и первые два, объединяет разные категоричные понятия - принципы и деятельность. Кроме того, представления государства и общества относительно целей социального развития могут кардинально отличаться - первые формализованные в виде законов, постановлений и других государственных актов, а представления общества - более общие и многовекторные, не всегда высказанные публично и могут сильно расходиться с государственными.
Подытожив можно сделать вывод что, социальная политика - это стратегическое социально-экономическое направление развития общества. Она представляет собой систему управленческих, организационных, регуляторных действий и мероприятий, направленных, прежде всего, на содействие целенаправленной деятельности граждан, их всестороннему развитию, обеспечению соответствующего уровня их жизни и работы, их социальной защите.
Основным механизмом социальной политики является управление и регулирование социальных процессов, которые представляют собой последовательное изменение состояния, элементов социальной системы под влиянием внутренних и внешних условий.
Функцией социального управления является обеспечение и реализация нужд прогрессивного развития общества. Содержание социального управления заключается в формировании критериев и показателей социального развития, разработке мероприятий по реализации социальных проблем. Социальное управление имеет много уровней и осуществляется через социальную политику, которая воплощается в жизнь на всех уровнях.
Цель социальной политики состоит в создании необходимых условий для развития и оптимального функционирования социальных отношений, полного раскрытия творческого социального потенциала человека, повышении уровня и качества жизни граждан на основе стимулирования трудовой и хозяйственной активности населения, а также достижении в обществе социального согласия и целостности.
Субъектами социальной политики являются люди, государство, общество, социальные институты, политические партии, общественные организации, коллективы, профсоюзы, союзы предпринимателей, разнообразные фонды и т.п. Они отличаются общественным характером, социальной деятельностью в разных сферах, возможностями влияния на социальное положение.
Основным субъектом социальной политики является личность, поскольку ни одна задача социального развития и социальной политики не может быть осуществлена, если не будут созданы условия для самореализации личностного потенциала человека.
Важным субъектом в современных условиях является государство, которое по своему потенциалу преобладает в возможностях среди других субъектов этого процесса. Государство осуществляет полный комплекс мероприятий, направленных на постоянное социальное развитие общества, а именно: в сфере труда, социально-трудовых отношений; в сфере доходов населения; относительно занятости, регулирование рынка труда; относительно миграционных процессов; в социальной сфере; относительно демографических процессов; относительно экологического состояния [43)].
Роль политических партий, политических формирований как субъектов социальной политики, обусловлена эффективностью их связей с жизненными потребностями народа, их способностью своей деятельностью обеспечивать социальный потенциал общества. Общественные организации как субъект социальной политики, выражая интересы разных социальных групп, общностей, классов, слоев общества способны сделать значительный взнос в стабилизацию процессов социального развития общества. Среди общественных организаций важнейшее место занимают профсоюзы.
Профсоюзы - это форма самоуправляемого общественного объединения трудящихся определенной отрасли или ряда отраслей для защиты и представительства их социальных интересов. Профсоюзы - это наиболее массовое объединение трудящихся, доступное для всех. Для вступления в ряды профсоюза необходимо только признание объединения и связанной с ними товарищеской дисциплины независимо от уровня квалификации, образования, политических ориентаций, пола, возраста, национальности. Профсоюзы по своим целям и интересам находятся ближе других общественных организаций к экономике, производству, т.е. решающей сферы приложения творческих сил человека, в котором реализуются коренные интересы трудящихся.
Отметим, что социальная политика должна реализовывать такие основные задачи:
ликвидировать бедность и обеспечить динамичный рост уровня жизни населения;
социализировать структурный состав экономической политики, которая реализуется в государстве (структурную, инвестиционную, ценовую, бюджетную, денежно-кредитную, налоговую и др. политики);
обеспечить условия максимально полной реализации принципов социальной справедливости и соблюдение социальных прав, гарантий населения, что определяется конституционными нормами;
обеспечить социальную стабильность и социальную безопасность в стране [39)].
Итак, социальная политика - это деятельность государства и его институтов, органов местного самоуправления, отечественных и зарубежных предприятий, учреждений всех форм собственности, их объединений и ассоциаций, общественных и частных фондов, общественных и религиозных организаций, граждан относительно развития и управления социальной сферой, относительно обеспечения сбалансированного развития общества, обеспечение стабильности государственного управления, социальной защиты населения, создание благоприятных условий для существования индивидов и социальных сообществ.
Для наглядности можно представить такие формы реализации социальной политики, которые являются абсолютно полярными: на одном полюсе - патерналистское государство, которое берет на себя всю ответственность за судьбу человека и его благосостояние, начиная с рождения, получения образования, трудоустройства, организации отдыха, обеспечения жильем и т.п. и заканчивая получением пенсии и погребением, на другом - полностью либерализированное государство, которое устанавливает лишь законодательные правила игры и предоставляет свободу своим гражданам самим устраивать свою судьбу.
.2 Социально-правовой статус государственных служащих
Прежде всего, необходимо рассмотреть основные теоретико-методологические основы реализации государственной службы. Государственной службой является профессиональная деятельность лиц, которые занимают должности в государственных органах и их аппарате и на которых положено практическое выполнение задач и функций государства. Эта категория лиц являются государственными служащими, имеет соответствующие служебные полномочия и получает заработную плату за счет государственных средств. Государственную службу необходимо рассматривать в аспекте выполнения служащими своих обязанностей в государственных организациях, а именно: в органах государственной власти, предприятиях, организациях и учреждениях.
Государственная служба осуществляется на профессиональной основе. Такой порядок обусловливается необходимостью обеспечения непрерывной, компетентной деятельности государственных организаций.
Правовой институт государственной службы составляют нормы конституционного, трудового, гражданского, финансового и других областей права. Они регламентируют правовой статус государственных служащих, в том числе и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, ограничение, связанные с принятием и прохождением государственной службы, основания прекращения государственной службы. Административно-правовые нормы, которые регламентируют вопросы государственной службы, составляют часть этого института и являются самостоятельным институтом административного права.
Исходя из принципа разделения власти, различаются государственная служба в органах законодательной, исполнительной и судебной власти. В зависимости от специфики сфер государственной деятельности к государственной службе принадлежат государственные служащие, которые работают в аппарате органов прокуратуры, судов, дипломатической службы, таможенного контроля, службы безопасности, внутренних дел и т.д.
В мировой практике государственной службы выделяют ряд основных принципов ее осуществления:
служение народу;
демократизм и законность;
гуманизм и социальная справедливость;
приоритет прав человека и гражданина;
профессионализм, компетентность, инициативность,
честность, преданность делу;
персональная ответственность за выполнение служебных обязанностей и дисциплины;
соблюдение прав и законных интересов органов местного и регионального самоуправления;
соблюдение прав предприятий, учреждений и организаций, объединений граждан.
Отметим также, что право прохождения государственной службы предоставляется, как правило, гражданам независимо от происхождения, социального и имущественного состояния, расовой и национальной принадлежности, пола, политических взглядов, религиозных убеждений и местожительства. Для ее прохождения они должны получить соответствующее образование и профессиональную подготовку и пройти в установленном порядке конкурсный отбор, или по другой процедуре, предусмотренной действующими законодательными и нормативными актами. Единственным, пожалуй, общим для всех государства правил, является то, что прохождение государственной службы в национальных органах или учреждениях может осуществляться только гражданами данного государства.
Главным компонентом государственной службы как юридического института является должность.
Должность - это определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа и его аппарата, на которую возложен установленными нормативными актами круг служебных полномочий [16)].
Должностными лицами считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или другими нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативных функций. Должность определяет круг служебных обязанностей, права и границы ответственности государственного служащего, требования относительно его профессиональной подготовки. Кроме того, она отображает содержание работы, которую выполняет служащий, устанавливает его правовой статус.
Система должностей, как правило, строится по иерархическому принципу; в ее основе в зависимости от государства может находиться несколько уровней иерархии должностей служащих. Основными критериями классификации должностей государственных служащих являются организационно-правовой уровень органа, который принимает их на работу, объем и характер компетенции на конкретной должности, роль и место должности в структуре государственного органа.
Статус государственного служащего - особый вид специально определенных и гарантированных государством норм, которые характеризуют место государственного служащего в обществе и в системе государственного управления. Он состоит из правового и организационного аспектов.
Правовой аспект статуса государственного служащего обусловлен содержанием государственно-служебного правоотношения. Он, как правило, определяется конституцией государства, законами, другими нормативно-правовыми актами и характеризуется совокупностью прав, обязанностей, полномочий и ограничений. При этом нужно различать общие права, обязанности, полномочия и ограничения, установленные для всех государственных служащих, и должностные права, обязанности, полномочия и ограничения, определенные для конкретных должностей [42)].
Правовой аспект статуса государственного служащего проявляется как широта прав, круг ограничений и набор функциональных обязанностей, которые, как правило, зависят от должности, которую он занимает.
Организационный аспект статуса государственного служащего определяется местом органа государственной власти в структуре государственного аппарата, должностью, которую он занимает в этом органе. Порядок замещения должности государственного служащего, который является неотъемлемой составляющей этого аспекта статуса, зависит от категории должности. Организационный аспект непосредственно определяет значительное количество факторов правового аспекта статуса. Также он влияет на материальное обеспечение служащего, т.е. на материальный аспект статуса. Это особенно актуально в условиях Российской Федерации.
В общественном признании статуса государственного служащего видное место занимает общественная роль или миссия, которая неформально определяет отношение общества к государственным служащим.
Исходя из этого, статус государственного служащего - это комплексный показатель положения государственного служащего в социальной системе, один из важнейших параметров его социального положения. Основными составляющими статуса государственного служащего являются его позиция в структуре государственного аппарата и представление общества о месте, роли и значении данной позиции. Согласно этому статус в общественной мысли определяется такими категориями, как престиж, почет, уважение.
Таким образом, статус государственного служащего предусматривает:
непосредственную принадлежность по роду профессиональной деятельности к подготовке, принятию и/или внедрению решений в сфере государственного управления, причем эти действия, как правило, имеют экономические и социальные последствия для всего общества или его определенной части;
наличие у государственного служащего полномочий выступать от лица органа государственной власти (тем самым от лица государства), отстаивая государственные интересы;
законодательное и нормативно-правовое определение компетентности, полномочий, прав, обязанностей, ограничений и ответственности согласно своей должности;
принадлежность к особой профессионально-статусной группе, которая состоит из профессионально подготовленных к государственной службе представителей разных профессий.
Государственные служащие, исполняющие свои обязанности, должны иметь четкое представление о своей деятельности: ее социальной значимости; ее организации; ее материально-техническую и информационную компоненты; определенную форму действий в аппарате; компетентность руководства государственной деятельностью. Совокупность этих представлений выступает как осознанная база социально необходимого способа деятельности. Важной составляющей деятельности государственных управленцев является социальная ответственность [1)].
Сердцевиной проблемы реализации социальной ответственности являются личные ценности управленцев. Этическое поведение государственных служащих значительно влияет на доверие обычных людей к действиям правительства и к их социальной ответственности. Государственный служащий в общении с гражданами должен постоянно ощущать себя представителем власти, иметь свой имидж, который базируется на таких качествах, как профессионализм, государственная позиция, интересы. Личные качества (темперамент, ответственность, дисциплинированность), биография, круг общения, ораторское искусство, внешний вид, мимика, стиль мышления - все это представляет понятие имиджа.
Предметом и продуктом работы в управлении является информация. Для аналитической деятельности - это разноплановая информация о состоянии дел в определенной сфере. Также, важным условием эффективной деятельности является умение квалифицированно собирать и обрабатывать информацию. Государственные служащие постоянно используют разные методы сбора информации. Главные среди них:
анализ статистики и изучение официальных документов, личные наблюдения;
социологические опросы;
социальные эксперименты.
Характерной особенностью внешней организационно-управленческой деятельности государственного аппарата является опора преимущественно на законодательно-нормативное регулирование, стимулирование и ценностно-ориентированное регулирование. Возможности прямого командно-административного влияния на деловое поведение отдельных субъектов ограничены. Внешние организационно-управленческие функции реализуются с помощью целого комплекса как прямых, непосредственных (правовое и нормативное регулирование, контроль за соблюдением законов и соответствующие санкции, выполнение принятых решений, кадровая политика и т.п.), так и косвенных средств (пропаганда, обучение, стимулирование, воспитание, формирование определенных ценностных ориентиров, соответствующего социально-психологического климата, определенной общественной мысли, традиций и т.п.) [2)].
Государственные служащие должны владеть знаниями и практическими навыками организации выполнения решений, координации деятельности разных юридических и физических лиц, которые отвечают за реализацию отдельных элементов государственных решений и т.п. Особое значение имеет овладение техникой эффективного контроля за выполнением принятых решений.
Процесс овладения управленческим искусством значительно более сложный, чем овладение другими функциями. Чрезвычайно важной является способность государственных служащих самостоятельно анализировать конкретные ситуации и находить определенную зависимость между разными альтернативами. Только гибкое и критическое, диалектное мышления может быть надежной защитой против бюрократизма. Ведь бюрократические черты в деловом поведении, такие, например, как формализм, безответственность, волокита и т.п., - это не что другое, как потеря чувства системности, комплексности и перспективной целевой ориентации во время реализации своих функций.
Служащий, который ориентируется на ситуацию в процессе разработки и реализации управленческих решений, - это не только профессионально грамотный исполнитель положений законов, нормативов, инструкций, а и одновременно исследователь, экспериментатор, который постоянно самостоятельно ведет поиск оптимальных подходов при решении тех или других проблем.
Для того чтобы успешно решать задачи, которые связаны с удовлетворением многоплановых нужд и интересов граждан, нужно:
во-первых, знать законодательное поле, права и обязанности граждан и разных государственных и частных учреждений, причастных к нуждам разных категорий граждан, уметь анализировать и прогнозировать их динамику;
во-вторых, знать психологию людей и межличностных взаимодействий, социальную психологию межличностных отношений, отношений и конфликтов;
в-третьих, владеть техникой психодиагностики личности и социально-педагогическими методами влияния на ее поведение.
Реализация перечисленных выше функций (аналитических, социально-консультативных, организационно-управленческих) опирается на интенсивную коммуникацию государственных служащих: как по горизонтали (коммуникации с коллегами, работниками других подразделов, разных предприятий, учреждений), так и по вертикали (общение с руководителями и подчиненными); как внутри учреждения (внутренняя коммуникация), так и за ее пределами (внешняя коммуникация); как в письменной форме, так и в устной; как контактную (непосредственная межличностная коммуникация), так и опосредствованную (деловая переписка, общение по факсу, электронная почта, компьютерные системы и т.п.).
Коммуникация является главным средством и одним из основных методов решения всех многоплановых задач государственных служащих. Поэтому овладение специфической техникой и культурой коммуникационного взаимодействия - одна из главных проблем профессионализации государственных служащих.
В деятельности государственных служащих весомую роль играют разные формы коллективного поиска оптимальных решений по тем или иным проблем, поэтому важно овладеть искусством организации коллективной творческой деятельности (методы "мозгового штурма", публичной защиты проектов, коллективного творческого поиска в т.н. "кружках качества" и т.п.) [4)].
Профессиональное формирование государственного служащего, которое включает не только базовую профессиональную подготовку в специальном высшем учебном заведении, а и профессиональный рост непосредственно в процессе служебной деятельности, происходит на протяжении продолжительного времени.
К самым существенным обязанностям, которые возлагаются на государственных служащих, необходимо отнести:
соблюдение Конституции и других актов законодательства;
обеспечение эффективной работы и выполнение задач государственных органов согласно их компетенции;
недопущение нарушений прав и свобод человека и гражданина;
непосредственное выполнение возложенных на них служебных обязанностей, своевременное и точное выполнение решений государственных органов или должностных лиц, распоряжений и указаний руководителей;
обеспечение государственной тайны, информации о гражданах, которая стала им известная во время выполнения обязанностей государственной службы, а также другой информации, которая согласно законодательству не подлежит разглашению, и т.п.
Государственный служащий должен действовать в пределах своих полномочий. Государственный служащий имеет, как правило ряд полномочий. В частности он имеет право:
пользоваться правами и свободами, которые гарантируются конституцией и законами государства;
принимать участие в рассмотрении вопросов и вынесении в пределах их полномочий решений;
получать от государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, органов самоуправления необходимую информацию по вопросам, которые принадлежат к их компетенции;
на уважение личного достоинства, справедливое и почтительное отношения к себе со стороны руководителей, сотрудников и граждан;
на оплату труда в зависимости от должности, которую он занимает, ранга, который ему присваивается, качества, опыта и стажа работы;
беспрепятственно ознакомляться с материалами, которые касаются прохождения им государственной службы;
на продвижение по службе с учетом квалификации и способностей, добросовестного выполнения своих служебных обязанностей, участие в конкурсах на замещение должностей более высокой категории;
требовать служебного расследования с целью снятия безосновательных, по мнению служащего, обвинений или подозрения;
на здоровые, безопасные и надлежащие для высокопроизводительной работы условия работы;
на социальную и правовую защиту согласно его статусу;
также государственные служащие имеют право защищать свои законные (как граждане) права и интересы в вышестоящих государственных органах и в судебном порядке. Конкретные обязанности и права государственных служащих определяются на основе типичных квалификационных характеристик и отображаются, как правило, в должностных предписаниях и инструкциях, которые утверждаются руководителями соответствующих государственных органов в пределах закона их компетенции.
1.3 Социальная политика в области государственной службы
Целью обеспечения качественного выполнения государственными служащими должностных обязанностей, реализации предоставленных им законных прав, соблюдение ограничений. Действующее законодательство определяет основные гарантии служебной деятельности работников. Гарантии для государственного служащего - это установленные в законодательстве основные положения, которые характеризуют социально-правовой аспект статуса государственного служащего. Так сказать уровень его социальной защищенности.
К ним, в частности, принадлежат нормативно определенные меры экономического, социального, организационного и правового характера, направленные на обеспечение реализации общих прав и обязанностей государственного служащего и эффективное выполнение должностных полномочий.
Государственному служащему, как правило, но с учетом национальных особенностей разных государств, гарантируются:
условия работы, которые обеспечивают выполнение им должностных обязанностей;
заработная плата и другие выплаты, предусмотренные законами и другими нормативно-правовыми актами;
ежегодный оплачиваемый отпуск;
медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе после его выхода на пенсию;
переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения;
обязательность согласия государственного служащего на переведение на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных законом;
пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, которая настала в связи с выполнением им должностных обязанностей;
защита государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с выполнением им должностных обязанностей в порядке, определенном законом.
Данный перечень гарантий для государственного служащего не является исчерпывающим.
На современном этапе внедрения административной реформы одной из актуальных гарантий для государственных служащих является установление его социальной защиты при ликвидации и реорганизации органа государственной власти.
При ликвидации органа или сокращении его штата государственному служащему в случае невозможности предоставления работы в этом органе должна быть предложенная другая должность государственного служащего в другом органе с учетом его профессии, квалификации и прежде занимаемой должности.
При освобождении в связи с ликвидацией органа государственной власти или сокращении его штата в случае невыполнения условий, указанных выше, государственному служащему может выплачиваться определенная денежная компенсация.
Наряду с этим в случае невозможности трудоустройства законодательно могут устанавливаться гарантии переподготовки по другой специальности. Что касается РФ, то в условиях трансформации полномочий органов государственной власти целесообразно обеспечить бюджетное финансирование переподготовки способных молодых государственных служащих, которые получили опыт работы в государственной службе [15)].
Государственному служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы может предоставляться в случаях и порядке, определенном законами, жилье, служебный транспорт и т.п.
Перспективным является реальное внедрение страхования государственных служащих на случаи:
) причинение вреда здоровью и имуществу в связи с выполнением должностных обязанностей;
) заболевания или потери трудоспособности в период прохождения государственной службы.
Страхование может осуществляться на основании соглашений между органами государственной власти и организациями страхования, которые имеют соответствующие лицензии. При этом размер страховых выплат должен быть определен нормативно-правовыми актами.
Затраты, связанные с предоставлением гарантий для государственного служащего, обеспечиваются, как правило, за счет средства соответствующих бюджетов и фондов. В России, например Пенсионный фонд.
Особое место в обеспечении эффективной деятельности государственного аппарата, как правило, занимают поощрение и ответственность государственных служащих.
Поощрение представляет собой положительно стимулирующее влияние субъектов (должностного лица, органа и др.) на нужды, интересы, сознание, свободу, поведение служащего, а в итоге, на результаты его управленческой работы, государственно-служебной деятельности. Поощрение оказывает содействие улучшению дисциплины, качества работы, воспитывает инициативу и ответственность работников [27)].
Применение поощрения базируется на правовых началах, должно быть своевременным, весомым. В этом понимании оно является видом более широкого понятия - стимулирование. Рассматривая институт государственной службы, невозможно обойти вопрос поощрения, поскольку именно этот термин во многих странах, в том числе и в России определен законодательно. Среди важнейших административно-правовых средств, которые используются в институте государственной службы и имеют публично-правовой характер, выделяются правовое стимулирование и правовое ограничение. Следует согласиться с мнением, согласно которому эти правовые средства имеют более широкий объем, чем традиционные методы правового регулирования, поскольку сам метод может быть или стимулирующим, или ограничивающим фактором.
Правовое стимулирование, на наш взгляд, предусматривает как положительные (субъективные права, льготы, поощрение), так и отрицательные (запрет, ответственность, мероприятия принуждения, взыскание, наказание) действия.
В нормах института государственной службы определяются традиционные меры правового стимулирования и правового ограничения, которые присущи модели государственной службы многих стран, в том числе и России. Они обеспечивают средства правового стимулирования и правового ограничения, с помощью которых будет возможно:
побуждать государственных служащих к законопослушному активному поведению, которое создает атмосферу общественного согласия, законности и правового порядка в разных сферах;
создавать благоприятные условия для обеспечения прав и свобод личности, всех граждан;
детально устанавливать систему поощрения, льгот, других мероприятий стимулирования, запретов и правоограничений государственных служащих, т.е. на нужном уровне определять правовой статус чиновников;
формировать лишь положительные правовые мотивации;
повышать положительную активность государственных служащих;
укреплять положительные процессы в реформировании социально-политической и экономической жизни государства и общества, а также самой системы государственной службы.
Поощрения, как правило, применяются за успешное и добросовестное выполнение должностных обязанностей, выполнение особенно важных задач, многолетнюю работу и т.п. Это важное средство воспитания государственных служащих и укрепление трудовой дисциплины. Поощрения оказывают содействие формированию сознательного отношения к делу, развития инициативы, решительности и уверенности в своих действиях, мобилизируют на перебарывание трудностей и решение проблем.
Поощрение наилучших работников повышает их авторитет, создает им почет и, что важнее, положительно влияет на коллектив сотрудников. Задача состоит в том, чтобы с помощью средств материального и морального поощрения, рядом с другими формами и методами воспитательного влияния, обеспечить правильное понимание государственными служащими своих служебных обязанностей, добросовестного отношения к их выполнению.
Поощрение может быть индивидуальным и коллективным, а по смыслу - моральным, материальным или смешанным, т.е. таким, которое содержит и моральные, и материальные элементы. Могут применяться такие виды поощрения: благодарность; премия; награждение ценным подарком, почетной грамотой и т.п. За особые заслуги государственные служащие награждаются орденами, медалями, нагрудными знаками, почетными званиями и т.п. Своеобразным средством материального поощрения являются социальные льготы. Например, может предполагаться, что работникам, которые успешно и добросовестно исполняют служебные обязанности, предоставляются преимущества и льготы при социально-культурном и жилищно-бытовом обслуживании. Средства поощрения могут применяться только теми органами и руководителями, которые имеют на это право. При этом применяется только поощрение, предусмотренное соответствующими нормативными актами, в пределах полномочий органа или должностного лица. Таким образом, видим, что даже система социальных гарантий и льгот государственных служащих находятся в четко очерченных нормативных пределах.
Глава 2. Практические аспекты социальной политики в отношении государственных служащих в России
.1 Особенности социальной политики в отношении государственных служащих в России
Прежде чем перейти к анализу основных аспектов социальной политики в отношении государственных служащих в России, необходимо определиться с понятием "государственная служба Российской Федерации". Итак, государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
Российской Федерации;
федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее - федеральные государственные органы);
субъектов Российской Федерации;
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы субъектов Российской Федерации);
лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее - лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);
лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации) [58)].
Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба. Другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон. Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.
Федеральная государственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
Государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.
Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины [55)].
В зависимости от вида государственной службы соответственно изменяется набор инструментов и механизмов реализации социальной политики, а также отличаются системой льгот и гарантий.
Отметим, что основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:
федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы);
законность;
приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
равный доступ граждан к государственной службе;
единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
профессионализм и компетентность государственных служащих;
открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
Социальная политика в сфере государственной службы направлена на создание необходимых условий достойного уровня социального обеспечения каждого конкретного государственного служащего.
Федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.
Отметим, что финансирование федеральной государственной службы и государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Совершенствование системы государственной службы осуществляется путем реализации федеральных программ реформирования и развития федеральной государственной службы и соответствующих программ субъектов Российской Федерации [16)].
Необходимо отметить, что государственный служащий объективно выступает одновременно как должностное лицо, занимающее определенное место в служебной иерархии, как общественный деятель, оказывающий влияние на развитие социальных и экономических процессов, как наемный работник, зачастую как руководитель персонала и работодатель, а также как частное лицо. Эти роли могут вступать в противоречие друг с другом, следствием чего являются такие нравственные дилеммы и конфликты, которые не всегда имеют ясное и однозначное решение. Этический кодекс призван помочь государственному служащему правильно разобраться в подобных ситуациях.
Государственная служба не является привилегией. Гражданин, поступая на государственную службу, добровольно ограничивает некоторые свои права, в частности, право на критику, предпринимательскую деятельность и другие.
Вместе с тем, государственный служащий может иметь привилегии. Предоставление привилегий нравственно оправдано, если они:
четко определены открытыми нормативными положениями, инструкциями;
способствуют интенсификации и эффективности труда;
связаны с выполнением определенных служебных функций;
свидетельствуют об особых заслугах и рассматриваются как дань уважения.
Конституцией РФ (ч. 1 ст. 39) каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Не являются исключением и государственные гражданские служащие.
Законодательство о социальном обеспечении государственных гражданских служащих, в том числе федеральных, находится в стадии реформирования (как, впрочем, и законодательство о социальном обеспечении в целом). Поэтому представляется весьма актуальной выработка системы принципов социального обеспечения на федеральной государственной гражданской службе. Эти принципы возникают в результате преломления общих принципов социального обеспечения через сферу особенностей государственно-служебных отношений и обеспечивают системный поход к реформированию социального обеспечения на государственной службе, к выработке его новых форм и видов [24)].
Итак, базовым принципом социального обеспечения является его всеобщность. Этот принцип основан на конституционном положении, которое обязывает государство создать правовые, финансово-экономические и организационные условия для реализации конституционного права каждого на социальное обеспечение. Принципы многообразия оснований и видов социального обеспечения, а также его дифференциации в зависимости от социально значимых обстоятельств позволяют сформировать систему социального обеспечения применительно к каждому конкретному человеку, обладающему некоторой совокупностью статусных признаков, являющихся основанием для распространения на него тех или иных видов социального обеспечения в определенном объеме. Набор этих признаков индивидуален для каждого человека, однако существуют критерии, позволяющие стратифицировать обеспечиваемых и выделить общие для полученных групп формы и виды социального обеспечения, оптимальным образом позволяющие реализовать его основную задачу - создание условий для достойного существования человека, исходя из принципов равенства и социальной справедливости. К таким критериям можно отнести, например, занятость (группы наемных работников и людей, не имеющих работы); трудоспособность (инвалиды и полностью трудоспособные люди); наличие заслуг (ветераны и граждане, не имеющие особых заслуг перед государством и обществом) и т.д. Общие характеристики правового статуса членов тех или иных групп, отличающие их от других категорий населения, позволяют выделить некоторую совокупность принципов, характеризующих отличительные черты социального обеспечения людей, входящих в эти группы. Для выделения таких особенных принципов необходимо исследовать особенности правового статуса членов той или иной группы.
Федеральный закон от 31.07.95 "Об основах государственной службы Российской Федерации" [46)] и Трудовой кодекс РФ рассматривали отношения гражданских государственных служащих с органами, в которых они проходят службу, как трудовые отношения, в регулировании которых имелись определенные установленные законодательством о государственной службе особенности. В Федеральном законе от 27.07.04 "О государственной гражданской службе Российской Федерации"6 сделана попытка вывести государственных служащих за рамки трудового законодательства (по мнению ряда авторов - весьма неудачная [30)]). В части, касающейся регулирования служебных отношений государственных служащих, названный Федеральный закон почти целиком воспроизводит соответствующие положения Трудового кодекса РФ, изменяя лишь его терминологию (служебный контракт вместо трудового договора, служебное время вместо рабочего времени, служебная дисциплина вместо трудовой дисциплины и т.д.). В то же время в законе используются такие понятия, как оплата труда гражданского служащего (ст. 50). Следует отметить, что применительно к военнослужащим, также являющимся государственными служащими, термин "оплата труда" не применяется - они получают денежное довольствие (ст. 12 Федерального закона от 27.05.98 "О статусе военнослужащих" [22)]), хотя согласно ст. 10 этого Федерального закона посредством прохождения военной службы военнослужащими реализуется именно право на труд. Не вызывает сомнения, что посредством прохождения гражданской службы человек также реализует свое конституционное право на труд, хотя непосредственного указания на это в Законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" нет (согласно ст. 73 нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной этим Федеральным законом).
Механическая замена терминов трудового законодательства чревата многими неблагоприятными последствиями, в том числе в вопросах социального обеспечения гражданских служащих. Ведь, например, если служебный контракт не является разновидностью трудового договора, то, согласно налоговому законодательству и законодательству о социальном страховании выплаты по данному контракту не являются объектом обложения единым социальным налогом (ст. 236 Налогового кодекса РФ), а также объектом обложения взносами на обязательное пенсионное страхование (ст. 10 Федерального закона от 15.12.01 "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" [47)]) и на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (ст. 5 Федерального закона от 24.07.98 "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" [47)]). Следовательно, гражданские служащие, исходя из логики нового законодательства о гражданской службе, выпадают из системы обязательного социального страхования, и для них должна быть создана специализированная система социального обеспечения (как, например, для военнослужащих). Однако, как показывает 10-летняя практика реализации Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", в части вопросов социального обеспечения гражданских служащих процесс создания такой системы идет крайне медленно (например, так и не был определен особый механизм реализации права членов семей гражданских служащих на пенсию по случаю потери кормильца).
В научной литературе отмечается, что правовые стимулы (к которым следует отнести гарантии на государственной службе) и правовые ограничения являются парными юридическими категориями, т.к. они взаимообеспечивают в регулировании друг друга, обозначают в своей совокупности специфический баланс мотивационных юридических средств. Система социального обеспечения на государственной службе также призвана в определенной мере компенсировать государственному служащему те материальные потери, которые обусловлены экономическими ограничениями.
Однако представляется, что значение государственной службы для государства и общества не позволяет ограничиться лишь компенсацией ограничений. И здесь мы подошли к другому вопросу, характеризующему необходимость особого порядка социального обеспечения государственных служащих. Среди основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, определенных в ст. 3 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" [48)] и в ст. 4 Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", назван принцип профессионализма и компетентности государственных служащих.
Как отмечает Г.В. Атаманчук, "в формировании и развитии государственной службы все, что касается ее профессионализма, должно быть поставлено на первое место. И здесь важно осознать, в чем же состоит современное понимание профессионала. Для него мало иметь высшее образование (одно или два) или степени кандидата либо доктора наук. Подобная подготовка есть лишь предпосылка профессионализма в государственной службе. К этому необходимо еще добавлять: комплексное развитие сознания, обеспечивающее государственный подход к любому делу; достаточный политический опыт, формирующий характер и волю; коммуникабельное дарование, благоприятствующее общению с людьми; значительную информационную подготовку, развивающую способности быстро схватывать, систематизировать и оценивать управленческую информацию" [6)]. Без надлежащих усилий со стороны государства названные выше принципы построения государственной службы так и останутся лишь декларацией. Ведь профессионализм государственных служащих, их служение интересам государства являются целями реформирования системы государственной службы, достижение которых требует выполнения государством целого ряда предварительных условий, позволивших бы привлечь на государственную службу людей, обладающих перечисленными выше качествами. Среди этих условий одним из главных является обеспечение привлекательности государственной службы по сравнению с работой в частном секторе экономики, конкурентоспособности государства как работодателя. Речь идет о социальной защищенности государственных служащих, сбалансированности установленных для государственного служащего ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий, стабильности государственной службы, достойном вознаграждении за службу, поддержании авторитета государственной службы. Только обеспечив корпусу государственных служащих возможность стать частью формирующегося в Российской Федерации среднего класса, государство будет иметь не только моральное право требовать от них профессионального и честного исполнения своих обязанностей, но и широкую возможность выбора при замещении должностей государственной службы.
По этому поводу представляется целесообразным вспомнить Г.В. Ф. Гегеля. Философ писал, что в культуре чиновников, деятельность которых связана с "крупными интересами", "создается привычка исходить из всеобщих интересов, воззрений и дел" [18)]. Однако следует подчеркнуть, что указанное положение непосредственно связано с другой посылкой Гегеля, отмечавшего, что чиновничество является важнейшей составляющей среднего класса. В другой ситуации такая привычка у государственных служащих может и не возникнуть.
Понимание приведенных выше подходов к государственной службе постепенно находит отражение и в российском законодательстве. В Законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" впервые перечислены конкретные цели и причины предоставления гражданским служащим специализированных государственных гарантий.
В качестве таковых в п. 1 ст. 52 этого закона названы:
) обеспечение правовой и социальной защищенности гражданских служащих;
) повышение мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей;
) укрепление стабильности профессионального состава кадров гражданской службы;
) компенсация ограничений, установленных настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.
Необходимо отметить, что государственные служащие относятся к категории лиц с особыми условиями труда, который характеризуется важностью решаемых задач по управлению государством, а также повышенными нервно-психологическими нагрузками. В основе особой социальной защиты лежат объективные производственные факторы, в том числе особенности функциональных задач, выполняемых ими [13)]. Поэтому в ст. 39 Конвенции МОТ № 128 (1969 г.) "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца" указано, что государства - члены МОТ могут исключить из общего режима социального обеспечения государственных служащих и предусмотреть для них специальную систему социального обеспечения. Уровень пенсионного обеспечения государственных служащих не должен быть ниже указанного уровня для основной массы наемных работников. Вместе с тем Конвенция не ограничивает государства-члены в установлении более высоких стандартов пенсионного обеспечения государственных служащих [56)].
Исходя из вышесказанного, можно сформулировать следующие принципы социального обеспечения на государственной службе:
. Всеобщность социального обеспечения на государственной службе. Этот принцип реализует применительно к государственной службе положение ст. 39 Конституции РФ о праве каждого на социальное обеспечение.
. Многообразие оснований и видов социального обеспечения на государственной службе. Это означает, что государственные служащие вправе претендовать на социальное обеспечение на тех же основаниях, которые предусмотрены для всех остальных категорий населения, а также на особые виды социального обеспечения, устанавливаемые для них государством.
. Дифференциация социального обеспечения государственных служащих в зависимости от социально значимых обстоятельств. Этот принцип призван учесть особенности прохождения государственной службы теми или иными категориями государственных служащих. Он в настоящее время проявляется, например, в том, что в соответствии с Федеральным законом "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" [49)] обязательному государственному страхованию подлежат жизнь и здоровье государственных гражданских служащих, проходящих службу именно в контролирующих органах (работники таможенных и налоговых органов, федеральных органов государственного контроля, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Счетной палаты РФ, а также иные категории государственных служащих по перечню, устанавливаемому Правительством РФ).
. Обеспечение компенсации потерь государственных служащих в результате налагаемых на них экономических ограничений. Этот принцип означает, что в качестве компенсации экономических ограничений на государственной службе, а также тягот и лишений, связанных с ее прохождением, государственным служащим предоставляются соответствующие государственные социальные гарантии.
. Обеспечение привлекательности государственной службы по сравнению с деятельностью в негосударственном (коммерческом) секторе экономики. Система обеспечения на государственной службе (денежное вознаграждение, социальное обеспечение, иные гарантии) должна привлечь на государственную службу профессионалов. Для этого объем обеспечения на государственной службе должен быть, по крайней мере, не ниже, чем в частном секторе экономики.
. Сопоставимость уровня социального обеспечения государственного служащего и членов его семьи, в том числе и после смерти государственного служащего.
. Создание механизма компенсации последствий потенциальных угроз жизни и здоровью государственных служащих, связанных с исполнением ими должностных обязанностей. В Российской Федерации отсутствует система пожизненного назначения государственных служащих (как это практикуется, например, в ФРГ), практически не реализуется и так называемая "концепция карьеры", характерная для государственной службы Франции. Система французской государственной службы ориентирована на то, что человек, однажды поступивший на государственную службу, как правило, остается на ней всю трудовую жизнь, постепенно продвигаясь по ступеням карьерной "лестницы" [16)]. "Концепция карьеры" основана на понимании государственной службы как особой, отличной от всех прочих, профессии, требующей от человека специфических качеств и полной отдачи в служении государству. Она дает служащему уверенность, что добросовестное выполнение им служебных обязанностей гарантирует ему устойчивое и постепенно растущее материальное обеспечение. Кроме того, чтобы привлечь и закрепить на службе наиболее ценные кадры, нужно, чтобы она обладала высоким общественным престижем, а сами служащие - некоторыми привилегиями [17)]. В связи с нестабильностью кадров в случае оставления государственной службы факт ее прохождения не должен негативным образом сказаться на возможностях реализации бывшим государственным служащим своего конституционного права на социальное обеспечение (т.е. в части пенсионного обеспечения, например, стаж государственной службы должен засчитываться в общий трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости; нахождение на государственной службе не должно препятствовать возможности формирования пенсионных накоплений для получения в дальнейшем накопительной части трудовой пенсии и т.д.).
. Пребывание на федеральной государственной гражданской службе не должно негативно воздействовать на возможность реализации человеком права на социальное обеспечение в случае ее оставления.
. Единство, или, используя терминологию Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", - соотносительность системы социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ.
Перечисленные выше принципы социального обеспечения на федеральной государственной гражданской службе являются тем каркасом, на котором должна строиться система законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы социального обеспечения соответствующей категории государственных служащих. Вместе с тем эта система не может развиваться автономно, вне общей системы социального обеспечения на государственной (и муниципальной) службе и должна органично вписаться в общую систему российского социального обеспечения.
Таким образом, система социального обеспечения на государственной службе должна выполнять не только задачу компенсации экономических ограничений, налагаемых на государственных служащих, но и задачу привлечения и удержания на государственной службе профессионалов. Как отмечал В.В. Лазарев, для наиболее эффективного выполнения обязанностей, в которых заинтересовано общество и государство, устанавливаются меры поощрения (как самые сильные побуждающие средства), необходимые для того, чтобы стимулировать подобное осуществление (т.е. процесс ограничения собственных интересов во имя интересов управомоченного и интереса общества в целом) путем обещания за данные постоянные социально полезные действия соответствующих благ, ценностей [33)].
.2 Развитие системы гарантий и льгот на государственной службе
Говоря о систем гарантий и льгот на государственной службе в России необходимо, прежде всего, обратиться к законодательству, регулирующему отношения в сфере государственного управления. Так, статья 52 Федерального Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон) содержит ряд основных государственных гарантий гражданских служащих, которые предоставляются им в целях обеспечения их правовой и социальной защищенности, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации установленных ограничений.
Гарантия равных условий оплаты труда гражданскому служащему и сопоставимой оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы, предполагает отсутствие какой-либо дискриминации в сфере оплаты труда, а также наличие объективных оценочных критериев, по которым можно делать выводы об итогах выполнения обязанностей.
Другая важная гарантия - право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания. Право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с данным Законом и иными нормативными правовыми актами РФ относится к числу основных прав гражданского служащего.
Гражданскому служащему гарантируется предоставление условий прохождения гражданской службы, обеспечивающих исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом. Создание условий, обеспечивающих надлежащее исполнение гражданским служащим своих должностных обязанностей, означает, по нашему мнению, обязанность представителя нанимателя обеспечить не только безопасные условия прохождения гражданской службы (безопасные условия труда), но и соответствующие организационно-технические условия для исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей (наличие помещения, оборудованного соответствующей мебелью, предоставление оргтехники, обеспечение канцелярскими принадлежностями и т.п.).
Что касается обеспечения безопасных условий труда гражданского служащего, то следует отметить, что Закон подробно не регламентирует вопросы, связанные с охраной труда гражданских служащих. Поэтому нормы Трудового кодекса и иных нормативных правовых актов РФ, содержащих нормы трудового права по вопросам охраны труда, в том числе по обеспечению прав работников на безопасные условия труда, должны применяться к отношениям, связанным с гражданской службой. В этой связи на представителя нанимателя должны распространяться обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий труда работников, установленные ст. 212 Трудового кодекса.
Следующая важная государственная гарантия позволяет реализовать право на отдых, обеспечиваемый установлением гражданскому служащему нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков. В соответствии со ст. 45 Закона нормальная продолжительность служебного времени для гражданского служащего не может превышать 40 часов в неделю. Для гражданского служащего устанавливается пятидневная служебная неделя. На отношения, связанные с гражданской службой, распространяются нормы Трудового кодекса о времени отдыха. В части отдыха в нерабочие праздничные дни для гражданских служащих, как и для всех остальных, свободные от работы дни определяются в соответствии со ст. 112 Трудового кодекса.
Гражданским служащим, имеющим ненормированный служебный день, предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск, продолжительность которого определяется коллективным договором или служебным распорядком государственного органа и который не может быть менее трех календарных дней. В случае если такой отпуск не предоставляется, с письменного согласия гражданского служащего исполнение им должностных обязанностей за пределами нормальной продолжительности служебного времени оплачивается как сверхурочная работа.
Порядок и условия предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска федеральным гражданским служащим, имеющим ненормированный служебный день, устанавливаются Правительством РФ, а гражданским служащим субъектов РФ - нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Согласно ст. 46 Закона гражданскому служащему предоставляется ежегодный отпуск с сохранением замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания. Ежегодный оплачиваемый отпуск гражданского служащего состоит из основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков. Также предусматривается медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, в соответствии с Законом N 79-ФЗ и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих РФ.
В соответствии с ч. 3 ст. 24 Закона виды и условия медицинского страхования гражданского служащего и иные виды его страхования относятся к существенным условиям служебного контракта. Специальный федеральный закон о медицинском страховании государственных служащих РФ пока не принят. В этой связи на гражданских служащих в настоящее время распространяются нормы Закона РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 "О медицинском страховании граждан Российской Федерации" (в ред. от 29 декабря 2006 г.) и иных нормативных правовых актов РФ по вопросам медицинского страхования.
Согласно ст. 6 Закона граждане Российской Федерации имеют право на: обязательное и добровольное медицинское страхование; выбор медицинской страховой организации; выбор медицинского учреждения и врача в соответствии с договорами обязательного и добровольного медицинского страхования; получение медицинской помощи на всей территории РФ, в том числе за пределами постоянного места жительства; получение медицинских услуг, соответствующих по объему и качеству условиям договора, независимо от размера фактически выплаченного страхового взноса; предъявление иска страхователю, страховой медицинской организации, медицинскому учреждению, в том числе на материальное возмещение причиненного по их вине ущерба, независимо от того, предусмотрено это или нет в договоре медицинского страхования; возвратность части страховых взносов при добровольном медицинском страховании, если это определено условиями договора.
Медицинское обеспечение гражданских служащих осуществляется соответствующими ведомственными медицинскими учреждениями государственных органов, при отсутствии ведомственных медицинских учреждений гражданские служащие прикрепляются к иным медицинским учреждениям.
Гражданскому служащему гарантируется право на обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения в соответствии с федеральным законом, а также на выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ.
Специальных нормативных правовых актов РФ в сфере социального страхования гражданских служащих пока не имеется, поэтому на гражданских служащих распространяются общие нормы законодательства РФ в этой сфере. В соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" (в ред. от 5 марта 2004 г.) обязательное социальное страхование - часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по не зависящим от них обстоятельствам.
Отношения по обеспечению по государственному социальному страхованию в связи с несчастными случаями на производстве и профессиональными заболеваниями регулируются ст. 8 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (в ред. от 23 октября 2003 г.), согласно которой обеспечение по страхованию осуществляется:
в виде пособия по временной нетрудоспособности, назначаемого в связи со страховым случаем и выплачиваемого за счет средств на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
в виде страховых выплат: единовременной страховой выплаты застрахованному либо лицам, имеющим право на получение такой выплаты в случае его смерти; ежемесячных страховых выплат застрахованному либо лицам, имеющим право на получение таких выплат в случае его смерти;
в виде оплаты дополнительных расходов, связанных с медицинской, социальной и профессиональной реабилитацией застрахованного при наличии прямых последствий страхового случая, на: лечение застрахованного, осуществляемое на территории РФ непосредственно после произошедшего тяжелого несчастного случая на производстве до восстановления трудоспособности или установления стойкой утраты профессиональной трудоспособности; приобретение лекарств, изделий медицинского назначения и индивидуального ухода; посторонний (специальный медицинский и бытовой) уход за застрахованным, в том числе осуществляемый членами его семьи и т.д. [26)].
Пособие по временной нетрудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве или профессиональным заболеванием выплачивается за весь период временной нетрудоспособности застрахованного до его выздоровления или установления стойкой утраты профессиональной трудоспособности в размере 100% его среднего заработка, исчисленного в соответствии с законодательством РФ о пособиях по временной нетрудоспособности. К подобным отношениям, в том числе возникающим на гражданской службе, в настоящее время применяется
Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. "Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию".
Пункт 8 ч. 1 статьи 52 Федерального Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусматривает возмещение расходов, связанных со служебными командировками гражданского служащего. Порядок и условия командирования федеральных гражданских служащих утверждены Указом Президента РФ от 18 июля 2005 г. N 813 "О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих"
В соответствии с данным Указом федеральные гражданские служащие направляются в служебные командировки по решению представителя нанимателя (руководителя государственного органа или его аппарата либо лица, замещающего государственную должность РФ) или уполномоченного им лица на определенный срок для выполнения служебного задания (вне постоянного места прохождения федеральной государственной гражданской службы) как на территории РФ, так и на территориях иностранных государств. В служебные командировки направляются гражданские служащие, замещающие должности федеральной государственной гражданской службы и состоящие в штате соответствующего федерального государственного органа или его аппарата. При направлении гражданского служащего в служебную командировку ему гарантируются сохранение должности гражданской службы и денежного содержания (среднего заработка), а также возмещаются [31)]:
расходы по проезду к месту командирования и обратно - к постоянному месту прохождения федеральной государственной гражданской службы;
расходы по проезду из одного населенного пункта в другой, если гражданский служащий командирован в несколько государственных органов (организаций), расположенных в разных населенных пунктах;
расходы по найму жилого помещения;
дополнительные расходы, связанные с проживанием вне постоянного места жительства (суточные);
иные расходы, связанные со служебной командировкой (при условии, что они произведены гражданским служащим с разрешения или ведома представителя нанимателя или уполномоченного им лица).
Денежное содержание (средний заработок) за период нахождения гражданского служащего в служебной командировке сохраняется за все служебные дни по графику, установленному в постоянном месте прохождения гражданским служащим федеральной государственной гражданской службы. При отсутствии подтверждающих документов (в случае непредставления места в гостинице) расходы по найму жилого помещения возмещаются в размере 30% установленной нормы суточных за каждый день нахождения в служебной командировке.
Особенности командирования отдельных гражданских служащих за пределы территории РФ устанавливаются законодательством РФ.
Также отметим, что гражданскому служащему гарантируется возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган (п. 9 ч. 1 комментируемой статьи). Порядок и условия возмещения расходов гражданскому служащему устанавливаются соответственно постановлением Правительства РФ и нормативными правовыми актами субъекта РФ. В настоящее время порядок и условия возмещения расходов федеральному гражданскому служащему не определен, поэтому по данному вопросу следует руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. N 187.
Согласно п. 10 ч. 1 статьи 52 Федерального Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" гражданскому служащему и членам его семьи гарантируется защита от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, в порядке и на условиях, которые установлены федеральным законом. Согласно Федеральному закону "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" ряд гражданских служащих, занимающих отдельные государственные должности, подлежат государственной защите [26)]
В соответствии с Законом и другими законами РФ защищаемым лицам обеспечивается:
применение уполномоченными на то государственными органами мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья указанных лиц, а также обеспечение сохранности их имущества;
применение мер правовой защиты, предусматривающих, в том числе повышенную уголовную ответственность за посягательство на их жизнь, здоровье и имущество;
осуществление мер социальной защиты, предусматривающих реализацию установленного данным Законом права на материальную компенсацию в случае их гибели (смерти), причинения им телесных повреждений или иного вреда их здоровью, уничтожения или повреждения их имущества в связи с их служебной деятельностью.
В целях реализации предусмотренных гарантий безопасности гражданским служащим могут проводиться оперативно-розыскные мероприятия в порядке, установленном Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности".
Принятие специального федерального закона в отношении гражданских служащих не предусмотрено. Поэтому в целях обеспечения государственной защиты той или иной категории гражданских служащих в Федеральный закон "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" целесообразно внести соответствующие изменения, направленные на уточнение перечня лиц, подлежащих защите.
Отметим также, что гражданскому служащему гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных Федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей. В настоящее время такой закон не принят. По основаниям, предусмотренным ст. 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166- ФЗ, федеральные государственные служащие при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет имеют право на пенсию за выслугу лет при увольнении с федеральной государственной службы [31)].
Граждане, уволенные с федеральной государственной службы имеют право на пенсию за выслугу лет, если они замещали должности федеральной государственной службы не менее 12 полных месяцев непосредственно перед увольнением. Пенсия за выслугу лет устанавливается к трудовой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", и выплачивается одновременно с ней. Пенсия за выслугу лет не выплачивается в период нахождения на государственной службе, дающей право на эту пенсию. Федеральным гражданским служащим назначается пенсия за выслугу лет при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет в размере 45% среднемесячного заработка федерального государственного служащего за вычетом базовой и страховой части трудовой пенсии по старости (инвалидности), установленной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". За каждый полный год стажа государственной службы сверх 15 лет пенсия за выслугу лет увеличивается на 3% среднемесячного заработка. При этом общая сумма пенсии за выслугу лет и указанных частей пенсии по старости (инвалидности) не может превышать 75% среднемесячного заработка федерального государственного служащего.
Часть 2 статьи 52 Федерального Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" содержит положение, согласно которому в случае освобождения гражданского служащего от замещаемой должности в связи с избранием или назначением на государственную должность, избранием на выборную должность в органе местного самоуправления, избранием (делегированием) на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, условия пенсионного обеспечения данного гражданского служащего устанавливаются по его выбору. Практически это означает, что у гражданского служащего есть право выбора: претендовать на пенсию в порядке и на условиях, предусмотренных либо Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ, либо законом соответствующего субъекта РФ.
Отметим также, что гражданским служащим предоставляются также иные государственные гарантии, которые устанавливаются федеральными законами. Между тем в настоящее время в федеральных законах каких-либо иных государственных гарантий гражданских служащих не содержится.
Однако законодательство РФ предусматривает ряд дополнительных гарантий, которые могут предоставляться гражданскому служащему при определенных условиях, в первую очередь в связи с эффективностью и результативностью его профессиональной служебной деятельности, а также финансовыми возможностями соответствующего бюджета.
. Гарантия профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданского служащего
. Дополнительные гарантии гражданского служащего на транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей.
. В качестве социально значимой гарантии, позволяющей обеспечить занятость гражданского служащего в случае реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращения должностей гражданской службы, ему может быть предоставлено право на замещение иной должности гражданской службы в соответствии со ст. 31 Закона.
. Важной социально выраженной государственной гарантией, предусмотренной в качестве дополнительной, имеющей существенное значение для обеспечения благосостояния гражданского служащего, выступает возможность воспользоваться правом получения единовременной субсидии на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы.
Перечень дополнительных государственных гарантий, предоставляемых гражданским служащим (как федеральным, так и гражданским служащим субъекта РФ), не является исчерпывающим, поэтому законодательством РФ для них может быть предусмотрено предоставление иных государственных гарантий [31)].
.3 Эффективность социальной политики на государственной службе России
Эффективность - категория, прежде всего оценочная, хотя оценить систему, не состоящую из суть математических выражений или категорий достаточно сложно. Если мы говорим о социальной политике в отношении государственной службы и государственных служащих, оценить эффективность в каком-либо численном конечном выражении вряд ли удастся. Вместе с тем, совокупность ряда взаимосвязанных показателей, например, численность государственных служащих, рост жалования, и т.д. даст возможность хотя бы описательно подойти к данной проблеме. Итак, эффективность социальной политики в отношении государственных служащих в России представляется возможным оценить посредством анализа социальной составляющей данной сферы деятельности и ее влияние на общее состояние и качество отношений в сфере государственной службы.
В Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.
Общая численность государственных служащих и иных работников федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления на начало 2010 года составила 1433,1 тыс. человек, в том числе установленная численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти - 421,1 тыс. человек. Если сравнивать с показателем 2000 года, то за данный период численность государственных служащих и иных работников в этих органах увеличилась практически в 1,5 раза, в основном на региональном уровне. При этом прирост населения такими темпами прослеживается только в крупных городах Европейской части России. Рост чиновников прежде всего обусловлен реформированием государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики, в том числе налоговых, финансовых, по вопросам занятости населения, миграции и других, а также органов местного самоуправления [31)].
В общей численности государственных служащих, а также муниципальных служащих служащие органов исполнительной власти, а также муниципальные служащие составляли 91 процент, из них в федеральных органах исполнительной власти было занято 40 процентов, в том числе в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти - 31 процент. Установленная численность федеральных государственных служащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти составляла 31,1 тыс. человек. При этом с 2008 года отмечается снижение численности государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. В 2010 году численность государственных служащих федеральных органов исполнительной власти уменьшилась по сравнению с 2005 годом на 4,9 процента. При этом наблюдается рост численности государственных служащих государственных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих органов местного самоуправления.
В 2010 году на 1000 человек населения России приходилось 4,8 государственного служащего федеральных органов исполнительной власти, в Великобритании - 3,2, США - 3,9 государственного служащего, а на 1000 человек занятого населения соответственно - 8,4, 11,3 и 7,9 государственного служащего.
На государственной службе сложилась половозрастная структура, не соответствующая половозрастной структуре занятого населения страны. Так, на начало 2010 года в общей численности государственных служащих, замещающих государственные должности, женщины составляли более 70 процентов, в органах исполнительной власти - 75 процентов.
Это объясняется, прежде всего, низким уровнем зарплат, но при этом достаточно высоким уровнем социального обеспечения. Так, женщины могут пользоваться декретными отпусками, отпусками по уходу за ребенком сохранением трудового стажа. Зарплата же не отвечает основным требованиям граждан РФ, особенно мужскому населению. Ментально сложилось, что мужчина кормилец в семье, но на зарплатах государственных служащих нижних и средних уровней, к сожалению, содержать семьи явно тяжело [25)].
По этой же причине намечается устойчивый дисбаланс возрастной дифференциации. Так, средний возраст государственных служащих, замещающих государственные должности, составлял 43 года. Несколько моложе кадровый состав в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации (средний возраст - 40 лет). Лица пенсионного возраста среди государственных служащих составляли 7,5 процента. Более 30 процентов государственных служащих в аппаратах законодательных и иных государственных органов имели возраст 50 лет и старше, из них лица пенсионного возраста в этих органах составляли 11 процентов.
Большинство лиц (34 процента), замещающих государственные должности, имели стаж работы в государственных органах от 5 до 10 лет, около 25 процентов - свыше 15 лет. В аппаратах органов законодательной власти стаж работы свыше 15 лет имели 42 процента лиц, замещающих государственные должности, в органах исполнительной власти, аппаратах органов судебной власти и прокуратуры - 22 процента, в других государственных органах - 41 процент.
Влияние социального обеспечения государственных служащих ощутимо, потому как люди, закончившие престижные ВУЗы не стремятся идти на государственную службу из-за достаточно низкого жалованья. Вместе с тем очень большое число государственных служащих имеют образовательный профиль не соответсвующий их профессиональным обязонностям.
На начало 2010 года доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 75 процентов. При этом 37 процентов государственных служащих имели высшее образование по специальностям экономического и управленческого профиля, 25 процента юридическое образование, 28 процентов - высшее техническое образование. Для сравнения: на 1 января 2000 г. государственные служащие с высшим профессиональным образованием указанного профиля составляли соответственно 35,4, 19,6 и 21,2 процента.
Опять таки, сохраняется тенденция к увеличению числа государственных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности.
Так, не имеют профессионального образования 26,7 тыс. человек, или 4,6 процента от численности государственных служащих, замещающих должности, имеющие зачастую обеспечивающие функции.
В настоящее время переподготовка и повышение квалификации федеральных государственных служащих осуществляются за счет средств федерального бюджета. При этом средства на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в федеральном бюджете не предусматриваются.
Вместе с тем повышение квалификации происходит не по принципу реальной необходимости, а исходя из личных интересов лиц отвечающих за распределение средств на обучение и повышение квалификации. В такой ситуации, чаще всего проходят повышение квалификации служащие центральных федеральных органов.
Уровень среднемесячной заработной платы государственных служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 2010 году был в 1,8 раза выше, чем уровень среднемесячной заработной платы государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
По сравнению с трудом руководителей и специалистов органов управления в негосударственном секторе экономики труд государственных служащих недооценен. Небольшая дифференциация в оплате труда государственных служащих слабо стимулирует эффективность их служебной деятельности. По экспертным оценкам, оплата труда главных менеджеров (руководителей организаций и их заместителей) в 10 - 15 раз, старших менеджеров (руководителей структурных подразделений организаций) в 710 раз, менеджеров (специалистов, руководителей отдельных проектов) в 3-7 раз, администраторов (исполнителей проектов) в 1,5 - 3 раза превышает оплату труда государственных служащих, замещающих соотносимые должности.
Такая разница в размерах оплаты труда между государственными, муниципальными служащими и работниками негосударственного сектора экономики затрудняет привлечение на государственную, муниципальную службу квалифицированных специалистов и руководителей, приводит к оттоку государственных служащих в негосударственный сектор экономики (особенно это касается наиболее востребованных профессий и возрастных категорий), что снижает эффективность деятельности государственных органов, ухудшает профессиональный и половозрастной состав государственных служащих.
Сложившееся состояние социального обеспечения государственных служащих порождает следующие негативные тенденции функционирования государственной службы в целом:
ухудшается профессиональный состав государственных служащих в связи с низкой средней заработной платой и ее существенной дифференциацией по государственным органам;
усиливается дефицит государственных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях;
происходит снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности;
сохраняется преобладание государственных служащих с непрофильным образованием;
нехватка квалифицированных кадров сочетается с наличием незаполненных вакансий, что в первую очередь связано с низкой оплатой труда государственных служащих.
Кроме того, утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставившие барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах. Пока еще не выработаны новые правила служебного поведения (профессиональной этики) государственных служащих и законодательные механизмы их реализации. Вместе с тем, отметим, что недостаточно используется положительный зарубежный опыт развития государственной службы.
Для преодоления указанных негативных тенденций необходимо обеспечить решение следующих проблем социального обеспечения государственных служащих:
дисбаланс уровня жалованья между служащими разных уровней и в разных регионах;
отсутствие мотивационных стимулов работы государственных служащих в небольших городах, сельской местности;
несовершенная система пенсионного обеспечения государственных служащих, ее неоправданная дифференциация в зависимости от вида государственной службы;
неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;
несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
низкая эффективность деятельности государственных органов;
низкая эффективность социальных программ предлагаемых государственным служащим особенно в регионах.
Все эти проблемы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности. Реформирование социального обеспечения государственной службы следует проводить в рамках концепции сбалансированного развития, и оно не должно состоять из одномоментных кардинальных изменений существующей государственной службы. Последовательность и постепенность являются принципами современного реформирования социальной политики в отношении государственной службы.
Глава 3. Направления совершенствования социальной политики в отношении государственных служащих
.1 Анализ социальных программ
В рамках данного исследования представляется необходимым провести анализ существующих программ социального обеспечения в отношении государственных служащих. Такой анализ будет проведен на примере Зеленоградского административного округа г. Москвы. Отметим, что в разных регионах существуют, в общем-то, различные по содержанию программы: ипотечные, потребительское кредитование, страхование и т.д. однако у всех у них есть общая черта - создание дополнительных социальных стимулов и гарантий для государственных служащих. Итак, Зеленоградский административный округ г. Москвы представляет собой фактически отдельную административно-териториальную единицу г. Зеленоград. Население 223 902 чел. При этом колличество государственных служащих и служащих местного самоуправления составляет фактически 1000 чел. (951). Надо отметить, что это одна из самых больших плотностей государственных служащих на 1000 чел. населения в стране.
Для государственных служащих данного округа существует ряд социальных программ, однако мы проанализируем три из них.
Прежде всего, речь пойдет о социальной ипотеке для государственных служащих. При этом, отметим, что для некоторых категорий государственных служащих (например, у матерей двух и более детей) есть возможность использовать для покупки жилья полученные от государства деньги.
Способы реализации жилищно-ипотечной программы:
. Можно оформить ипотечный кредит по дотированной (сниженной) ставке.
. Возможно предоставление субсидий на приобретение дома или квартиры. В этом случае первый взнос по социальной ипотеке вносится не из средств заемщика - на счет банка перечисляются полученные от государства деньги.
. Осуществляется продажа жилья по сниженным ценам. Для этой цели используются принадлежащие государству ипотечные квартиры в фонд социального жилья.
Вариант, с использованием которого будет реализована программа социальная ипотека, выбирается местными властями. Обычно льготная социальная программа региона по обеспечению жильем предусматривает несколько способов реализации. Власти Зеленоградского административного округа г. Москвы отдают предпочтение комплексной ипотечной программе, поэтому, как и в самой Москве у государственных служащих есть возможность выбрать любой из трех вариантов ипотеки.
В целом, жилищно-ипотечная программа социальная ипотека имеет достаточно много направлений. Но, какими бы ни были варианты ее предоставления в разных регионах, социальная ипотека обеспечивает гораздо более выгодные условия приобретения жилья в сравнении с обычными ипотечными банковскими кредитами.
Не стоит забывать и о государственных выплатах, которые можно использовать для покупки жилья, в частности - о материнском капитале. Информацию о том, как использовать материнский капитал в качестве первоначального взноса по ипотечному кредиту, можно получить в любом банке, предоставляющем ипотечные кредиты.
Единственным негативным моментом в данной программе, особенно в условиях Зеленоградского административного округа г. Москвы является то, что количество нуждающихся в улучшении жилья существенно превышает возможности государственной жилищно-ипотечной программы и нет четкого механизма формирования очередности тех государственных служащих, которые требуют улучшения жилищных условий.
Далее рассмотрим льготную систему накопления сбережений применяющуюся для государственных служащих федеральных органов власти, так называемую программу льготных депозитов (далее - ПЛД).
ПЛД - это добровольная, факультативная система фиксированных взносов, которая позволяет служащим вносить до 10% от их зарплаты к программе накопления сбережений с налоговыми льготами. Федеральный орган, в котором работает служащий автоматически вносит на счет служащего сумму в размере 1% от основной зарплаты и, если служащий делает взносы, федеральный орган делает параллельные взносы в размере до 4% от зарплаты служащего.
Прибыль пенсионеров, полученная от ПЛД, зависит от того, сколько средств было внесено на счет служащего на протяжении всей карьеры служащего, и от того, какой была прибыль от этих взносов. Право на участие в системе накопления сбережений имеют большинство федеральных служащих. Впрочем, если служащий только что принят на работу, то прежде чем стать участником системы, он должен определенное время подождать (от 6 до 12 месяцев). Существуют три типа взносов, которые могут вноситься на счет служащего: автоматические взносы ведомства в размере 1%; взносы служащего; параллельные взносы ведомства.
При автоматических взносах ведомства, оно открывает срочный счет для принятого на работу служащего и автоматически, каждого периода платежа, вносит сумму в размере 1% от оклада. Эти автоматические ведомственные взносы не высчитываются из зарплаты служащего, а ведомство делает взносы независимо от того, вносит ли служащий свои собственные деньги или нет.
Служащий может делать свои собственные взносы путем вычетов из зарплаты. Внесенная сумма изымается из платы служащего к начислению федеральных налогов и, почти во всех случаях. Служащий может вносить до 10% от основной зарплаты, которую он зарабатывает в каждый периода платежа.
Существуют также параллельные взносы ведомства. Если служащий делает взносы, ведомство делает параллельные взносы на счет служащего в соответствии с нижеприведенной таблицей.
Процент основной зарплатыАвтоматический взнос в 1%Параллельный взнос ведомстваВСЕГОРазмер взносаВзнос служащего0%1%0%1%Взнос ведомства1%1%1%3%Размер взносаВзнос служащего2%1%2%5%Взнос ведомства3%1%3%7%Размер взносаВзнос служащего4%1%3,5%8,5%Взнос ведомства5%1%4%10%ВСЕГО6%-10%1%4%11%-15%
Параллельные взносы ведомства не высчитываются из зарплаты служащего. То есть, для федерального служащего они являются дополнительным доходом. Хотя ведомство делает каждый период платежа параллельные взносы лишь в размере, который не превышает 5% от основной зарплаты служащего, государственные гражданские служащие могут каждый период делать дополнительные взносы. При этом ведомство делает взносы не более 5 лет.
Когда служащие оставляют федеральную службу они немедленно получают право на получение накопленной суммы, параллельные взносы ведомств и соответствующие доходы, из обоих источников, но не на автоматические взносы ведомств в размере 1% и не на принесенные ими доходы. Государственные служащие должны удовлетворять условия получения права на взносы к системе накопления сбережений. Для большинства служащих этим условием является 5 лет стажа на федеральной государственной службе.
Семьи служащих, которые умерли на службе, автоматически получают право на свои автоматические 1% взносы. Все суммы на счете ПЛД автоматически становятся доступными для семей служащих, которые умерли или погибли при исполнении обязанностей.
Отметим также, что существует ссудная программа. Если служащий внес, по крайней мере, 100 000 рублей (включительно с принесенной ими прибылью) на счет он может брать с него кредит. Ссудная программа системы накопления сбережений предоставляет ссуды двух типов: общие и жилищные. Каждая из этих двух программ имеет отдельные требования.
Система накопления сбережений является долгосрочной программой накопления пенсионных сбережений с особенными налоговыми льготами, и обычно служащий не может снять средства со своего счета в ПЛД, пока не уйдет с государственной службы. Служащие, которые оставляют государственной службу, могут воспользоваться тремя основными вариантами снятия денег со своих счетов:
покупка участником системы накопления сбережений пожизненной пенсии. Для приобретения такой пенсии остаток на счете ПЛД должен составлять, по крайней мере, 50 000 рублей.
получение средств со счета разовым платежом.
получение средств со счета в виде ряда ежемесячных платежей.
Далее рассмотрим еще одну социальную программу - программу социальной защиты. Эта программа обеспечивает:
месячные выплаты при выходе служащего на пенсию и по достижению, по крайней мере, 62-летнего возраста; они включают также месячные выплаты на время пребывания на пенсии жене (мужчине) и иждивенцам, если они имеют на это право;
месячные выплаты, если служащий полностью теряет работоспособность, в течение периода неработоспособности служащего;
месячные выплаты членам семьи, которые имеют на это право, в случае потери кормильца;
разовые выплаты в связи со смертью служащего.
Чтобы получить право на эти выплаты, служащий и его семья должны отвечать разным требованиям по каждой такой выплате. Основным условием получения большинства выплат является уплата в течение определенного времени налогов по социальному обеспечению.
Размер месячных выплат государственному служащему зависит от трех основных факторов: средней зарплаты, с которой служащий платил налоги и взносы на социальное обеспечение; состава семьи; изменений индекса потребительских цен (индексация). Поэтому, эти выплаты имеют свои максимальные размеры. После начала осуществления выплат их продолжение может зависеть от соответствия пенсионера разнообразным требованиям.
Отметим, что данные выплаты, предусмотренные в программе социальной защиты осуществляются независимо от того получил ли государственный служащий или члены его семьи аналогичные выплаты, предусмотренные в законодательстве о государственной службе.
Итак, мы можем отметить ряд положительных и отрицательных сторон перечисленных выше программ. Прежде всего, к положительным относятся:
дополнительное финансовое стимулирование государственных служащих;
создание системы дополнительных социальных гарантий;
помощь не только самим служащим, но и их семьям.
К негативным сторонам относятся:
достаточно усложненный порядок получения некоторых выплат или ипотечного кредита в различных регионах;
высокие процентные ставки и их рост не соответствующий росту индекса потребительских цен;
сложны порядок получения ипотеки или выплат;
ограничение права распоряжаться выплатами на протяжении определенного периода;
непрозрачный механизм участия в программах.
Поэтому представляется необходимым разработать собственную программу дополнительной мотивации государственных служащих направленную на создание дополнительных социальных гарантий.
.2 Разработка мотивационной программы деятельности государственных служащих
В рамках данной работы предлагается разработать мотивационную социальную программу для государственных служащих Зеленоградского административного округа г. Москвы (далее - ЗелАО). Прежде всего, для выявления проблемных мест в системе мотивации государственной службы было проведенное анкетирование служащих по 5-бальной шкале на предмет внутренней оценки факторов мотивации (табл. 3.2 и 3.3). В опросе принимали участие 75% государственных служащих (689 человек) служащих Зеленоградского административного округа г. Москвы.
Таблица 3.2 Оценка факторов мотивации служащих ЗелАО
ПричинаОценка по 5-бальной шкалеРазмер заработной платы2,25 Индивидуальная надбавка2,82 Премии по итогам работы 3,53 Беспроцентные суды на покупку жилья или автомобиля3,53 Медицинское страхование3,48 Повышение уровня образования за счет организации3,20 Материальная помощь3,09 Выплаты по временной нетрудоспособности3,02 Пособие по уходу за ребенком 2,81 Предоставление служебного автомобилю2,56 Мобильная связь2,09 Карьерный рост3,55 Создание приятного рабочего климата2,85
Анализ демонстрирует достаточно посредственные оценки почти по всем показателям, меньше других оценку получили факторы, связанные с материальной мотивацией, однако наиболее важное сочетание всех факторов в едином комплексе и интегрированная оценка всей системы мотивации.
Таблица 3.3 Перечень основных демотиваторов служащих ЗелАО
ПричинаОценка по 5-бальной шкале Уровень зарплаты3,81 Чрезмерный контроль 3,36 Недостаток социальных гарантий3,10 Бюрократизм и коррупция2,88 Непрозрачная система повышения по службе2,39
Таким образом, анализ демотиваторов демонстрирует, что уровень зарплаты, а также чрезмерный контроль со стороны руководства в наибольшей степени, оказывают негативное влияние на мотивацию и слаженность работы государственных служащих. Несмотря на то, что материальная мотивация получила наибольшие баллы демотивации при анкетировании, все же это остается для руководства органов власти самым главным мотивационным инструментом, который постоянно нужно развивать и совершенствовать.
Вид и количество вознаграждений, которые существуют в органах государственной власти и местного самоуправления, имеют важное значение для оценки качества трудовой жизни. Как показывают исследование, вознаграждения, влияют на решение людей относительно того, поступать или нет на службу, на количество прогулов, на уровень трудоспособности, на развитие коррупции и т.д. Исследования показывают, что зависимость между прогулами и текучестью кадров и вознаграждением носит прямой характер. При надлежащей работе, которая дает ощущение удовлетворенности, количество прогулов должно снижаться. Когда работа неприятна, их количество значительно растет. Оплата труда является мотивирующим фактором, только если она непосредственно связана с итогами работы. Служащие должны быть уверены в наличии стойкой связи между материальным вознаграждением и выполнением своих обязанностей. В заработной плате обязательно должен присутствующий компонент, который зависит от достигнутых результатов. Как правило, в условиях государственной службы это выражается посредством системы выплаты премий.
Однако кроме заработной платы значительно влияют на уровень работоспособности служащих различные социальные и прочие льготы и социальные программы. При этом льготы могут иметь вид денежных выплат, социальной помощи, льгот определенным субъектам, социального обслуживания. Традиционный подход к предоставлению дополнительных льгот заключается в том, что одинаковые льготы имеют все работники одного уровню. Однако при этом не учитываются разница между людьми. Исследования показывают, что не все служащие оценивают должным образом такие льготы. То, как такие льготы ценятся, зависит от таких факторов, как возраст, семейное положение, размер семьи, и тому подобное.
Поэтому предлагается следующая городская программа социальной защиты отдельных категорий населения (государственных служащих) на 2012 - 2014 года.
Последним временем социально-экономическая ситуация в России коренным образом изменила жизнь населения. Перестройка экономических отношений в условиях колебания уровня производства, инфляции, изменения форм собственности привело к резкому снижению уровня жизни населения, уменьшению его платежеспособности, размежеванию общества по уровню доходов, рост безработицы.
Повышение цен в предыдущие года привело к ухудшению структуры и качества потребления населения. Реальная заработная плата остается на уровне, который часто не обеспечивает объемов потребления материальных благ, достаточных для восстановления физической и интеллектуальной способности к труду. Не потеряла остроты проблема безработицы, которая является одним из главных факторов распространения бедности. Главными причинами возникновения и распространение бедности населения является уменьшение уровня занятости, рост уровня безработицы, низкий уровень оплаты труда и пенсионного обеспечения, которые имеют сугубо экономическую основу.
Наличие в городе Зеленограде большого количества государственных служащих, а также пенсионеров вышедших на пенсию с государственной службы обусловило необходимость разработки социальной программы, которая направлена на реализацию государственной политики в области социальной защиты этого слоя населения, путем создания условий для уменьшения общественного напряжения, повышения эффективности социальной поддержки государственных служащих.
Городская программа социальной защиты государственных служащих на 2012-2014 года (далее - Программа) разработанная для улучшения их социальной защищенности.
. Общие положения
зеленоградцев являются государственными служащими или пенсионерами, вышедшими на пенсию с государственной службы. Местными и федеральными органами власти реализовываются соответствующие мероприятия по решению проблем жизнеобеспечения данной социальной группы. Льготное обеспечение, жилищные субсидии и другие социальные выплаты, обеспечение средствами реабилитации - это те затраты которые несут бюджеты различных уровней.
Состоянием на 01.10.2011 г. на предоставление льгот и субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг, льгот на пользование услугами связи, других льгот и льготный проезд населения, а также на другие программы выделены 17995 млн. руб.
На протяжении 2010 года и с начала 2011 года санаторно-курортными путевками обеспечено 91 человека. Вместе с тем остаются нерешенными множество проблем. Сегодня нуждается в улучшении система медицинского обслуживания указанных категорий граждан, профилактики заболеваний и реабилитации, пенсионного обеспечения.
. Цель и задачи программы
Целью Программы является повышение уровня социальной защиты государственных служащих и людей, вышедших на пенсию с государственной службы путем предоставления конкретной помощи обозначенным категориям, обеспечение жильем и решение других социально-бытовых проблем.
Для достижения цели предполагается:
оказывать содействие дальнейшему развитию системы предоставления адресной социальной помощи.
усилить контроль за целевым использованием бюджетных средств предусмотренных для предоставления социальной помощи.
усовершенствовать систему медицинского обслуживания.
повысить уровень социального обслуживания пенсионеров, одиноких и нетрудоспособных граждан, усовершенствовать систему предоставления им социальных услуг.
обеспечить всестороннюю поддержку общественных организаций.
. Финансовое обеспечение
Финансирование Программы осуществляется в пределах ассигнований, которые планируется заложить в бюджете ЗелАО, а также других источников.
Распределение средства на проведение мероприятий осуществляется по согласованию с постоянной комиссией при префекте ЗелАО по социально-гуманитарным вопросам. В общей сложности предполагается потратить на достижение целей данной программы 125 млн. руб. Главными распорядителями средства на реализацию мероприятий этой Программы являются отраслевые управления и ведомства префектуры и управ по направлениям работы.
. Ожидаемые результаты
Реализация данной Программы позволит:
обеспечить дальнейшее развитие системы предоставления адресной социальной помощи;
усилить контроль за целевым использованием бюджетных средств, предусмотренных для предоставления социальной помощи;
оказывать содействие усовершенствованию системы медицинского обслуживания;
повысить уровень социального обеспечения государственных служащих и пенсионеров государственной службы.
Кроме этого, реализация Программы позволит повысить общий социальный уровень определенного круга лиц, а также будет оказывать содействие внедрению государственной политики по этому направлению в регионе, ее реализация позволит ощутить конкретную помощь каждому индивиду, который подпадает под действие Программы. Прежде всего, государственные служащие получат надлежащий уровень медицинского обслуживания, а пенсионеры государственной службы, размер пенсии которых не позволяет им обеспечить должный уровень жизни получат адресную помощь и надбавку к пенсии.
. Организация и контроль за выполнением программы
Координация действий относительно выполнения мероприятий полагается на городские управы. Механизм координации реализации этой программы довольно сложный поскольку, много функций по реализации и внедрение государственной политики в конкретном регионе имеют как городские (муниципальные) так и федеральные власти.
Механизм их взаимодействия довольно осложнен компетенцией и собственными правами относительно распоряжением средствами, которые предполагается выделить на реализацию данной программы. Одним из видов контроля, который непосредственно будет внедрен во время реализации программы это контроль со стороны общественных организаций и других специализированных союзов. В частности контроль за реализацией данной Программы будет осуществляться со стороны Профсоюза государственных служащих. При этом Профсоюз не будут лишь контролировать ход осуществления Программы, а будет помогать и координировать деятельность различных органов.
Мероприятия Городской программы социальной защиты государственных служащих на 2012-2014 года
№Содержание мероприятийИсполнительСрок исполненияФинансирование123451Организовать работу относительно закрепления одиноких пенсионеров государственной службы, особенно инвалидов, за предприятиями, организациями, учреждениями с целью предоставления им шефской помощи в решении социально-бытовых проблемУправление развития социальной сферы Управление экономики и перспективного развитияПостоянноГородской бюджет2Создать реестр медицинского учета. Обеспечить надлежащий диспансерный надзор за выявленными больными и полный объем реабилитационного лечения, при наличии показаний направлять для обследования на лечение в профильные спец учрежденияУправление развития социальной сферы Центральная городская больница2012Бюджет ЗелАО Городской бюджет 3Отработать систему обеспечения бесплатными лекарствами по рецептам врачей больных из числа пенсионеров государственной службыЦентральная городская больница2012Городской бюджет 4Оказывать содействие решению вопросов относительно выделения земельных участков для жилой застройки государственным служащим и пенсионерам государственной службы в рамках земельного законодательстваУправление развития социальной сферы Управление ЖКХ и благоустройства2012-2014Бюджет ЗелАО Городской бюджет 5Оказывать содействие трудоустройству пенсионеров государственной службыУправление развития социальной сферыПостоянноБюджет ЗелАО Городской бюджет 6Подготовить и провести информационно-разъяснительные мероприятия при участии государственных служащих среди населения округа с целью привлечения высокопрофессиональных кадров к государственной службеУправление развития социальной сферы Справочно-информационная службаФевраль 2012Городской бюджет 7С целью выявления социальных проблем государственных служащих организовать проведение круглых столов (т.к. государственным служащим запрещено проведение забастовок и митингов) с участием профсоюзовУправление развития социальной сферы2012Городской бюджет 8Оказывать содействие организации и предоставлению социального эфира с целью оказания правовой помощи и организации горячих линий для пенсионеров государственной службыУправление развития социальной сферы Справочно-информационная службаПостоянноБюджет ЗелАО Городской бюджет 9Построить медецинский комплекс и санаторий для государственных служащих на 500 мест.Управление развития социальной сферы Управление экономики и перспективного развития Управление ЖКХ и благоустройства2012-2014Бюджет ЗелАО Городской бюджет
Таким образом, за счет объединения децентрализованных и централизованных методов управления социальной сферой, и за счет участия бюджетов разных уровней в процессе реализации социальной программы в отношении государственных служащих будет достигнуто уровень высочайшей степени удовлетворенности общественных нужд. Ведь механизм распределения полномочий в сфере социального управления предусматривает прежде всего увеличение ответственности со стороны реализаторов программы, а также увеличивает социальный эффект от нее за счет того, что социальная услуга будет предоставлена как можно большему количеством населения.
В общем, социальная программа - комплекс согласованных мероприятий по целям, срокам, ресурсам и исполнителям в масштабах определенной территории и социальной сферы, направленных на решение комплекса социальных проблем. В нашем случае проблем медицинского и социального обеспечения государственных служащих и ветеранов государственной службы.
Особенностью данной программы является, прежде всего, объединение централизованного влияния со стороны органов местного самоуправления и государственных органов (префектура, управы).
При этом данная региональная программа социального обеспечения государственных служащих будет иметь наибольшую эффективность тогда, когда будет обеспечиваться бесперебойное финансирование, объединение государственного и местного денежных потоков, а также при усиленном контроле со стороны общественности что дает возможность наиболее эффективно распределить средства.
Заключение
служащий льгота мотивационный пенсионный
По результатам данного исследования можно сделать ряд следующих выводов:
. Определено, что социальная политика - это стратегическое социально-экономическое направление развития общества. Она представляет собой систему управленческих, организационных, регуляторных действий и мероприятий, направленных, прежде всего, на содействие целенаправленной деятельности граждан, их всестороннему развитию, обеспечению соответствующего уровня их жизни и работы, их социальной защите. Основным механизмом социальной политики является управление и регулирование социальных процессов, которые представляют собой последовательное изменение состояния, элементов социальной системы под влиянием внутренних и внешних условий.
. Установлено что, функцией социального управления является обеспечение и реализация нужд прогрессивного развития общества. Содержание социального управления заключается в формировании критериев и показателей социального развития, разработке мероприятий по реализации социальных проблем. Социальное управление имеет много уровней и осуществляется через социальную политику, которая воплощается в жизнь на всех уровнях.
. Правовой институт государственной службы составляют нормы конституционного, трудового, гражданского, финансового и других областей права. Они регламентируют правовой статус государственных служащих, в том числе и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, ограничение, связанные с принятием и прохождением государственной службы, основания прекращения государственной службы. Административно-правовые нормы, которые регламентируют вопросы государственной службы, составляют часть этого института и являются самостоятельным институтом административного права.
. Установлено, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба. Другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон. Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.
. Определено, что государственному служащему, как правило, но с учетом национальных особенностей разных государств, гарантируются: условия работы, которые обеспечивают выполнение им должностных обязанностей; заработная плата и другие выплаты, предусмотренные законами и другими нормативно-правовыми актами; ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе после его выхода на пенсию; переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения; обязательность согласия государственного служащего на переведение на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных законом; пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, которая настала в связи с выполнением им должностных обязанностей; защита государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с выполнением им должностных обязанностей в порядке, определенном законом.
. Были сформулированы следующие принципы социального обеспечения на государственной службе:
1)всеобщность социального обеспечения на государственной службе.
2)многообразие оснований и видов социального обеспечения на государственной службе.
)дифференциация социального обеспечения государственных служащих в зависимости от социально значимых обстоятельств.
)обеспечение компенсации потерь государственных служащих в результате налагаемых на них экономических ограничений.
)обеспечение привлекательности государственной службы по сравнению с деятельностью в негосударственном (коммерческом) секторе экономики.
)сопоставимость уровня социального обеспечения государственного служащего и членов его семьи, в том числе и после смерти государственного служащего.
)создание механизма компенсации последствий потенциальных угроз жизни и здоровью государственных служащих, связанных с исполнением ими должностных обязанностей.
)пребывание на федеральной государственной гражданской службе не должно негативно воздействовать на возможность реализации человеком права на социальное обеспечение в случае ее оставления.
)единство или соотносительность системы социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ.
. Практический аспект социального обеспечения государственных служащих получил свое закрепление в Федеральном законе Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Он устанавливает такие основные государственные гарантии гражданских служащих:
) равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности;
) право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;
) условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;
) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
) медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет;
) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности;
) выплаты по обязательному государственному страхованию;
) возмещение расходов, связанных со служебными командировками;
) возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган;
) защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей;
) государственное пенсионное обеспечение.
Кроме того, гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных настоящим Федеральным законом или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, может предоставляться право на:
) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку;
) транспортное обслуживание;
) единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы;
) иные государственные гарантии.
. В рамках данного исследования был проведен анализ существующих программ социального обеспечения в отношении государственных служащих. В разных регионах существуют, в общем-то, различные по содержанию программы: ипотечные, потребительское кредитование, страхование и т.д. однако у всех у них есть общая черта - создание дополнительных социальных стимулов и гарантий для государственных служащих.
. В рамках исследования были сделаны выводы, что есть насущная необходимость разработать и внедрить программу социальной помощи и мотивации государственных служащих. Такая программа была разработана на примере Зеленоградского административного округа г. Москвы. Целью Городской программы социальной защиты государственных служащих на 2012-2014 года является повышение уровня социальной защиты государственных служащих и людей, вышедших на пенсию с государственной службы путем предоставления конкретной помощи обозначенным категориям, обеспечение жильем и решение других социально-бытовых проблем. Наличие в городе Зеленограде большого количества государственных служащих, а также пенсионеров вышедших на пенсию с государственной службы обусловило необходимость разработки социальной программы, которая направлена на реализацию государственной политики в области социальной защиты этого слоя населения, путем создания условий для уменьшения общественного напряжения, повышения эффективности социальной поддержки государственных служащих.
Для достижения цели предполагается: оказывать содействие дальнейшему развитию системы предоставления адресной социальной помощи; усилить контроль за целевым использованием бюджетных средств предусмотренных для предоставления социальной помощи; усовершенствовать систему медицинского обслуживания; повысить уровень социального обслуживания пенсионеров, одиноких и нетрудоспособных граждан, усовершенствовать систему предоставления им социальных услуг; обеспечить всестороннюю поддержку общественных организаций.
Финансирование Программы осуществляется в пределах ассигнований, которые планируется заложить в бюджете ЗелАО, а также других источников. В общей сложности предполагается потратить на достижение целей данной программы 125 млн. руб.
Реализация данной Программы позволит: обеспечить дальнейшее развитие системы предоставления адресной социальной помощи; усилить контроль за целевым использованием бюджетных средств, предусмотренных для предоставления социальной помощи; оказывать содействие усовершенствованию системы медицинского обслуживания; повысить уровень социального обеспечения государственных служащих и пенсионеров государственной службы.
Список использованной литературы
1.Аверин, А.Н. Муниципальная социальная политика и подготовка муниципальных служащих: учебное пособие / А.Н. Аверин.- М.: Изд-во РАГС, 2007. - 96 с.
2.Аверин, А.Н. Социальная политика и подготовка управленческих кадров: учебное пособие / А.Н. Аверин.- М.: Дашков и К, 2004. - 280 с.
.Аверин, А.Н. Социальная политика органов государственной власти субъектов Российской Федерации: учебное пособие / А.Н. Аверин. - М. : Изд-во РАГС, 2006. - 126 с.
.Аверин, А.Н. Социальная политика федеральных органов государственной власти: учебное пособие / А.Н. Аверин.- М.: Изд-во РАГС, 2008. - 128 с.
.Апостолова, Т.М. Социальная политика и правовой механизм ее реализации: учебное пособие / Т.М. Апостолова, Н.Р. Косевич; под общ. ред. Н.Р. Косевич. - М. : ВЛАДОС, 2008. - 478 с.
.Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002. С. 177.
7.Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. Монография - М.: Изд-во РАГС, 2009.
8.Афонин, Ю.А. Социальный менеджмент: учебник / Ю.А. Афонин, А.П. Жабин, А.С. Панкратов. - М. : Изд-во МГУ, 2004. - 320 с.
9.Бабич, А.М. Основы социальной политики: лекция / А.М. Бабич. - М.: Изд-во РАГС, 2006. - 40 с.
.Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 26.
11.Бердычевский В.С., Акопов Д.Р., Сулейманова Г.В. Трудовое право: Учебное пособие / Отв. ред. В.С. Бердычевский. - Ростов н/Д: Феникс, 2002. - 512 с.
12.Бородкин, Ф.М. Социальные индикаторы: учебник / Ф.М. Бородкин. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2006. - 607 с.
13.Васильева Ю.В. Пенсии работникам творческих профессий в России: Дис. ... канд. юрид. наук. Пермь, 1998. С. 41.
.Взаимосвязь социальной работы и социальной политики / под ред. Ш. Рамон. - М. : Аспект Пресс, 1997. - 256 с.
.Волгин, Н.А. Социальное государство: учебник / Н.А. Волгин, Н.Н. Гриценко, Ф.И. Шарков. - М.: Дашков и К, 2003. - 416 с.
.Государственная служба / Отв. ред. А.В. Оболонский. М., 2000. С. 209.
.Гурней Б. Введение в науку управления. М., 1969. С. 61-62.
.Гегель Г.В. Ф. Философия права. - и.: ОЛЛМА. - 2001. - С. 335.
.Гендерные бюджеты в структуре социальной политики: учебное пособие / под общ. ред. Н.А. Волгина; РАГС, Регион. Офис офиса ЮНИФЕМ для стран СНГ. Ч. 1. - М. : Проспект, 2006. - 286 с.
.Гансли Теренс М. Социальная политика и социальное обеспечение в условиях рыночной экономики. - М.: ЭКСМО, 2005. - 280 с.
.Гелей С.Д., Рутар С.М. Основи политологии. - М.:ИНФРА-М, 2009.
.Головаха Е. Социальная защита населения и социальная политика в России // Социальная политика и социальная работа. - 2007. - № 1. - С. 39 - 43.
.Герасимов А., Бондов С., Амаглобели Н. Трудовое право. Издательство: Юнити-Дана, 2008 г. - 496 с.
24.Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие / Под ред. Д.М. Овсянко. - М.: Юристъ, 2009- С. 75-98.
25.Государственная служба: теория и организация: Курс лекций / Под ред. Е.В. Охотского, В.Г. Игнатова. - Ростов на Дону: Феникс, 2010- С. 461 -494.
.Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: учебник / В.Д. Граждан. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: КНОРУС, 2010- 496 с.
.Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной службы // Государство и право. - 2003. - № 4. С. 16-18.
28.Дикон Б., Халс М., Стабс П. Глобальная социальная политика. Международные организации и будущее социального благосостояния. - М.: Наука, 2009. - 346 с.
29.Денисова, И.П. Социальная политика: учебник / И.П. Денисова, Л.Р. Клиновенко. - Ростов н/Д. : Феникс, 2007. - 347 с.
30.Иванов С.А., Иванкина Т.В., Куренной А.М. и др. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-юрист. 2004. № 6.
31.Комментарий к Федеральному Закону "О государственной гражданской службе российской федерации": председатель редакционного совета Д.А. Медведев; под редакцией В.А. Козбаненко. - СПб.: Питер. - 2008. - 576 с.
32.Колобова С.В. Трудовое право России: учебное пособие для вузов. - М.: Юстицинформ, 2005. 288 с.
33.Лазарев В.В. Применение советского права. Казань, 1992. С. 24.
.Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2003. С. 110.
.Миронов В.И. Трудовое право России: Учебник. - М.: Упр. персоналом, 2005. - 1149 с.
.МОТ: Конвенции и рекомендации. Женева, 1991. Т.Н. С.1531.
.Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 9.
.Политология / Под ред. О.Бабкиной, В. Горбатенка. - К.: Основи. - 2001.
.Политология: учебник / И.С. Дзюбко, K.M. Левковский, В.П. Андрющенко. - К. - 2008.
40.Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Трудовое право России. Серия: Institutiones. Издательство: Юристъ, 2007 г. - 480 с.
41.Проблемы современного государственного управления в России. Материалы научного семинара./ Под ред. В.И. Якунина; Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Выпуск № 3. М.: Научный эксперт, 2006. - 112 с.
42.Рябов С.Г., Томенко M.B. Основные теории политики. - К., 2009.
43.Социальное партнерство - путь к благостостоянию. - М.: ОЛМА, 2003. - 279 с.
.Социальная политология: под ред. О.И. Семкива. - Львов, 2006.
.Спикер П. Социальная политика: темы и подходы. - М.: Феникс, 2008. - 400 с.
.Сборник законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.
.Сборник законодательства Российской Федерации. 1998. № 22. Ст. 2331.
.Сборник законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.
.Сборник законодательства Российской Федерации. 1995. № 17. Ст. 1455.
50.Трудовой Кодекс Российской Федерации. Принят государственной Думой 21 декабря 2001. - М.: Проспект, "Издательство "Омега Л", 2009. - 2008 с.
51.Трудовое право России / Учебник. Ответственные редакторы: заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Ю.П. Орловский и доктор юридических наук А.Ф. Нуртдинова - М.: Юридическая фирма "КОНТРАКТ", "ИНФРА-М", 2008. - 608 с.
52.Трудовое право России: учебник для студентов высших учебных заведений / Под ред. д.ю.н., проф. А.М. Куренного. - М.: Юристъ, 2004. - 493с.
53.Указ Президента Российской Федерации от 12 апреля 1996г. "О перечнях государственных должностей федеральной государственной службы категорий "Б" и "В" в управлении делами Президента РФ".
54.Федеральный Закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации".
55.Федеральный Закон "О системе государственной службы в Российской Федерации" от 27.05.2003г. № 58-ФЗ (в ред. от 01.12.2007 г. № 309-ФЗ).
56.Шаманаева И.И. Вопросы соотношения российского законодательства о социальной защите государственных служащих с международными актами о правах человека // Правовое регулирование труда государственных служащих в России и Франции. Екатеринбург, 1998. С. 107-108.
57.Шамхалов Ф. Теория государственного управления - М.: ЗАО "Издательство "Экономика", 2002.
58.Щербаков Ю.Н. Государственная и муниципальная служба: учебник/Ю.Н. Щербаков. - Ростов н/Д.: Феникс, 2007. - 256 с.