Предупреждение конфликта интересов и профессиональная этика на государственной гражданской службе

Предупреждение конфликта интересов и профессиональная этика на государственной гражданской службе

Введение

Актуальность темы исследования. Российская государственность находится в настоящее время на сложном переходном этапе развития. С одной стороны, осуществляются демократические преобразования, формируются рыночные отношения, расширяются гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина, с другой - идет болезненный процесс выработки новых нравственных идеалов, которые соответствовали бы требованиям и духу времени. Морально-этическая составляющая государственной службы определяет уровень демократичности государства, его целостность и авторитет. В сложившихся условиях особо пристального внимания государства требуют вопросы управления таким институтом, как государственная служба, потому что негативные проявления общества отражаются и на моральном облике государственных служащих. Именно институт государственной службы играет заметную роль в жизни общества, и от того, насколько организована его работа, зависит эффективность государственного управления.

Изменения в сложившихся общественных отношениях повлекли за собой необходимость переосмысления правовых и моральных норм, регулирующих государственную службу. От эффективного взаимодействия этих регуляторов, во многом, зависит состояние законности, правопорядка, уровень юридической культуры, правосознания общества и его граждан. Регулировать процессы реформирования аппарата государственной службы невозможно без прочной правовой базы и учета опыта, накопленного за всю историю существования государственных органов в России, начиная с древних времен и заканчивая последними десятилетиями. Ясно, что, как и в любой другой сфере общественного сознания, в государственной службе регуляторами взаимоотношений и поведения выступают право и мораль, причем их влияние осуществляется во взаимосвязи. Следовательно, выработанные обществом нравственные критерии оценки поведения служащих, во многом, определяют содержание правовых норм. На законотворчество в данной сфере влияет специфика государственной службы, которая неизбежно вытекает из ее природы и заключается в том, что она, одновременно, является, во-первых, социально-политическим институтом, во-вторых - сфера профессионального слоя управленцев, а в-третьих - властной структурой. К примеру, возникают проблемы согласования властных полномочий и нравственности; ослабление моральных устоев общества порождает объективную необходимость принятия актов, затрагивающих нравственность государственных служащих.

Для того чтобы быть эффективной, государственная служба должна основываться на прочном духовно-нравственном фундаменте. Это обусловлено самой ее природой: успешно осуществлять функцию воплощения в обществе государственной воли возможно, только учитывая моральные основы этой воли, общественные требования к исполнителям данной функции.

Цели государственной службы, ее ведущие принципы, нормы, профессиональные требования к ее кадрам - все содержит нравственный аспект, в решающей степени определяющий ее направленность, ее основные доминанты. Моральная атмосфера в органах власти, нечистоплотность ответственного чиновника могут серьезно дискредитировать любые благие намерения властей. В общественном мнении авторитет государственных и муниципальных служащих справедливо связывают прежде всего с их порядочностью, справедливостью.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы нравственного поведения индивида в обществе, духовно-нравственной составляющей личности госслужащего, этичности управленческого работника достаточно полно рассмотрены в работах Е.А. Ануфриева, В.И. Бакштановского, В.Э. Бойкова, А.И. Ионовой, А.В. Оболонского, А.И. Ореховского, В.М. Соколова, П.П. Степнова, В.М. Шепеля, Н.Н. Шуваловой и других.

Объект исследования: государственные служащие как носители морально-нравственных качеств.

Предмет исследования: профессиональная этика, нравственные и моральные нормы, регулирующие отношения в сфере государственной службы и влияющие на эффективность управления на современном этапе.

Целью данного исследования - является анализ профессиональной этики, нравственных и моральных норм, регулирующих отношения в сфере государственной службы.

Задачи исследования:

Определить содержание понятий профессиональная этика, мораль и нравственность в системе государственной службы.

Выявить этические и общие нормы и принципы служебной деятельности государственных служащих.

Рассмотреть морально-нравственные основы деятельности служащих Государственного комитета Удмуртской Республики по делам молодежи.

Проанализировать причины существования негативных качеств в поведении и деятельности служащих Государственного комитета Удмуртской Республики по делам молодежи и предложить пути их решения.

Информационной основой данного дипломного исследования с точки зрения профессиональной этики являются законодательные и нормативные материалы: Конституция РФ, федеральные законы "Об основах государственной службы Российской Федерации", "О системе государственной службы Российской Федерации", указы Президента Российской Федерации "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих", "О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", "О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией", Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Трудовой кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации. Представляют интерес классические и современные концепции морали (Л.М. Архангельского, А.А. Гусейнова, О.Г. Дробницкого, А.И. Титаренко и др.), профессиональной этики (В.И. Бакштановского, Е.В. Охотского, В.Л. Романова, В.М. Соколова и др.), социологические теории государственной службы (В.Д. Граждана, К.О. Магомедова, В.С. Нечипоренко, А.И. Турчинова и др.).

Методы исследования:

Теоретические методы: теоретический анализ учебной литературы (выделение и рассмотрение отдельных сторон, признаков, особенностей, свойств явлений).

Эмпирические методы: наблюдение и изучение законодательных и нормативных материалов.

Структура работы:

Дипломная работа включает в себя введение, 3 основные части, заключение, библиографический список.

Глава 1. Теоретические основы конфликта интересов профессиональной этики на государственной гражданской службе

коррупционный конфликт профессиональный нравственный

1.1 Понятие и характеристика конфликта интересов профессиональной этики на государственной гражданской службе

Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность человека может повлиять на процесс принятия решения и, таким образом, принести ущерб интересам общества либо компании, являющейся работодателем сотрудника. Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность человека может повлиять на процесс принятия решения и, таким образом, принести ущерб интересам общества либо компании, являющейся работодателем сотрудника. Проблема конфликта интересов актуальна как для частного бизнеса, так и для государственных служащих. Национальное законодательство и нормативные документы корпораций требуют урегулировать конфликт интересов. Наибольшее значение для общества имеет проблема возникновения конфликта интересов у чиновников. Федеральный закон № 273 «О противодействии коррупции» (от 25.12.2008) определяет конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства. Под личной заинтересованностью понимается возможность получения государственным гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для себя или лиц близкого родства или свойства, а также для граждан или организаций, с которыми государственный гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

Формирование эффективных управленческих команд в сфере государственного управления - важнейшая и крайне актуальная задача. Изучая кадровые проблемы, многие ученые, аналитики и политики обращают внимание на отсутствие механизмов, позволяющих на практике осуществлять качественный подбор и рациональную расстановку кадров, в том числе и с учетом их социальной сущности, нравственных ориентиров, моральности сознания, этики.

Термин "этика" - древнегреческого происхождения, берущий свое начало от слова "этос" - жилище, логово, гнездо. Позднее это понятие приобретает другой смысл - устойчивая природа какого-либо явления, в том числе характер, внутренний нрав человека. Термины "этика", "мораль", "нравственность" по своему этимологическому содержанию и истории возникновения однотипны, содержательно перекрещиваются и в принципе являются взаимозаменяемыми: мы говорим - "этические правила", "моральные принципы", "нравственные нормы", придавая различные смысловые оттенки общему понятию.

Любой вид профессиональной деятельности человека формирует корпоративную профессиональную этику, которая своими моральными нормами регулирует поведение работника. Особенно важна профессиональная этика для управленческих структур и, прежде всего, государственной службы.

Этика государственной службы, как один из видов профессиональной этики, представляет собой систему морально-нравственных норм, предписывающих определенный тип человеческих взаимоотношений на государственной службе. Этика государственной службы включает в себя принципы, правила и нормы, выражающие моральные требования к нравственной сущности чиновника, к характеру его отношений с государством, государственными служащими, гражданским обществом.

Под профессиональной этикой понимается совокупность норм, принципов, идеалов, а также форм практического поведения и механизмов, способствующих их передаче (ритуалы, обычаи, обряды, традиции и т.п.). Термин "этика" здесь употребляется в смысле "мораль", скорее всего, такое словоупотребление связано со спецификой формирования профессиональной морали и тем, что с ранних этапов её становления многие нормы фиксировались в письменной форме, вводились в право, поддерживались благодаря различным профессиональным предписаниям.

Профессиональная этика государственного служащего помогает конкретизировать, реализовать моральные ценности в условиях, подчас весьма сложных, необычных. Профессиональная этика не формирует новые принципы и понятия морального сознания, она как бы "приспосабливает" уже известные принципы, понятия к специфическим сферам жизнедеятельности человека.

Профессиональная этика и профессиональное нравственное сознание для своего функционирования должны иметь свои специфические понятия. Кратко рассмотрим те из них, которые будут интересовать нас больше всего. Исходным понятием профессиональной этики является понятие "профессионального долга", в котором фиксируются достаточно подробно служебные обязанности. Именно осознание своего служебного долга побуждает представителей целого ряда профессий относиться к своему делу с наибольшей ответственностью, учитывая многие конкретные нюансы взаимоотношения личности и общества, личности и коллектива. Профессиональный долг стимулирует самоотдачу, именно в нём находит конкретное выражение долг Человека.

Следует выделить и такие понятия как "профессиональная честь" и "профессиональное достоинство". В понятии профессиональная честь выражается оценка значимости той или иной профессии в жизни общества. Осознание этой значимости очень важно для государственного служащего и составляет основу профессионального достоинства, самооценку своей деятельности. Важно отметить, что понятия "честь" и "служба" как общественные явления тесно связаны между собой. Не случайно в былые времена под честью понималось высокое звание, должность. В толковом словаре Вл. Даля говорится, что честь - это совокупность высших морально этических принципов в личности. В ней заключается нравственное достоинство человека, его доблесть, честность, благородство души, чистая совесть, стремление следовать возвышенному идеалу правды, справедливости, добра, служения своему отечеству.

Честь не только нравственная, но и историческая категория. Она производная от условий эпохи, в которой живут люди, является частью их сознания, ориентирована на ту или иную систему ценностей, норм поведения и т.д.

Честь вместе с тем и категория деятельная. Она проявляет себя в поступках людей, в их отношениях друг с другом. В зависимости от характера отношений, в которых может находиться человек по отношению к другим людям, выделяется несколько видов чести. Немецкий философ XIX века А. Шопенгауэр, выделял, например, такие виды чести, как гражданская, служебная, военная, рыцарская, мужская и т.д.

Первостепенное значение для человека, чем бы он ни занимался, имеет, естественно, гражданская честь. По словам философа, ни один человек не может обойтись без неё. Её действия и значение распространяются на все сословия, не исключая самых высших. Честь обязывает всех граждан радеть за интересы своего отечества, умножать его богатство, доброе имя и славу, уважительно относится к законам государства, поддерживать общественный порядок, заботится о стариках и детях, помогать слабо защищённым слоям граждан. Ведь в правовом, демократическом, социальном государстве каждый человек имеет право на достойную жизнь.

Гражданская честь оказывает существенное влияние и на честь служебную, по крайней мере, в той части, которая связана с высокой социальной значимостью службы и служебной деятельности. В современном понимании служба - это служение государству, Отечеству, народу. Социальный смысл службы особенно ярко проявляется в переломные эпохи в жизни государства, когда резко возрастает ответственность людей за судьбы страны.

Служебная честь, кроме социального смысла, имеет и другую, не менее важную сторону, связанную с выполнением служащими своего долга. В виду публичности службы деятельность государственных служащих, их профессиональные, личностные качества находятся под пристальным вниманием общественности. Как отмечает Шопенгауэр, "служебная честь заключается во всеобщем мнении других, что человек, занимающий свою должность, действительно имеет все необходимые для этого качества и во всех случаях точно исполняет свои служебные обязанности".

Профессиональная честь и профессиональное достоинство, взаимно дополняя друг друга, помогают поддерживать определённый, достаточно высокий уровень нравственности. Профессиональная честь и профессиональное достоинство государственного служащего будут выражаться в принятых решениях и различных поступках.

Профессиональная нравственность для государственного служащего включает в себя и понятие "профессиональной справедливости". Быть справедливым не так просто. Государственному служащему требуется затратить много усилий, чтобы досконально исследовать ту или иную ситуацию, объективные обстоятельства. Оценить по шаблону, по совету начальства - гораздо легче. Но именно профессиональная справедливость, профессиональная совесть и побуждает государственного служащего быть справедливым, не поддаваться давлению "свыше", мафиозных групп и др. Справедливость, конечно, важна и в отношениях с коллегами. Двойные, тройные стандарты в оценках "своих" и "чужих", удобных и не удобных разрушают и моральное сознание самого специалиста, и морально-психологический климат коллектива. Так как общение с конкретным человеком составляет большую часть рабочего времени основного числа государственных служащих, можно с полной уверенностью говорить о таком понятии профессиональной нравственности, как "профессиональный такт" [.

Особенно стоит выделить основные принципы профессиональной этики государственного служащего. Прежде всего, исходным для профессиональной этики государственного служащего является принип гуманизма, т.е. уважительного отношения к каждой человеческой личности, понимания её неповторимости, самодостаточной ценности. Принцип гуманизма противостоит чисто утилитарному отношению к личности, рассмотрению её, главным образом, как средства достижения каких-то иных, пусть и достаточно важных целей.

С принципом гуманизма пересекается принцип оптимизма (профессионального). Так, государственному служащему не просто выполнять свои обязанности без веры в то, что его усилия, его труд, как принимаемые, так и выполняемые им решения способствуют развитию государства, укреплению принципов демократии, законности и правопорядка. Эта вера возвышает и помогает развить доброе начало в человеке.

Любая деятельность, особенно та, которая непосредственно направлена на человека, должна быть осенена, одухотворена высокой идеей. Поэтому профессиональная этика государственного служащего должна включать в себя принцип патриотизма. Очевидно, что любовь к Родине не может сочетаться с пренебрежительным отношениям к другим странам, другим народам. Если вспомнить рассуждения Аристотеля о золотой середине, то патриотизм можно представить как середину между двумя крайностями: между национальной кичливостью и приниженностью, заискиванием перед всем иностранным. Истинный патриотизм включает в себя конструктивное отношение к достижениям других народов.

Основные понятия и принципы профессиональной этики государственного служащего образуют её каркас, который наполняется "плотью и кровью" в различных житейских ситуациях.

1.2 Особенности конфликта интересов профессиональной на государственной гражданской службе

Государственная служба в широком смысле представляет собой особый общественный институт, наделенный функциями по подготовке и реализации общественно значимых решений, через реализацию которых осуществляется государственная политика.

Эффективность государственной политики во многом определяется и зависит от уровня компетентности лиц, замещающих должности государственной службы в системе органов государственной власти. Государственная служба тем и характеризуется, что это профессиональная служебная деятельность граждан, предполагающая наличие у них соответствующего образования, стажа работы, определенных знаний, умений и навыков, а также деловых и морально-психологических качеств, необходимых для исполнения должностных обязанностей. При этом процесс прохождения государственной службы не ограничен строгими рамками законодательных норм, устанавливающих правовые, организационные и социально-экономические основы деятельности государственных служащих, помимо всего он затрагивает сложный комплекс социальных отношений и взаимодействий, связанных с обеспечением исполнения ими служебных обязанностей.

В этом смысле в качестве социального регулятора системы государственного управления необходимо рассматривать этические нормы и принципы организации государственной службы, морально-психологические качества государственных служащих, поскольку несение государственной службы является выражением особого доверия со стороны общества и государства. Предъявляя высокие требования к нравственной культуре и этике, моральному облику государственных служащих, общество рассчитывает, что государственный служащий будет вкладывать все свои силы, знания и опыт в осуществляемую им профессиональную служебную деятельность, беспристрастно и честно ему служить.

Кроме того, рост социальной значимости этического аспекта в деятельности государственных служащих обусловлен различными причинами социально-экономического характера. В условиях модернизации политической системы и проведения экономических реформ происходит переоценка общественных ценностей, создавая нестандартные ситуации, которые невозможно урегулировать правовыми нормами ввиду их отсутствия или несоответствия. Вследствие этого именно от профессиональной этики и служебного поведения государственных служащих во многом зависит не только авторитет государственной службы, но и уровень социально-духовного развития общества.

Специфика государственной службы в целом и отдельных ее видов в частности предопределяет наличие многообразия противоречивых интересов индивида, социальных групп, общества и самого государства, столкновения которых в процессе управленческой деятельности создают огромное количество конфликтов. В этой связи в научной литературе принято говорить о «конфликтном потенциале государственной службы», связанном как с внешней средой, в которой государственные органы осуществляют свою функциональную деятельность, так и с внутренними особенностями их организации[1].

В то же время существуют конфликты, значимость которых выходит за рамки собственно государственной службы и во многом определяет характер и содержание взаимоотношений государства и общества, к таковым относятся конфликты, корни которых имеют тесную связь с моральными качествами личности государственного служащего[2].

Государственный служащий, обладая специальным правовым статусом, является одновременно выразителем публичных интересов государства, а также носителем своих частных интересов. В процессе исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей могут возникать ситуации, в обобщенном виде получившие название «конфликт интересов», когда личная заинтересованность государственных служащих влияет или может повлиять на исполнение ими своих должностных обязанностей.

Использование категории «конфликт интересов» для характеристики процессов и явлений в сфере публичного управления было вызвано необходимостью предотвращения воздействия на государственного служащего каких-либо частных интересов, способных повлиять на выполнение им своих должностных обязанностей. Вместе с тем отмечается, что эта правовая категория, обладает неоднозначной характеристикой, размытыми границами между частными, государственными и общественными интересами, тяжело поддается внутреннему и внешнему контролю, имеет нечеткий, неясный и неполный механизм предотвращения и урегулирования[3].

В отечественной практике, определяя конфликт интересов на государственной службе как противоречие между частными интересами государственного служащего и его должностными обязанностями, формирование механизмов по его разрешению впервые было предусмотрено в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г.

Принятый во исполнение данной Концепции Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[4] определил конфликт интересов на государственной гражданской службе как ситуацию, при которой личная заинтересованность государственного гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, способное привести к причинению им вреда.

Дальнейшее правовое развитие исследуемой категории связано с законодательным обеспечением государственной антикоррупционной политики и принятием ряда федеральных законов. В ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[5] дано определение конфликта интересов на государственной службе, под которым понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Под личной заинтересованностью государственного служащего понимается возможность получения государственным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Таким образом, конфликтом интересов должна считаться ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности государственного служащего на надлежащее исполнение им не только должностных, но и общих служебных обязанностей. При этом служебные обязанности, установленные ст. 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», получили свое распространение на служащих органов внутренних дел, прокуратуры, таможенных органов, органов наркоконтроля, а также военнослужащих[6].

Предусмотренное законодателем нормативное определение конфликта интересов на государственной службе в целом соответствует международным правовым актам, в соответствии с которыми государственный служащий не имеет права извлекать личную выгоду из своего официального положения в своих взаимоотношениях с другими государственными институтами, бизнесом, общественными организациями, гражданами. Он не должен допускать, чтобы его частные интересы сталкивались с его публичными служебными обязанностями. На государственном служащем лежит правовая и моральная ответственность по недопущению подобных явлений - будь они реальными или потенциальными[7].

Порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе установлен ст. 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», согласно которой государственный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности его возникновения.

Очевидно, что в разрешении реального или потенциального конфликта интересов на государственной службе особую роль будет играть развитость морально-психологических качеств и нравственных принципов государственного служащего. Государственный служащий вправе отказаться от участия в деятельности с лицом, с которым у него есть личные интересы, от подарков, услуг или иной выгоды, поручить другому должностному лицу выполнение действий в отношении заинтересованной стороны и т.д. Принятие государственным служащим решения в целях недопущения, предотвращения или снижения негативных последствий развития конфликта интересов, кроме всего, представляет из себя ситуацию «морального выбора»[8], тем самым определяя морально-этический аспект рассматриваемой проблемы.

Мораль (от лат. moralis - нравственный) - это: 1) нравственность, особая форма общественного сознания и вид общественных отношений (моральные отношения); 2) один из основных способов регуляции действий человека в обществе с помощью норм[9]. В отличие от простого обычая или традиции, нравственные нормы получают ценностное обоснование в виде идеалов добра и зла, должного, справедливого и т.д. В отличие от права, исполнение требований морали санкционируется лишь формами духовного воздействия (общественной оценки, одобрения или осуждения). Мораль изучается специальной философской дисциплиной - этикой, в рамках которой сформулировано общее определение этого феномена, дано обоснование ее категорий, описаны нормы и т.д.

Личностная мораль (нравственность личности) складывается из знаний индивидуума о моральных нормах и принципах, из моральных ценностных ориентаций, идеалов, убеждений, нравственных качеств, черт характера, жизненной позиции личности, выступающей как воля и способность претворять в жизнь свои нравственные убеждения.

Профессор В.М. Соколов определяет моральный выбор как «важный этап в человеческой деятельности любого рода и, одновременно серьезное испытание для личности, исповедуемых ею принципов. Он заключается в том, что индивид по внутреннему убеждению, порой автоматически, самоопределяется в отношении системы ценностей, идеала и способов его реализации в конкретном поступке или во всей линии поведения. Наиболее отчетливо это проявляется как раз в конфликтной ситуации, когда сталкиваются противоположные интересы, вступают в противоречие различные моральные требования»[10].

Таким образом, необходимость морального выбора проявляется в конфликтных ситуациях, когда сталкиваются между собой интересы личности и общества, что обуславливается наличием социальных противоречий, несогласованностью разных обязанностей, непродуманными действиями отдельных лиц или случайными обстоятельствами. Моральные требования, предъявляемые к лицу, находящемуся в ситуации выбора, предполагают учет последствий принимаемого решения, ориентируя предпочесть выбор, минимизирующий негативные факторы.

В философии морали существуют даже особое направление - ситуационная этика, утверждающая, что в моральном выборе человек исходит преимущественно из факторов конкретной ситуации, уникальность которой и определяет ценность этого выбора. Однако применительно к государственной службе, деятельности государственных служащих такая мораль не может быть основой системы ценностей, исходя из которой делается выбор варианта действий, совершается тот или иной поступок. Профессиональная мораль в данном случае призвана четко расставить по местам приоритеты и не допускать возможности ситуативного влияния на принимаемые решения в сфере государственной службы. Вот почему конфликтная ситуация в системе государственной службы должна регулироваться в немалой степени нравственными средствами и способами, путем формирования соответствующих кодексов и создания реальных механизмов их внедрения в повседневную деятельность государственных служащих, которые должны принимать моральные решения.

Моральное решение потому так и называется, что оно, во-первых, обусловлено достаточно высокой степенью развитости нравственных качеств личности. Во-вторых, для такого выбора характерен анализ моральной ситуации, выявление ее проблематичности, сравнение возможных вариантов поступка, оценка последствий принятого решения. В-третьих, оно требует и развитых волевых качеств, определенного мужества, верности своему долгу и самому себе, умения мобилизовать все свои силы на достижение общественно необходимого результата.

Моральное решение есть интеллектуальная фаза морального выбора, рациональная процедура морального сознания, осуществляющего выбор поступка, отдавая предпочтение определенным нравственным ценностям. Правильность, оптимальная гуманность принятого морального решения зависит от способности личности принимать его со знанием дела, что, в свою очередь, обусловлено личным нравственным опытом человека, нравственной культурой личности.

Способность сделать правильный моральный выбор и принять правильное моральное решение являются показателями целостности духовной культуры личности, основанной на стремлении к общему благу, сознательном выборе направления деятельности, чувстве ответственности перед своей совестью и перед общественным мнением за последствия и результаты своей деятельности.

Применительно к государственной службе моральные принципы и ценности индивида конкретизируются в профессиональной (административной[11]) этике государственного служащего, представляющей собой систему морально-этических норм, предписывающих определенный тип человеческих взаимоотношений на государственной службе. Этика государственной службы включает в себя принципы, правила и нормы, выражающие моральные требования к нравственной сущности должностного лица, к характеру его отношений с государством, государственными служащими, гражданским обществом.

В целях поддержания и защиты авторитета государства и уважения к его служащим со стороны общества каждый государственный служащий в рамках персональной ответственности обязан соблюдать требования таких стандартов поведения, которые соответствуют его высокому статусу. Морально-этическая составляющая государственной службы определяет уровень развития государства и его правовых институтов.

Одним из механизмов, способствующих формированию профессиональной этики на государственной службе, является специально разработанный и нормативно закрепленный «этический» (административный) кодекс в виде системы нравственных стандартов и свода конкретных правил поведения в сфере публичных правоотношений, необходимых для успешной деятельности граждан, должностные обязанности которых связаны с обеспечением реализации государственных задач и функций.

Вопросы этики и поведения государственных служащих признаются международным сообществом одним из приоритетных направлений деятельности, которое в последние годы приобретает все большую значимость. В 2000 году Комитетом Министров Совета Европы принят Модельный кодекс поведения для государственных служащих[12], в котором главный акцент сделан на привлечении внимания общественности и продвижении этических ценностей как важнейших механизмов по предупреждению коррупции. Принятие и соблюдение этики поведения государственных служащих будет способствовать предотвращению ущерба, наносимого коррупцией государственным интересам и повышению качества принятых официальных решений.

«Модельность» кодекса заключается, прежде всего, в том, что его основные направления, принципы, содержание конкретных норм, требований, его структура, форма изложения могут служить основой при формировании соответствующих кодексов поведения государственных служащих Российской Федерации, отдельных ее субъектов, государственных структур, органов, ведомств, учреждений[13].

В Российской Федерации общие принципы служебного поведения государственных служащих определены Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»[14], они представляют собой краткие основы поведения, которыми государственным служащим надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

В мае 2010 года Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации разработан проект Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации (далее - Типовой кодекс) в соответствии с решением Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 28 апреля 2010 г.

Типовой кодекс основан на положениях Конституции Российской Федерации, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц (Резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.), Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Указа Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также на общепризнанных нравственных принципах и нормах российского общества и государства.

Типовой кодекс представляет собой свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, которыми должны руководствоваться государственные служащие.

Целью Типового кодекса является установление этических норм и правил служебного поведения государственных служащих для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению авторитета государственных служащих, доверия граждан к государственным органам и обеспечение единых поведенческих норм.

Типовой кодекс призван повысить эффективность выполнения государственными служащими своих должностных обязанностей.

Типовой кодекс служит основой для формирования должной морали в сфере государственной службы, уважительного к ней отношения в общественном сознании, а также выступает как институт общественного сознания и нравственности государственных служащих, их самоконтроля.

Знание и соблюдение государственными служащими положений Типового кодекса является одним из критериев оценки качества их профессиональной деятельности и служебного поведения.

Подводя итог вышесказанному, можно констатировать, что в вопросах государственного управления цели государственной службы, ее ведущие принципы и нормы в решающей степени определяет морально-этический аспект. «В последнее время осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Магистральным направлением здесь стала «этизация» государственной службы, то есть усиление внимания к морально-этическим аспектам поведения государственных служащих. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех»[15].

Проблема профессиональной этики и соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих связана с тем, что их деятельность должна отвечать не только положениям законодательства, но и общепринятым моральным принципам и нормам.

Сегодня существуют фундаментальные моральные ценности, которые связаны с преданностью государственного служащего конституционному строю, уважением принятых в государстве законов, осознанием высокой ответственности за выполнение своего служебного долга, приоритетом прав и свобод человека и гражданина. Именно эти ценности должны детерминировать деятельность государственных служащих и лежать в основе оценок эффективности государственной службы. Государственная служба как социально-правовой институт призвана выступать носителем должной морали и нравственных ценностей.

Наряду с этим в специальной литературе указывается на конфликтный потенциал государственной службы. Несоблюдение требований к служебному поведению, а также различные злоупотребления на государственной службе могут совершаться под влиянием личных, имущественных, финансовых и иных интересов государственного служащего вопреки общественным и государственным. Подобные ситуации квалифицируются как конфликт интересов.

Конфликт интересов в системе государственной службы нельзя рассматривать односторонне, как простое противоречие личных интересов государственного служащего интересам государства, общества и граждан. Это сложное социальное явление, в основе которого находятся множество различных факторов объективного и субъективного свойства, определенных условий и обстоятельств, в том числе морально-этического характера. От развитости морально-психологических качеств и нравственных принципов государственного служащего будет зависеть моральный выбор и принятие морального решения в целях недопущения, предотвращения или снижения негативных последствий развития конфликта интересов.

Как показывает практика государственного управления, вопросы морально-этического соответствия государственных служащих своему месту и роли в жизни общества, различного рода отклонений от этических норм и правил в их деятельности стоят в ряду первоочередных проблем, требующих постоянного внимания и регулирования со стороны институтов государства и гражданского общества. Представляется, что принятие в государственных органах кодексов этики и служебного поведения будет способствовать формированию надлежащей нравственности государственных служащих и позволит существенно снизить уровень терпимости к коррупционным и иным правонарушениям на государственной службе, став важной правовой основой их профилактики.

Глава 2. Анализ конфликта интересов и профессиональной этики на государственной гражданской службе

2.1 Характеристика министерства сельского хозяйства Чеченской Республики

Орган исполнительней власти - министерство сельского хозяйства Чеченской Республики, далее именуемое «Министерство», преобразовано в соответствии с Указом Президента Чеченской Республики № 67 от 28 апреля 2004 года и является правопреемником министерства сельского хозяйства и продовольствия Чеченской Республики. Министерство сельского хозяйства Чеченской Республики осуществляет межотраслевое управление по вопросам государственной политики в сфере сельскохозяйственного производства и входит в единую систему исполнительной власти Чеченской Республики.

Наименование министерства: полное - Министерство сельского хозяйства Чеченской Республики.

Министерство является некоммерческой организацией, финансируемой за счет средств бюджета на основе сметы. Министерство является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, расчетный и иные счета в учреждениях банков, круглую печать со своим наименованием, штамп, бланки.

Министерство от своего имени приобретает имущественные и неимущественные права, выступает истцом и ответчиком в суде и арбитражном суде в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Чеченской Республики. Местонахождение министерства: Чеченская Республика, г. Грозный ул. Восточная - 48.. Юридический адрес: 364014, Чеченская Республика, г. Грозный, ул. Восточная - 48.

Министерство приобретает права юридического лица с момента его государственной регистрации. Министерство подотчетно Правительству Чеченской Республики. Министерство имеет в ведомственном подчинении ГУПы и ГУ

В своей деятельности Министерство руководствуется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Чеченской Республики, федеральными и республиканскими законами, нормативно-правовыми актами Российской Федерации и Чеченской Республики, настоящим Положением.

Цели и предмет деятельности.

Министерство создано для осуществления управленческих и иных функций некоммерческого характера в целях;

формирования рыночных отношений и развитие предпринимательства на основе сельскохозяйственной кооперации, агропромышленной интеграции, организации рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;

проведения аграрных и земельных преобразований;

подготовки предложений по созданию организационно-экономических, финансовых и правовых условий функционирования в отраслях сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности, государственного, коллективного, кооперативного, акционерного, фермерского и мелкотоварного секторов;

содействия интеграции науки, образования и производства, организации подготовки кадров, технической и технологической оснащенности, сельскохозяйственного производства, пищевых и перерабатывающих предприятий;

разработки и реализации мероприятий по охране окружающей среды и природных ресурсов в отраслях сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности;

проведения государственной политики и осуществления государственного управления в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, реабилитации радиоактивно загрязненных сельскохозяйственных угодий, химизации и мелиорации земель, карантина растений и семеноводства сельскохозяйственных культур, защиты сельскохозяйственных растений от вредных организмов, охраны и защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций и переданных им в безвозмездное пользование, также в пределах своей компетенции в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в агропромышленном комплексе.

Положения, министерство осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации и Чеченской Республики порядке следующие основные виды деятельности:

разрабатывает предложения по основным направлениям аграрной политики, структурной перестройке сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности, прогнозирует их развитие;

содействует развитию всех форм собственности и хозяйствования, формированию деятельности рыночных инфраструктур в отраслях агропромышленного комплекса, разрабатывает меры по приватизации и демонополизации;

разрабатывает и осуществляет предложения по развитию прямых связей производителей и потребителей сельскохозяйственной продукции для обеспечения населения продуктами питания, формированию системы аграрного маркетинга, агробирж, организованных продовольственных и технических оптовых рынков, консультационной деятельности других рыночных инфраструктур;

участвует в разработке нормативных и правовых актов по вопросам функционирования и развития агропромышленного комплекса;

принимает участие в разработке расчетных балансов производства и использования основных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;

координирует работу с органами государственного управления агропромышленного комплекса Российской Федерации;

участвует в разработке, экспертизе и реализации межрайонных, республиканских производственных и научно-технических целевых программ развития отраслей сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности, проведения аграрных и земельных преобразований, социального развития и инженерного обустройства сельских территорий и других программ;

разрабатывает предложения по продовольственной, бюджетной, налоговой, кредитной, ценовой, инвестиционной, страховой, таможенной, лицензионной и социальной политике в отраслях сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности;

участвует в разработке и осуществляет меры по ценовому регулированию в отраслях сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности;

осуществляет государственную поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей, предприятий пищевой и перерабатывающей промышленности и контроль за целевым использованием финансовых, кредитных, валютных и материальных ресурсов;

организует научное, инновационное и информационное обеспечение развития отраслей сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности, пропаганду научно - технических достижений;

организует и проводит экспертизу технико-экономических обоснований, проектов и инвестиционных программ;

оказывает содействие в освоении передовых технологий и методов хозяйствования в техническом перевооружении предприятий;

обеспечивает проведение научно-технической политики в капитальном строительстве на селе и технической политики в отраслях сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности, формирует систему машин и технологий, испытаний технических средств и обеспечивает организацию агросервиса;

осуществляет в пределах установленной компетенции правовое регулирование хозяйственной деятельности в сельском хозяйстве, пищевой и перерабатывающей промышленности;

организует экономическое и научно-техническое сотрудничество в области сельского хозяйства и продовольствия с регионами Российской Федерации, зарубежными фирмами;

по поручению Правительства Чеченской Республики осуществляет функции государственного заказчика в области строительства, мероприятия по закупкам (на конкурсной основе) для нужд республики племенной продукции сельскохозяйственных животных, молоди рыб, основных и оборотных средств, а также научных разработок в области сельского хозяйства;

организует разработку и реализацию инвестиционных программ, привлекает и использует иностранные инвестиции и кредиты в порядке, установленном действующим законодательством;

способствует предпринимательству и привлечению частного капитала для развития

отраслей сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности;

организует совместно с органами исполнительной власти Чеченской Республики и Российской Федерации работу по предупреждению и ликвидации последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций;

по поручению Министерства сельского хозяйства Российской Федерации выступает государственным заказчиком и осуществляет мероприятия по размещению государственного заказа на создание и производство сельскохозяйственной техники, машин и оборудования для агропромышленного комплекса на предприятиях Чеченской Республики;

оказывает содействие другим органам исполнительной власти Чеченской Республики в организации рационального использования земельных, лесных, водных и других природных ресурсов;

обеспечивает воспроизводство плодородия и сохранения почв, защиту растений от сорняков, вредителей, болезней и реализует мероприятия по охране окружающей среды;

организует защиту от проникновения на территорию Чеченской Республики болезней животных и растений, вредителей, сорняков и других карантинных объектов;

организует семеноводство, племенное дело, испытание и охрану селекционных достижений, а также производство посадочного материала;

осуществляет контроль за использованием средств химизации и защиты растений, сертификацией и качеством продукции;

осуществляет контроль за состоянием и использованием мелиорированных земель;

вносит представления об установлении и отмене на территории Чеченской Республики карантина, других ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и массовых незаразных болезней животных;

прогнозирует объемы производства продукции сельского хозяйства и продовольствия, координирует взаимоотношения заготовительных структур с сельскими товаропроизводителями по сбыту и закупкам продукции для государственных нужд;

разрабатывает и реализует комплекс организационно-экономических, технических и научных мероприятий, направленных на увеличение производства и рациональное использование ресурсов продовольствия и сельскохозяйственного сырья;

осуществляет функции государственного заказчика по закупкам в страховые фонды семян зерновых и масличных культур, сахарной свеклы, овощных и бахчевых культур, многолетних трав и кормовых корнеплодов; по закупкам и поставкам сельскохозяйственным товаропроизводителям, предприятиям пищевой и перерабатывающей промышленности и другим предприятиям агропромышленного комплекса элитных семян сельскохозяйственных культур, химических средств защиты растений, ветеринарных препаратов, сельскохозяйственных машин, оборудования, запасных частей, тароупаковочных материалов, пищевого сырья и другой продукции по установленной номенклатуре;

осуществляет распределение по территории республики, а также по предприятиям, организациям и учреждениям непосредственного подчинения сообщаемых ему в установленном порядке бюджетных средств, централизованных кредитных и отдельных видов материально-технических ресурсов. Создает материальные резервы, фонды для ликвидации последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций, а также проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;

участвует в осуществлении контроля за целевым использованием средств федерального и республиканского бюджета и материальных ресурсов, выделяемых на поддержку и развитие агропромышленного комплекса;

вносит предложения по формирования реестра объектов республиканской собственности, организует ведение его в отраслевом разрезе, оформляет организационно-структурные изменения республиканских сельскохозяйственных предприятий и учреждений;

разрабатывает и осуществляет мероприятия по привлечению трудовых ресурсов в отрасли сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности и обеспечению их занятости;

разрабатывает предложения по усилению мотивации производительного труда и осуществляет контроль за соблюдением действующего законодательства по социальной защите работников отраслей сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности;

организует ведение бухгалтерского учета, статистической отчетности, ревизионной работы и по согласованию с министерством имущественных и земельных отношений Чеченской Республики назначает и проводит документальные и фактические проверки (ревизии, инвентаризации), назначает аудиторские проверки; обеспечивает контроль и надзор за состоянием охраны труда.

Финансы и имущества

Имущество министерства является государственной собственностью Чеченской Республики, закреплено за ним на праве оперативного управления министерством имущественных и земельных отношений Чеченской Республики и отражается на его самостоятельном балансе исполнения сметы расходов.

В состав имущества министерства не может включаться имущество иной формы собственности.

Право оперативного управления в отношении государственного имущества возникает у министерства с момента передачи имущества, если иное не установлено законом или иными правовыми актами или решением собственника.

Министерство осуществляет права владения, пользования, распоряжения закрепленным за ним имуществом на праве оперативного управления в пределах, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

На момент утверждения настоящего Положения балансовая стоимость основных средств министерства составляет тринадцать миллионов сто восемьдесят шесть тысяч пятьсот сорок четыре рубля, в том числе недвижимое имущество пообъектно.

Источниками формирования имущества министерства являются:

имущество, переданное Учредителем;

закрепленное за ним на праве оперативного управления;

имущество, приобретенное за счет финансовых средств министерства;

бюджетные ассигнования и другие поступления органа управления;

заемные средства, в том числе кредиты банков и других кредитных

организаций;

доходы, полученные от предпринимательской и иной деятельности, разрешенной министерству;

добровольные взносы организаций, предприятий, учреждений и граждан;

иные источники, не противоречащие законодательству Российской Федерации и Чеченской Республики.

Министерство не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, в том числе сдавать в аренду, отдавать в залог, передавать во временное пользование без согласия Учредителя.

Доходы, полученные министерством от разрешенной настоящим Положением деятельности и приобретенное за счет этих доходов имущество, поступает в самостоятельное распоряжение министерства, и отражаются на самостоятельном балансе. Ведение учета доходов и расходов от предпринимательской деятельности должно осуществляться раздельно от основной деятельности.

Контроль за использованием по назначению и сохранностью имущества, закрепленного на праве оперативного управления, осуществляет министерство имущественных и земельных отношений Чеченской Республики в установленном законодательством порядке.

2.2 Конфликт интересов связанный с коррупционным аспектом

Острота проблемы коррупции в российском обществе, в том числе и в системе государственной гражданской службы, свидетельствует об актуальности выработки и эффективного использования антикоррупционных механизмов. В их числе вполне обоснованно рассматривается институт конфликта интересов на государственной гражданской службе. При этом правовая составляющая данной проблемы урегулирована достаточно обстоятельно, тогда как ее нравственному аспекту уделено не вполне должное внимание.

В последние годы наблюдается активный поиск эффективных механизмов предотвращения и урегулирования конфликта интересов в системе государственной службы. Для успешного решения данной проблемы, являющейся на сегодняшний день одной из наиболее актуальных в теории и практике государственной службы, необходимо, прежде всего, уяснить природу такого рода конфликта.

Безусловно, интересующая нас проблема имеет правовую составляющую, выраженную в соответствующих нормах законодательства. Так, предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе посвящены статьи 14, 15, 16, 17, 19, 32 и ряд других Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [1] (далее - «Закон о гражданской службе РФ»). В них были даны определения конфликта интересов, личной заинтересованности служащего, определены основные элементы механизма урегулирования конфликта интересов и др.

Вместе с тем, помимо правовой составляющей, конфликт интересов имеет и нравственный компонент (а более точно - концепт).

Так, В.В. Петренко подчеркивает, что конфликт интересов имеет нравственно-правовую природу и представляет собой противоречие между ценностными ориентациями субъекта власти, моральными и правовыми нормами, частными и публичными интересами [2].

Сущность конфликта интересов на публичной службе имеет, по нашему мнению, ярко выраженную моральную природу. Как известно, под конфликтом интересов на государственной гражданской службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность государственного служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

Как видно, в основании ситуации конфликта интересов, в которую вольно или невольно может попасть практически любой гражданский служащий, лежит моральный выбор между личными интересами и интересами граждан, организаций, общества и государства. Оказавшись в ситуации конфликта интереса, гражданский служащий, прежде всего, и делает такого рода выбор.

Возникает вопрос о том, какому чиновнику легче сделать правильный выбор. Очевидно, что тому, кто обладает для этого необходимыми моральными качествами - честностью, добросовестностью, порядочностью, совестью и др. Действительно, устоять перед определенным искушением по использованию властных полномочий в личных целях, отказаться от возможности неправомерного материального обогащения легче человеку бескорыстному. Корыстный же чиновник, напротив, сам будет искать такого рода возможности.

Нами разделяется мнение о том, что нравственный выбор как способ разрешения конфликта зависит от системы ценностей, идеалов, укорененных в сознании государственного служащего, требует от него развитых личностных нравственных качеств, воли, мужества, верности долгу и самому себе. Профессиональная мораль в данном случае призвана расставить в сознании государственного служащего приоритеты и не допустить ситуационного влияния на выбор той или иной ценности [3].

В связи с этим Н.А.Омельченко вполне обоснованно утверждает, что одной из центральных проблем административной и социальной этики во всем мире принято считать проблему конфликта интересов в системе государственной и муниципальной власти. С учетом той роли, которую играет государственная и муниципальная служба в жизни любого государства как социальный институт, призванный обеспечить государственные (общественные) интересы, защиту прав и законных интересов граждан, проблема регулирования конфликтов интересов в системе власти и управления приобретает особый смысл и значение .

Очевидно, что эффективность и результативность государственной гражданской службы во многом определяется служебным поведением государственных служащих, теми мотивами и интересами, которыми они руководствуются в повседневной деятельности. Их служебное поведение должно основываться на четких правовых нормах и прочных нравственных принципах. Ю.Н. Старилов справедливо пишет, что государственная служба неразрывно связана с нравственностью, этикой, моральным обликом государственного служащего. Среди требований, предъявляемых к госслужащим, автор на первое место ставит «приверженность к высшим нравственным принципам», «верность государству» [5].

Г.В. Атаманчук подчеркивает, что государственные служащие по своим общекультурным, профессиональным и личностным качествам призваны, безусловно, выделяться и действительно составлять в обществе самый образованный, нравственно чистый патриотический слой [6].

Понимание того, что необходимо принимать меры, направленные на правильное поведение государственных служащих в ситуациях конфликта интереса, пришло после анализа негативных последствий, имевших место в 90-ые годы прошлого столетия в обществе в целом, и в институте государственной службы, в частности. Говоря о том периоде, Президент РФ В.В.Путин отметил, что «тогда были отброшены все идеологические штампы прежней эпохи. Но, к сожалению, тогда же были утрачены и многие нравственные ориентиры». Поэтому, он делает вывод о том, что «мы должны укреплять прочную духовно-нравственную основу общества» [7].

На это был направлен ряд мер. Применительно к институту государственной службы был принят Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [8]. В нем была определена совокупность обязанностей государственных служащих, выполнение которых позволит обеспечить их должное служебное поведение, исключить злоупотребления на государственной службе, и, тем самым, будет способствовать повышению доверия общества к государственным институтам.

Их анализ позволяет выделить те, которые направлены на недопущение доминирования личных интересов служащих над законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам. Прежде всего, отметим, что государственные служащие, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призваны:

исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственных органов;

исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих.

Общие принципы служебного поведения государственных служащих Российской Федерации получили свое развитие и закрепление в «Законе о гражданской службе РФ», в ст. 18 которого конкретизированы требования к служебному поведению гражданского служащего.

Н.Н.Шувалова считает, что Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сделан важный шаг в направлении этизации российской гражданской службы как социально-нравственного института общественного служения. Действительно, в ряде его статей закреплены требования к служебному поведению гражданских служащих, тем самым создана правовая основа для совершенствования качественных характеристик кадрового корпуса государственной службы [9]. Кроме того, впервые на законодательном уровне введено понятие «конфликт интересов» и определены соответствующие обязанности гражданских служащих и представителей нанимателя.

В последующем Федеральной программы «Реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. №261 [10] был определен комплекс мероприятий, в том числе по следующим направлениям:

развитие механизма выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе;

внедрение механизмов, обеспечивающих осуществление государственными служащими профессиональной служебной деятельности в соответствии с общими принципами служебного поведения;

В качестве одного из ожидаемых результатов реализации Программы предусматривается разработка норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих, а также механизмов, обеспечивающих их соблюдение.

Вместе с тем, принятие выше названных нормативных правовых актов кардинально не изменило ситуацию в рассматриваемой сфере. Напротив, она продолжала обостряться. Именно поэтому в конце 2010 года решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции был одобрен Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих [11]. На его основе органами государственной власти были разработаны собственные кодексы этики и служебного поведения государственных служащих.

Анализ их содержания свидетельствует о том, что вопросу предотвращения и урегулирования конфликта интересов уделено достаточное внимание. Например, в п.19.3 Кодекса этического поведения государственных гражданских служащих органов государственной власти Тамбовской области подчеркивается, что нравственный долг гражданского служащего при осуществлении им профессиональной служебной деятельности заключается в том, чтобы внимательно относиться к любой возможности конфликта интересов [12].

Однако, на наш взгляд, принятие и таких внеправовых регуляторов, как кодексы этики (положения которых не носят административно-принудительного характера) не гарантирует получения желаемых результатов. Необходима системная и кропотливая работа, направленная на то, чтобы они не остались своего рода «декларацией о намерениях», а стали руководством к действию. В частности, необходимо добиваться, чтобы выполнение служащими требований Кодекса этики и служебного поведения государственных служащих учитывалось при проведении аттестаций, конкурсов на замещение вакантной должности, при решении вопросов служебного роста, поощрении служащих и т.д.

Итак, ситуация конфликта интересов требует от государственного служащего, прежде всего, правильного решения того, как поступить с точки зрения морали. После этого наступают определенные правовые последствия, которые зависят от сделанного выбора. Если служащий руководствуется интересами дела, службы, и, тем самым, бережет «честь мундира», то последствия вполне благоприятные. Если же возобладала корыстная заинтересованность, то это может (и должно!) закончиться весьма строгими мерами юридической ответственности (в зависимости от степени отступления от требований правовых норм). Рассмотрим эти варианты более подробно.

Правомерное поведение служащего заключается в том, что в случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме. Заметим, что данная обязанность служащего предусмотрена не только в ч. 3 ст. 19, но и в подп.12 ч.1 ст. 15 «Закона о гражданской службе РФ». Кроме того, там сказано о том, что служащий обязан принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Следует обратить внимание на то, что неисполнение данной обязанности государственным служащим в настоящее время рассматривается как серьезное правонарушение. Действительно, в соответствии с Федеральным законом № 329-ФЗ статья 19 «Закона о гражданской службе РФ» дополнена частью 3.2. следующего содержания: «Непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы».

Тем самым, усилена ответственность гражданского служащего за неисполнение им обязанностей в рассматриваемой сфере.

В свою очередь, в ч. 4 ст. 19 «Закона о гражданской службе РФ» установлено, что «представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом».

В законодательстве определены следующие способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов:

) изменение должностного или служебного положения государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов (в том числе отстранение его от исполнения должностных (служебных) обязанностей);

) отказ государственного служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;

) отвод или самоотвод государственного служащего.

Отметим, что усилена ответственность не только гражданского служащего за неисполнение обязанностей в рассматриваемой сфере, но и представителя нанимателя. Действительно, в соответствии с Федеральным законом № 329-ФЗ статья 19 «Закона о гражданской службе РФ» дополнена также частью 4.1. следующего содержания: «Непринятие гражданским служащим, являющимся представителем нанимателя, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего, являющегося представителем нанимателя, с гражданской службы».

Усиление правовой ответственности государственных служащих за неисполнение обязанностей по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, безусловно, необходимо. Но в большей степени, на наш взгляд, необходима деятельность органов государственной власти, направленная на повышение уровня морального сознания государственных служащих.

Таким образом, проблема конфликта интересов в системе государственной гражданской службы актуализируется рядом причин, среди которых можно выделить необходимость укрепления нравственных основ служебного поведения государственных гражданских служащих, моральных норм исполнения должностных обязанностей.

Глава 3. Способы предупреждения и особенности конфликта интересов на государственной гражданской службе

3.1 Урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службы

Урегулирование конфликта интересов является одним из важнейших антикоррупционных механизмов и одновременно способом обеспечения надлежащего функционирования служебных правоотношений.

Понятие «конфликт интересов» закреплено в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов на государственной службе в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Под личной заинтересованностью понимается возможность получения государственным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Статьей 11 вышеназванного закона определен порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе. Так, государственный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, а в случае наступления такой ситуации обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, которые могут состоять в изменении должностного положения служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Кроме того, предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода государственного служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации.».

Непринятие государственным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение государственного служащего со службы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральный закон № 79-ФЗ определил конфликт интересов на государственной гражданской службе (далее - гражданская служба) как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона № 273-ФЗ под конфликтом интересов на гражданской службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) гражданского служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

По сравнению с Федеральным законом № 79 -ФЗ, Федеральный закон № 273-ФЗ в определении сущности конфликта интересов содержит следующие новеллы:

во-первых, теперь конфликтом интересов должна считаться ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности гражданского служащего на надлежащее исполнение им не только должностных (то есть по конкретной должности), но и общих служебных обязанностей;

во-вторых, Федеральный закон № 273-ФЗ подчеркивает, что личная заинтересованность гражданского служащего может быть не только прямой, но и косвенной. Предполагается, что в данном случае речь может идти не о непосредственном получении государственным служащим доходов, а о создании реальной возможности их получения.

Согласно статье 10 Федерального закона № 273-ФЗ под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме.

Таким образом, законодательно определена только имущественная составляющая в личной заинтересованности гражданского служащего, влияющая на надлежащее исполнение им не только должностных, но и общих служебных обязанностей.

Вместе с тем, в постановлении пленума Верховного суда Российской Федерации от 16 октября 2009 года № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблениях должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» выделяется:

«Корыстная заинтересованность - стремление должностного лица путем совершения неправомерных действий получить для себя или других лиц выгоду имущественного характера, не связанную с незаконным безвозмездным обращением имущества в свою пользу или пользу других лиц.

Иная личная заинтересованность - стремление должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т.п.

Как использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы следует рассматривать протекционизм, под которым понимается незаконное оказание содействия в трудоустройстве, продвижении по службе, поощрении подчиненного, а также иное покровительство по службе, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности.

3.2 Проблемные аспекты правового регулирования конфликта и интересов на государственной гражданской службе

Одной из наиболее актуальных и важных задач развития современного государства является разработка правовых методов и средств противодействия и борьбы с коррупцией, достигшей в настоящее время колоссальных размеров. Коррупция, являясь антитезой законности, представляет собой подлинную угрозу нормальному функционированию публичной власти и общественных механизмов, препятствует развитию государственного и муниципального управления, создает преграды для проведения социальных преобразований в обществе и повышения эффективности экономики. При таких обстоятельствах выработка и претворение в жизнь единой государственной политики в сфере противодействия коррупции, разработка необходимых и своевременных мероприятий по ее предупреждению и выявлению, мобилизация усилий органов государственной власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и граждан по ее минимизации становятся настоятельной необходимостью. Именно поэтому меры по формированию правовых средств и способов предупреждения, выявления и ликвидации коррупции были увязаны с мероприятиями по совершенствованию законодательства о государственной службе. По мнению А. В. Куракина, "антикоррупционная политика должна реализовываться посредством использования правовых норм различной отраслевой принадлежности. Кроме того, она должна быть направлена на реализацию разнообразных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, а также устранение причин коррупции".

Последовательное развитие механизма профилактики и предупреждения коррупции, формирование государственной службы как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой направлены на недопущение использования государственным служащим должностного положения в частных или групповых интересах. Такой механизм делает возможной поэтапную работу по ликвидации из практики работы органов государственной власти условий и ситуаций, способствующих использованию служебного положения в личных интересах, не только порождающих коррупцию, но и в значительной степени снижающих эффективность деятельности государственных органов. Одним из ключевых элементов антикоррупционного механизма, эффективным способом предупреждения проявлений коррупции, важнейшим аспектом совершенствования деятельности государственной службы выступает институт конфликта интересов. Он весьма широко используется за рубежом, являясь существенным механизмом предотвращения коррупции, реализующим принцип публичности и открытости деятельности государственных органов, однако в нашей стране концепция конфликта интересов только начала разрабатываться. Применительно к государственной службе этот термин впервые был введен и раскрыт в Федеральном законе от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Необходимость распространения института конфликта интересов на сферу публичного управления была обусловлена международными обязательствами РФ, вытекающими из Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51 пленарном заседании 58 сессии Генеральной Ассамблеи ООН <3>, а также потребностью предотвращения влияния на государственного служащего личных интересов, которые могут оказать воздействие на непредвзятое и объективное исполнение им своих должностных обязанностей.

Во исполнение положений Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31.07.2008 N Пр-1568 <4>, инициативу о дальнейшем законодательном развитии механизма профилактики и предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной службе продолжили Федеральные законы от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <5>, N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" и N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"

Конфликт интересов на государственной службе представляет собой сложную практическую и теоретическую проблему, поскольку его юридическая характеристика неоднозначна, до сих пор не выявлены причины и условия, способствующие его возникновению, отсутствует перечень типовых ситуаций, при которых может возникнуть конфликт интересов, законодательно установленный механизм предотвращения и урегулирования конфликта интересов определен лишь рамочно, что не позволяет применять его напрямую, отсутствуют критерии оценки эффективности урегулирования конфликта в целях исключения его повторения, не налажена система обучения служащих поведению в условиях конфликта интересов. Конфликт интересов возникает тогда, когда государственный служащий, имея свой личный интерес, достаточный, чтобы повлиять на объективность и беспристрастность выполнения им своих должностных обязанностей, выполняет их, исходя из неправильных оснований, недолжным образом, что в конечном счете создает объективные предпосылки для наступления негативных последствий в виде нанесения вреда (ущерба) государству, обществу, юридическим и физическим лицам. Из анализа понятия конфликта интересов следует, что законодатель выявил два основания его возникновения - непосредственное и предполагаемое влияние личной заинтересованности государственного служащего на объективное исполнение им своих должностных (служебных) обязанностей, при котором возникает противоречие между личной заинтересованностью такого служащего и законными интересами общества и государства. В связи с этим можно выделить собственно конфликт интересов, который требует непосредственного использования конкретных способов и методов его предотвращения, применения механизма его урегулирования, и псевдоконфликт интересов, при котором противоречия как такового не возникает, соответственно, такой мнимый конфликт интересов разрешения не требует. От вида конфликта интересов и будет зависеть дальнейшее применение конкретных форм и способов его предотвращения и урегулирования. Государственная служба в силу своей специфики обладает высоким конфликтным потенциалом, который, с одной стороны, создается внешней средой, в которой органы государственной власти реализуют свои полномочия, а с другой стороны, внутренней средой, создаваемой сферой административно-служебных и социально-трудовых отношений. Любой конфликт интересов имеет негативные последствия, выражающиеся в нарушении конституционных прав граждан, причинении вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъектов РФ или Российской Федерации, в том числе имущественного, нанесении ущерба авторитету государства и органов государственной власти, престижу и имиджу государственной службы. В этой связи очень важно выявить конфликт интересов на ранних стадиях его возникновения и развития. Выявление конфликта интересов может производиться путем анализа сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственным служащим, рассмотрения заявлений служащего об обращении в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, уведомлений о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, служебных записок, обращений граждан и организаций, в том числе в электронном виде, публикаций в средствах массовой информации. Конфликт интересов на государственной службе неизбежен, и полностью устранить его невозможно. В ситуации конфликта интересов возможно только осуществить процедуру его эффективного урегулирования, для чего в целях снижения отрицательных последствий такого конфликта необходимо научиться обнаруживать причины его возникновения и способствующие этому условия, выявлять динамику его развития, управлять его протеканием и разрешением, снижать уровень конфликтного противостояния. Эффективное урегулирование конфликта интересов обусловлено прежде всего реализацией конституционных принципов защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, а также принципов гражданской службы, внедрением механизма противодействия коррупции, формированием государственной службы как целостного государственно-правового института, совершенствованием системы политических, социально-экономических, правовых отношений не только на государственном уровне, но и на уровне личных интересов, стремлением к достижению баланса интересов гражданина, общества и государства при решении публичных вопросов. Для правильного понимания сущности конфликта интересов, в целях верного выбора методов и способов его разрешения необходимо прежде всего выявить совокупность факторов, обусловливающих и стимулирующих обострение тех или иных противоречий и перерастание их в конфликт, - причины и условия возникновения конфликта интересов. Основными причинами возникновения конфликта интересов на государственной службе можно назвать: 1) нарушение основных принципов государственной службы, в том числе приоритетности прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к гражданской службе и равных условий ее прохождения, стабильности гражданской службы, защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность; 2) невыполнение обязанностей гражданского служащего, в том числе неисполнение или ненадлежащее исполнение им должностных обязанностей; 3) нарушение ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, в том числе установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции", а также требований к служебному поведению гражданского служащего; 4) несоблюдение при исполнении должностных (служебных) обязанностей прав и законных интересов граждан и организаций, действующего законодательства; 5) несоблюдение основных прав и гарантий гражданского служащего; 6) различные ценностные установки, разные социальные притязания и предпочтения, невозможность адаптации к специфическим условиям прохождения государственной службы, дисбаланс между материальными возможностями и финансовыми ожиданиями, между профессиональным уровнем и должностным положением отдельных государственных служащих. Возникновение конфликта интересов на государственной службе обусловливается не только воздействием комплекса соответствующих причин, но и наличием определенных условий, к которым можно отнести: 1) наличие противоречий между нормативными правовыми актами, включение в них положений, способствующих коррупционным проявлениям, создающих необоснованные преференции либо ущемляющих права и законные интересы отдельных групп, юридических и физических лиц; 2) наличие пробелов в правовом регулировании; 3) чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества; 4) вторжение в компетенцию других органов государственной власти и органов местного самоуправления; 5) несоблюдение установленного порядка подготовки и принятия нормативных правовых актов; 6) высокий уровень расплывчатости и неопределенности компетенции, дублирование полномочий органов государственной власти, их структурных подразделений, государственных служащих; 7) неинформирование либо недостаточное информирование о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; 8) отсутствие либо недостаточность реальной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных (служебных) обязанностей; 9) ненадлежащий контроль на стадии выполнения государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, несоблюдение организационной и служебной дисциплины; 10) несовпадение между законодательно установленными принципами, порядком поступления и прохождения государственной службы и реальным осуществлением кадровой, организационной и управленческой политики в органе государственной власти; 11) отсутствие или недостаточное использование материальных и моральных ресурсов мотивации государственного служащего; 12) дискриминацию и неодинаковое вознаграждение при выполнении равного объема служебных функций ввиду неэффективности существующей системы оплаты труда; 13) отсутствие реальной защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность; 14) деформацию, неопределенность и двусмысленность статуса и социальной роли гражданского служащего; 15) намеренное или ненамеренное антисоциальное поведение служащего; 16) индивидуальную неудовлетворенность социальными условиями вследствие неравного доступа к социальным благам. Распространение института конфликта интересов на сферу государственного управления было вызвано прежде всего необходимостью предотвращения влияния на государственного служащего личных и групповых интересов, которые могут оказать воздействие на объективное, эффективное и непредвзятое исполнение им своих должностных (служебных) обязанностей. Однако в вышеупомянутых Федеральных законах заложены лишь основы механизма предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе, которые требуют дальнейшего усовершенствования и регламентации подзаконными актами. В частности, ни Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", ни Федеральный закон "О противодействии коррупции" не содержат полного перечня способов и условий разрешения конфликта интересов. Порядок предотвращения и урегулирования такого конфликта регламентирован расплывчато, употребляемые термины некорректны, противоречивы, недостаточно выверены с точки зрения юридической техники, не имеют аналогов в действующем законодательстве о государственной службе. Как отмечал А. В. Куракин, "Закон "О государственной гражданской службе РФ" весьма фрагментарно определяет требование к государственному служащему "не совершать действия, которые могут быть расценены как использование должности государственной службы в личных целях" и еще более лаконично регламентирует процедуру разрешения "конфликта интересов" на государственной гражданской службе"

С точки зрения взаимодействия теории и практики применения Федерального закона "О противодействии коррупции" предлагаемые им способы и методы не способствуют полноценной профилактике и предупреждению конфликта интересов на государственной службе, его эффективному урегулированию. Указанный Федеральный закон предусматривает несколько способов предотвращения или урегулирования конфликта интересов на государственной службе - изменение должностного (служебного) положения государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до отстранения его от исполнения должностных (служебных) обязанностей; отказ государственного служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов; отвод (самоотвод) государственного служащего в установленных действующим законодательством случаях и порядке. Однако возможности применять указанные способы разрешения конфликта интересов напрямую не имеется. Довольно проблематичным представляется урегулирование конфликта интересов посредством изменения должностного положения являющегося стороной конфликта интересов государственного служащего, поскольку в действующем законодательстве понятие "изменение должностного или служебного положения государственного служащего" отсутствует. С учетом этого полагаем, что под изменением должностного или служебного положения надлежит понимать перевод гражданского служащего на иную должность государственной службы либо его увольнение с гражданской службы. Между тем такой перевод может быть осуществлен только с письменного согласия соответствующего государственного служащего, а не посредством исключительного волеизъявления представителя нанимателя. Что касается увольнения, то ни ст. 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", ни ст. 81 Трудового кодекса РФ не предусматривают в качестве основания для расторжения служебного контракта участие в конфликте интересов.

При этом необходимо отметить, что увольнение и перевод имеют постоянный характер. Между тем предложенная первоначально ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а затем нашедшая отражение в ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" возможность отстранения государственного служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей (отстранение от замещаемой должности) носит четко выраженный временный характер, поскольку распространяет свое действие на период решения вопроса о наличии либо отсутствии конфликта интересов. Кроме того, анализ ч. 4 ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" позволяет предположить, что при таком способе урегулирования конфликта интересов отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей предусматривается в качестве "высшей" меры при осуществлении действий, направленных на разрешение такого конфликта. Остается открытым вопрос об иных возможных способах и формах обеспечения разрешения конфликта интересов, предшествующих отстранению государственного служащего от исполнения им должностных (служебных) обязанностей, а также о соотношении такого отстранения как "высшей" меры и изменения должностного положения служащего. Определенные трудности возникают при урегулировании конфликта интересов посредством добровольного отказа государственного служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения такого конфликта, поскольку понятие выгоды ни в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации", ни в Федеральном законе "О противодействии коррупции" не раскрыто. Однако под выгодой, от получения которой должен отказаться государственный служащий, можно понимать получение им любых льгот или преимуществ, связанных с использованием своего служебного статуса, а также любых других, вытекающих из неслужебной деятельности (например, из управления некоммерческой организацией, владения имуществом, ценными бумагами). Отсутствует также ясность в вопросах реализации процедуры отказа государственного служащего от уже полученной или только планирующейся к получению выгоды, статуса такого отказа и последствий его нарушения, возможности урегулирования механизма отказа служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, подзаконными актами. Еще один способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов заключается в отводе или самоотводе государственного служащего. Однако законодательством о государственной службе такие действия при возникновении конфликта интересов не предусмотрены, это скорее процессуальная необходимость, возникающая, в частности, при осуществлении судьей, прокурором, судебным приставом-исполнителем своих полномочий. Однако из перечисленных субъектов судьи, к примеру, вообще не относятся к государственным служащим, а работники прокуратуры и службы судебных приставов подлежат отводу только в случаях, прямо предусмотренных процессуальным законодательством. В целях недопущения любой возможности возникновения конфликта интересов Федеральный закон "О противодействии коррупции" установил прямую обязанность государственных служащих подавать своему непосредственному руководителю письменное уведомление о возникшем конфликте или о возможности его возникновения, как только служащему станет об этом известно. Несомненно, в ситуации конфликта интересов своевременным будет являться уведомление, сделанное до того, как действия государственного служащего привели к возникновению конфликта интересов. С обязанностью служащего уведомлять руководителя о возможности возникновения или возникновении конфликта интересов корреспондирует, в свою очередь, обязанность представителя нанимателя принять все необходимые возможные меры по его предотвращению или урегулированию. Отрицательным моментом в таких обстоятельствах является возложение первоначальной субъективной оценки потенциально конфликтных действий, решений, а также ситуации непосредственно на государственного служащего - субъекта конфликта интересов. Как упоминал А.В. Куракин, "законодательство не содержит четких предписаний относительно того, какое служебное поведение обеспечивает добросовестное исполнение должностных обязанностей, а какие действия опасны и ведут к коррупции" <10>. В этой связи весьма существенным представляется не только знание и возможность применения гражданским служащим своих основных прав и обязанностей, неукоснительное соблюдение им связанных с гражданской службой ограничений и запретов, требований к служебному поведению, но и четкое понимание причин и условий, типовых ситуаций возникновения конфликта интересов.

Поскольку возможные ситуации возникновения конфликта интересов на государственной службе законом либо подзаконными актами не установлены, это неизбежно приведет к невозможности реальной оценки сложившейся конфликтной ситуации, а также полноценного и своевременного исполнения государственным служащим возложенных на него обязанностей по уведомлению руководителя о конфликте интересов. Как указывал С. Е. Чаннов, "оценочный характер конфликта интересов далеко не всегда позволяет служащему осознать не только угрозу его возникновения, но и сам возникший конфликт"

С учетом специфики государственной службы как особого вида профессиональной деятельности отсутствие четкой регламентации вряд ли соответствует требованиям ясности и конкретности при осуществлении процедуры урегулирования конфликта интересов. Как отмечали А. Н. Дементьев и С. В. Качушкин, "процедура рассмотрения вопроса о конфликте интересов и полномочия представителя нанимателя свидетельствуют о том, что федеральный законодатель исходил из презумпции виновности государственного гражданского служащего, которая может быть устранена только через принятие решения комиссией об отсутствии личной заинтересованности государственного гражданского служащего в конкретной деятельности, не связанной с исполнением его должностных обязанностей". Нечеткость норм и неурегулированность отношений создают широкие возможности для ничем не оправданного усмотрения представителя нанимателя и могут приводить как к нарушению прав государственного служащего на объективное рассмотрение случаев конфликта интересов, так и к нарушению государственных и общественных интересов.

Особую опасность создает ситуация, при которой представитель нанимателя на основании своего субъективного мнения считает конфликт интересов не имеющим места или столь незначительным, что позволяет государственному служащему продолжать осуществлять должностные (служебные) обязанности в состоянии конфликта интересов, либо на основании своего личного усмотрения и отношения к служащему решает вопрос о возможности применения (неприменения) к нему мер дисциплинарного и иного воздействия в состоянии конфликта интересов. Механизм урегулирования конфликта интересов на государственной службе в силу специфики последнего имеет определенные особенности, базирующиеся на приоритете защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, властных отношениях и их публичном характере, не может быть статичен и должен состоять из определенных юридических процедур, применяемых в зависимости от типа, наличия объекта и степени выраженности такого конфликта, сферы его проявления, количества и состава участников, нарушенных потребностей субъектов конфликта интересов, направленности его воздействия, вида затронутых общественных отношений. В зависимости от указанных факторов разрешение конфликта интересов возможно как самими его участниками непосредственно, так и посредством вмешательства третьего лица. Предотвращение и урегулирование конфликта могут осуществляться путем применения законодательно установленных форм и способов, в частности установленных Федеральными законами "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и "О противодействии коррупции", а также с помощью неформальных средств, в частности посредством переговоров и иных посреднических процедур. Бесспорно, субъекты конфликта интересов вправе на любом его этапе попытаться достигнуть урегулирования возникшего противоречия путем применения неформальных процедур, однако в силу специфики одного или нескольких субъектов такого конфликта - государства либо выступающего от его имени органа государственной власти в совокупности с присущими им императивными методами правового регулирования использование неформальных способов разрешения конфликта вряд ли будет обладать достаточной эффективностью и сможет получить широкое применение. В случае выявления конфликта интересов орган государственной власти совместно с государственным служащим должны найти индивидуальные и конкретные способы и средства его разрешения. Конфликты многообразны, и формы их урегулирования и разрешения нельзя вместить в какие-то общие схемы. Несмотря на это, необходимо добиваться конструктивного урегулирования конфликта интересов, и выбор надлежащего способа его разрешения в каждом случае зависит от характера и степени обострения такого конфликта. Средства и способы урегулирования конфликта необходимо дифференцировать также в зависимости от вида государственной службы, должностного положения государственного служащего, направлений деятельности и полномочий органа государственной власти, функциональных обязанностей государственного служащего, с учетом последующей оценки эффективности его разрешения в целях исключения ситуации, которая может спровоцировать его повторение. Очевидно, что в настоящий период имеющихся правовых возможностей для осуществления эффективного урегулирования конфликта интересов недостаточно, в связи с чем необходимо принять меры, направленные на выявление причин и условий возникновения конфликта интересов, прогнозирование динамики развития такого конфликта, снижение его негативных последствий, системную разработку способов и методов его предупреждения, выработку перечня типовых ситуаций, при которых может возникнуть конфликт интересов, осуществление четкой регламентации механизма предотвращения и разрешения конфликта интересов, формирование критериев оценки эффективности урегулирования конфликта в целях исключения его повторения, наладить систему обучения государственных служащих поведению в условиях конфликта интересов.

Заключение

Формирование эффективных управленческих команд в сфере государственного управления - важнейшая и крайне актуальная задача. Изучая кадровые проблемы, многие ученые, аналитики и политики обращают внимание на отсутствие механизмов, позволяющих на практике осуществлять качественный подбор и рациональную расстановку кадров, в том числе и с учетом их социальной сущности, нравственных ориентиров, моральности сознания, этики.

Термин "этика" - древнегреческого происхождения, берущий свое начало от слова "этос" - жилище, логово, гнездо. Позднее это понятие приобретает другой смысл - устойчивая природа какого-либо явления, в том числе характер, внутренний нрав человека. Термины "этика", "мораль", "нравственность" по своему этимологическому содержанию и истории возникновения однотипны, содержательно перекрещиваются и в принципе являются взаимозаменяемыми: мы говорим - "этические правила", "моральные принципы", "нравственные нормы", придавая различные смысловые оттенки общему понятию.

Профессиональная этика государственного служащего помогает конкретизировать, реализовать моральные ценности в условиях, подчас весьма сложных, необычных. Профессиональная этика не формирует новые принципы и понятия морального сознания, она как бы "приспосабливает" уже известные принципы, понятия к специфическим сферам жизнедеятельности человека.

Рост социальной значимости этического момента в деятельности государственных служащих современной России обусловлен многими причинами политического, экономического и социального характера.

Трансформация социально-политической системы, экономических отношений, переоценка ценностей создают множество нестандартных ситуаций, которые не регулируются правовыми нормами ввиду их отсутствия или устаревания. От профессионализма и уровня нравственности государственных служащих как проводников политики государства во многом зависит не только авторитет власти, эффективность реализации стратегических целей и конкретных решений на всех уровнях управления, но и социальное самочувствие общества.

Этические принципы и нормы в наиболее общей форме выражают требования к нравственной сущности государственного служащего, назначению его деятельности, к характеру его взаимоотношений с государством, доверенным лицом которого он выступает, и с обществом, обеспечивая взаимодействие между государством и его гражданами.

Служащие министерства сельского хозяйства Чеченской Республики, опираясь на общепризнанные нравственные ценности и профессиональный долг, в строгом соответствии с нормами законодательства Российской Федерации и другими нормативными документами, регулирующими государственную службу, руководствуясь спецификой профессии, заботятся об авторитете государственной власти и престиже своей профессии.

Этические принципы деятельности служащих министерства сельского хозяйства Чеченской Республики базируются на соблюдении Конституции РФ, законов РФ и иных нормативных актов, а также на соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина.

Основными принципами деятельности служащего министерства сельского хозяйства Чеченской Республики являются профессиональная компетентность, беспристрастность и добросовестность.

Наличие доверия во взаимоотношениях государства и общества является тем общественным капиталом, без которого невозможно их взаимозависимое эффективное функционирование и демократическое развитие страны. Главной предпосылкой этой эффективности является успешное осуществление государственными служащими своих должностных обязанностей, их готовность принимать самостоятельные решения и нести моральную ответственность за их реализацию мы предложили следующие пути решения проблем:

активная разработка и применение антикоррупционного законодательства на государственной службе;

проведение целенаправленных мероприятий правоохранительных органов по борьбе с коррупцией во власти, ужесточение государственного контроля за работой "зон повышенного риска" - административных служб, связанных с бизнесом, налогами, пошлинами, госзаказами и т.д.;

выработка и нормативное закрепление единых критериев оценки гражданских служащих по их профессиональным, деловым и нравственным качествам;

восстановление традиционных моральных ценностей государственной службы и кадровой политики - служения государству и обществу.

выработка системы стимулирования высоконравственного поведения чиновников, позитивной мотивации на добросовестное исполнение служебных обязанностей.

наличие политической воли государства, направленной на решительное пресечение коррупционных и других аморальных явлений в сфере государственной службы и кадровой политики.

Список использованной литературы

1.Конституция Российской Федерации. - М., 1993.

.Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ.

.Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ.

.Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

.Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации".

.Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим".

.Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)".

.Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы".

.Указ Президента РФ от 28 декабря 2006 г. № 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации".

.Анисимов В.М. Кадровая служба и управление персоналом организации. Практическое пособие кадровика. - М.: Экономика, 2009. -с.344.

.Беголипецкий В.К., Павлова Л.Г. Этика и культура управления. М. - Ростов на Дону. 2008. -с.267

.Бойков В.Н. Профессиональная культура государственной службы // Социологическиек исследования. 1999. № 2. -с.23-28.

.Гимаев И.Р. Государственная гражданская служба Российской Федерации в условиях административной реформы. - М.: РАГС, 2006. -с.456.

.Государственная политика и управление. Учебник: В 2 ч. /Под ред. Л.В. Сморгунова. - М.: РОССПЭН, 2007. -с.433.

.Государственная служба Российской Федерации: Основы управления персоналом / Под ред.В.П. Иванова. - М.: Известия, 2004. -с.264.

.Государственная служба: культура поведения и деловой этикет (Под общей редакцией Окотского Е. В) М. 1998-с.465.

.Государственный аппарат и политические реформы в современной России /Под ред.В.Г. Игнатова. - Ростов н/Д: СКАГС, 2006. -с.417.

.Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика. Уч. пособие /Под общ. ред.В.М. Соколова и А.И. Турчинова. - М.: РАГС; Статут, 2006. -с.297.

.Гусейнов А.А., Апресян Р.Г. Этика. Учебник.М. 2005. -с.327.

.Игнатов В.Г., Беголипецкий В.К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: контекст истории и современность. Ростов на Дону. 2000. -с.265.

.Ионова А.И. Этика и культура государственного управления.М. 2005.

.История государственного управления в России. Учебник / Под ред.Р.Г. Пихои. - М.: РАГС, 2002. -с.388.

.Луганский К.Ф. Канавченко Е.В., Шувалова Н.Н. - Государственные служащие: нравственные основы деятельности и этикет // Государственная служба: теория и организация. Курс лекций // Ростов на Дону. 1998. -с.422.

.Любимов А.П. Принципы правовой этики государственных служащих Представительная власть. 2007. № 2. - с.15-18.

.Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. - М.: Дело, 2002. -с.385.

.Махов Е.Н. Инновационная культура в кадровой сфере. - М.: РАГС, 2001. -с.522.

.Мельников В.П. Государственная служба в России: Исторический опыт. - М.: РАГС, 2005. -с.395.

.Нравственные основы государственной службы России: Учеб. пособие. М.: РАГС, 2003. -с.266.

.Рогожин М.Ю. Справочник кадровика. Оформление документов. - М.: Бератор-Пресс, 2003. -с.289.

.Административный регламент Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 27 апреля 2009 г. № 165