Адаптация зарубежного опыта применения государственно-частного партнерства к российским экономическим условиям
Контрольная
работа
Адаптация
зарубежного опыта применения государственно-частного партнерства к российским
экономическим условиям
Содержание
1. Сравнительный анализ института
государственно-частного партнерства в России и за рубежом
. Рекомендации по использованию
зарубежного опыта при реализации проектов государственно-частного партнерства в
России
Список литературы
1. Сравнительный анализ института
государственно-частного партнерства в России и за рубежом
В настоящее время опыт реализации проектов
государственно-частного партнерства охватывает большое количество развитых и
развивающихся стран и продолжает расти в связи с распространением данных
механизмов в различные отрасли экономики. Анализ накопленного опыта становится
целесообразным и полезным для России, так как выявленные мировые тенденции и
особенности институтов государственно-частного партнерства могут быть полезными
для совершенствования его механизмов и более широкого распространения в нашей
стране. Например, некоторые исследователи считают, что «мировой опыт
использования государственно-частного партнерства может помочь России найти
свой путь взаимодействия бизнеса и государства» [13]
За рубежом под термином государственно-частное
партнерство понимается очень широкий круг форм сотрудничества публичного и
частного секторов, а в самом общем смысле используется при любом использовании
частных ресурсов для удовлетворения потребностей общества. Взаимодействие
сторон осуществляется в рамках различных законодательных структур с многообразием
задач и компетенций во многих сферах, например, в транспорте, ЖКХ, образовании,
экологии, в финансовом секторе, сфере общественного порядка и безопасности.
Формы реализации проектов ГЧП отличаются по
степени ответственности партнеров, распределению рисков, длительности
сотрудничества, капитальными вложениями и порядком финансирования.
Исследователи А. Ренда и Л. Шрефлер разработали
классификацию [44], в которой в зависимости от степени внедрения механизмов ГЧП
в национальные экономически процессы все страны делятся на три основные группы:
. «Продвинутые» страны (Великобритания,
Франция, США, Канада, Япония, Сингапур).
. «Промежуточные» страны (Испания,
Португалия, Мексика, Филиппины)
. «Опоздавшие» страны (Люксембург,
Швеция, Норвегия)
В отдельную группу в силу различных
экономических и политических особенностей были выделены Россия и некоторые
страны Центральной и Восточной Европы.
В группу «продвинутых» включены те страны, где
институт государственно-частного партнерства формировался в течение длительного
времени и на сегодняшний день продолжает активно развиваться и используется в
различных отраслях от строительства автомобильных дорог до проектов в
здравоохранении и образовании. В этих государствах разработано законодательство
в области ГЧП и введены поправки в законодательные акты, способствующие более
активной работе власти и бизнеса на основе ГЧП. Кроме того, разработана система
индикаторов, позволяющих оценить проект ГЧП.
В частности, во Франции законодательство о ГЧП
формировалось с 1966г. и предполагает деятельность SEM
(Сообществ смешанной экономики), а также предоставление концессий.
Отличительной чертой SEM
является преобладающая доля в активах и управлении ими государственного сектора
и местных властей. С использованием ГЧП во Франции реализованы проекты по
строительству Эйфелевой башни, метро, туннеля под проливом Ла-Манш и т.д.
Тем не менее, единого закона о
государственно-частном партнерстве, объединяющего все формы его осуществления,
во Франции нет. Регулирование происходит с помощью различных
нормативно-правовых актов и норм административного права. В частности,
концессии базируются на административном праве и законе Сапена, вступившем в
силу в 1993 году. Он предусматривает меры по борьбе с коррупцией, обсуждение и
рассмотрение контрактов органами по регулированию конкуренции и потребления.
Французское законодательство в отношении концессионной формы соглашений
считается одним из самых разработанных в мире и включает сложную систему
правовых норм в самых разнообразных нормативных актах от законов о реформе
местного самоуправления до инструкций в области водоочистки. Также
регулирование концессионных соглашений основывается на соответствующей судебной
практике и специальных Директивах ЕС. Концессионер должен соответствовать
большому количеству разнообразных требований в отношении обучения персонала,
страхования, проведения научных исследований и т.д.
В 2004 году введена новая процедура реализации
крупных инвестиционных проектов концепции ЕС «О конкурсном диалоге», при
которой участники имеют возможность выработать оптимальное решение, которое
максимально отвечает требованиям как публичного, так и частного партнеров.
Французское законодательство о
государственно-частном партнерстве является очень привлекательным для
инвестора, так как оно прозрачно, согласованно и стабильно и обеспечивает
справедливый процесс отбора участников проектов государственно-частного
партнерства.
В странах данной группы наиболее успешно
государственно-частное партнерство применяется для реализации крупных
инфраструктурных проектов. Тем не менее, распространение использования ГЧП
сдерживается частыми изменениями законодательства и государственной политики в
данной области. Кроме того, частный сектор не стремится к сотрудничеству с
государством из-за неопределенности в распределении финансовых рисков,
полномочиях и гарантиях обоих партнеров.
Широкое применение получили концессии в Испании,
Аргентине, Египте, Мексике, Филиппинах. [19]
К примеру, в Испании действует концессионный
Закон №13 «О концессии государственной недвижимости», основной причиной
принятия которого послужил недостаток бюджетных средств для создания крупных
объектов инфраструктуры для развития государства и повышения уровня жизни
населения. Данный закон регулирует преимущественно строительство имущества,
являющегося государственной собственностью, с учетом распределения рисков,
соблюдения баланса экономических интересов и определения способа финансирования
проектов.
В Мексике, также как и в Испании, наибольшее
распространение получили концессионные соглашения. Более того, основы данной
формы реализации проектов ГЧП закреплены на уровне Конституции страны. Также в
отдельных отраслевых законодательных актах закреплены сферы использования
концессий и особенности их применения в различных отраслях экономики.
К «промежуточным» странам также относятся
Филиппины, которые обладают хорошо развитой системой законодательства в области
государственно-частного партнерства, удачным опытом применения концессионных
механизмов. Основу филиппинского законодательства составляет Закон о механизме
ГЧП «BOT» (от англ.
“Build, Operate,
Transfer” - “строительство,
управление, передача”), который был принят в 1990 г. и закрепляет определение
различных видов инфраструктурных концессий, а также создает детальную
нормативную базу для участия капитала в развитии экономики. В Филиппинах
концессионные соглашения разделяются на приоритетные, то есть предложенные
государственными органами власти, и проекты частной инициативы, которые могут
заключаться по упрощенной системе без проведения конкурса, однако такие
соглашения не предусматривают государственных гарантий и субсидий.
Группа «опоздавших» стран, включающих, например,
Люксембург, Швецию, Норвегию, характеризуется практически полным отсутствием
государственно-частного партнерства или его нахождением на начальной стадии
развития. Тем не менее, это не свидетельствует о низком уровне развития экономики
таких стран, напротив, причинами такого положения дел является более жесткий
подход к определению роли государственного сектора в создании общественной
инфраструктуры, а также высокое качество управления бюджетной системой, ведущее
к снижению необходимости привлечения средств частного сектора.
Как упоминалось ранее, Россия не причисляется ни
к одной из этих групп. Особенности развития экономики и социальной сферы
позволяют отнести ее к «промежуточной» группе стран. Однако отечественный опыт
использования государственно-частного партнерства свидетельствует о том, что
Россия превосходит данную группу стран по уровню его развития и стремится к
«передовым» государствам.
Тем не менее, нами был выделен ряд существенных
отличий, свидетельствующих о том, что Россия еще только находится на пути к
государствам-лидерам.
Одним из основных факторов является степень
проработанности законодательной базы. Необходимо заметить, что в большинстве
«продвинутых» стран отсутствует специальный закон о государственно-частном
партнерстве. Но в таких государствах регулирование происходит с помощью
комплексной системы законодательства, включающей отраслевые документы в данной
сфере, а также созданы условия для стабильного развития ГЧП, системы управления
и планирования таких проектов.
В России, напротив, с начала 2016 года действует
единый федеральный закон о государственно-частном партнерстве, в котором
закрепляется его определение, принципы и условия заключения соглашений о ГЧП.
Тем не менее, на данном этапе еще рано говорить о его эффективности, а для
более интенсивного развития государственно-частного партнерства требуется
приведение в соответствие с данным законом регионального законодательства, а
также создание системы подзаконных актов, содержащих еще более подробные нормы
использования ГЧП.
Вторым существенным отличием является наличие и
деятельность организаций, институтов, пропагандирующих и развивающих
государственно-частное партнерство. Все государства-лидеры в области ГЧП имеют
центры развития государственно-частного партнерства: PUK
(Partnership
United Kingdom)
в Великобритании, MAPPP (Mission Appui aux PPP) во Франции, NCP (The
National
Council for
Public-Private
Partnership) в США и т.д.
Работа данных организаций направлена на пропаганду механизмов ГЧП на всех
уровнях власти, создание благоприятных условий для сотрудничества
государственного и частного секторов, содействие государственным органам в
подготовке проектов и отборе партнеров. С помощью данных организаций создаются
предпосылки, и оказывается помощь при реализации проектов ГЧП, а наличие
института ГЧП - одно из ключевых действий, требующихся от государства для его
эффективного применения.
В нашей стране действует Центр ГЧП, созданный
при Внешэкономбанке. Его миссией является поддержка и развитие инфраструктурных
проектов на различных уровнях, а также создание и развитие региональных центров
государственно-частного партнерства. Тем не менее, на сегодняшний день
наблюдается довольно неравномерное развитие ГЧП в региональном разрезе, в том
числе не во всех регионах разработано законодательство в данной сфере, и
проекты государственно-частного партнерства практически не реализуются. [37]
Разный уровень развития государственно-частного
партнерства стран-лидеров и России демонстрирует также выбор сфер, которые
государство считает приоритетным для реализации проектов такого типа.
Некоторые исследователи считают, что существует
корреляция между уровнем экономического и социального развития государства и
сферами, которые становятся приоритетными для использования механизмов государственно-частного
партнерства. [33]
В частности, государства, характеризующиеся
развитой рыночной экономикой, высоким уровнем ВВП, социальной защиты и большой
продолжительностью жизни, высоким качеством социального обслуживания, ГЧП более
активно применяется в сферах здравоохранения и образования. В развивающихся
странах и странах с переходной экономикой акцент переносится на транспортную и
коммунальную инфраструктуру, а именно на строительство и реконструкцию
автодорог, железных дорог, портов и т.д.
В группе «передовых стран» наиболее активно
государственно-частное партнерство применяется в образовании, здравоохранении,
а также при решении прочих задач социальной сферы, направленных на повышение
качества жизни населения и предоставление различных услуг.
На сегодняшний день в России
государственно-частное партнерство используется в различных сферах от
транспортной инфраструктуры до объектов здравоохранения и образования. Однако
опыт последних лет демонстрирует тенденцию ориентации российской модели ГЧП на решение
в основном инфраструктурных задач. Так согласно данным рейтинга регионов России
по уровню развития государственно-частного партнерства за 2014-2015г наиболее
часто в нашей стране этот механизм применяется в следующих сферах[37]:
государственный частный
партнерство зарубежный
Рисунок 1. Сферы применения
механизмов ГЧП в России
Безусловно, в текущих условиях
всеобщего кризиса ликвидности, те сферы экономики, которые могут создавать
денежный поток в краткосрочной перспективе, более приоритетны, чем другие.
Однако проекты в энергетической и транспортной сфере более капиталоемкие и
долгосрочные для возврата инвестиций, вместе с тем и более перспективные в силу
масштабности и социальной значимости.
Наконец, государственно-частное
партнерство за рубежом используется более активно в связи с наличием большого
количества форм распределения ответственности, управления и финансирования
таких проектов (подробно механизмы государственно-частного партнерства, применяемые
за рубежом, рассматривались в 1 главе настоящего исследования). В России в
224-ФЗ закреплены только 4 формы. Более того, только одна из них -
концессионные соглашения - имеет под собой достаточно подробно проработанное
законодательство, определяющий порядок ее применения.
Итак, российский и зарубежный опыт
позволяет констатировать, что несмотря на существования различных барьеров
государственно-частное партнерство является эффективным инструментом
регулирования экономики страны и отдельных регионов.
Однако активное сотрудничество
государственного и частного секторов приводит к возникновению целого ряда
вопросов, к примеру, определение способов привлечения частного сектора к
инвестированию в публичную инфраструктуру, установление масштабов применения ГЧП,
создание правовых, экономических и других условий для его развития. Кроме того,
важной проблемой является определение приоритетных сфер экономики страны и
региона для применения механизмов государственно-частного партнерства.
Для развития ГЧП в России следует
обратить внимание на опыт реализации такого рода проектов в других странах,
которые достигли успеха в данной сфере или имеют сходные с российскими
экономические и политические условия. Тем не менее, необходимо учесть и
различия. Так, в странах-лидерах в области ГЧП основной акцент смещен в сторону
инициативы частного партнера. В нашей же стране, инициатором проекта становится
государство. Таким образом, представляется целесообразным на основе анализа
зарубежного опыта применения государственно-частного партнерства выработать
собственные ориентиры в его развитии, этапы и основные направления и
приоритетные сферы использования ГЧП.
2. Рекомендации по использованию зарубежного
опыта при реализации проектов государственно-частного партнерства в России.
Проблемы экономического роста, диверсификации
экономики, развития инновационных производств, социальные проблемы, а именно
создание новых рабочих мест, повышение уровня жизни населения, создание
объектов социальной инфраструктуры, в условиях глобализации и экономического
кризиса требуют консолидации компетенций и ресурсов государственного и частного
сектора.
Зарубежная и отечественная практика
использования государственно-частного партнерства в большинстве случаев
подтверждают эффективность и преимущества такой формы взаимодействия
государства и бизнеса в различных сферах экономики.
Однако на современном этапе развития
государственно-частное партнерство сталкивается с рядом трудностей, которые
необходимо устранить для его более эффективного функционирования.
В частности, требуется совершенствование
законодательной базы государственно-частного партнерства. В частности,
законодательство о ГЧП конфликтует с Земельным, Налоговым, Бюджетным кодексами.
Для успешного функционирования государственно-частного партнерства требуется
внесение поправок в 124 законодательных акта, а также принятие новых
детализированных законов о различных аспектах данной формы сотрудничества
государства и частного сектора. [19]. Важно заметить, что актуальной проблемой
является не только единое федеральное законодательство, но и региональная
система регулирования ГЧП. Согласно рейтингу регионов России, почти половина
нормативно-правовых актов субъектов РФ характеризуются низким качеством
проработки:
Рисунок 2. Качество проработки
правовых актов ГЧП субъектов РФ
Более того, наблюдается
неравномерное развитие регионов в сфере государственно-частного партнерства,
некоторые субъекты вообще не используют данный механизм для реализации
проектов. Для выравнивания уровня развития ГЧП по всей стране необходима
интенсивная работа институтов и центров государственно-частного партнерства.
Целями таких институтов является
интенсификация и обеспечение эффективности использования механизмов ГЧП,
содействие сотрудничеству федеральных органов власти, органами власти субъекта
РФ и представителями бизнеса на основании принципов ГЧП. Компетенции института
должны давать возможность решать задачи комплексного сопровождения партнерства
от совершенствования процедуры заключения соглашений и разработки их типовых
положений до постоянного мониторинга исполнения этих соглашений. Важным также
становится разработка новых и совершенствование существующих форм
государственно-частного партнерства, так как сейчас только концессия является наиболее
детально проработанной, а, следовательно, часто используемой формой ГЧП.
Большое значение также имеют не
только материальные и институциональные факторы развития ГЧП, но и
нематериальные аспекты партнерства. В частности, для эффективного сотрудничества
важны такие политические и социальные факторы как степень доверия, репутация и
опыт партнеров, распределение рисков и квалификация госслужащих и
предпринимателей. В современной усложнившейся экономической и политической
ситуации проблема доверия становится для России особенно актуальной. В связи с
тем, что четкая законодательная база еще продолжает формироваться, аспект
доверия как основы регулирования прав собственности между государством и
бизнесом стоит крайне остро, и провоцирует разработку политических механизмов,
гарантирующих равноправие партнеров, транспарентность и стабильность их
отношений.
Стоит отметить, что различные формы
государственно-частного партнерства довольно эффективно может применяться в
социальной сфере, для создания общественно-значимых объектов, что приводит к
положительным и отрицательным последствиям (социальные, политические,
экономические и экологические выгоды и убытки третьих сторон). Вследствие
этого, возникает необходимость обеспечения доступности информации о проектах ГЧП,
оказания активной информационной и политической поддержки, активное
взаимодействие партнеров с третьей стороной - гражданским обществом.
Подводя итог, необходимо заметить,
что на сегодняшний день накоплен существенный отечественный и зарубежный опыт
реализации проектов государственно-частного партнерства. И перед российскими
специалистами в данной сфере ставится задача его обобщения, анализа и
совершенствования механизмов ГЧП на его основе. При этом важно не просто
заимствовать успешные технологии у зарубежных коллег, а скорее квалифицированно
адаптировать их с учетом социальных, экономических, политических и других
российских особенностей. Также стоит учитывать, что сложная политическая и
экономическая ситуация увеличивает риски для всех заинтересованных лиц, и их
грамотное распределение и оценка приобретают первостепенное значение.
Государственно-частное партнерство
уже доказало свою эффективность, способствуя экономии бюджетных средств,
привлечению частных инвестиций в экономику, решению важных для общества
проблем. Однако только понимания потенциала, заложенного в данной форме
партнерства недостаточно, необходимо ведение активной деятельности по
совершенствованию и доработке законодательной базы и институциональной среды
развития ГЧП, обмен опытом с зарубежными специалистами и укрепление связей с
частным сектором и гражданским обществом.
Литература
1. Василенко, И.А. Государственное и
муниципальное управление. Учебник для бакалавров. 6-е изд., пер. и доп. Базовый
курс / И.А. Василенко. - Люберцы: Юрайт, 2015. - 494 c.
. Василенко, И.А. Государственное и
муниципальное управление: Учебник для бакалавров / И.А. Василенко. - М.: Юрайт,
2013. - 495 c.
. Васильев, В.П. Государственное и
муниципальное управление: Учебное пособие / В.П. Васильев. - М.: ДиС, 2014. -
352 c.
. Волкова, В.В. Государственная
служба: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям
"Государственное и муниципальное управление" и
"Юриспруденция" / В.В. Волкова, А.А. Сапфирова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА,
Закон и право, 2013. - 207 c.
. Гегедюш, Н.С. Государственное и
муниципальное управление: Учебное пособие для прикладного бакалавриата. 2-е
изд., перераб., и доп / Н.С. Гегедюш, Е.В. Масленникова, М.М. Мокеев и др.. -
Люберцы: Юрайт, 2016. - 238 c.
. Иванов, В.В. Государственное и
муниципальное управление с использованием информационных технологий / В.В. Иванов,
А.Н. Коробова. - М.: ИНФРА-М, 2013. - 383 c.
. Игнатьева, А.В. Исследование
систем управления: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по
специальностям "Государственное и муниципальное управление" и
"Менеджмент" / А.В. Игнатьева, М.М. Максимцов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА,
Закон и право, 2011. - 167 c.
. Коробко, В.И. Охрана труда:
Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям
"Экономика и управление на предприятии", "Менеджмент
организации", "Государственное и муниципальное управление" /
В.И. Коробко.. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. - 239 c.
. Коробко, В.И. Теория управления:
Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности
"Государственное и муниципальное управление", "Менеджмент
организации" / В.И. Коробко.. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. - 383 c.
. Мухаев, Р.Т. История
государственного управления в России. Учебник. Гриф УМЦ "Профессиональный
учебник". (Серия "Государственное и муниципальное управление") /
Р.Т. Мухаев. - М.: ЮНИТИ, 2013. - 407 c.
. Мухаев, Р.Т. Геополитика: Учебник
для студентов вузов, обучающихся по специальностям "Государственное и
муниципальное управление", "Регионоведение",
"Политология", "Международные отношения" / Р.Т. Мухаев. -
М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. - 839 c.
. Наумов, С.Ю. Государственное и
муниципальное управление: Учебное пособие / С.Ю. Наумов, Н.С. Гегедюш и др.. -
М.: Дашков и К, 2016. - 556 c.
. Наумов, С.Ю. Государственное и
муниципальное управление: Учебное пособие / С.Ю. Наумов, Н.С. Гегедюш, М.М.
Мокеев и др.. - М.: ИТК Дашков и К, 2014. - 556 c.
. Наумов, С.Ю. Государственное и
муниципальное управление: Учебное пособие / С.Ю. Наумов, Н.С. Гегедюш, М.М.
Мокеев и др.. - М.: ИТК Дашков и К, 2016. - 556 c.
. Орешин, В.П. Государственное и
муниципальное управление: Учебное пособие / В.П. Орешин. - М.: ИЦ РИОР,
ИНФРА-М, 2011. - 158 c.
. Подъяблонская, Л.М. Финансы:
Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям "Финансы и
кредит", "Государственное и муниципальное управление" / Л.М.
Подъяблонская. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011. - 407 c.
. Решетникова, К.В. Конфликты в
системе управления: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по
специальности "Менеджмент организаций", "Государственное и
муниципальное управление", "Управление персоналом" / К.В.
Решетникова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. - 175 c.