Взаимодействие РФ и ЕС в сфере энергетики
Введение
Актуальность темы. За последнее время в мире произошло большое количество событий в той или иной мере изменивших структуру мировых энергетических рынков и характер межгосударственных отношений в сфере энергетики. Эти события требуют всестороннего осмысления. Меняются традиционные роли, приписываемые различным государствам: импортеры становятся экспортерами, в свою очередь экспортеры превращаются в крупные центры роста потребления. Добыча нетрадиционных видов газа и нефти вместе с увеличивающейся долей возобновляемых источников энергии ломает традиционные представления о мировом распределении энергоресурсов.
Будучи одним из крупнейших игроков на мировом энергетическом рынке и одним из крупнейших экспортеров энергоресурсов - Российская Федерация не может игнорировать изменения произошедшие в мировой энергетике и заинтересована в активном диалоге и поиску взаимоприемлемых решений со всеми участниками энергетических рынков.
В этой связи, особую значимость для РФ приобретает характер взаимоотношений с традиционными партнером в сфере энергетики - Европейским Союзом (ЕС). ЕС - крупнейший потребитель и импортер российских энергетических ресурсов, а также ключевой внешнеторговый партнер и важнейший инвестор, владеющий высокими технологиями, в которых нуждается РФ, в том числе, в сфере энергетики. Кроме того, энергетический экспорт в государства ЕС имеет для Российской Федерации большое экономическое значение. Даже несмотря постепенное снижение зависимости российского энергетического экспорта от европейского рынка в пользу рынка Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР), ЕС еще довольно продолжительное время будет оставаться приоритетным их крупного потребителя.
Начиная, лишь с 2001 г., стратегически важное для обеих сторон сотрудничество в энергетической сфере, получает свою постоянную основу, путем создания ключевого элемента взаимодействия в данной области - Энергетического диалога Россия - ЕС, охватывающего нефтяную и газовую отрасли, электрическую и ядерную энергетику, а также транспортировку энергоресурсов. Стоит отметить, что за долгий срок существования данного формата, в его рамках был наработан целый ряд существенных достижений, представляющий взаимный интерес для обеих сторон (разработка «дорожной карты» сотрудничества России и ЕС в энергетической сфере до 2050 года; создание российско-европейских агентств и центров по энергоэффективности; реализация ряда проектов в области исследований, геологоразведки и добычи нефти и газа). Однако за весь период существования данного формата, обеим сторонам так и не удалось разрешить целого спектра проблем, серьезно снижающих эффективность и потенциал сотрудничества в энергетической отрасли. Как и прежде, между РФ и ЕС наблюдается субъективность восприятия основных проблем и подходов, существенно не совпадают ожидания сторон по ряду позиций, присутствует серьезный дефицит доверия. При этом, серьезное влияние на интенсификацию энергетических отношений РФ-ЕС оказывают сегодня серьезные трансформации произошедшие на мировых энергетических рынках, а также усилившаяся роль политического фактора и политических технологий в сфере энергетического взаимодействия.
Избранная ЕС стратегия по диверсификации своего топливно-энергетического баланса и ограничению зависимости от импортируемых энергоресурсов в совокупности с провозглашаемыми ЕС целями по сохранению климата значительно снижают перспективы потребления российских энергоресурсов в Европе. Вместе с тем, объективное отсутствие альтернативных российским источников поставок энергоносителей для Европы на ближайшую перспективу, нестабильная регулятивная среда на энергетическом рынке, создание барьеров российским проектам по строительству трансграничных трубопроводов в условиях нестабильности украинского транзита, в свою очередь, необеспеченность финансированием подавляющей доли европейских проектов сетевой инфраструктуры, явно расходится с декларируемыми ЕС приоритетами и обусловлены, во многом, не экономическими, а политическими соображениями. Подобные тенденции создают определенные трудности для РФ, потому как большая часть транспортной инфраструктуры российского экспорта энергоносителей ориентирована именно на европейское направление. Поэтому российская сторона не может не реагировать на изменение географии спроса на энергоносители, получая серьезный стимул для переориентации части своего экспорта на восток, тем не менее, считая прогнозы о стагнации потребления российских углеводородов в ЕС, получаемые от европейских партнеров, несбалансированными и преждевременными. В свою очередь, со стороны ЕС нередки обвинения в адрес РФ, о недостатках в управление российским энергетическим сектором, использовании российского энергетического потенциала в качестве политического рычага давления, которые к ухудшению внешнеполитического имиджа России, и вызывают озабоченность среди потенциальных инвесторов.
Существующее достаточное количество неразрешенных противоречий в энергетической отрасли значительно усугубил кризис вокруг Украины и связанное с ним обострение международных отношений. Санкции, введенные странами Европейского союза против РФ, поставили под сомнение возможность дальнейшего плодотворного энергетического взаимодействия. Под угрозой срыва оказались привычные контакты в рамках Энергодиалога Россия - ЕС и сотрудничество по многим совместным проектам. Вполне оправданными кажутся существующие опасения экспертов по поводу взаимного ущерба и негативных последствий данных мер для экономик как российской, так и европейской сторон. Неясным остается и возможный исход санкционного кризиса в контексте сегодняшней ситуации на топливно-энергетическом рынке.
Таким образом, анализ существующего положения дел в российско-европейском энергетическом сотрудничестве в рамках Энергодиалога представляет не только научную, но и практическую значимость, непосредственно связанную с национальными интересами нашей страны, в виду исключительной важности российско-европейских контактов в топливно-энергетический комплексе для успешного развития РФ в целом, а также объективной необходимости укреплять свое влияние и отстаивать свои интересы на европейском направлении.
Степень разработанности темы. Проблемы сотрудничества РФ и ЕС в энергообеспечении достаточно полно исследованы, охватывая период 90-х годов XX в. вплоть до недавнего времени. Однако, серьезные изменения произошедшие в мировой энергетике за последнее время, вместе с продолжающейся во многих странах экономической рецессией, значительно усилили актуальные как для ЕС, так и России вопросы нахождения оптимального баланса экономическим ростом, энергетической безопасностью и экологией. Такие факторы, как переоценка технологии добычи нефти и газа из нетрадиционных источников, обеспечение стабильного транзита углеводородов, возможные риски приостановки или переносов сроков реализации крупных объектов нефти- и газодобычи, а также наметившиеся тенденции по снижению существующего потенциала по энергоэффективности и энергосбережению, требуют серьёзного осмысления. Кроме того, в сложившихся новых условиях санкционной войны, в случае длительного продолжения, грозящей негативными последствиями развитию топливно-энергетическом комплекса как РФ, так и ЕС, рассмотрение возможных сценариев развития данной ситуации становится крайне важным.
Хронологические рамки исследования охватывают период с начала 2000 г. - момента учреждения Энергодиалога и начала сотрудничества между РФ и ЕС в области энергетики на постоянной основе -и по настоящее время. Несмотря на наличие четких хронологических рамок исследования, в ряде случаев для раскрытия наиболее существенных особенностей российско-европейского энергетического взаимодействия возможен выход за их пределы.
Предметом исследования является Энергодиалог России с ЕС в контексте современных экономических и политических изменений, а также обострения проблем глобальной энергетической безопасности.
Объектом исследования являются теоретические и практические аспекты взаимодействия российской и европейской энергетики.
Степень изученности темы исследования. Современные проблемы развития я мировой энергетики и европейской энергетической политики, в частности, представлены в работах таких известных отечественных ученых и экспертов как Н. Кавешников, А.Конопляник, А. Хайтун, И. Гудков, М. Энтин, С.З.Жизнин, А.Соколова, Н. Пашковская, И. Косикова, С. Селиверстов, С Кондратьев, С. Агибалов, Ю. Борко, А. Романова, О. Буторина, В. Фейгин .
Проблемам российского транзита углеводородов в ЕС, а также энергетическим взаимоотношениям РФ со странами Восточной Европы, Балкан и Закавказья, рассмотрение которых необходимо для реализации поставленных целей исследования, посвящены работы и публикации А. Либмана, А. Шадурского, А. Белогорьева, Ю. Кудряшова, И. Томберга, Н. Межевича, А. Текеева, Пономаревой Е., Хорошуна Н.
Особо стоит выделить литературу, посвященную энергобезопасности, глобальным изменениям климата и их месте в Энердиалоге Россия - ЕС. Важное значение представляют публикации и обзоры О. Александрова, С Мельниковой, А. Аверченкова, А. Галеновича, Г. Сафоновой, И.Герасимчука, В. Конышева, А.А Сергунина.
Среди зарубежных авторов, изучающих различные аспекты российско-европейского энергетического взаимодействия следует назвать С. Грина, Д. Ергина, Т. Вальде, А. Венгера, Д. Томпсона, У. Дюрана, М. Роггенкампа, Р. Кемпера, И.Петрова.
Между тем, стоит отметить, что не стали пока предметом комплексного анализа, политические методы продвижения своих энергетических интересов, как со стороны РФ, так и со стороны ЕС. Отсутствует и четкая оценка перспектив развития топливно-энергетического комплекса под влиянием усилившейся напряженности в межгосударственных отношениях.
Цель настоящей работы - анализ развития Энергодиалога России и ЕС на современном этапе, определение общих тенденций и особенностей данного взаимодействия.
Достижение поставленных целей потребовало решение следующих задач:
изучить формирование и эволюцию концептуальных основ единой энергетической политики ЕС;
исследовать складывающуюся энергетическую ситуацию в ЕС;
проанализировать этапы эволюции Энергодиалога РФ-ЕС, его организационную структуру, повестку дня и позиции обоих партнеров;
обобщить положительный опыт и достижения, наработанные в рамках Энергодиалога;
- установить проблемы и перспективы двусторонних отношений РФ и ЕС в сфере энергетики учетом стратегических интересов обоих партнеров и обосновать необходимость оптимизации данных отношений в перспективе применительно к внутренним потребностям обеих сторон и другим стоящим перед ними задачам;
наметить основные пути по усовершенствованию и оптимизации
энергетического сотрудничества России и Европейского Союза
Методологической основой исследования стали общенаучные методы, обеспечивающие комплексный подход к решению энергетических проблем. Задачи, поставленные в работе, решались с использованием теоретических и эмпирических методов научного познания, исторического, сравнительного подхода, системного анализа, синтеза.
Источниковедческой базой исследования послужили следующие группы документов и материалов:
Международные концептуальные документы в энергетической сфере, а также государственные акты в сфере энергетической политики такие как, «Зеленая книга ЕС. Навстречу европейской стратегии безопасности энергообеспечения», Обобщающие доклады Энергетического диалога РФ и ЕС, Стратегия развития энергетики ЕС, Энергетическая стратегия развития России и другие. Обращение к данным документам позволяет сформировать представление о формировании принципиальных позиций и установок взаимодействующих сторон, а также обобщить основные итоги.
Выступления и интервью официальных лиц РФ и Еврокомиссии - Министра энергетики РФ А. Новака, Еврокомиссара по вопросам энергетики Г. Эттингера,
Президента России В. Путина и других. Анализ данных источников позволяет понять насколько положения, декларируемые в официальных документах находят отражение в официальной политическом дискурсе.
Материалы отраслевых изданий - «Нефтегазовая вертикаль», «Энергетический бюллетень», «Трубопроводный транспорт», а также информационных агентств gazeta.ru, РИА «Новости», www.rbc.ru, «ИТАР-ТАСС», позволили в свою очередь ознакомиться с рядом экспертных мнений и воспользоваться статистическими и аналитическими данными.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложения
Глава 1. Энергоресурсы и геополитические проблемы развития ЕС
.1 Становление и развитие энергетической политики ЕС
Главным вопросом, стоявшим перед европейской энергетической политикой в течение второй половины XX века был весьма затруднительный выбор между двумя основными вариантами развития. С одной стороны, импорт дешевой энергии (нефти и природного газа) экономически обоснован для Сообщества в краткосрочной и среднесрочной перспективе. С другой, он создает зависимость, опасности которой четко обозначались в 70-х годах, когда согласованные действия государств-членов ОПЕК привели к резкому увеличению цен на нефтепродукты. Помимо всего прочего, данный вариант ведет к ущербу для национальных производителей и к вытекающим из этого социальным проблемам, таким как уменьшению числа е рабочих мест и необходимостью структурных изменений на рынке труда. В связи с чем использование внутренних энергоносителей трактовалось как социально обоснованное с позиции большей политической и экономической независимости Сообщества. Данный вектор развития путь приводит, тем не менее, к удорожанию энергии и к дополнительной нагрузке на национальные экономики, снижению конкурентоспособности европейских стран на мировом рынке.
С конца 1957 года в Европе завершается «угольная эра», после перехода от дефицита угля к его избытку; в совокупном потреблении энергоносителей возрастает доля нефти с 1% в 1952 году до 58% в 1976 году. В связи с чем, основными целями, подписанного в 1964 году в рамках ЕОУС (Европейского Общества угля и стали) Протокола об энергетических проблемах стали более дешевое и безопасное энергоснабжение, вместе с надлежащим уровнем конкуренции между энергоносителями и,по возможности, свободный выбор для потребителей.
Решение проблемы угольной промышленности было ключевым местом этой компромиссной политики. Прежде всего, этому должно было, способствовать по возможности постепенное уменьшение добычи и использования угля, что планировалось сделать при помощи национальных законодательных мер. Последние, тем не менее, не смогли устранить «угольный кризис», заключавшийся в резком сокращении производства в отрасли и уменьшении числа рабочих мест. Добывающие мощности в угольной промышленности сократились с 228 до 144 млн. тонн в период с 1957 по 1972 годы, то есть на 41%.
Вместе с этим страны - члены ЕС форсировали обеспечение потребителей природным газом и нефтью по низким ценам (за счет импорта из третьих стран) посредством общей политики в сфере хранения энергоносителей и нулевых таможенных ставок, в результате чего возникала все более сильная нефтяная зависимость. Распространение же ядерной энергетики в государствах-членах должно было ускориться посредством поддержки исследований и инвестиций. Поэтому в условиях низких нефтяных цен данная сфера развивалась значительно медленнее, нежели запланированного. Евроатом (Европейское сообщество по атомной энергии) первоначально играл гораздо менее значимую роль, чем предполагалось при его создании в 1958 году». Это было также связано с различными национальными концепциями, которые отчасти (в случае Великобритании и Франции) содержали в себе военное использование ядерной энергии и предусматривали разную степень форсирования мирных компонентов. Указанные противоречия стали причиной привели кризиса Евроатома в конце 60-х годов.
Вторым важнейшим документом в области энергетики стали Основные положения энергетической политики Сообщества, которые были представлены Евросовету в декабре 1968 года незадолго до того объединенной Комиссией. К тому же периоду относятся первые законодательные меры в области устойчивости энергоснабжения. Директива № 68/414, обязывающая страны - члены ЕС сохранять запасы нефтепродуктов на уровне, соответствующем среднему уровню потребления на срок в течение 65 дней (с 1972 года - 90 дней), наглядно показывала озабоченность возможностью перебоев в поставках нефти и нефтепродуктов ввиду нестабильной ситуации на Ближнем Востоке еще до начала нефтяного кризиса. В апреле 1973 года принимается Директива № 73/238 о мерах по уменьшению трудностей по поставке сырой нефти и нефтепродуктов, которой проходит серьезное испытание уже через несколько месяцев при преодолении энергетического кризиса в конце 1973 года при помощи путем координации действий государств-членов.
Наконец 1973-1974 годов пришелся так называемый «нефтяной шок» ОПЕК, который последовал вслед за кризисом на Ближнем Востоке, в результате чего цены на нефть возросли в 4 раза. Резкий рост цен на нефть повторился в 1978-1979 годах, и был связан с волной национализации, последовавшей в нефтедобывающих государствах Аравийского полуострова, и борьбой за экономическую и политическую независимость.
Данные обстоятельства привели к переломному моменту в энергетической сфере Евросоюза. Она стала более скоординированной, потому как были осознаны общие для всего Сообщества вызовы. Европейский Совет в своих Заключениях «О новой стратегии в области энергетической политики» 1974 года и «О целях энергетической политики Сообщества к 1985 году», также 1974 года, выразил намерение отныне разрабатывать и проводить энергетическую политику на уровне Сообщества. Данные усилия не нашли, тем не менее, никакого юридически обязательного закрепления.
Как и прежде, Первостепенную роль, продолжало играть регулирование на национальном уровне. Еврокомиссия, активно используя свой информационный потенциал, «разработала после нефтяного кризиса «Энергетическую стратегию Европейского Сообщества» сначала до 1985 года, затем до 1995 и вновь до 2002 года. С юридической точки зрения это были официальные сообщения и целевые установки, направленные государствам-членам, в отношении которых в Евросовете не было достигнуто устойчивое взаимопонимание. В 1995 году Комиссией была издана Белая книга об энергетической политике. В ней содержались актуальные политические ориентиры, и рабочая программа с графиком ее выполнения, учитывавшая политико-энергетическую ситуацию после вступления в силу Маастрихтского договора. Сообщение Еврокомиссии под названием «Глобальный взгляд на энергетическую политику и действия в сфере энергетической политики» 1997 года продолжило усилия по координации в этой сфере».
Основная идея, присутствовавшая во всех решениях Совета после 1974 года, касалась энергетической стратегии Сообщества, было снижение зависимости от импорта энергоносителей, в особенности нефти. Достижению этой цели способствовали мероприятия по сбережению энергии, а также поддержка исследований в области возобновляемых источников энергии. Кроме того, сюда относилось развитие ядерной энергетики, имеющее большое значение и после аварии на Чернобыльской АЭС в 1986 году. Вместе с этим, в данном секторе был сделан еще больший акцент на безопасности реакторов. Участие в дальнейшем развитии ядерной энергетики было неодинаково для разных государств-членов.
В рамках этой стратегии действительно удалось добиться снижения доли импорта в структуре энергопотребления в Сообществе в целом, с 62% в 1973 году до 31% в 1985 году, на что в значительной степени повлияло освоение нефтяных месторождений Северного моря. В 90-х годах прошлого столетия около 35% потребления электроэнергии внутри ЕС обеспечивалось за счет мирного использования ядерной энергии.
С 1999 года (введения в действие Амстердамского договора) энергетическая политика ЕС рассматривается как часть более обширной его функции - содействия устойчивому развитию. Достижение устойчивого развития в его различных измерениях - экономическом, экологическом, социальном и геополитическом - является достаточно непростым и долговременным процессом.
Таким образом, в энергетической политике Евросоюза начинает применяется более широкий подход по сравнению с предшествующими десятилетиями, который был основан не сколько на поиске способов разрешения политических конфликтов в энергетической отрасли, а скорее, в энергетической системе в широком понимании, включающей в себя конечных потребителей, связанные с энергетической отраслью сферы услуг и иные факторы, определяемые отраслями конечного потребления. Это достигается путем следующих мер:
пристальное внимание обращено к транспортной отрасли как неотделимой части энергетической политики, так как наземный и воздушный транспорт будет основным источником увеличения (с 35% до 55%) конечного спроса на энергоносители и выбросов углекислого газа до 2020 года;
гармонизацией и координацией национальных подходов в регулировании инфраструктуры с целью достижения успешной либерализации энергетических рынков с помощью предоставления недискриминационного доступа ко всей сети и дополнительной инфраструктуре, а также с целью защиты потребителей;
должным вниманием к вопросам энергоэффективности при принятии политических решений;
гармонизацией национального налогообложения в энергетической отрасли для обеспечения равных условий ведения коммерческой деятельности и выполнения долгосрочных задач по финансированию использования возобновляемых источников энергии;
расширением и интенсификацией диалога и сотрудничества между государствами-членами, институтами, заинтересованными лицами и средствами массовой информации.
Кроме того, c середины 90-х годов XX века особое внимание уделяется вопросу изменения климата. Политика Сообщества в данной сфере направлена на поиск наименее затратного решения по уменьшению выбросов парниковых газов (метана или окиси азота). Важную роль стали играть новые инициативы в области уменьшения выбросов двуокиси углерода, в связи с наличием значительной разницы в затратах для различных государств-членов. Очевидно, что достижение целей Конвенции об изменении климата невозможно без участия развивающихся стран, привлечение которых все больше и больше осуществляется в рамках политики всего интеграционного объединения.
В настоящее время пространственный охват энергетической политики ЕС не ограничивается 28 государствами-членами. ЕС предпринимает последовательные шаги по вовлечению в единый, базирующийся на правилах ЕС, энергетический рынок сопредельных государств. В октябре 2005г. было подписано Соглашение, учреждающее энергетическое сообщество ЕС со странами Юго-Восточной Европы, результатом чего стало включение в охват энергетической политики ЕС 8 стран Балканского полуострова. Сегодня энергетическая политика Европейского Союза охватывает де-юре более чем 30 государств с общим населением свыше 400 млн. человек. Исторически, концептуальные основы энергетической политики Евросоюза формулируются не в стратегиях и программах, имеющих юридическую силу и разрабатываемых Европейской комиссией. Эти документы лишь отражают мнение Еврокомиссии и не имеют законодательной силы. Данные стратегии и программы являются политической основой для принятия законодательных мер в энергетической сфере.
На сегодняшний момент энергетическая стратегия Евросоюза содержится в документе под названием Зеленая книга - «Европейская стратегия для устойчивой, конкурентной и надежной энергетики» от 8 марта 2006г. Зеленая книга содержит обзор текущей энергетической ситуации в Европе и мире, устанавливает цели общей энергетической политики Евросоюза, определяет направления ее развития.
Факторы, играющие основную роль в развитии энергетического сектора в XXI веке:
Увеличение глобального спроса на нефть и газ, и как следствие усиление конкуренции за энергоресурсы. На этом фоне резко возрастает зависимость ЕС от импортируемых углеводородов. Исходя из этих тенденций, зависимость Евросоюза увеличится к 2030 г с имеющихся 50% до 70%, зависимость от импортируемого газа возрастет до 80%.
Удовлетворение растущего спроса на энергоресурсы требует вложения значительных инвестиций в энергетическую инфраструктуру. Размер необходимых капиталовложений в инфраструктуру ЕС оценивается приблизительно в 1 трлн. евро за последующие 20 лет.
Усиление глобального потепления. Согласно данным Межправительственного совета по изменению климата, выбросы парниковых газов уже увеличили температуру в мире на 0,6º, и без противодействия данным негативным тенденциям к концу века температура на планете может повыситься на 5,8º, что может повлечь серьезные последствия для мировой экономики и экосистемы.
Данные проблемы, в силу их масштаба, нуждаются, по мнению Еврокомиссии, в эффективном решении на общемировом уровне. ЕС намерен принимать самое активное участие в их решении.
Зеленой книгой устанавливается следующие три цели общей энергетической политики ЕС:
. Устойчивое развитие:
развитие возобновляемых конкурентоспособных источников энергии и иных источников и носителей энергии с низким содержанием углерода, в особенности альтернативных видов транспортного топлива;
борьба с изменением климата и улучшение качества воздуха;
сдерживание спроса на энергию в Европе.
. Конкурентоспособность:
обеспечение того, чтобы открытие энергетических рынков принесло выгоды экономике и потребителям в целом а также стимулировало инвестиции в производство «чистой» энергии и энергоэффективность;
снижение воздействия на экономику и граждан ЕС высоких мировых цен на энергию;
сохранение лидирующей роли ЕС в энергетических технологиях.
. Надежность поставок - управление растущей зависимостью Европы от импорта энергии посредством:
интегрированного подхода - сокращения спроса, диверсификации энергетического баланса ЕС при помощи большего использования конкурентоспособных внутренних и возобновляемых источников энергии и диверсификации источников и маршрутов поставки импортируемой энергии;
создания стимулов для инвестиций, необходимых для удовлетворения увеличивающегося спроса;
лучшего оснащения ЕС средствами борьбы с чрезвычайными ситуациями с поставками энергии;
улучшения условий доступа европейских компаний к глобальным ресурсам;
обеспечения всех граждан и предприятий доступом к энергии.
Необходимо учитывать взаимосвязь трех вышеназванных целей, которые составляют так называемый «треугольник европейской энергетической политики». Европейской Комиссией отмечается: «Энергетическая политика должна выработать общий подход по соблюдению баланса приоритетов, как например, либерализация и конкурентоспособные цены на энергоносители против охраны окружающей среды и политики изменения климата, конкурентоспособные цены на энергоносители против диверсификации источников снабжения, включая ядерную энергию и возобновляемые источники».
Тем не менее, поиск баланса между этими целями - довольно сложная задача. На пример, увеличение доли потребления газа (по сравнению, например, с нефтью и углем) в энергетическом балансе Евросоюза удовлетворяет таким целям как улучшение экологической обстановки и увеличение конкурентоспособности европейской экономики. Вместе с этим, по причине ограниченности внутренних ресурсов газодобычи в ЕС, увеличение потребления будет способствовать росту импорта природного газа как в абсолютных, так и в относительных показателях. Это, в свою очередь, может негативно отразится на стратегической устойчивости энергоснабжения Евросоюза
Данная стратегия, в целом, нацелена на обеспечение европейских потребителей бесперебойными поставками энергии по разумным и приемлемым ценам и повышение конкурентоспособности европейской экономики без ущерба для потребностей будущих поколений . По итогам обсуждения Зеленой книги, в январе 2007г. Еврокомиссия опубликовала объемный энергетический пакет, содержащий предложения по долгосрочному развитию энергетической политики ЕС («Энергетический пакет»). В марте 2007г. данный документ был представлен на рассмотрение высшему органу политического сотрудничества ЕС - Европейскому совету, объединяющему глав государств и правительств государств-членов.
Энергетический пакет, включает в себя первый Стратегический обзор энергетики ЕС125, включающий общий план действий, а также сообщения Комиссии ряду вопросов:
Ограничение изменения климата;
Перспективы единого рынка газа и электроэнергии;
Дорожная карта по возобновляемым источникам энергии;
Отчет о прогрессе в использовании электроэнергии, вырабатываемой из возобновляемых источников энергии;
Отчет о прогрессе в использовании биологического топлива;
а также ряду других (см. Communication from the Commission to the European Council and the European Parliament An Energy Policy for Europe, 10.1.2007 // COM (2007) 1 final. )
Предложения, содержащиеся в эти документах, в целом, дублируют и развивают положения Зеленой книги. Наибольший же интерес в данной связи представляет рассмотрение Энергетического пакета ЕС в контексте трех целей энергетической политики ЕС: устойчивого развития, конкурентоспособности и надежности поставок.
Устойчивое развитие. Главная стратегическая цель европейской энергетической политики - сокращение к 2020 г. выбросов парниковых газов на 20% по сравнению с уровнем 1990 г. Ключевая роль в воплощении данной инициативы отводится механизму торговли квотами на выброс парниковых газов и определяет пути его наиболее эффективного использования. Предлагается принять меры, направленные на существенное повышение в балансе ЕС доли возобновляемых источников энергии (см. Дорожная карта по возобновляемым источникам энергии), снижение цены производства чистой энергии и выведение европейской промышленности в лидеры быстро растущей индустрии по производству технологий с низким содержанием углерода.
Конкурентоспособность. Ключевой фактором, по мнению Еврокомиссии - построение единого энергетического рынка, который должен, с одной стороны, содействовать снижению цен на энергию, стимулировать энергоэффективность и инвестиции, с другой стороны, обеспечивать устойчивое развитие и надежность поставок.
Надежность поставок. Традиционные газ и нефть, не смотря на планируемое увеличение в балансе ЕС доли возобновляемых источников энергии, продолжат покрывать более половины европейского спроса на энергию. В этой ситуации огромное значение для ЕС играют отношения с государствами -экспортерами углеводородов. Важным считается наряду с укреплением отношений с существующими партнерами диверсифицировать источники, маршруты и транспортные методы поставки.
В целом, знакомство с Энергетическим пакетом и Зеленой книгой позволяет составить комплексное представление о взглядах Еврокомиссии на будущее европейской энергетики. Если даже, в конечном итоге, меры, содержащиеся в Зеленой книге и Энергетическом пакете, и предлагаемые Европейской Комиссией не будут согласованы на уровне Сообщества, они могут послужить ориентиром для разработки энергостратегий и законодательств на уровне отдельных государств-членов, и стран, не входящих в ЕС (прежде всего, стран-кандидатов).
1.2 Цели и направления современной энергетической политики ЕС
Интеграционные процессы, начавшиеся в Европе после Второй мировой войны, первоначально были сфокусированы на энергетическом секторе как важнейшем сегменте для восстановления и развития экономики.
В 1951г. был подписан Парижский договор об образовании Европейского объединения угля и стали, в 1957г. - Римский договор об образовании Европейского сообщества по атомной энергии. Отношения в других энергетических секторах, включая наиболее важные: нефтяной, газовый и электроэнергетический, не стали предметом регулирования специальных международных договоров ЕС. В результате, эти сектора регулируются Римским договором 1957г., учреждающим Европейское сообщество, который имеет «горизонтальный», т. е. применимый ко всем отраслям экономики, характер.
Договор является правовой основой для построения внутреннего рынка ЕС, охватывающего все виды товаров и услуг.
Энергетическая политика не включена в исключительную компетенцию ЕС, и как следствие, при осуществлении полномочий в данной сфере Сообщество руководствуется как принципом пропорциональности, так и принципом субсидиарности, то есть «за пределами исключительной компетенции все предусмотренные полномочия осуществляются Союзом, если они не могут быть должным образом осуществлены государствами-членами». Поэтому принятие актов вторичного законодательства в энергетической сфере - достаточно трудоемкий и длительный процесс.
Договор предусматривает следующие правовые средства для ликвидации административных, коммерческих и технических барьеров на пути построения единого энергетического рынка ЕС:
правила о свободе движения товаров;
правила о конкуренции;
правила о Трансъевропейских энергетических сетях.
Вторичное законодательство стало основным правовым средством построения единого энергетического рынка, но оно не отменило, а скорее, дополнило и конкретизировало собой правила Договора, которые в силу принципа иерархического верховенства первичного права остаются в полной мере применимыми к отношениям в энергетической сфере.
Ожидалось, что в будущем на смену Договору может придти Конституция для Европы (Договор об установлении Конституции), при условии ее ратификации всеми государствами-членами. Этот документ так и не был одобрен всеми государствами-членами, и Конституция Европейского Союза не вступила в силу. Однако, в конечном итоге, заменой Конституции явился Лиссабонский договор, который представил собой менее радикальный по своей форме и по содержанию документ и как и его предшественник решал проблему установления компетенции Европейского Союза в энергетической сфере.
В энергетической сфере области Лиссабонский договор представляет собой значительный шаг вперед по сравнению с действующими на настоящий момент предписаниями. Формальные только с принятием данного документа Евросоюз получил полноценные полномочия в сфере энергетики. Кроме того, необходимо сразу отметить значительную международную составляющую в изменениях, касающихся энергетики.
Использование совместных компетенций регулируется принципами субсидиарности и пропорциональности. Содержание данных принципов уточняется в специальном протоколе к Лиссабонскому договору, который, безусловно, имеет много общего с действующим в настоящее время протоколом относительно указанных принципов.
Энергетика и трансъевропейские сети входят в совместную компетенцию Союза и государств-членов наряду с регулированием внутреннего рынка, как такового, и вопросов окружающей среды.
Тем не менее, данный документ имеет ряд существенных дополнений. Так, Европейский Совет, руководствуясь специальной законодательной процедуры, может единогласно, и после консультации с Европейским Парламентом, принять меры, представляющие собой шаг назад в праве Союза в отношении либерализации движения капитала в или из третьих стран. Потенциально, данное положение может быть применимо не только для целей борьбы с терроризмом, но и для проведения ограничительной энергетической политики Союза по отношению к компаниям из третьих стран, к дочерним и/или зависимым обществам, препятствуя доступу государств-экспортеров энергоносителей в форме прямых инвестиций на единый европейский энергетический рынок.
Еще одно принципиальное изменение содержащееся в Договоре - требование солидарности при проведении энергетической политики интеграционного объединения. Из этого следует, что теперь прежде чем предпринять какое-либо действие на международном уровне или вступить в какое-либо соглашение, которое может затронуть интересы Союза, каждая страна-член, руководствуясь положениям Лиссабонского договора, должно проконсультироваться с другими государствами - членами в рамках Евросовета или Совета. Сближение действий государства-членов должны обеспечить, возможность ЕС установить свои интересы на международной арене, дать возможность продемонстрировать взаимную солидарность.
Данное требование (солидарности) существенно ограничивает односторонние действия государств-членов на международной арене, которые могут быть охарактеризованы как самовольные и нарушающие установленные ЕС требования. Также в Договоре не установлены обязательные критерии, которые бы помогали определить, «затронуты ли интересы Союза», тем или иным действием страны-члена, не прописаны случаи и порядок обращения к процедуре консультаций в рамках Совета, до конца не очевидно, какими будут последствия несоблюдения государством-членом рекомендаций Совета.
Рассматривая нововведения в регулирование энергетической политики ЕС, установленные Лиссабонским договором, можно отметить, два ключевых положения:
институционализацию основных направления политики интеграционного образования в отрасли энергетики;
усиление роли ЕС на международной арене, в том числе и путем консолидации политик государств.
При этом предусмотрена возможность принятия ограничительных мер в отношении третьих стран, что значительно ограничивает потенциал и эффективность взаимодействия Сообщества в энергосфере. Также Договором предусмотрено принятие антикризисных мероприятий в случае возникновения сложностей в поставках энергоресурсов в ЕС.
Особое внимание в Лиссабонском договоре уделено и рассмотрению вопросов надежности поставок энергоносителей, что свидетельствует о том внимании, которое придается проблеме обеспечения энергетической безопасности. представляет сама характеристике этих понятий и их трактовка Европейским Сообществом. В нормативно-правовой документации ЕС существуют два основных термина: «energy security» и «security of energy supply». Первый, «energy security», применяется как в широком смысле, так и в узком смыслах. В широком понимании его можно перевести как «энергетическая безопасность», что включает в себя обширный политический, экономический и технологический контекст. В таком контексте термин применяется, в частности, в рамках Международного энергетического агентства.
В документах Европейского Сообщества широкая трактовка термина «energy security» используется крайне редко. Принятая концепция энергетической безопасности, понимается здесь в узком смысле и включает в себя действия, направленные на обеспечение физической защиты объектов энергетики и инфраструктуры, в первую очередь от террористических актов.
При рассмотрении же экономических, юридических и политических вопросов энергетики в законодательстве и иной документации ЕС широко используется термин «security of energy supply», который можно перевести как «надежность поставок энергоносителей» или «устойчивость энергоснабжения». В Зеленой книге 2000 года отмечается: «надежность поставок в энергетике должна быть нацелена на обеспечение непрерывного физического поступления энергоносителей на рынок по ценам, доступным для всех потребителей (как частного сектора, так и промышленности)...».
При осуществлении своей деятельности институтами ЕС принимается во внимание два элемента термина надежности поставок энергоресурсов. Первый - физическая надежность поставок, второй - стратегическая и коммерческая. Для первого необходимо поддержание безопасных и эффективных сетей, а для второго - наличие крупных и диверсифицированных источников поставок, а также трубопроводной инфраструктуры, способной удовлетворить внутренний спрос.
Оценивая трактовку понятия надежности поставок энергоресурсов, принятую в ЕС, c другими, в частности с российской, следует отметить, что во многом они совпадают. Вместе с тем, на лицо и определенные различия. Понятие «security of energy supply» не в полной мере включает в себя аспекты физической защиты объектов энергетики и инфраструктуры (они, как указывается выше, обозначаются понятием «energy security»). Кроме того, рассматривая сами формулировки, следует указать определенную разницу в подходах: в одном случае говорится о «надежности поставок энергоресурсов» («security of supply» в трактовке ЕС), а в другом - о «защищенности от угроз устойчивому энергоснабжению» («энергетическая безопасность» в российском понимании). Очевидно, что присутствие слова «угроза» в значении «возможная опасность» придает понятию «энергетическая безопасность» более широкий политический контекст.
Наконец, важным аспектом, на который необходимо обратить внимание в рамках рассмотрение современной энергетической политики ЕС, является ряд мер и инициатив, осуществляемый странами Европы, направленный на регулировании отрасли и создание общего внутреннего рынка. Основными причинами побудившими государства-члены начать активную интеграцию энергетических рынков, стали экономические и политические соображения. К экономическим предпосылкам можно отнести намерение через увеличение конкуренции в сфере энергетики снизить цены и, тем самым, повысить конкурентоспособность экономики ЕС. Говоря же о политических стимулах, необходимо назвать: завершение холодной войны, открытие значительных запасов газа в ЕС, окончание нефтяного кризиса 1973 года и реформирование газовых рынков Великобритании, США и Канады.
Впервые концепция масштабных реформ рынков электроэнергии и газа была обнародована Европейской комиссией еще в 1988 г. Целями данных реформ стали либерализация (рыночные отношения,привлечение инвестиций, создание необходимых условий для их окупаемости и т.д.) и объединение рынков, т.е. создание конкурентного единого либерализованного рынка электроэнергии и газа (ЕЛРЭГ).
Важным поэтапными шагами в данном направлении стало принятие Еврокомиссией ряда директив и регламентов в области энергетики, получивших название Энергетических пакетов.
Первый Энергетический пакет ЕС, а именно - Директива № 96/92 об общих правилах внутреннего рынка электроэнергии была принята в 1996 году, Директива № 98/30/ЕС Европейского парламента и Совета относительно общих правил для внутреннего рынка природного газа в 1998 году. Принятие данного документа стало долгожданным ответом на поиски взаимоприемлимых решений среди государств-членов с целью повышения эффективности энергосектора и конкурентоспособности экономики ЕС в целом. Убедившись, что созданная система регулирования электроэнергетического рынка жизнеспособна, ключевые потребители и государственные регулирующие органы адаптировались к новым реалиям, а ряд, ранее чрезвычайно скептически настроенных к идеям либерализации государств-членов, смягчили свою позицию, ЕС перешел к следующим шагам.
Второй Пакет Энергетических директив был утвержден в 2003 и включал в себя: Директиву № 2003/54 об общих правилах внутреннего рынка электроэнергии, а также Директиву № 2003/55/EC («Вторая газовая директива»). Второй Энергетический Пакет отменял ранее принятые в этой области директивы. Его целью стало развитие и детализация основных положений ранее принятых реформ.
В сентябре 2009г., после почти трехлетнего периода обсуждений, был принят - Третий пакет мер по реформе рынка электроэнергии и газа, положения которого должны были быть имплементированы в национальное законодательство к марту 2011г.
Третий Энергопакет ЕС явился завершающим документом, регламентирующим цепочку долговременных преобразований, начатых в энергетической сфере ЕС. Первым (1998г.) и Вторым (2003г.) Энергопакетами (Газовыми Директивами и соответствующими Регулированиями).
Он адресован, в первую очередь, государствам-членам ЕС и требует имплементации (перенесения) в национальные законодательства в установленный срок. Они являются обязательными для государств- членов в том, что касается срока и требуемых результатов, но при этом формы и методы достижения результата оставлены на усмотрение государств-членов.
Решения Третьего Энергопакета ЕС стали логическим продолжением инициатив Еврокомиссии по повышение энергоэффективности и декарбонизацию европейской энергетики. На их принятие серьезно повлиял рост неопределенности на энергетических рынках, связанный с результатами глобального экономического кризиса 2009-2010 годов, и расширение номенклатуры поставщиков на рынок газа Европы и с продолжающей усиливаться их конкуренцией. Последнее явилось результатом «тихой сланцевой революции» в США, которая привела не только с самообеспеченности США собственным газом, но и к падению цен на ключевых биржевых газовых площадках. Увеличению предложения на энергетических рынках способствовали также дальнейшие планы США по наращиванию добычи сланцевого газа (газа из низкопроницаемых сланцевых пород) а также возможные планы по добыче сланцевого газа и в самом ЕС.
Так же необходимо упомянуть и о политическом контексте, сопутствующим принятию - Третьего Энергопакета, стали перерывы в транзитных поставках газа в Европу в январе 2006-го и январе 2009 года, ставшие следствием спора страны-импортера и страны - транзитера энергоресурсов (российско-украинские газовые конфликты)
В связи с этим, целесообразным будет, по нашему мнению, рассмотреть наиболее дискуссионные моменты (новеллы) Третьей Энергетической Директивы и проанализировать их влияние на энергетический рынок ЕС.
Основными новеллами Третьего Энергопакета ЕС стали :
. Разрушение монопольной структуры рынков благодаря разделению
функций вертикально интегрированных компаний (добычи - транспортировка- распределение). ЕС повышает требования к качеству разделения функций. Главная цель реформы - снижению цен на энергоносители для конечного потребителя.
. Обязательный доступ третьих лиц (ДТЛ) к сетям для реализации права потребителя на выбор поставщика. Обязательный доступ третьих лиц (ДТЛ) подразумевает обязанность оператора сети транспортировать не принадлежащий ему энергоресурс от продавца к покупателю, получая за свои услуги лишь плату за транспортировку. Транспортные тарифы в большей или меньшей степени регулируются государственными органами. 3. Предоставление потребителям права свободно выбирать поставщиков энергоресурсов, включая возможность приобретать энергоресурсы у производителей из другого государства - члена ЕС.
. Создание независимых национальных регулирующих органов.
. Формирование принципиально нового органа регулирования рынка - общеевропейское Агентство по сотрудничеству энергетических регуляторов. Главной задача Агентства- упрощение и стимулирование трансграничной торговли энергоносителями, т.е. фактически создание на базе национальных либерализованных рынков единого рынка в масштабах ЕС.
. Развитие трансграничной инфраструктуры, упрощение порядка
трансграничных поставок, снижение их стоимости. После возникновения кризисной ситуации, сложившейся с транзитом российского газа через Украину в январе 2009г., еще одной приоритетной задачей стало выстраивание более интегрированной системы газоснабжения, предусматривающей возможности реверсных поставок и маневрирования потоками газа.
Необходимо отметить, что вступление в силу последних энергетических директив ЕС стало одним из самых дискуссионных, как внутри Сообщества, так и за его пределами.
Так, изначально, содержащееся в документах Третьего пакета предложение о вводе обязательного разделения собственности встретило жесткое сопротивление со стороны ряда стран ЕС (Германия, Франция, Австрия, Болгария, Латвия, Люксембург, Кипр и Словакия). С другой стороны, эта же инициатива была широко поддержано в ЕС группой других стран-членов (Великобритания, Бельгия, Дания, Португалия, Румыния и Швеция).
В результате, конечный вариант внесенный в тест Третьего Энергопакета по этому пункту стал компромиссным. Государства- члены вправе выбрать один из трех вариантов разделения: полное разделение собственности; один из двух вариантов юридического разделения - независимый транспортный оператор (НТО) или независимый системный оператор (НСО).
Имплементация Директив повлекла эволюцию применяемых в государствах-членах структур контрактов между торговыми компаниями и потребителями. Это было вызвано как принятием и применением данных законодательных мер государствами-членами, так и упреждающей реакцией газовых предприятий, которые стали добровольно использовать в своей практике новые контракты. Тем не менее, по прогнозам специалистов, долгосрочные контракты не утратят значения. Кроме того, для производителей газа принципиальным является сохранение системы традиционных долгосрочных контрактов, как необходимого условия привлечения инвестиций в проекты освоения месторождений
Третий Пакет энергодиректив вступил в силу 3 сентября 2009г., и должен был начать применяться по истечении срока принятия в высших законодательных органов стран-членов ЕС, который составляет 18 месяцев, т.е. с 3 марта 2011г. (за исключением отдельных положений, для которых предусмотрен более длительный срок имплементации)
Однако к марту 2011 года ни одна из стран-членов ЕС не смогла этого сделать. В конце февраля 2011 года срок приведения своих национальных законодательств в соответствие с Третьей Директивой был продлен. В сентябре 2011г., Еврокомиссия, отмечая недостаточный прогресс в этом вопросе, подала в Европейский суд иски на 18 стран-членов ЕС, обвиняя их в нарушении предусмотренных законодательством обязательств. В числе основных проблем Комиссия указывала недостаточны меры по разделению функций, дискриминацию при обеспечении доступа третьих лиц к сетям, недостаточные полномочия национальных регуляторов, высокие барьеры входа на рынок и т.п. Но даже в январе 2012 года 8 страны-членов ЕС не смогли представить соответствующих уведомлений о приведении своего национального законодательства в соответствие с нормами Третьей Энергетической Директивы. Сегодня основная цель Еврокомиссии - завершение подготовки пакета необходимых документов по запуску единого рынка газа ЕС, подзаконных актов, которые должны будут дополнить и конкретизировать положения Третьей Энергодирективы уже лишь к 2014 году.
Принятие новых энергетических регламентов не могло не вызвать также серьезных опасений, как у стран- экспортеров энергоресурсов в Евросоюз (Россия, Алжир), так и Транснациональных энергетических компаний ( Ruhrgas, Gas de France, ENI Газпром). Прямым последствием имплементации новых энергетических регламентов для них стала поэтапная отмена исторически сложившихся исключительных прав на импорт и экспорт энергии, а также риски снижения устойчивости их деятельности на энергорынке ЕС.
Необходимо отметить, и атмосферу финансовой неопределенности, ставшую последствием принятия норм Третьей Энергодирективы, т.к. согласно новым нормам, инвесторы энергетической инфраструктуры на территории ЕС, должны быть отстранены, или даже лишены права собственности на эти активы. Данное обстоятельство способствовало появлению так называемого «контрактного несоответствия» (между долгосрочным контрактом на поставку и контрактом на доступ к трубе (объемы, сроки и иные значимые условия).
Предметом отдельных споров стал «экспорт» энергетического права ЕС, а значит и норм Третьего Энергопакета в третьи страны, в особенности государства, потенциальные кандидаты на вступление в ЕС.
Говоря же об основных целях законодательных реформ - создании конкурентной среды, и как результат, снижении цен для конечных потребителей, практические результаты здесь оказались достаточно противоречивыми. Например, в электроэнергетике, где степень конкуренции, значительно выше, чем в газовой отрасли, степень концентрации энергетических компаний на рынке не претерпела ощутимых изменений за последнее десятилетие. Лишь две страны (Испания и Италия) смогли похвастаться уменьшением доли крупнейших компаний на розничном рынке. В остальных же она сохраняется на уровне 2000-х гг. Наличие существенных ценовых различий электроэнергии в Евросоюзе также свидетельствуют о сохраняющейся фрагментации национальных рынков.
Несомненным же успехом реформы в области электроэнергии стало усиление спотовых рынков электроэнергии (физических или виртуальных мест пересечения спроса и предложения, где торговля организуется исходя из заявок производителей и покупателе с указанием объемов и ценпродаж или покупок)
Что касается, газовой отрасли, как уже говорилось ранее, в силу зависимости ЕС от нескольких внешних поставщиков, и нерешенности правовых и имущественных аспектов, препятствующих либерализации газового рынка, конкретные достижения оказались намного скромнее, чем в сфере электроэнергетики.
Таким образом, в настоящее время создание общего энергетического рынка ЕС представляет собой «движущуюся цель». Сроки его формирования и начала функционирования неоднократно переносятся. Первоначально о построении единого рынка электроэнергии и газа (ЕЛРЭГ) было заявлено Европейской Комиссией еще в 2007г. Ключевой датой окончательного формирования либерализованного рынка Европейская Комиссия был назван 2014г.
Анализ современной энергетической политики ЕС, неразрывно связан с международной проблематикой в сфере энергетики и отношениями с третьими странами. ЕС в растущей степени зависит от импорта углеводородов, необходимого для поддержания и дальнейшего повышения уровня экономического развития. Согласно прогнозам, энергозависимость ЕС к 2030г. увеличится с имеющихся 50% до 70%, при этом зависимость от импорта газа возрастет до 80%. Основные экспортеры газа в ЕС сегодня - Россия (50%), Алжир (23%) и Норвегия (22%).
Роль внешней энергетической политики в повестке ЕС можно без преувеличения назвать жизненно - важной. Ее цель состоит в обеспечении на постоянной основе поставок на европейский рынок достаточного количества импортной энергии по разумным ценам. В условиях растущего спроса на энергию и конкуренции потребителей за углеводородное сырье, Евросоюз находится в привлекательном положении, так как его окружают страны и регионы-производители (Россия, Норвегия, Ближний Восток, Северная Африка). Так, в пределах экономической досягаемости ЕС имеется ресурсная база, достаточная для долгосрочного удовлетворения его потребностей.
Разрабатываемая Комиссией единая европейская энергетическая политика, на основе Зеленой книги, вместе с признанием за государствами-членами суверенного права самостоятельно определять состав своих энергетических балансов и осуществлять внешнюю энергетическую политику, включает и наднациональные меры, нацеленные на то, чтобы Европа «говорила одним голосом» на международной арене по вопросам энергетики. Одна из таких мер - учреждение «сети энергетических корреспондентов», призванной осуществлять мониторинг внешних поставок энергии в ЕС и выполнять функцию системы раннего оповещения о чрезвычайных ситуациях.
В настоящее время внешней энергетической политикой ЕС используется ряд инструментов взаимодействия со странами-производителями, потребителями и транзитерами, которые условно можно подразделить по принципу их географического охвата на три группы: 1) многосторонние, выходящие за региональные рамки; 2) региональные; 3) двусторонние.
К многосторонним относятся Договор к Энергетической хартии и связанные с ним документы; Международное энергетическое агентство; диалог ЕС- ОПЕК и сотрудничество в рамках Большой восьмерки.
Региональные инструменты учреждены между ЕС и странами южного Средиземноморья (EUROMED), странами Юго-Восточной Европы (Договор об Энергетическом сообществе), странами Балтии и Россией (BASREC), странами Кавказа и Центральной Азии (Бакинская инициатива). Двусторонние инструменты сотрудничества применяются в отношениях с Россией, Китаем, Индией, Норвегией, Украиной, США.24 Инициируется развитие сотрудничества Евросоюза со странами Африки и Латинской Америки.
Основная цель всех этих инструментов - создание рыночной инфраструктуры в энергетической секторе и диверсификация. При этом, особое значение придается защите взаимности в открытии рынков и соблюдении рыночных правил (недискриминации, конкуренции) .Европейский Союз выступает за диверсификацию как видов энергии, так и источников / маршрутов поставки, и с целью этого оказывает содействие и поддержку проектам по созданию новой энергетической инфраструктуры, способной осуществить данную цель. Содействие оказывается как из бюджета топливно-энергетического сектора, так благодаря другим инструментам, в том числе с использованием созданного Инструмента сотрудничества с соседними странами.
В целом внешнеполитическая стратегия ЕС нацелена на последовательное распространение законодательного режима Европейского Сообщества на сопредельные страны. Геоэкономические и геополитические выгоды такой стратегии для ЕС очевидны: принимая на себя роль центра принятия решений, ЕС увеличивает вес на международной арене. В мае 2004г. в Сообщество вошли 10 новых государств Центральной и Восточной Европы, в 2007г. членами ЕС стали Болгария и Румыния, в июле 2013 года - Хорватия. В рамках данной стратегии следует рассматривать и внешнюю энергетическую политику ЕС. Наиболее значительное достижением в деле распространения норм энергетического рынка ЕС на третьи страны стало заключение в октябре 2005г. Соглашения об энергетическом партнерстве ЕС со странами Юго-Восточной Европы. В результате в орбиту энергетической политики Сообщества были вовлечены практически все страны Балканского полуострова (в том числе государств, не являющихся кандидатами на вступление в ЕС), и на настоящий момент единый энергетический рынок ЕС распространяется де-юре более чем на 30 государств с общим населением свыше 400 миллионов человек.
Среди наиболее актуальных политических проблем на сегодня является недостаточный уровень взаимного доверия между участниками глобального энергетического рынка. В этой связи все чаще озвучивается идея о необходимости нахождения адекватного баланса между интересами импортеров и экспортеров энергии, как ключевом условии построения системы европейской, и в более широком плане, глобальной энергетической безопасности.
И так, подводя итог всему выше сказанному, можно сделать следующие выводы:
развитие современной энергетической политики ЕС, во многом, явилась ответом на возникающие извне угрозы энергетической безопасности Европы;
- ключевая значимость энергетики и стабильного импорта энергоносителей для устойчивого социально-экономического развития ЕС, способствовала сдвигу разработки вопросов оптимальной энергетической стратегии на наднациональный уровень;
- внешние (конкуренция на мировом энергорынке, активизация новых игроков, глобальное изменение климата) и внутренние (негативные прогнозы по обеспечению ископаемым топливом, ненадежность собственной энергетической базы, экономическая напряженность ) факторы требуют от ЕС не только проведения единой энергетической политики, но и разработки принципиально новых инструментов ее реализации ;
- в последнее десятилетие, энергетическая политика ЕС выступает как фактор, с одной стороны, обострения противоречий в Европейском Союзе, с другой - скорейшей консолидации энергетических политик государств ЕС (внешнее измерение);
на настоящем этапе лейтмотивом Энергетической политики ЕС выступает обеспечение энергетической безопасности региона, а ее основным моментом
формирование единого энергетического рынка стран ЕС, солидарность в вопросах внешних отношений в области энергетики ;
сегодня сфера энергетики активно используются ЕС, как средство влияние на международные процессы, находящиеся вне сферы энергетики (внешнее измерение)
Глава 2 . Энергетический диалог РФ и ЕС
.1 Начало Энергодиалога между ЕС и РФ, его особенности
Не смотря на то, что Европейском Союзе проживает всего 6% населения Земли, на саму территорию Сообщества приходится 14-15% мирового потребления энергии: 19% нефти, 16% природного газа, 10% угля и 35% урана. По доле нефти в энергобалансе ЕС опережает США, а по объёмам потребления - уступает (70% от их уровня). Второе по значимости топливо в ЕС газ, доля которого в энергобалансе, равно как и в потреблении, несколько ниже - 58% от уровня США.
Благодаря месторождениям в Северном море, принадлежащим по большей части Великобритании и Норвегии, на долю Евросоюза приходится 4,4% мирового производства нефти. Тем не менее, решая вопросы обеспечения энергетической безопасности, Страны Евросоюза, вынуждены исходить из своей нефтяной зависимости и, соответственно, ограниченности поля манёвра.
Несмотря на расширение зоны использования альтернативных энергоносителей, ископаемые источники энергии, вероятно, останутся важнейшими компонентами энергетического баланса. До 2030-х они будут покрывать более 85% роста мирового спроса. Потребление газа будет расти в среднегодовом темпе на 2,4%, нефть останется важнейшим источником энергии, формируя 30-35% мирового энергетического баланса. Новые же технологии (топливные элементы, гидро - и ветроэнергетика) не скоро смогут занять заметное место в мировом энергетическом балансе.
«Зелёная книга безопасности энергоснабжения», утвержденная Европейской Комиссией ещё в 2000г., прямо указывает на рост зависимости ЕС от импорта энергоносителей. К 2030г. он достигнет 70%. Зависимость от нефтяного импорта может возрасти с 76 до 90%, импорта газа - с 40 до 70%, угля - с 50 до более чем 70%. При этом данная зависимость будет иметь геополитический характер. Важно отметить, что большинство ведущих стран-экспортёров нефти следует отнести к категории политически нестабильных.
В сложившихся условиях, Российская Федерация как крупнейший потребитель и одноврéменно - производитель энергетических ресурсов обладает способностью содействовать поиску баланса интересов участников глобального и европейского энергетического взаимодействия. РФ занимает первое место в мире по объёмам торговли природным газом, и второе - по экспорту нефти. В качестве одного из основных владельцев ядерных технологий она может экспортировать услуги по атомной энергетике. Помимо этого РФ - член «восьмёрки», объединяющей крупнейших потребителей энергетических ресурсов. Одноврéменно, роль крупнейшего производителя объективно сближает её с экспортёрами углеводородного сырья, прежде всего странами ОПЕК. С учётом этого Россия может содействовать поиску баланса интересов участников глобального и европейского энергетического взаимодействия.
На настоящий момент Энергетическое сотрудничество ЕС и РФ является одним из направлений торгово-экономических и инвестиционных связей ЕС и России, причем это направление является одним из наиболее интенсивно развивающихся и характеризующихся углублением взаимозависимости. ЕС - основной рынок сбыта российской энергии; российский инвестор проявляет растущий интерес к приобретению энергетических активов на территории ЕС. Поступления от экспорта энергии в ЕС составляют около 25% российского ВВП. В силу сложившихся инфраструктурных связей около 63% экспорта российской нефти и около 65% экспорта российского газа приходится на ЕС.
При этом российско-европейские отношения в сфере энергетики нельзя рассматривать изолированно от общего контекста сотрудничества сторон.
Началом поэтапного расширения российско-европейского сотрудничество в сфере энергетики можно считать первое в истории соглашение между ЕС (в тот период- ЕЭС), и бывшим СССР, Соглашение между Европейским Экономическим Сообществом и Европейским Сообществом Атомной Энергии и Союзом Советских Социалистических Республик о торговле и торгово-экономическом сотрудничестве, датируемое 18 декабря 1989 года (вступило в силу 1 апреля 1990 года) 37. Примечательно, что дишь одно положение данного документа, Статья 20 «Экономическое сотрудничество» было посвящено сотрудничеству сторон в энергетической сфере.
В 1990-е годы, после распада СССР и образования на его территории 15 новых независимых государств, появилась формула нового взаимного экономического интереса РФ и ЕС в энергетической сфере, которая должна была воплощаться во фразе «европейские инвестиции в обмен на российскую энергию»: ЕС для обеспечения своих потребностей в энергии готов инвестировать в российский энергетический сектор, Россия в случае дефицита собственных средств, испытывала необходимость в масштабных иностранных капиталовложениях.
Одним из основных международно-правовых документов, регулирующих отношения России и ЕС в энергетике, и в том числе в области надежности поставок энергоносителей, в тот период явилось Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (далее - «СПС»).
Первым СПС было заключено Европейским Сообществом с Российской Федерацией. За ним последовали аналогичные соглашения со странами бывшего СССР. Вместе с тем, Соглашение с Российской Федерацией имело набор существенных отличий от подобных договоров.
Целями данного Соглашения явились обеспечение соответствующих рамок для постепенной интеграции между Россией и более широкой зоной сотрудничества в Европе, и создание необходимых условий для учреждения в будущем зоны свободной торговли между Россией и Европейским Сообществом, а также условий для реализации свободы учреждения компаний, трансграничной торговли услугами и движения капитала.
В рамках рассматриваемого нами контекста, особый интерес представляют общие положения СПС, касающиеся экономического сотрудничества, распространяющиеся и на энергетический сектор. Так в статье 65 СПС содержится Специальное положение о сотрудничестве в области энергетики:
«1. Сотрудничество осуществляется на основе принципов рыночной экономики и Европейской энергетической хартии (документ, подписанный 17 декабря 1991г., который традиционно рассматривается как политический фундамент развития отношений Восток-Запад в энергетической сфере) на основании постепенной интеграции энергетических рынков в Европе.
. Данное сотрудничество среди прочих, включает, следующие области:
разработка энергетической политики;
улучшение качества и безопасности энергоснабжения в приемлемых с экономической и экологической точек зрения условиях;
совершенствование управления и регулирования энергетического сектора в соответствии с условиями рыночной экономики;
создание ряда институциональных, правовых, налоговых и иных условий, необходимых для стимулирования процесса расширения торговли и инвестиций в энергетической сфере;
развитие энергосбережения и эффективности использования энергии;
модернизация энергетической инфраструктуры, включая взаимодействие систем газо- и электроснабжения;
вопросы влияния энергопроизводства, энергоснабжения и энергопотребления на окружающую среду с целью предотвращения или уменьшения соответствующих негативных экологических последствий;
- и ряд других.
Важным моментом является отсутствие в СПС упоминания о диверсификации поставок, являющееся общим местом для аналогичных соглашений, заключенных Евросоюзом с другими странами. Косвенно это свидетельствуют о роли России в качестве ключевого поставщика энергоносителей.
Заслуживает внимание и статье 105 Соглашения, содержащая отлагательное условие, касаемо применения Договора к Энергетической Хартии (далее ДЭХ) и Протоколов к нему к вопросам, первоначально охватываемым СПС. Сам ДЭХ и проблемы его ратификации будет рассмотрен нами подробнее в главе 3 данной работы. Вкратце отметим, что ДЭХ явился юридически-обязательным «продолжением» к уже упоминавшейся нами декларативной Европейской Энергетической хартии, подписанной 17 декабря 1991г. В случае с РФ предполагалось, что положения ДЭХ должны будут заменить собой соответствующие нормы СПС только после вступления их в силу, то есть после ратификации Россией Договора к Энергетической Хартии. Отметим, что не смотря на то, что российская сторона не ратифицировала этот Договор, и использовала возможность его временного применения, а в 2009 г. и вовсе отказалась от временного применения данного документа, РФ остается страной, подписавшей ДЭХ и принимающей участие в Процессе Энергетической Хартии.
Сам СПС предусматривает горизонтальный механизм сотрудничества, применимый ко всему комплексу российско-европейских отношений. Секторального механизм сотрудничества в сфере энергетики, включает:
. Комитет по сотрудничеству в энергетике (Energy Co-operation Committee) на уровне высокопоставленных представителей ЕС и РФ (учрежден по итогам саммита РФ-ЕС от 03.10.2001г.).
. Энергетический диалог Россия-ЕС.
СПС вступило в действие 1 декабря 1997г. и 1 декабря 2007г. этот срок истек. В соответствии со статьей 106, СПС подлежит автоматическому продлению каждый год, если только одна сторона не направит другой стороне уведомление о денонсации в срок за 6 месяцев. Таким образом, оба Соглашения о партнерстве и сотрудничестве охватывают широкий круг сфер взаимодействия в области энергетики и имеет потенциал применения в течение неопределенного периода времени. Тем не менее, отсутствие в обоих документах отдельных разделов по энергетике, свидетельствует о том, что в 1990 годы энергетика не являлась приоритетной областью взаимодействия между Евросоюзом и РФ.
Принимая во внимание, изменившиеся за последнее десятилетие реалии, в последнее время активно обсуждается идея замены или изменения СПС с целью отражения актуального состояния отношений .
В 2000 году на Парижском Саммите России и Европейского Союза было принято решение об учреждении стратегического энергетического партнерства, получившего название Энергодиалог Россия-ЕС. Его целью стало создание энергетического партнерства между РФ и ЕС, которое «предоставит возможность решать все вопросы общего интереса, относящиеся к сектору, включая введение взаимодействия в энергосбережении, рационализации производства и транспортных инфраструктурах, европейских инвестиционных возможностях, отношениях между производителями и странами-потребителями» .
Со стороны РФ и ЕС было назначено по одному ответственному переговорщику (sole interlocutors) для ведения Энергетического диалога и сформированы 4 рабочие группы (по инвестициям, торговле, энергоэффективности и инфраструктуре)
В настоящий момент структура Энергодиалога выглядит следующим образом: тематические группы, группа высокого уровня, а также Постоянный совет партнерства РФ и ЕС. В состав групп включены представители Министерства промышленности и энергетики России и Генерального директората транспорта и энергетики Европейской комиссии. В деятельности Тематических групп заняты также представители международных финансовых институтов и деловых кругов.
Процесс принятия решений в рамках Энергетического Диалога имеет многоуровневую структуру. Саммиты РФ-ЕС задают повестку дня Диалога, оценивают результаты его деятельности. Это помогает обеспечить подотчетность деятельности его участников, гарантировать выполнение поставленных ранее задач. Координаторами диалога выступают представитель Европейской Комиссии, отвечающий за вопросы энергетической политики, а также министр промышленности и энергетики РФ. Полномочия координаторов сфокусированы на общем стратегическом планировании и развитии Диалога. Ими принимаются решения о возможности модернизации его внутренней структуры
Среди причин, побудивших стороны к интенсификация сотрудничества, можно назвать обозначившийся к 2000г. отказ России ратифицировать Договор к Энергетической Хартии, а также курс нового политического руководства РФ в 2000-ые годы, связанный с особым упором на сырьевую стратегию развития страны.
При создании Энергодиалога были обозначены пять основных тем, представлявших общий интерес. К ним относятся: обеспечение надежности поставок энергоносителей в Европу, развитие энергоресурсного потенциала российской экономики, возможности создания панъевропейского рынка, решение вопросов изменения климата и установление условий использования ядерной энергии.
Обеспечение энергетической безопасности явилось ключевым вопросом Энергодиалога. Первоначально, в этой сфере был предложен ряд политических и правовых мер. Стороны исходили из необходимости адекватного распределения рисков между производителями (инвесторами) и импортерами энергоресурсов. Это необходимо для того, чтобы обеспечить возможность принятия долгосрочных инвестиционных решений в крупномасштабных проектах, с одной стороны, и гарантировать непрерывность снабжения - с другой.
Так, на саммите в октябре 2001 года сторонами Энергодиалога были определены инвестиционные проекты, представляющие общий интерес.
Это предполагает оказание финансовой и политической поддержки со стороны Сообщества в их реализации.
Примечательна взаимная положительная оценка достигнутых результатов в рамках существующих энергетических контактов. В ноябре 2010 года на конференции в Брюсселе, посвященной десятилетию Энергодиалога между Евросоюзом и Россией, обе стороны единодушно позитивно оценили десятилетний опыт деятельности Энергодиалога «Евросоюз-Россия».
Сам формат Энергетический Диалог Россия-ЕС, представляет по сути консультативный механизм по развитию международных отношений в энергетической сфере между Россией и ЕС. Характерно, что однойиз сторон Энергодиалога выступает сам Европейский Союз, а не Европейское Сообщество. Это обстоятельство подчеркивает политический характер данного партнерства.
Как инструмент, энергетический Диалог, обладает достаточным потенциалом для достижения поставленных обеими сторонами диалога целями и задачами. Однако тот факт, что решения Энергодиалога носят рекомендательный характер, снижает их эффективность. В то же время, использование данного формата неоценимо, в качестве удобной консультативной платформы, позволяющей оценить реализуемость основных сценариев энергетического развития и выработки практических рекомендации для обеих сторон.
Основными же направлениями развития энергетического диалога за последнее время стали:
повышение энергетической безопасности;
улучшение инвестиционного климата;
Проекты общего интереса (газопроводы Ямал-Европа, Северный поток и проект освоения Штокмановского месторождения) ;
Расширение торговли энергопродуктами ;
Технологический центр Энергетического диалога Россия-ЕС
2.2 Результаты Энергодиалога
Не смотря на существующий скептицизм касающийся результатов энергетического взаимодействия между РФ-ЕС, достигнутых за весь период существования Энергодиалога, а также неясности его дальнейших перспектив (приостановка ряда контактов в рамках Энергодиалога) вследствии обострения международной обстановки, нельзя отрицать, что на некоторых направлениях сотрудничества обе стороны смогли добиться вполне конкретных достижений.
Среди них, выработка ряда нормативно-правовых документов по вопросам энергетического взаимодействия, совместные российско-европейские инвестиционные проекты, деятельность по модернизация российского ТЭК, сотрудничество в области энергоэффективности, энергосбережения и возобновляемых энергоресурсов и другие. Рассмотрим, подробнее некоторые из них.
Важной вехой в истории отношении в сфере энергетики между ЕС и РФ стало подписание Дорожной карты (далее ДК) энергетического сотрудничества до 2050г. Европейским комиссаром по энергетики Г. Эттингером и Министром энергетики РФ А.В. Новаком, состоялось 21-22 марта 2013г. в Москве в ходе встречи Правительств РФ и Еврокомиссии. Конкретной стратегической целью -2050 двух сторон, согласно этому документу является: «Формирование к 2050 году пан-Европейского энергетического пространства с функционирующей интегрированной сетевой инфраструктурой, с открытыми, прозрачными, эффективными и конкурентными рынками, которое будет способствовать обеспечению энергетической безопасности и достижению целей устойчивого развития России и ЕС»
Кроме этого, в ДК признается, что у обоих партнеров имеются существенные различия в энергетических программах и делается акцент на сферы, в которых эти программы совпадают. Особое внимание для достижения выше названной цели должно быть уделено улучшению регулирующей нормативно-правовой базы, как средству способствующему постепенному сближению норм, правил и рынков. По каждому из направлений (элетроэнергетика, газ, нефть, возобновляемые источники энергии, энергоэффективность, сценарии и прогнозы развития энергетики) был намечен путь сотрудничества до 2020, 2030, 2050 годов. Тем не менее, по признанию обеих сторон ДК не является юридически обязывающим документом и механизм ее реализации должен основываться на регулярном мониторинге полученных результатов. За
Еще одна практическая сторона деятельности Энергодиалога «Евросоюз - Россия» - создание Механизма раннего предупреждения, договоренность о создании которого была достигнута на саммите в Самаре в мае 2007 года. В ноябре 2009 года обе стороны подписали Меморандум о механизме раннего предупреждения в энергетическом секторе в рамках Энергетического диалога «Евросоюз - Россия».
Механизм раннего предупреждения, согласно общему пониманию сторон трактуется как ранняя оценка потенциальных рисков и проблем, касающихся поставок и потребности в природном газе, нефти и электроэнергии, а также предупреждение и быстрое реагирование в случае чрезвычайной ситуации или ее угрозы. Под чрезвычайной ситуацией подразумевается ситуация значительного нарушения или физического прерывания поставок природного газа, нефти или электроэнергии из России на территорию Евросоюза, включая транзитные поставки через третьи страны. По обоюдному согласию сторон к участию в механизме могут быть приглашены третьи стороны.
События, связанные с приостановкой доставки российских энергоносителей в ЕС заставили стороны задуматься о гарантировании большей эффективности Механизма Раннего Предупреждения. В частности, как часть Механизма Раннего Предупреждения, предлагается целесообразным разработать, Стратегическую Систему Раннего Предупреждения (ССРП), предполагающую детальную оценку совокупности различных стратегических сценариев будущего развития энергетического сотрудничества России и ЕС, и регулярное информирование Координаторов Энергодиалога о соответствующих угрозах и возможностях.
Важнейшим итогом сотрудничества стало также значительное расширение взаимодействия российских и европейских компаний в энергетическом секторе и за его пределами. За последние десять, именно энергетические компании часто опережали свои правительства в установлении отношений путем развития коммерческих связей на промышленном уровне, укрепляя энергетическое сотрудничество и безопасность в Европе. Сегодня все крупнейшие энергетические ТНК Европы ведут свою деятельность в России. Немецкие компании «Wintershall» и «E.On», итальянские «Eni» и «Enel», французская «Total», финская «Fortum» и ряд других участвуют в совместных проектах, совпадающих с их профильными интересами в России. Среди, наиболее важных проектов, следует упомянуть достигнутые с Royal Dutch Shell и «Газпром нефть» договоренности по совместному освоению арктического шельфа России и участка глубоководного шельфа за рубежом, а также соглашения о партнерстве в области разведки и добычи сланцевой нефти в Западной Сибири. Заслуживает внимания сотрудничество российского «Новатэк» с французским Тotal в проекте «Ямал СПГ» по разработке Южно-Тамбейского газоконденсатного месторождения, строительству на завода по производству сжиженного газа полуострове Ямал, а также созданию морского порта и танкерного флота ледового класса.
Стоит отметить при этом, что существующие в РФ ограничения для иностранных резидентов в области добычи и транспортировки полезных ископаемых никак не отпугивают иностранные ТНК, а заставляют лишь адаптировать свою деятельность исходя из сложившихся условий.
Определенные достижения имеются у обеих сторон и в других секторах энергетики. В области атомной энергетике, где Российская Федерация без сомнения является лидером, было подписано в 2001 г. Соглашения о сотрудничестве в области ядерной безопасности. Значимым событием стал первый после распада СССР заказ на строительство двух энергоблоков АЭС Белене (Болгария), выигранный российской компанией Атомстройэкспорт в 2006 г; их строительство началось 3 сентября 2008г. Активно совместное сотрудничество по линии безопасности эксплуатации энергоблоков и стресс-тестах на ядерных объектах проходит между Российской Федерацией и представителями французской стороны.
Были реализованы несколько проектов по введению совместных информационных систем в области ядерной безопасности с финской компанией «Фортум».
В секторе электроэнергетики, у обеих сторон существует также огромный потенциал. В конце 2004 г. была достигнута принципиальная договоренность о разработке технико-экономического обоснования возможности синхронного объединения электроэнергетических сетей электроэнергетических систем России и граничащих с ней государств-членов ЕС (Западноевропейского союза координации передачи электроэнергии (UCTE), Единой энергосистемы России и стран СНГ и параллельно действующих электрических систем стран Балтии (ЕЭС/ОЭС). Очевидно, что такое объединение, в силу ряда технологических причин возможно лишь в долгосрочной перспективе.
Несомненно, еще одно из успешных направлений сотрудничества, реализация Российской Федерацией и Европейским Союзом ряда важных совместных инвестиционных проектов в области энергетики, направленных на обеспечение бесперебойной, надежной и безопасной доставки российских углеводородов в страны ЕС. Ключевая из указанных инициатив - формирование и развитие газопровода «Северный поток», будет подробнее рассмотрена нами в главе 3.
Важный элемент энергодиалога, провозглашенный приоритетным и по которому интересы сторон в целом совпадают - сотрудничество в области энергоэффективности, энергосбережения и возобновляемых энергоресурсов. Наиболее заметный его результат- учреждение в Москве
Центра энергетических технологий Россия-ЕС в 2002 г. Его основная задача-поощрение сетевой кооперации между заинтересованными сторонами, поддержка прямых контактов между представителями разных уровней государственной власти России и стран-участниц ЕС, а также частного сектора. Еще одно практическое воплощение работы в данном направлении - деятельность российско-европейских агентств и центров по энергоэффективности: Российско-немецкое энергетическое агентство, Российско-французский и Российско-датский центры по энергоэффективности. Основные задачи данных институтов: инновации, локализация и продвижение энергоэффективных технологий и ВИЭ в транспортной, промышленной сферах и ЖКХ, сотрудничество на уровне государственных органов и частного бизнеса
Интересны совместные проекты, посвященные энергосбережению, проводившиеся в Архангельской, Астраханской и Калинградской областях, завершенные в 2007 г. Их результаты получили высокую оценку обеих сторон Диалога и были нацелены на энергосбережение и экологически безвредное использование энергоресурсов.
И так, подводя итог всему выше сказанному, мы можем сделать следующие выводы:
ограниченность запасов и производства энергетических
ресурсов в ЕС, вместе с растущим энергопотреблением требует от Европейского Союза установления стратегического партнерства со странами-поставщиками, крупнейшей из которых является Россия;
- в наибольшей степени российско-европейские отношение в сфере энергетики активизированы в рамках Энергодиалога «Евросоюз- Россия»;
- приоритетные цели и задачи сотрудничества в рамках Энергодиалога «Евросоюз-РФ» находят свой отражение в издаваемых по итогам совместной работы в двух сторон докладах, обзорах и иных документов;
- по мере изменения текущих условий, Энергодиалог и его основные структуры подвергается процессу трансформации;
- отличительная особенность Энергодиалога - природа акторов, его учредивших и в нем участвующих: государственный (Россия) и негосударственным (Евросоюз);
- в наибольшей степени, амбициозные цели, выдвигаемые обеими удается реализовывать преимущественно в « нейтральных», недискуссионных сферах;
наибольшей эффективности взаимодействие достигло на уровне бизнеса и экспертного сообщества
2.3 Взаимоотношения РФ и ЕС в рамках Третьего энергетического пакета
Взаимоотношения России и ЕС в газовой отрасли отличаются самым комплексным характером. Наиболее выпукло здесь виден фактор «непохожести» (с одной стороны, вертикально-интегрированная газовая отрасль России, с другой, разъединенная газовая промышленность Евросоюза), так и факто взаимозависимости.
Рост поставок российских энергоносителей в Евросоюз во многом обуславливался географическая близость, развитая инфраструктура, и относительной политическая стабильностью. «Кризис 2005-2006гг.» и «2008-2009гг.» в связи с разногласиями по транзиту через Украину повлиял на репутацию России как надёжного поставщика и во многом стимулировал страны Европейского Союза к проведению политики «равноудаления» поставщиков энергии. Зависимость от российского газа, по мнению руководства Евросоюза, ставит под угрозу энергетическую безопасность входящих в него стран.
В связи с этим политика ЕС в области безопасности снабжения энергоносителями сегодня нацелена в диверсификацию поставок и дублирование транспортных каналов. Согласно законодательные нормам ЕС доля одной страны в европейском импорте не должна превышать 28%48. Данным целям служит также строительство трубопровóда и терминалов для сжиженного газа в Вильгельмсхафене, позволяющим государствам ЕС стать участниками мирового рынка жидких энергоносителей, и не зависеть от трансъевропейской сети трубопроводов.
А уже 3 марта 2011г. вступил в силу Третий энергопакет ЕС в области электроэнергетики и природного газа, адресованный 28 странам-членам ЕС. Его принятие явилось определенным вызовом многолетней монополии поставок российского природного газа в Европу.
ЕС вот уже на протяжении более 15 лет занимается реализацией планов либерализации газового рынка, имея в виду развитие конкуренции, снижение цен для граждан Евросоюза, повышение конкурентоспособности европейской промышленности. Предположительно, новые положения должны были полностью интегрироваться в реальную практику к марту 2014г.
Данные преобразования призваны были объединить энергетический рынок Европейского Сообщества. Их цель - уничтожение национальных барьеров в торговле природным газом электроэнергией; повышение безопасности поставок; стимулирование национальных монополий к конкуренции и благодаря это достижение улучшения качества услуг.
Самыми дискуссионными явились следующие пункты: условия разделения газотранспортных и электроэнергетических сетей, и последовательность расширения прав национальных энергетических регуляторов. Первоначальные жесткие требования ЕС здесь были заменены более мягкими вариантами. Например, вариант «Независимый оператор системы» позволяет компаниям сохранить сети в собственности, но предписывает им передать активы в управление независимому системному оператору. Другой вид разделения - «Независимый оператор газотранспортной или энергетической сети» оставляет право большим компаниям сохранить транспортные мощности и в собственности и в управлении, но требует отделить управление сетями от прочей деятельности.
Результатом этого, очевидно может стать возникновение диктата национальных и европейских регуляторов энергетических рынков, получивших независимость от исполнительной власти государств (право следить за сетевыми перегрузками; строительством международных мощностей по транспортировке, получать доступ к транспортным сетям независимых компаний и т.д.)
При этом, важно отметить, что современная газовая инфраструктура Европы была создана при активнейшем участии вертикально-интегрированных компаний (включая Газпром), компенсировавших невысокую (до 5%) рентабельность в транспортировке высокими доходами от реализации газа. Теперь эти доходы транспортировщиков намечено ограничить.
Отдельного внимания в этой связи требует рассмотрение антимонопольного расследования против «Газпрома», начатое Еврокомиссией в октябре 2011 года.
Инициированное Комиссией антимонопольное расследование деятельности Группы Газпром на рынке «импортных поставок» («upstream market») затронуло рынки в восьми странах Центральной и Восточной Европы (Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Словакия, Чехия, Эстония), где «Газпром» - главный, а в ряде случаев единственным (страны Прибалтики) поставщиком природного газа. Масштабные проверки были проведены в офисах европейских энергетических компаний, сотрудничающих с «Газпромом» на нарушение ими европейского антимонопольного законодательства. Непосредственно все претензии самой Еврокомиссии к «Газпрому» можно свести к трём нарушениям.
Во-первых, имеется подозрение, что «Газпром» виноват в разделении газовых рынков и создании препятствий для поставок газа между странами ЕС. Здесь вероятно, имеются в виду существенные различия в ценах, по которым российский газ поставляется в страны ЕС, и о контрактном либо фактическом ограничении возможностей реэкспорта. Само по себе эти обстоятельства не является нарушением антимонопольного права ЕС. Объективные основания для гибкой ценовой политики между российской стороной - «Газпромом» и европейскими партнёрами дают такие факторы, существующий уровень и качество взаимодействия ( например, как наличие совместных инфраструктурных проектов). Тем не менее, не исключено, что разброс цен в долгосрочных контрактах «Газпрома» всегда объясняется объективными причинами. Эти факты должны быть доказаны Еврокомиссия в ходе расследовании.
Во-вторых, ОАО «Газпром» подозревается в препятствовании диверсификации поставок газа. Так, при аналогичных обстоятельствах бельгийская компания Distrigas в 2007г. под давлением Европейской Комиссии существенно пересмотрела свою систему долгосрочных контрактов (сбытовые контракты на поставку конечным потребителям)64 . Именно долгосрочные контракты «Газпрома» явились основным объектом расследования по данному пункту обвинений. Однако, в 2003г. Еврокомиссия предоставила РФ разъяснения, о том, что долгосрочные контракты не нарушают законодательства ЕС. Поэтому, вероятно пересмотра могут коснуться лишь отдельные положения. Например, сроки либо обязательство «бери-или-плати», согласно которому, если покупатель не выполняет свое обязательство по приему того объема мощности, которое он обязался купить, он должен заплатить за тот объем мощности, который он не взял.
Третья претензия касается привязки газовых цен к ценам на нефть, что, согласно мнению Еврокомиссии, приводит к «несправедливым», то есть завышенным ценам.
Аргумент завышенных цен, российская сторона объясняет наличием большого комплекса нерешенных юридических и хозяйственных вопросов в самом ЕС, т.к. по сути эти цены создаются европейскими сбытовыми и распределительными компаниями, а также налоговыми сборами, в бюджет стран ЕС. Также нет пока и обоснованных оснований для замены нефтяной привязки цен на газ какими-либо иными (привязке к мазуту, углю). В том числе, до сих пор не понятно, например, привязка цен на спотовом рынке, в тех странах, где эти рынки отсутствуют.
В то же время привязка газовых цен к ценам на нефть и сохранение долгосрочных контрактов все еще остается ключевым элементом надёжности при реализации крупных экспортно-импортных поставок.
В этой связи, показательной является реакция российской стороны на антимонопольное расследование ЕС. Фактически для защиты «Газпрома» 11 сентября 2012г. Президент РФ подписывает Указ о стратегических предприятиях, предусматривающий ограничения по предоставлению публичной внутренней информации.
По сути, российские власти вынудили европейскую сторону создать, параллельно с существовавшими отношениями в рамках антимонопольного расследования - публичная власть ЕС и российская компания, т.е. заведомо неравные субъекты, еще одну линию - политические переговоры по линии Россия - ЕС. Целью их стала выработка на основе международного соглашения новых правил игры для «Газпрома» на европейском рынке, отличающиеся от действующего права ЕС. Не стоит забывать, что и само государство РФ - основной акционер «Газпрома», что и объясняет вовлечённость российских ведомств в обеспечение коммерческих интересов компании за рубежом.
Одновременно с этим, ОАО «Газпром» предприняло серьезные попытки на корпоративном уровне «подстроиться» под нормы Третьего энергопакета путем реструктуризации европейских активов в области трейдинга и логистики. Однако этого также оказалось недостаточно, поскольку законодательство ЕС требует разделения активов не только в ЕС, но и на территории страны компании поставщика66 .
Таким образом, логика обоих партнеров абсолютна понятно. ЕС заинтересован в лоббировании и максимальном продвижении либерализации газового рынка, РФ рассчитывает на использование своих конкурентных преимуществ для максимизации прибыли.
Сегодня поставки газа в Евросоюз перестали быть политическим ресурсом. Напротив, требуется политическая защита коммерческих интересов отечественных газовиков.
В этой связи, развитие диалог по этому вопросу будет определяться несколькими составляющими: балансом спроса и предложения на энергетическом рынке ЕС, складывающимся не в пользу поставщиков; политической защитой коммерческих интересов российских газовых компаний; юридической стороной дела - «Газпром» - российская компания, действующая на территории ЕС, и обязана соблюдать местное законодательство, которое тем не менее, сегодня парадоксально идет вразрез с исторически сложившимся международным правом.
.4 Политизация энергодиалога
Польша
Начиная с 2000г. на постсоветском пространстве Польша, традиционно занимающая жесткую позицию по отношению к РФ, активно продвигает свою внутри и внешнеполитическую стратегию, как то: защита экономических и политических интересов в регионе, получение политических и репутационных дивидендов для страны на европейском политическом поле, а также поддержание и укрепление статуса важнейшего регионального партнера США в Восточной Европе.
Польша первой в ЕС воспользовалась всеми эффектами глобализации энергетических отношений: несмотря на то, что природный газ играет незначительную для польской экономики роль (в структуре потребления первичных источников энергии - доля импортного природного газа составляет около 9%), вопрос диверсификации поставок и «энергетической независимости» от РФ оказался максимально политизирован. Активную газовую политику Польши можно объяснить в контексте ее амбиций стать региональным лидером, а также необходимости постепенного замещения угольной энергетики, которая идет в разрез с природоохранными целями единой энергетической политики Евросоюза.
Помимо всего, Польша является центром всех энергетических изменений в Европе, как важнейшая транзитная страна для трубопровóдного газа, и как потенциальный производитель и поставщик сланцевого газа.
В настоящее время, Польша импортирует природный газ в основном из РФ по газопровóду Ямал-Европа, протяжённость которого на территории Польши 684 км. Производительность газопровода до последнего времени составляла 28 млрд м3 в год, после ввода в Замбруве компрессорной станции достигла уровня 32,9 млрд м3 в год. Собственником данного газопровóда стала транснациональная компания, а основными акционерами явились - ОАО «Газпром» и Польская нефтяная и газовая компания (ПГНиГ)48.
В 2020г. «Газпром» планировал поставить 200 млрд м3 в Европу, среди которых Польша без наращивания трубопровóдных мощностей могла принять 16% этого объема. То есть это государство продолжало бы играть в перспективе значащую роль на газовом рынке Европы. Наметившиеся же тенденции в РФ, ведущие к изменению сложившейся структуры экспорта путём перераспределения маршрутов транспортировки газа в обход Восточной Европы, путем создания подводных газопровóдов не могли не вызвать серьезных опасений польской стороны.
Польские специалисты рассматривают «Северный Поток» ( Nоrd Stream ) как способ вытеснения с газового рынка Европы сложившегося трубопровóдного маршрута через их территорию. С соответствующими политическими и экономическими потерями.
Именно эти причины, во многом, подтолкнули Польшу к движению в сторону строительства собственных терминалов для импорта природного газа и разработки месторождений польского сланцевого газа.
Возможность создания регазификационного терминала на Балтийском море рассматривалась страной еще в середине 2000-х годов, в настоящее же время в Балтийском море действует единственный регазификационный терминал мощностью всего около 0,5 млрд. куб. м. в год 77- в Нинесхамне, Швеция. Польский терминал в Свиноуйсьце, который должен начать работу в 2014 году, будет иметь в десять раз большую мощность - 5 млрд. куб. м. в год, с возможностью расширения до 7,5 млрд. куб. м. в год. В портфеле этого терминала пока что всего один двадцатилетний контракт на ежегодную поставку 1,5 млрд. куб. м. Из Катара.
Тем не менее, значительного влияния терминала на газовый рынок Польши и сопредельных государств в ближайшие годы ожидать не следует. Здесь можно назвать ряд весомых причин. Во-первых, Польша связанна до 2022 года контрактом с «Газпромом», предполагающим ежегодный импорт природного газа в объеме до 11 млрд. куб. м.77 Во-вторых, косвенные эффекты североамериканской сланцевой революции, вызвавшие снижение мировых цен на уголь, могут существенно затормозить модернизацию польской электроэнергетики и перевод ее на газовое топливо. В-третьих, основные объемы сжиженного природного газа направляются поставщиками на азиатский рынок, предлагающий наибольшие цены, что увеличило бы цены для европейских потребителей. В-четвертых, в настоящий момент Польша не располагает возможностями для реэкспорта природного газа. Единственная возможность для реэкспорта Польшей природного газа, полученного через терминал в Свиноуйсьце, не предполагает регазификации. Не менее интересна позиция Польской республики по поводу сланцевой энергетики, именно здесь были начаты первые исследовательские работы в этом направлении, еще в 2007г. Свою роль в этом сыграли не только геологические характеристики сланцевых месторождений в Польше, оказавшиеся наиболее близкими по параметрам к разрабатываемым в США, но и тесные политические связи руководства двух этих стран. В марте 2012г. Государственным институтом геологии Польши (PIG) было опубликовано, проведенное совместно с Геологической службой США исследование. Согласно этим данным, извлекаемые ресурсы сланцевого газа в Польше составляют в среднем около 550 млрд. куб. м. газа, что почти 10 раз меньше ранее озвученных оценок в 5,3 трлн. куб. м. По оценке Международного энергетического агентства, затраты на добычу сланцевого газа в Европе окажутся на 50% выше, чем в США, составив 180 - 360 долл./тыс. куб. м. 68. Но если во Франции, в июне 2011 года на применение необходимой для этого технологии гидравлического разрыва было законодательно запрещено, то Польша продолжает оставаться главным лоббистом добычи новых ресурсов в Евросоюзе и своеобразной площадкой для экспериментов как в части технологий, так и работы в условиях европейского права.
Тем не менее, не смотря на все усилия польской стороны (создание благоприятного режима, для компаний-разработчиков сланцевых месторождений, усилий польских представителей в Европарламенте, по предотвращению появление любой законодательной инициативы по вопросу регулирования добычи сланцевого газа в ЕС), целый ряд обстоятельств указывает сегодня на то, что добыча газа из нетрадиционных источников является в Польше исключительно политическим проектом.
В июне 2012г. американская компания Exxon Mobil отказалась от дальнейшей разведки сланцевого газа в Польше из-за скудости обнаруженных на юго-востоке страны ресурсов. В августа 2012г. ее примеру в Польше последовала также английская компания 3 Legs Resources, которая первой провела гидравлический разрыв пласта в этой стране Большая часть исследований о перспективах добычи сланцевого газа, проводилась польской стороной за закрытыми дверями, в условиях недостаточной прозрачности и отсутствия общественных дискуссий. Тем не менее, при всех экономических сомнениях и рисках относительно обоснованности добычи сланцевого газа перенос «сланцевой революции», Польша сохраняет потенциальные шансы на реализацию своих инфраструктурных энергетических проектов. Польские эксперты связывают решение проблем энергообеспечения со сланцевой энергетикой.
В результате, важно отметить следующее: польские планы в области
энергетической инфраструктуры отличаются неопределенностью, а базовые позиция по основным энергетическим вопросам, тем не менее, экономически выверены, нацелены на разрешение собственных проблем энергообеспечения, Идеологические мотивы не играют здесь столь значимой роли в принятии решении, в отличие от ее прибалтийских соседей.
Страны Прибалтики
В восточном сегменте региона Балтийского моря находятся наиболее значимые элементы российской части мирового глобализированного экономического пространства. Именно здесь, учитывая современные условия (сложные взаимоотношения РФ и Украины) в российской части Балтики, сформировался мощный центр реализации энергетической политики в регионе. Именно здесь наглядно просматривается целый ряд элементов регионального энергетического рынка:
Выгодное географическое положение между районами добычи и
производства энергоресурсов и районами потребления.
Мощные компании и корпорации, развернувшие здесь деятельность в
последние 15 лет (среди которых, ОАО «Газпром» и «Транснефть»).
Крупные предприятия, входящие в производственные и сервисные цепочки («Газпромэкспорт» и «Газпромнефть»).
Главные международные порты региона (Приморск, Санкт- Петербург, Усть-Луга).
Наличие уникальной транзитно-транспортной инфраструктуры (как наземной, так и подводной).
Комплекс атомных тепловых и гидравлических станций, который обеспечивает потребности региона и имеет международные подключения с Финляндией, Эстонией, Латвией, Беларусью и Литвой, Польшей через энергосистему Беларуси71.
Все это дает возможность сделать вывод о том, что именно в Балтийском регионе потенциал международного сотрудничества РФ и ЕС в сфере энергетики должен быть задействован в наибольшей степени. Однако наличие столь больших возможностей в сфере энергетики данного региона сопутствует с массой нерешенных проблем между РФ и странами Прибалтики. Не смотря на то, что балтийские государства уже давно являются членами ЕС и НАТО, их отношения с Россией до сих пор лишены целесообразности и стабильности. Нерешенные спорные моменты, доставшиеся от прошлого, неопределенный статус русскоязычных меньшинств, огромный дисбаланс в области энергетики приводят к возникновению конфликтов и противоречий.
Потому Балтийское море сегодня - субрегион Европы, имеющий потенциальную возможность возникновения конфликтов, связанных политической спекуляцией на экономических и технологических проблемах.
Внешняя энергетическая политика стран Прибалтики отличается масштабными внешнеполитическими амбициями, при этом является довольно противоречивой.
С одной стороны, усилия РФ за уменьшение зависимости от транзитных стран встречает жесткое сопротивление этих стран, которые в своей аргументации не редко используют надуманные технические и экологические аргументы. С другой стороны, балтийские государства ЕС зачастую сознательно политизируют вопрос, постоянно обвиняя РФ в энергетическом империализме, и борятся с «зависимостью» от РФ довольно иррационально.
Помимо, существующего сложного комплекс проблем исторического и политического характера, существенную роль в энергетической политике Латвии, Эстонии и Литвы играют и действия Евросоюза, направленные на диверсификацию энергопоставок, как по географии, так и по видам энергоносителей, диверсификацию энергетических балансов стран. Дело в том, что Латвия, Литва и Эстония не могут выполнить эти рекомендации ЕС, так как все потребление газа в Прибалтике покрывается за счет поставок из РФ71. Из-за расхождения позиций сторон может быть затронута не только торговля газом, но и экспорт атомных технологий и электроэнергии73.
Говоря о проблемах энергетики прибалтийских государств и роли РФ в них, необходимо отметить, что для Эстонии, Латвии и Литвы выход из СССР не принес с собой нехватки энергии в регионе. Неэнергоемкие хозяйства легко адаптировались к изменению ценовых пропорций и повышению стоимости электроэнергии. Сегодня энергетические системы прибалтийских стран работают синхронно с Единой энергосистемой России и образуют вместе с ней единое технологическое пространство.
Однако руководство стран Прибалтики называет эту ситуацию ненормальной. Так, министр экономики Эстонии Юхан Партс заявил, что выход балтийских стран из общей системы (БРЭЛЛ) неизбежен и необходим для развития европейского энергорынка74.
Российская сторона считает, что решение о разделении энергосистемы в одностороннем порядке невозможно, и критикует планы Еврокомиссии по выходу стран Балтии из единой энергосистемы, охватывающей северо-запад РФ и Беларуссию.
В целом, сами же энергосистемы стран Прибалтики дефицитны. Вопрос об их интеграции с объединенной энергосистемой Европы или ее полуавтономной частью «NORD POOL» вполне логичен. Экономически и технически странам Прибалтики логично следовало бы предположить, что странам Прибалтики сохраняя БРЭЛЛ, следовало бы постепенно наращивать энергетические соединения с Польшей и Северной Европой. На практике, именно эти действия имеют место в настоящее время, правда объясняются они не экономическими причинами, а сугубо политической риторикой.
Соотношение реальной и надуманной составляющей в российско-балтийских отношениях ярко проявилась и в области атомной энергетики. Ситуация сложившаяся в регионе частично из-за недальновидной политики ЕС, закрывшего Игналинскую АЭС в Литве, и таким образом, создавшего дефицит генерирующих мощностей в регионе, ограниченном Германией, Чехией, Словакией, Белоруссией и РФ, непреодолимый без развертывания ядерной энергетики. В данной связи, возникла конкуренции проектов Балтийской и Висагинской АЭС. Медленный диалог по проекту Висагинской АЭС между странами Прибалтики, и Польшей в течение семи лет не привел к разрешению основных спорных вопросов. Точная стоимость проекта не была неизвестна, однако в литовской прессе упоминалась цифра 5 млрд евро как минимальная.
Именно это обстоятельство, вместе с референдумом, в октябре 2012 года позволили властям Литвы в июне 2013 года сохранить лицо, по сути, дезавуировав проект АЭС. При этом российский проект Балтийской АЭС становится еще более выгодным - крупные энергосистемы более надежны технологически, позволяют обеспечивать переток избыточных и пиковых мощностей, решать проблему резервно-аварийных мощностей.
При этом, РФ (Росатом, позже «Русатом Оверсиз)», не однократно предлагала литовской стороне участвовать в финансировании или строительстве Балтийской АЭС на тех условиях, которые Литва сама сочтет для себя наиболее целесообразными. Однако нет оснований полагать, что руководство Литвы, готово принять участие в проекте в той или иной форме, отказавшись от политических иллюзий.
Важной частью проблем энергетических отношений между Россией и странами Балтии является рынок газа. Косвенно к этой проблеме относится и вопрос газопровода «Nord Stream». Ведь балтийский регион, изолирован от основной газовой системы Европейского союза.
Страны Прибалтики, как и Финляндия, получают природный газ из РФ. В 2011 совокупный объем импорта составил 0,36 млрд. куб. м. для Эстонии, 0,66 млрд. куб. м. для Латвии, и 2,63 млрд. куб. м. для Литвы (только 50% этого объема использовалось для нужд энергетики, другая половина -как сырье для химического завода «Ахема»). 75
В 2009 году, в плане действий по объединению энергетических сетей восточной части Балтийского региона, были представлены все возможные СПГ-проекты в странах Балтии и Финляндии. Отдельно, указывалось, на что ввиду небольшого объема рынка (около 10 млрд. куб. м. в год) единый совместный проект будет целесообразным только параллельно с развитием параллельно региональной газотранспортной инфраструктуры. При этом в этом, в вопросе «обеспечения газовой независимости» страны региона действуют довольно разрозненно, и не в состоянии договориться о месте будущей единой точке импорта, что ставит под сомнение экономическую эффективность использования СПГ в среднесрочной перспективе по сравнению с импортом российского газа, это позволяет предположить, что в Балтийском регионе на ближайшее десятилетие классический газ будет играть ключевую роль в общем газовом балансе. Соответственно и в проблематике энергетической дипломатии роль газа останется неизменной.
Важным в контексте оценки иррациональности политики стран Прибалтики по отношению к РФ является вопрос энергетического транзита. Транзитные поставки связывают экономики Латвии, Эстонии и Литвы с экономикой РФ так, что относящиеся к нему вопросы могут быть перенесены в политическую плоскость. Также, имеет место быть и обратная ситуация, когда политические воззрения влияют на решения об инвестириовании в инфраструктуру транзитного транспорта или о переориентировании транзитных поставок с одного транспортного пути на другой.76
Дело в том, что после утраты контроля над транспортной системой стран Балтии РФ предприняла значительные усилия по наращиванию мощности собственных балтийских портов, так как о достижении взаимопонимания и лояльности по вопросу "балтийский коридора" со стороны политиков прибалтийских стран речи не шло.
-е годы не подтвердились надежды ряда российских политиков на то, что Россия сможет получить лояльный по отношению к себе "балтийский коридор", наличие которого существенно облегчит нашей стране интеграцию с Европой.
Первым шагом в этом направлении стало строительство Балтийской трубопроводной системы (БТС) предназначавшейся для экспорта нефти в Европу, и транзита нефти из стран СНГ, через новый терминал в Финском заливе. Опыт БТС-1 был признан удачным, и 26 ноября 2008 года Председателем Правительства РФ В.Путиным было принято распоряжение о проектировании и строительстве БТС-2 по маршруту г. Унеча (Брянская область) - г. Усть-Луга (Ленинградская область).
Таким образом, к 2008г. очевидной стала тенденция к замещению транзита через порты Прибалтики. Основной причиной, тому, можно считать чисто экономические, а не политические мотивы, так как за прошедшее время произошло общее увеличение объема транзитных мощностей.
Тенденции не изменилась и в 2013 году: большая часть увеличения объема грузоперевалки (95%) пришлась порты Ленинградской области77. Это в свою очередь привело к росту конкуренции между странами Прибалтики, и возрастанию значение политической составляющей транзитного бизнеса77.
Но, даже вопрос экономических выгод не может изменить существующий вектор энергетических отношений РФ и стран Прибалтики, находящийся между бизнесом и политикой. Вопрос с Мажейкяйским НПЗ яркое тому свидетельство. Расположенный на ответвлении нефтепровода «Дружба», он имеет реверсные характеристики и может осуществлять как экспорт нефтепродуктов, так и получать нефть для нужд завода.
Результатом чисто политического решения по продаже Мажейкяйский НПЗ американцам, и неудачной приватизации Mazeikiu nafta в 2002-2003гг. стало непризнанное официально банкротство завода и огромные убытки для бюджета Литвы. Даже после этого уже в 2006г. в стране была развернута мощная антироссийская компания, во избежание приобретения РФ Mazeikiu nafta. В итоге, завод был приобретен польской компанией «Orlen» и даже стал прибыльным, т.к. в регионе наблюдался общий дефицит мощностей. В 2006 году на нефтепроводе, доставлявшем нефть из РФ, произошла авария, приведшая к прекращению "Транснефтью" экспортных поставок в латвийский порт Вентспилс, а также на литовский Мажейкяйский НПЗ. Прекращение транспортировки нефтепродуктов в Мажейкяй имело и политическую сторону, став своеобразным симметричным ответом правительству Литвы. В 2007г. Литва пригрозила присоединением к польскому вето на новые переговоры с ЕС о Договоре о партнерстве и сотрудничестве, однако ситуацию это не поменяло.
В результате, подводя итог роли прибалтийских стран-членов ЕС на развитие энергетического, как и любых других видов сотрудничества между Европейским Сообществом и РФ, то основным эффектом здесь является лишь дискредитация России как экономического партнера и ухудшение конкурентных условий для ее экспорта. При этом данные действия полностью игнорируют объективную экономическую и политическую логику взаимовыгодных отношений.
Особую актуальность сегодня имеет еще один фактор, затрудняющий российско-европейское энергетическое сотрудничество - обострившаяся конкуренция за энергетические рынки и борьба за энергетические маршруты. Ключевыми моментами, по нашему мнению, в данном контексте являются планы российские и европейские по формированию и развитию объектов энергетической инфраструктуры, которые часто не совпадают, а также ситуация с совместными совместных инвестиционными проектами в области транспортировки природного газа газопроводов: ввод в эксплуатацию газопровода «Северный поток», а события вокруг газопровода «Южный поток» и его конкурента.
2.5 Экспортные трубопроводы как способ реализации энергетических интересов
Каспийский регион - основной поставщик нефти в ЕС с юго-восточного направления, и место где геополитические, а не экономические факторы являются преобладающим. Предметом острой конкуренции не только между РФ, ЕС и США, но и между Арменией, Турцией, Грузией, Ираном и Азейрбаджаном, а также отдельными ТНК становится сегодня выбор маршрутов транспортировки энергоресурсов из региона Каспия. Это можно объяснить тем, что за существующими, либо планируемыми маршрутами стоят экономические и политические интересы отдельных государств и корпораций.
Особенно активны при прокладке новых транзитных маршрутов представители США. Американцы поддерживают целый блок проектов по строительству трубопроводов в рамках образования энергетического коридора «Восток-Запад»78.Администрация США, а также Великобритания на протяжении десяти лет лоббировала свой главный проект в регионе - нефтепровод Баку-Тбилиси-Джейхан (БТД). Этот нефтепровод должен был стать альтернативным энергоресурсам РФ, а также заменить и иранскую нефть. До этого момента основным транзитным монополистом региона являлась РФ, а основными путями транспортировки - Каспийский трубопроводный консорциум (нефтепровод с месторождения Тенгиз в Казахстане до российского Новороссийска) и Северный экспортный маршрут (из Азейрбаджана в Новороссийск). Причем акционерами КТК, выступают, в том числе и крупные американские ТНК («Эксон - Мобил и другие).
Следует отметить, что очевидно за обоснованиями для прокладки данного маршрута со стороны США и Великобритания, такими как необходимостью диверсификации поставок энергоресурсов, которая сможет повлиять на стабилизацию мирового энергетического рынка, стоят и геополитические интересы двух стран. БТД - первый нефтепровод территории СНГ, пущенный в обход РФ, через территории Азейрбаджана, Грузии и Турции. Завершение его строительства в 2005г. сильно изменило геополитическую расстановку сил в Каспийском регионе, снизив влияние российских энергетических компаний, при этом существенно расширив американскую зону влияния. Стоит подчеркнуть, что лоббированный США маршрут, не выходит напрямую на территорию ЕС. Таким образом, в рамках БТД, Европейский Союз также остается зависимым от настроений транзитных стран и владельцев трубопроводных систем.
В результате, интересам ЕС отвечали бы больше российские альтернативные маршруты транзита. Но и здесь реализации взаимовыгодных проектов очевидно помешало наличие политической составляющей. Пример, российский проект Бургас - Александропулис, планировавшийся для транспортировки российской и каспийской нефти в обход проливов Босфор и Дарданеллы так и не был реализован.
Однако 12 марта 2013 года, один из участников проекта Болгария окончательно денонсировала этот проект. Не смотря на то, что на официальном уровне это решение объяснялось финансовыми и экологическими соображениями, можно предположить, что на данные обстоятельства повлияло и то, что Болгария - страна НАТО, и в тот период стояла в очереди на членство в ЕС.
Помимо выше названного альтернативного российскому маршрута БТД, в Европе разрабатываются и другие варианты маршрутов газа и нефти: трубопровод «Белый Поток» (прохождение газа от месторождения Шах-Дениз в Азейрбаджане в грузинский Батуми и далее на Украину), нефтепровод Бургас-Влера (от болгарского Бургас до албанского Влера), «Набукко» (от месторождений газа в Туркмении и Азейрбаджане до территории ЕС).
Среди альтернативных направлений, сам ЕС отдает приоритет сегодня, так называемому Панъевропейскому нефтепроводу, который должен будет связать румынский Констанца на Черном море с итальянским Триестом). Его сооружение позволит странам ЕС получать сырую нефть из Туркмении и Азейрбаджана, минуя перегруженный Босфор. Основными проблемами этого проекта Евросоюза здесь являются уже окупаемость и наполняемость79.
Анализируя данную ситуацию, можно констатировать, что на Каспийском направлении энергетическая политика РФ не была эффективно реализована, в виду недостаточного использования политических технологий воздействия, что в свою очередь было сделано ЕС и США. В то же время, огромного количества альтернативных, но так и нереализованных проектов, в виду их протяженности и дороговизны, и серьезные проблемы с наполняемостью данной инфраструктуры, свидетельствует о том, европейским партнерам так или иначе придется сотрудничать с РФ. Российская же сторона, в виду сложившейся ситуации значительно смогла диверсифицировать нефтяной экспорт за счет быстро растущего энергорынка Азии (запуск трубопроводной системы Восточная Сибирь-Тихий океан).
Особая ставка в данной связи делается сегодня опять-таки на газовые поставки, в виду наличием у природного газа ряда преимуществ перед нефтью, в том числе и экологических. Эти поставки в ЕС подвержены тем же рискам, что и нефтяные. РФ также выступала в роли крупнейшего транзитера газа, а также осуществляла реэкспорт казахского и туркменского «голубого топлива», что также спровоцировало попытки европейской стороны, как и каспийских поставщиков начать разработку новых маршрутов. Наиболее известными проектами в этой связи стали российские проекты: «Северный и Южный Поток», а также европейский проект «Набукко», ставшие наиболее политизированными и обсуждаемые. Ситуации вокруг них будет посвящена следующая часть главы диссертации.
Кроме того, на энергетические отношения РФ - ЕС очевидно сильно влияние в настоящий момент США, действуюших политическими, финансово-экономическими, информационными методами для достижения своих задач. Серьезную ставку на влияние на рынок сделал и Азейрбаджан, претендующий на роль крупного импортера газа, но значительно уступающий российскому газу по себестоимости добычи. отметить, что данную позицию по отношению к характеру отношений с бывшими постсоветскими странам РФ сформировала впервые. Льготный характер поставок энергетических ресурсов для стран СНГ, в течение долго времени, носил характер своеобразной «предоплаты» за сохранение российско-ориентированной экономической ориентации. Смена в 2005г. политического курса, и интенсификация стремления стать частью «большой европейской семьи ставили под сомнение обоснованность финансовых дотаций Украине со стороны РФ.
.6 «Северный поток» ( Nord Stream) в отношениях РФ и Евросоюза
Как известно, отношения РФ и Украины в 1990-е годы сильно страдали от постоянных «изъятий» природного газа, что привело к тому, что «Газпром» в 1997г. совместно с финским оператором Neste Oy (впоследствии Fortum) разработал проект строительства Северного трубопровода (Североевропейский газопровод, СЕГ). Первоначально в рамках данного проекта рассматривался вариант поставок в Западную Европу природного газа из неразработанного богатейшего Штокмановского месторождения в Баренцевом море. Началом газопровода планировалось сделать Мурманск, и далее он должен проходить через территорию Финляндии, пересекать по дну Балтийское море и заканчиваться в Германии и Дании. Также предусмотрено было и специальное ответвление для Швеции.
В декабре 2000г. Европейский союз присвоил проекту статус «Трансъевропейской сети», в 2002г. определил проект СЕГ как приоритетный 2002-2003гг. стали периодом активного обсуждения проекта на экспертном энергетическом уровне.
сентября 2005г. между ОАО «Газпром», немецкими гигантами -энергетическим концерном «Э.ОН.АГ» в лице «Э.ОН Рургаз АГ» и химическим концерном «БАСФАГ» в лице «ВинтерсхаллАГ» было подписано принципиальное соглашение о строительстве «Северо-Европейского газопровода». Активное участие в реализации данного проекта представителей бизнеса Германии стало еще одной демонстрацией совпадение интересов российских и немецких ТНК в газовой сфере международной экономической и хозяйственной деятельности в рамках Европы. Одновременно с этим, в странах Балтии и Польше, а частично и в Западной Европе, началась активная антироссийская кампания. В 2006 году в странах Прибалтики и Польши на самом высок уровне не были редкостью следующие заявления - «Новый газопровод по дну Балтийского моря, аналогично БАМу - чисто политическое решение», или «Новый пакт Молотова-Риббентропа»72.
В целом, кроме политической составляющей проект подвергся критике еще по ряду направлений:
экономическое. Сюда вошли негативные прогнозы, касаемо, цен на природный газ, большая себестоимость строительства газопровода и добычи сырья, высокие процентные ставки по кредитам.
Экологическое. Возможность повреждения боеприпасов с отравляющими веществами, захороненными на дне Балтийского моря, воздействие на экосистему Балтийского моря (помехи нересту промысловых рыб и т.п.)
Технологическое. Возможность аварий и трудностей в ходе разработки месторождений.
Тем не менее, не смотря на справедливые замечания по поводу экономической обоснованности изменение маршрутов поставок российского газа, и дороговизне обходных морских трубопровóдов, очевидность политической составляющей и в аргументах оппонентов СЕГ также очевидна. Ведь, например, отводы от газопровода, предложенные «Газпромом» странам Прибалтики качественно бы изменили ситуацию с обеспечением газом в этих странах и избавили от необходимости разрабатывать финансово затратные проекты по строительству терминалов сжиженного газа.
Таким образом, следует предположить, что за всеми озабоченностями Польши, Латвии, Литвы и Эстонии, кроется национальная заинтересованность, нацеленная на получение существенные геополитических (укрепление позиций в качестве стран-транзитеров) и экономических (плата за аренду земли и транзит) бонусы, которые будут возможны в случае блокирования реализации проекта.
Позиции остальных стран участников СЕГ были не столь радикальны и более прагматичны: Дания связывала проект с планами увеличения доли природного газа в своем энергобалансе, Финляндия руководствовалась в своих действиях как экологическими, так и экономическими соображениями (привлечение финских компаний в качестве субподрядчиков), позиция Швеции же, не имеющей прямой экономической заинтересованности в данном строительстве, и традиционно скептически настроенной к РФ, не была столь категоричной, и сводилась к вопросам экологии.
Так, СЕГ осенью 2009 года - начале 2010 года получил все необходимые для строительства разрешения у Дании, Швеции, Финляндии, и Германии, а страны Прибалтики и Польша не вошли в маршрут прокладки газопровода.
Следствием, затягивания процесса получения согласования в странах балтийского региона, стал рост стоимости проекта в ходе его реализации с 6 млрд евродо 7,4 млрд евро, а запуск был перенесен с 2010 года на 2011. Вторая ветка газопровода Nord Stream официально была введена в эксплуатацию в 2012 году.
Не смотря существенные задержки, и серьезные экономические опасения реализация данного проекта несет в себе и позитивные эффекты: ЕС на 25% будет в состоянии компенсировать дополнительные потребности в импорте газа, а РФ - использовать не имеющий на своём пути транзитных государств новый экспортный маршрут.
Но даже после ввода в строй газопровода СЕГ, говорить о разрешении всех проблем не приходится. Одним из самых спорных вопросов в рамках проекта СЕГ и распространения новых энергетических норм на объекты энергоструктуры правилам использования проекта «ОПАЛ», являющегося наземным продолжением «Северного потока» на территории Германии. Сутью спора стал установленный Европейской Комиссией в 2009 году для Газпрома запрет использовать больше чем наполовину построенные на же средства концерна транзитные мощности «ОПАЛ», несмотря на отсутствие альтернативных поставщиков в точке входа в данныйгазопровод.80 Этот запрет мог быть снят лишь при условии продажи Газпромом трех миллиардов кубических метров газа в год на открытом аукционе на утвержденных регулятором условиях («программа продажи газа» - gas release program»). Европейская Комиссия, полагает, что данная программа сможет улучшить конкурентную среду на рынке Чехии. Неясными здесь можно считать несколько пунктов, а именно перекладывание финансовой ответственности в реализации внутренних европейских задач на российскую сторону, а также механизм реализации поставленной задачи, так как импортер в любом случае оставался бы неизменным, а купленный на аукционе газ мог быть направлен в любом направлении. Кроме того, предлагаемая ЕС программа продажи газа не по предлагаемым условиям (беспрецедентно крупной по объемам и продолжительной по срокам), не по своей юридической сути, а именно принуждение экспортера осуществлять свою деятельность на условиях иностранного регулятора. Российской стороной эти требования были восприняты как непропорциональные, и неприемлемые, приводящие к простаиванию половины мощностей новой крупной газовой инфраструктуры и серьезным рискам для газоснабжения.
Проблема использования мощностей «ОПАЛ» была поднята в рамках Энергетического диалога России и ЕС, в результате которых в сентябре 2013 года обе стороны объявили о достижении принципиального взаимовыгодного решения, позволяющее полностью загружать мощности «ОПАЛ». Юридически результат этих переговоров должен был быть оформлено весной 2014г81. Однако, по решению ЕС эти сроки были сдвинуты и компромиссное решение о полной загрузке газопровода «ОПАЛ» до сих пор не воплощено в жизнь.
2.7 Газопровод «Южный Поток»
Основным политически и стратегическим важным инфраструктурным проектом для РФ. Является в настоящее время российско - итальянско - французско-немецкий газопровод Южный Поток (ЮП). Его назначение - завершить создание газового кольца, по которому газ из РФ сможет поступать в ЕС по восточному (Ямал-Европа, Союз), северному («Северный Поток») и южному направлениям («Голубой Поток», «Южный Поток»). Благодаря этому маршруту российская сторона помимо новых возможностей сбыта природного газа, получала бы возможность расширения контактов со странами балканского региона.
Сам газопровод ЮП должен будет пройти по дну Черного моря и находиться в исключительных экономических зонах РФ, Турции и Болгарии - от компрессорной станции «Русская» на российском участке побережья до территории Болгарии - из порта Джугба в порт Варна. Общая протяженность участка, проходящего по Черному морю составит около 925км, проектная мощность будет равна - 63млрдд. кубометров.3 Сухопутная часть газопровода будет проходить по территории Болгарии, Сербии, Венгрии и Словении. Конечная точка ЮП - газоизмерительная станция Тарвизио в Италии. В планах также, прокладка от основного маршрута двух дополнительных веток, которые будут проходить через территорию Хорватии и Республику Сербскую82.
Согласно первоначальным планам строительство ЮП должно было начаться в 2012г., а первые поставки природного газа - в 201583.
Возникшие трудности у проекта, связанные с деятельностью противников проекта в Европе, сдвинули эти сроки строительство в Болгарии и Сербии должно было начаться в 2013г., а первый пуск газа намечался на декабрь 2015г.84
История ЮП берет начало в 2006г., когда между «Газпромом» и итальянской компанией ENI было подписано соглашение о стратегическом партнерстве, дающее российскому газовому концерну осуществлять поставки газа в Италию на долгосрочных условиях. В 2007г. между ОАО «Газпром» и ENI был подписан Меморандум о взаимопонимании по реализации проекта газопровода ЮП, что фактически положило начало его реализации85.
Ключевой транзитной страной проекта, по территории которой должен был быть проложен сухопутный участок ЮП должна стать Болгария. Для практического воплощения проекта, в течение трех следующих лет межправительственные соглашения были подписаны с Грецией, Австрией, Словенией, Венгрией, Хорватией, а также заключены двусторонние соглашения о сотрудничестве с уполномоченными национальными энергетическими компаниями данных государств.
Последующий период 2012-2013гг. стал переломным для энергетической политики РФ в южном направлении. Реализация российского проекта сталкивалась с большим количеством трудностей, такими как давление некоторых западных стран, конкуренция со стороны зарубежных ТНК, а также активная общественно-политическая деятельность, направленная против прокладки ЮП через территорию конкретных европейских государств. Тем не менее, в декабре 2012г. после принятия принципиальных финансовых и инвестиционных решений советом директоров проекта, было начато строительство морского участка ЮП.
Для внешней политики РФ важность ЮП очевидна. Об этом, например, свидетельствует, особое внимание проекту со стороны Президента РФ, который лично контролирует реализацию строительства, как с формальной, так и с неформальной точек зрения. Так, концерном «Газпром» официально отмечается, что многие шаги компания реализует «во исполнение поручения президента Президента России об ускорении реализации проекта»82. В начале 2013г. на основе совместно принятых решений между РФ и Сербией, Болгарией, Венгрией и Словенией были согласованна программа скоординированных мероприятий, определяющая основные этапы и сроки строительства, подписаны планы работ по сооружению участков газопровода, в этих странах.
Данная политика РФ не может не вызывать недовольство Евросоюза, а также США.
ЕС крайне обеспокоен монопольным статусом России и сильной зависимостью от экспорта, которая в перспективе может даже увеличиться.
В свою очередь, именно эти предпосылки и формируют основное проблемное поле, связанное с проектом ЮП, и всей энергополитикой ЕС.
Европейский Союз достаточно своевременно отреагировал на эти «вызовы». Еще в 2002г. Еврокомиссией была инициирована, а уже в 2005г. реализована, путем подписания Договора о создании Энергетического Сообщества - инициатива по созданию на Балканах регионального рынка электроэнергии и газа». Благодаря чему вопрос о электроснабжении Балканах был переведен на наднациональный уровень.
Следующим этапом, соединившим в себе все тенденции в этом направлении стало принятие - Третьего Энергетического Пакета, подробно рассмотрено нами в предыдущих частях, и рассматриваемого РФ как дискриминационный. В результате, применительно к проекту ЮП, можно заключить, что основная его проблема-противодействие со стороны ЕС.
С одной стороны, все это позволяет прийти к выводу о том, что соперничество РФ и ЕС в реализации энергопроектов бесперспективны. Успешность их воплощения напрямую зависит от стоимости реализация намеченных планов, международно-правового закрепления сырьевой базы, состава и заинтересованности участников, наличия технико-экономической документации. При учете этих параметров, российские проекты выглядят более выгодными и конкурентоспособными.
С другой стороны, вопросы вызывает внешнеэкономическая стратегия РФ на европейском направлении, так как развитие трубопроводной инфраструктуры, осуществляемое Газпромом и направленное на расширение рынка сбыта углеводородов, требует огромных финансовых затрат, которые большей частью берет на себя российская компания. Эта стратегия никак не соотносится с планами ЕС по максимальной диверсификации маршрутов транзита энергоносителей. Результатом этого может стать снижение мобильность предложений ОАО «Газпром» конечным потребителям. Поэтому, более целесообразным и эффективным для госкорпорации было бы расширение мощностей по хранению природного газа, как в Европейском Союзе, так и вблизи его границ, а также разработка своповых газовых контрактов (поставки по схеме замещения, используются в случае невозможности прямых поставок) другими поставщиками газа.
Еще одна особенность проекта ЮП, являющаяся аргументом критики его противников - отсутствие нацеленности на новые рынки сбыта. Основная цель нового газопровода - перенаправление транзитных потоков природного газа с территории Украину. Таким образом, реализация ЮП несет для ЕС вопросы, связанные уже и с вопросами внешней политики: противодействовать ЮП с целью политической и экономической поддержки Украины, принимая на себя ожидаемые риски транзитных кризисов образца 2009 года и финансовое бремя по реконструкции украинской ГТС, либо же разрешить реализацию проекту, существенно подорвав экономическое положение Украины (ее доход от транзита газа на 2013г. составил почти 3,6 млрд долларов89), и допустить усиление позиций РФ на Балканах.
За последнее время ЕС показал себя в качестве мощнейшего антилобби ЮП. В декабре 2013 года Европейская Комиссия в жесткой форме объявила о том, что двусторонние межправительственные соглашения по данному проекту, заключенные между РФ и шестью государствами-членами ЕС (Австрией, Венгрией, Грецией, Болгарией, Словенией и Хорватией) в период с 2008 по 2010гг. не соответствуют Третьему энергетическому пакету в связи с чем, они должны быть либо пересмотрены либо денонсированы90. Основные претензии к проекту заключались в нарушении, по мнению Европейской Комиссии, положений Третьего энергетического пакета ЕС о разъединении вертикально-интегрированных газовых компаний (производитель и поставщик газа является акционером компаний - операторов ЮП), обязательном доступе третьих лиц (вся мощность ЮП зафрахтована под нужды одного заказчика) и тарифном регулировании транспортировки газа (тарифы должны определяться независимыми энергетическими регуляторами). В январе 2014 года рабочая группа представителей Еврокомиссии и Минэнерго РФ сформировали комиссию для согласования позиций по возникшим претензиям. По итогам ее работы, обе стороны не пришли ни к каким договоренностям, а официальный Брюссель, на фоне разворачивающегося внутриполитического кризиса на Украине, уже в июне 2014 года предъявил свои претензии к процедуре организации тендера по болгарскому участку «Южного потока»,91 данный проект все еще имеет хорошие шансы на реализацию.
Во-первых, задействованные в проекте «Южный поток» государства-члены ЕС официально на высшем политическом уровне выступили с поддержкой проекта, напрямую связывая с ним свою энергетическую безопасность и социально-экономическое развитие. Ряд стран (Болгария, Республика Сербская), участвующие в ЮП присвоил проекту статус «национального значения», что автоматически может вывести газопровод из под юрисдикции Третьего Энергопакета, т.к. в случае присвоения ему аналогичного статуса во всех странах - транзитерах, проект получает статус европейской трансграничной сети (TEN)
Во - вторых, проект жизненно важен для беднейших стран Юго-Восточной Европы, членов ЕС, на энергобаланс и экономики которых напрямую влияют транзитные риски.
Одновременно с этим газопровод все еще имеет предостаточно «подводных камней» на пути своего строительства. Реализация только сухопутной части требует множества технических согласований со странами, членами ЕС, имплементировавшими нормы Третьего Энергопакета, и даже если трубопровод будет построен, без соответствующих договоренностей, он не сможет функционировать. Кроме того, обострение мирового кризиса, как следствие может спровоцировать политическую нестабильность в государствах, заключивших с Газпромом межправительственные соглашения, что может
Внести существенные коррективы в сам проект и сроки его реализации. Например, в этой связи детально рассматривается возможность прокладки газоотвода в Македонию.
Помимо этого, на реализацию проекта серьезное влияние оказывает серьезная зависимость руководства Болгарии от политики ЕС и США, а также внутриполитическая (ориентация на вступление в ЕС; намерение автономного сербского края Воеводина отделиться от Сербии) и внутриэкономическая (интересы крупнейших нефтегазовых компаний Европы - венгерским MOL) ситуация в Сербии .
В результате, отсутствие единства энергетических подходов к проблеме энергобезопасности между РФ и ЕС, а также несовпадения геополитических целей и задач максимально политизируют ЮП, как со стороны РФ, так на уровне ЕС и не дают обоим партнерам посмотреть на существующие спорные моменты шире.
2.8 Проект «Набукко» (Nabucco)
Впервые представленный в 2004г. европейский проект «Набукко» до начала мирового финансового кризиса был обозначен в качестве главного, альтернативного российскому объекта энергоинфраструктуры. Планировалось, что он свяжет месторождения Туркменистана и Азейрбаджана с Евросоюзом (прежде всего в Германию и Австрию)
Протяженность трубопровода равнялась 3300км, пропускная способность 26-32 млрд м3 в год. Планируемая себестоимость проекта должна была составить 7,9 млрд. евро93, но уже в феврале 2011г. компания BP оценила реальные затраты на данный проект в 14 млрд. евро94.
Сам этот проект начал разрабатываться еще в 2002г. и согласно первоначальным планам строительство трубопровода должно было начаться в 2011г. и завершено в 2014г.95. Однако в настоящий момент возможной датой называется 2018г., к которой планируется выход на запланированные объемы добычи природного газа на месторождении Шах-Дениз.
Изначально поставки газа планировалось осуществлять с месторождений Ирана в Персидском заливе, но конфликт вокруг иранской ядерной программы сдвинул границы трубопровода на Каспий, в Азейрбаджан. Однако эта страна не располагала достаточными объемами для загрузки двух экспортных тубопроводов мощностью свыше 40 млрд.м.3. Поэтому Иран и Турция еще в 2007г. начали совместно разрабатывать месторождения Южный Парс и сооружение трубопровода для транспортировки добываемого газа в Турцию. Пропускных способностей данного объекта (30 млрд. м.3 в год) для «Набукко» было бы вполне достаточно. Однако, даже не смотря на экономические и технические сложности, реализацию данных планов ставят под угрозу существующие политические риски, связанные с возможной нестабильностью в регионе.
В рамках рассмотрения истории проекта этого газопровода необходимо отметить и политическую обстановку, которая его окружала. Примечательно, в этой связи присутствие заместителя помощника госсекретаря США М. Брайза и спецпредставителя США по энергетическим вопросам в Евразии Р. Морнингстар в июле 2009г. в Анкаре при подписании соглашения о европейско - турецкого трубопровода строительстве «Набукко».96 Такое внимание официального Вашингтона к перераспределению маршрутов транспортировки из Каспийского региона, явно свидетельствует о желании США включиться в этот процесс, используя при этом политические, финансово-экономические, информационные методы97.
Российская сторона, на фоне реализации альтернативного пути доставки газа из Центральной Азии в Европу в обход ее территории через Каспийское море, Азербайджан и Турцию, по мнению западных аналитиков, попыталась нанести серьезный удар по проекту «Набукко», договорившись с Казахстаном и Туркменией о строительстве «Прикаспийского» газопровода, предусматривающего сооружение трубопроводных коммуникаций вдоль восточного побережья Каспийского моря мощностью около 20 млрд. кубометров газа в год с перспективой увеличения поставок. Таким образом, была сделана попытка ограничения доступа европейской стороны к среднеазиатским месторождениям природного газа. Сегодня реализация проекта отложена на неопределенное время и вероятно зависеть от согласованных действий российской и туркменской сторон, отношения между, которыми находятся в состоянии «замороженной стабильности», так как фактически страны являются конкурентами в сфере наращивания поставок газа в Китай и страны ЕС.
Вероятно это, вместе с другими факторами, стало причиной дезориентации потенциальных инвесторов, особенно европейского происхождения, и в конечном итоге также препятствовало реализации проекта.
В результате, 23 апреля 2012г. о своем выходе из «Набукко»98 объявила венгерская компания MOL, а уже в мае 2012г. о своих схожих планах заявила немецкая RWE99.
Реальными конкурентами российских проектов, в настоящий момент считаются тесно связанные с «Набукко» проекты - Трансадриатического газопровода (ТАП) и Трансанатолийского трубопровода (TANAP). Первый, будет транспортировать газ из Каспия через Грецию и Албанию, по Адриатическому морю в Италию, и далее в Западную Европу. ТАП предусматривает до 80 % обратного потока газа и возможность сооружения газовых хранилищ на территории Албании для обеспечения надежности поставок.
Второй газопровод - TANAP должен будет транспортировать газ с месторождения Шах-Дениз до юго-восточных границ Евросоюза. Сам этот азейрбаджано-турецкий проект отлично вписывается в существующую европейскую концепцию «Южного коридора», предполагающего схему альтернативных российским поставок каспийского газа в Европу. Объемы газа на месторождении Шах-Дениз оцениваются 1,2 трлн. м3, а пропускная способность газопровода рассчитывается сегодня от 16 млрд. м3, из которых 10 млрд. м3- экспорт в Европу (в год до 24 млрд. м3), а 6 млрд. м3 должны пойти на внутренне потребление самой Турции100.
Не смотря на то, что строительство газопровода должно было начаться в 2012г. и завершиться в 2017-2018гг., на сегодняшний момент оно так и не началось, не смотря на подписание участниками проектов ТАП и TANAP Меморандума о взаимопонимании и сотрудничестве101.
Очевидно, что для воплощения этих крупных проектов требуется достижение множества согласований и договоренностей, в том числе и политической направленности, что в свою очередь значительно увеличивает временные рамки их возможной реализации. В тоже время, очевидно, что конкурентная борьба инфраструктурных проектов РФ и ЕС, способствовала реализации амбиций одного из участников проекта TANAP - Азейрбаджана, стремящегося стать самостоятельным игроком на нефтегазовом рынке Европы (доля страны в TANAP за счет местророждения Шах-Дениз около 80 %100).
Таким образом, очевидно, что сегодня Европейский Союз имеет сложности с мобилизацией ресурсов для финансирования крупных инфраструктурных проектов.
Остается нерешенным и главный вопрос большинство запланированных ЕС газотранспортных проектов региона - обеспечение ресурсной базы Каспия. Европа рассчитывает на перспективы увеличения поставок, которые в реальности могут быть связаны лишь с доступом к туркменскому газу, что потребует минимизации экологических рисков и юридической определенности в статусе Каспийского моря.
В результате, можно прийти к выводу о том, что заявления о продвижении проектов каспийских трансграничных газопроводов зачастую носят спекулятивный характер и обусловлены политическими, а не экономическими соображениями.
Тем не менее, это отнюдь не означает отсутствие препятствий в планах по реализации ЮП, которое не смотря на свою экономическую привлекательность для ЕС, встречает массу препятствий на своем пути, большинство из которых имеют явную политическую составляющую.
.9 Позиция РФ в отношении ДЭХ
Обсуждая принципы сотрудничества РФ и ЕС, нельзя обойти вниманием позиции обоих партнеров по применению Договора к Энергетической хартии («ДЭХ»). Энергетический пакет Европейского Союза напрямую предусматривает, что сотрудничество с РФ должно базироваться на принципах ДЭХ и проекта Транзитного протокола к Энергетической хартии.
Сам ДЭХ возник как юридически-обязательное «продолжение» Европейской Энергетической хартии, подписанной 17 декабря 1991г. Этот документ был разработан на основе Энергетической хартии и в 1994г. открыт для подписания102. Цель ДЭХ - установление рамок для «оказания содействия долгосрочному сотрудничеству в области энергетики на основе взаимодополняемости и взаимной выгоды, в соответствии с целями и принципами Хартии»463.
ДЭХ был подписан 51 государством и 16 апреля 1998г. вступил в силу. Территориальная сфера действия этого документа охватывает практически на все страны Западной Европы, СНГ, а также Турцию, Австралию, Японию и Монголию. Таким образом, этот договор не ограничивается региональным масштабом, но и говорить о его универсальном характере не корректно, так как, что ДЭХ не подписан, ключевыми игроками энергетического рынка, как США, Канада, Иран, Кувейт, Нигерия, Катар, Саудовская Аравия, ОАЭ, Венесуэла, Алжир, Ливия. Это говорит о том, что «к ДЭХ благосклонно относятся страны, являющиеся главным образом потребителями. Большинство же стран-производителей имеют серьезные опасения по поводу участия в ДЭХ»103.
Его не ратифицировали и ряд подписавших его стран, среди которых: РФ, Белоруссия, Исландия, Норвегия и Австралия. Из пяти государств, нератифицировавших ДЭХ (Австралия, Беларусь, Исландия, Норвегия, Россия), Беларусь применяет Договор на временной основе, то есть может в любой момент до ратификации заявить о своем намерении не становиться участниками данного договора. РФ также применяла его на временной основе до октября 2009г., до момента выхода из временного применения ДЭХ.
Говоря о ДЭХ, следует также отдельно отметить, что сам он явился плодом политического компромисса, вследствие чего ряд его важных положений был сформулирован нечетко, оставляя неясность в толковании. Данный факт может негативно отразиться на практике применения данного документа, создавать фактор неопределенности. Именно эти же причины, вероятно, сыграли не последнюю роль в том, что принявшие активное участие в переговорах по ДЭХ США и Канада в результате так и не подписали его.
Договор к Энергетической Хартии явился своего рода « конституцией» хартийного процесса инициированного ЕС. Фундаментальная его цель - усилить верховенство закона в энергетических вопросах путем создания унифицированного свода правил, которым должны следовать правительства всех стран-участниц.
В настоящий момент ДЭХ, регулирует достаточно широкий комплекс отношений в сфере энергетики. К важным блокам вопросов можно отнести торговлю, транзит и инвестиции. Существенными являются положения об экологических моментах, налогообложении, открытости, государственных и привилегированных предприятиях. Одна из главнейших ролей ДЭХ заключается в установлении механизма разрешения межгосударственных («горизонтальных») и инвестиционных («диагональных») споров.
Возвращаясь к взаимоотношениям РФ-ЕС в контексте ДЭХ, не смотря на жесткую критику в адрес Энергетической хартии после газового кризиса 2009 года, политическим руководством России, в лице Президента Д.А. Медведе было предложено несколько вариантов действий для разрешения накопившихся проблем: модернизация Хартии, или подготовку нового базового соглашения.
апреля 2009г. в рамках объявленных предложений был официально опубликован "Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы)" ставший апрельской инициативой Президента РФ.
Однако ни эти российские предложения, ни последующие, связанные с идеей создании новой системы взамен ДЭХ не вызвали у потенциальных партнеров особого энтузиазма.
Кроме того, необходимо сказать о том, что и до событий 2009г. российская сторона указывала европейским партнерам на ряд беспокоящих ее обстоятельств, связанных с ДЭХ. Так, представителями политического руководства РФ неоднократно заявлялась позиция о нецелесообразности ратифицировать ДЭХ в существующей редакции, без устранения озабоченностей, вытекающих из него. Однако само по себе устранение рисков - не повод брать на себя существенные международно-правовые обязательства, для РФ, Конституцией которой предусмотрено прямое действие и приоритет норм международных договоров над внутренним правом. При этом особое внимание обращалось на то, что формально взаимный допуск к энергетическим рынкам Договаривающихся сторон, предусмотренный ДЭХ, далек от содержательной и материальной взаимности. Пример этого несоответствия - РФ обладает серьезный рынок добычи, а большинство Договаривающихся сторон такого рынка не имеют.
Кроме обоснованных претензий РФ к отсутствию в ДЭХ механизмов принуждения государств - членов к выполнению взятых на себя обязательств, и эффективного предупреждения и разрешения чрезвычайных ситуаций в энергетическом секторе, спорными моментами между РФ и ЕС в рамках этого документа стали также инвестиционные и транзитные положения ДЭХ.
Говоря об инвестициях, в ДЭХ прописаны унифицированные международные правовые нормы, регулирующие инвестиции в энергетической сфере. Ими определяются два основных момента: режим иностранных инвестиций и стандарт их защиты. По сути, инвестиционные нормы определяют условия доступа на энергетические рынки Договаривающихся сторон и являются средством, позволяющим защитить капиталовложения на рынках государств - производителей.
Договор ограничивает перечень оснований, по которым государства могут вводить ограничения в отношении иностранных инвесторов, и даже введение ограничений по указанным в ДЭХ основаниям может стать предметом арбитражного разбирательства, если иностранный инвестор или страна-экспортер считает применение ограничений в свой адрес неправомочными. Российские энергетические компании реализуют огромное количество проектов в сфере энергетики за рубежом, в том числе на территории стран ЕС. В этой связи, серьезные обеспокоенности вызывает: невозможность достижения содержательной взаимности между РФ и ЕС в силу разных характеристик их энергетических рынков, усиливающийся эффект «давления» антимонопольных требований ЕС по мере роста объема поставок из РФ.
Рассматривая же транзитные положения ДЭХ, необходимо отметить что, не смотря на то, что они распространяются на широкий круг физически перемещаемых энергетических материалов (углеводороды, электроэнергию, каменный уголь, ядерные материалы, а также топливную древесину и древесный уголь), основная сфера их применения сводится к сетевой энергии (углеводороды и электроэнергия), где роль транзита особенно велика.
Для российской стороны эти положения крайне актуальны, ведь, с одной стороны, она осуществляет транзит через территории соседних стран, с другой стороны, она сама является транзитной территорией. Здесь, помимо уже упомянутого нами непроработанного механизма разрешения транзитных споров, серьезную обеспокоенности РФ вызывали положения ДЭХ, требующие применения национального режима к транзиту энергии, которые могли быть интерпретированы в ущерб России - о соотношении уровней транзитных тарифов и тарифов на внутреннюю транспортировку. Указанное положение фактически означало применение национального режима транспортировки к транзиту энергоресурсов. В РФ внутренние тарифы на транспортировку газа - предмет государственного регулирования и их уровень ниже, чем в странах Европы.
В ходе парламентских слушаний в январе 2001 года по вопросу о ратификации ДЭХ Государственная дума РФ приняла прагматичное решение, что все озабоченности в отношении транзитных положений ДЭХ должны быть разрешены специальным юридически обязательном протоколе к Энергетической хартии по транзиту. В течение многолетних двусторонних консультаций экспертными представителями РФ и ЕС по были выработаны специальные взаимоприемлемые решения в отношении положений ДЭХ о транзите. Разногласия остались лишь в отношении предложения Еврокомиссии, не классифицировалось движение энергоресурсов внутри Евросоюза как транзит. Основным аргументом здесь стало то, что внутри единого рынка в принципе не может быть транзита. Хотя данная модель вряд ли применима к современному формирующемуся газовому рынку ЕС с его моделями системы территориальных рыночных зон с тарифами и виртуальными торговыми рыночными площадками (хабами) внутри каждой зоны.
Тем не менее, стоит отметить, что не все возражения, выдвигаемые российской стороной являются обоснованными. Так, Брюссель и отдельные члены ЕС абсолютно справедливо говорят о том, что о полном отказе ДЭХ не может идти речи, так как после вступления его в силу в 1998 году и подписания его 51 страной, этот стал частью системы международного права, и заставить все участвующие стороны отказаться от существующей редакции в пользу еще неразработанного нового соглашения крайне маловероятно. Кроме того, с обеих сторон очевиден «фактор дезорганизации», когда оба партнера склонны к расширительному или неверному толкованию ДЭХ. Европейский Союз, навязывал России такую интерпретацию положений ДЭХ, которая соответствовала процессу либерализации внутреннего законодательства Сообщества, но противоречила заложенному в ДЭХ принципу «минимального стандарта» (каждая страна может идти дальше, чем того требует ДЭХ, но не может требовать того же от других стран - членов). Российская же сторона, в лице некоторых политиков, стремящихся получить политические дивиденды, склонна была к обсуждению положений договора в неком «виртуальном пространстве», обсуждая на самом деле отсутствующие в этом документе статьи.
Также абсолютно объективно то, что неучастие РФ в Договоре к Энергетической Хартии не ведет ни каким образом к его ликвидации. Результатом этого будет лишь то, что позитивные стороны договора, которые несомненно в нем присутствуют (механизм снижения рисков) будут использоваться другими страны, которые смогут снизить финансовые издержки своих энергетических проектов относительно российских, и повысить конкурентоспособность.
Кроме того, вряд ли неучастие такого крупного производителя энергетических ресурсов и транзитной страны, каким является РФ, сможет способствовать запуску эффективного механизма предотвращения чрезвычайных ситуаций в энергетике, чего собственно и добивалась российская сторона. События январского российско-украинского газового кризиса, скорее должны были быть для РФ возможностью запустить и возглавить процесс модернизации договора, выступив, в частности, с новым соглашением, проект был даже подготовлен "Газпромом". Сегодня же Россия предложение РФ подписать такое соглашение на двусторонней (Россия - ЕС) основе, безучастие других транзитных стран не соответствует интересам ни одной из сторон.
Абсолютно очевидно сегодня, что в рамках ДЭХ российская сторона вполне способна добиваться защиты своих национальных интересов, способствуя тому, чтобы апрельские инициативы Президента РФ были инкорпорированы в этот документ, а не стремится де-факто выстраивать две параллельные системы правового регулирования международной энергетики. Тем более, что успешный опыт совместной работы двух сторон (Транзитный протокол) является ярким тому подтверждением.
Российская сторона, стоя на своих принципиальных позициях, вполне может участвовать вместе с другими странами в реализации такого формата, как "Энергохартии-плюс", который не обязывает ратифицировать ДЭХ, но дает возможность активно участвовать во всех дискуссионных площадках в рамках этого договора. Также только присутствие РФ на любом уровне консультаций, сможет помочь защите своих интересов, влиять на политическое руководство Хартии, и происходящие в нем процессы.
Таким образом, присутствие объективной необходимости участвовать в ДЭХ для обоих партнеров, находящихся на различных звеньях «энергетической цепочки» очевидна, и требует детального анализа законодательства и практики что позволило бы сделать его привлекательным для более широкого круга участников и превратить в по-настоящему универсальный инструмент, регулирующий отношения в сфере энергетики.
.10 Экологическая составляющая энергетической политики Европейского Союза и ее влияние на отношения с РФ
Приоритетным вопросом энергетической политики ЕС, тесно связанным с политической и экономической повесткой дня, является экологический фактор. Европейское Сообщество рассматривает процессы производства и потребления энергии, как первоочередную проблему в силу трех связанных между собой причин:
изменение климата: сжигание ископаемого топлива для получения энергии - основной антропогенный источник парниковых газов;
продолжение масштабного потребления невозобновляемых запасов ископаемого топлива и необходимость обеспечения устойчивости;
безопасность энергоснабжения (ЕС импортирует более 50% потребляемых энергоносителей)
Важнейшим фактором, побуждающим Европу к проведению активной климатической и экологической политики служит высокая зависимость от импорта энергоресурсов (особенно нефти и газа), обусловленная постепенным снижением собственного производства в связи с истощением запасов, несмотря на стагнацию потребления, ставшую результате повышения энергоэффективности.
Очевидно, что столь амбициозные цели в области энергетики и климата декларируемые Европейским Союзом, не могут не затрагивать интересы крупнейшего импортера энергетических продуктов и материалов на рынок Европы - РФ. Российская сторона, относительно недавно ставшая активным участником мировых соглашений в области изменения климата, подавляющая часть экспорта, которой в ЕС составляют энергоресурсы (сырая нефть, нефтепродукты, природный газ, каменный уголь), а также относящаяся к странам, которые не учитывают (или слабо учитывают) углеродные издержки в экономической деятельности, может оказаться крайне чувствительной к законодательным инициативам Европы в области экологии.
Необходимо отметить, что сегодня ЕС позиционирует себя в качестве своеобразного лидера в области успешной реализации «климатической» политики в мире, являясь одним из инициаторов переговорного процесса в данной области и заключения соответствующих международных договоров. ЕС принял на себя ряд обязательств по сокращению выбросов парниковых газов и развитию новых источников энергии на международном уровне, и в рамках регионального интеграционного объединения.
Помимо декларируемых целей, стоит также учесть и прагматический аспект, взятых на себя обязательств Европейским Союзом, среди которых : увеличение использования более экологически чистой, производимой непосредственно на территории ЕС энергии; ограничение волатильности возросших цен на нефть и газ; увеличение количества новых рабочих мест благодаря стимулированию развития инновационных технологий .
Все эти комплексные количественные цели европейской политики на период с 2013 до 2020гг., известные как цели «20-20-20», были определены в декабре 2008г., с утверждением «климатического и энергетического пакетов » (действует с июня 2009г.). В данной связи важно остановиться механизмах, избранных Сообществом для реализации заявленных целей. ЕС применяет широкий круг мер, связанных как с достижениями в области энергоэффективности, так и директивные инструменты политики и вместе с экономическими механизмами. Последние играют в реализации климатической политики Европы особую роль и являются наиболее эффективными, принимая во внимание тот факт, что только прямые расходы на реализацию энергетического и климатического пакета мер согласно оценкам Европейской Комиссией должны будут составить 70 млрд. евро в 2020г116.
Среди активно применяемых экономических инструментов - налоги или освобождение от их выплаты, субсидии, добровольные ограничения по снижению выбросов.
Наиболее известный инструмент системы энергетического налогообложения ЕС - Европейская система торговли квотами на выбросы (Emissions Trading System - ETS), -самая крупная в мире подобного рода схема, созданная согласно директиве Европейского парламента и Совета в 2003г107. Данная система предполагает выдачу разрешений (квот) на выбросы и возможность покупки их в случае, если эмиссия превышает установленный «потолок», у предприятий «перевыполняющих» обязательства. Данная система минимальных налогов распространяется на энергоносители (нефть), а также на всю энергетическую продукцию, включая уголь, природный газ и электричество.
Для выполнения цели повышения доли возобновляемой энергии в производстве и стимулирования использования возобновляемых источников, Европейский Союз применяет широкий набор мер, среди которых квоты и специальные закупочные тарифы (feed-in tariffs), предполагающие повышенные цены на электричество из возобновляемых источников, отраслевые налоговые льготы или полное освобождение от налогов. Активно используется маркировка в отношении «углеродного следа» - понятия, которое обозначает объемы эмиссии парниковых газов в результате деятельности предприятий или производства товара. Примечательно, что единого метода так и не выработано измерения, подходы варьируются, а различные страны ЕС применяют собственную внутреннюю углеродную, или климатическую маркировку.
Очевидно, что в сложившихся условиях, РФ имеет высокую степень уязвимости к возможному введению пограничных мер «климатически ориентированными» странами. Данный факт обусловлен во многом преобладанием «чувствительной» к введению ограничений продукции в экспорте, а также повышенной степенью концентрации поставок на рынках «климатически ориентированных» стран, и в целом высокой зависимостью страны от экспорта. Угрозу представляют для РФ и планы по введению пограничного углеродного налога ЕС, который должен будет распространяться на широкую номенклатуру импортируемых товаров. Последствия этих событий для российской экономики России и ее регионов слабо прогнозируемы в связи с неопределенностью перспектив введения пограничных мер и отсутствием их перечня.
Сама же государственная экологическая политика РФ неоднократно становится объектом критики европейских официальных ведомств и природоохранных организаций. В частности, серьезные вопросы к российской стороне у европейских партнеров вызывают - чрезмерное субсидирование нефтегазового сектора, со стороны государства, отсутствие инструментов непрерывного инструментального экологического мониторинга и измерения негативного воздействия на окружающую среду, а также действующая правоприменительная практика, при которой государство перекладывает на себя финансовые расходы по охране окружающей среды, напрямую или косвенно вызванные деятельностью нефтегазодобывающих компаний. Кроме этого, среди абсолютно справедливо предъявляемых к РФ претензий стоит упомянуть и расточительный характер российского ТЭК (например, неэффективное использование попутного нефтяного газа, выделяющегося при добыче нефти). Неверным, по мнению европейской стороны, является и повышенное внимание РФ к освоению новых месторождений в Арктике, так как пока нет окончательных выводов о том, каким образом возможно совместить охрану уникального биоразнообразия за Северным полярным кругом и добычу там нефти и газа110.
В тоже время, не смотря на комплекс существующих проблем в сфере экологического регулирования энергетического сектора, «парниковое» содержание российского экспорта, с одной стороны, и огромный потенциал снижения углеродоемкости (энергоемкости) экономики РФ, с другой, позволяют российской стороне решить задачи повышения эффективности экспортных производств за счет предложения на рынки стран с «парниковым» регулированием «углеродо-нейтральных» экспортных поставок, то есть поставок товаров и услуг в пакете с соответствующим объемом целенаправленных сокращений выбросов108.
Возвращаясь же, в целом, к анализу экологической политики европейского Сообщества и заложенным в нее целям, а также их влиянию на взаимоотношение с РФ, нельзя не указать на тот факт, что сегодня действия, реализуемые Европейской Комиссией в рамках природоохранной и климатической стратегии, к сожалению, не лишены политических и экономических мотивов, и характеризуются противоречивостью и неоднозначностью.
Взятый Европой курс на применение возобновляемых энергоисточников и позиционированием природного газа (в большинстве, российского), как более грязного - по выбросам СО2, а также метана, нежели возобновляемые источники, как представляется несет в себе дополнительные мотивации. Предмет экологичности, того или иного вида топлива по причине отсутствия объективных научных данных о действительной роли антропогенных газов природного происхождения на процесс изменения климата, а также каких-либо исследований о возможных и еще недостаточно изученные негативных воздействиях на окружающую среду «нетрадиционных» источников энергии, становится предметом спекуляций заинтересованных сторон. А в совокупности с возросшим потреблением Европой угля из США (2008 - 2009 гг. - доля американского угля в общем импорте ЕС- 12%, 2011 г.- уже 17%109), вытесненного в ЕС сланцевым газом, являющегося гораздо более грязным и дешевым топливом, нежели газ, на лицо становится не соответствие декларируемых целей и реальных действий.
Еще одним важным моментом, связанным с газовой проблематикой является как никогда актуальный вопрос о возможности добычи газа из нетрадиционных источников энергии в Европе - сланцевого газа. Как известно, природоохранные негосударственные организации выступают резко против его добычи газа из нетрадиционных источников, из-за существующих сопряженных с этим рядом экологических рисков (использующиеся для гидравлического разрыва пласта химические реагенты в случае проникновения в водоносные горизонты, могут быть опасны для окружающей среды и человека). Одновременно с этим показательна позиция «активного бездействия», занятая Еврокомиссии и Европарламента, в целом, не вмешивающихся в разработку нетрадиционных ресурсов, и подчеркивающих их важность для энергобезопасности Европы.
Противоречивостью отличается и позиция ЕС в области атомной энергетики. С одной стороны, в ЕС указываются несомненные ее достоинства (меньшая уязвимость по отношению к изменениям цен на нефть, чем газ или уголь). С другой стороны, отмечается, что «по соображениям безопасности атомная энергетика демонстрирует упадок в рамках любого сценария развития ЕС»111. Эти противоречия, могут быть объяснены, как необходимостью учета официальными институтами ЕС общественного настроя, который резко изменился в отношении «мирного атома» после событий на АЭС «Фукусима», так и снижением возможностей привлечения финансирования. Вероятно, в рамках этой же общей стратегии европейской стороной была использована попыткой для частичного вытеснения России с рынка ядерного топлива ЕС, ведь не смотря на планы по закрытию большого количества энергетических реакторов по всей Европе (прежде всего в Германии, Великобритании, Бельгии), Еврокомиссией была представлена стратегия, предусматривающая «особое внимание» проектам строительства новых энергоблоков по технологиям «неевропейских» (не из ЕС) поставщиков, с целью снижения зависимости от РФ, в планах запуск четырех энергетических реакторов (в Финляндии, Франции, Словакии). Не смотря на скромное количество запуска планируемых объектов, Евросоюз планирует увеличить спрос на европейскую фабрикацию атомных мощностей.
Официальная же позиция, Евросоюза по отношению к добыче РФ нефти и газа на добычи на арктическом шельфе, объясняется, как представляется не только экологическими мотивами, но и продвижением по средствам этих мотивов собственных внешнеполитических интересов в регионе. Так, в марте 2008г. в докладе Верховного представителя Европейского союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности Хавьера Соланы было отмечено следующее: европейским странам следует готовиться к конфликтам с Россией из-за энергоресурсов Арктики112.
В целом, подводя итог, важно отметить, что глобализация энергетических отношений оказывает ощутимые эффекты на экологическую составляющую энергетической политики Европейского Союза и отношения в этой области с РФ. Асимметрия информации, касаемо возможностей и рисков использования тех или иных видов топлива, превращается в аргумент конъюктурной борьбы политических сил и энергетических компаний. Сама же экологическая политика ЕС в области энергетики, сегодня, при всей своей сильной декларативной составляющей, может быть расценена, как способ реализации собственных внешнеэкономических интересов, являясь средством продвижения европейских экологически чистых товаров, услуг и технологий, а также средством давления своей на импортеров энергоресурсов, добиваясь их сговорчивости.
Выводы главы 2
В заключении данной главы необходимо еще раз остановиться на следующем; РФ является крупнейшей нефтедобывающей страной в мире, крупнейшим производителем и экспортером природного газа и четвертым по величине потребителем энергетических ресурсов (после Китая, Индии и США). Помимо обширных запасов ископаемых видов топлива, страна владеет развитой атомной промышленностью и огромным потенциалом гидроэнергетики и других ВИЭ. Производство энергоресурсов в РФ играет намного большую роль, чем внутреннее потребление страны. В общей структуре российского экспорта энергоресурсы занимают фактически первое место. В силу этих причин, основные решения, касающиеся энергетической политики страны, принимаются на высшем правительственном уровне. РФ - один из лидеров в добыче ископаемого топлива и его экспорта. Однако в современных условиях страна сталкивается с рядом рисков, как краткосрочных (возможности неожиданных перебоев в поставках по причинам политического, технического характера, авариями) так и долгосрочных (адекватность инвестиций, необходимых для соответствия российских поставок спросу) способных повлиять на позиции страны в мировой энергетике. Данные риски повышаются как для потребителей, так и для производителей, потому как очевидно присутствие сильной зависимости от единственного поставщика, маршрута или экспортного рынка. Поэтому диверсификация этих территорий является важным аспектом стратегий разрабатываемых для укрепления энергетической безопасности.
Кроме того, первоочередная проблема для страны - спад добычи на крупнейших нефтегазовых месторождениях. Задача компенсировать этот спад усложнена тем, что новые регионы добычи (шельфы арктических, дальневосточных и южных морей) являются высоко затратными, более сложными для освоения с технической точки зрения и зачастую более отдаленными.
Европейский Союз - основной рынок сбыта российской энергии. Энергетическая политика ЕС оказывает непосредственное влияние на торговую и инвестиционную деятельность российских участников европейского рынка. В свою очередь, европейские инвесторы заинтересованы в расширении присутствия на российском энергетическом рынке. Российские инвесторы проявляют растущий интерес к приобретению энергетических активов. Российская сторона сейчас заинтересована не только в иностранных инвестициях, но не в меньшей степени, в передовых технологиях и в доступе на зарубежные рынки. Европейский Союз является крупнейшим поставщиком иностранных инвестиций в российскую экономику, в том числе и в ТЭК. Европейские энергетические компании владеют технологиями, необходимыми для разработки российских месторождений, особенно на шельфе. Таким образом, обе стороны находятся в состоянии взаимозависимости.
Основными международно-правовыми документами, регулирующими отношения между РФ и ЕС в энергетике являются Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС). Данным Соглашением предусматривается обеспечение соответствующих рамок для постепенной интеграции между РФ и более широкой зоной сотрудничества в Европе, создание необходимых условий для учреждения в будущем зоны свободной торговли. В сфере энергетики СПС предусматривает ряд секторальных инструментов взаимодействия, к которым относится и Энергетический диалог Россия - ЕС.
Энергетический диалог был учрежден на шестом саммите РФ - ЕС 30 октября 2000г. и направлен на создание партнерства в сфере энергетики между российской и европейской сторонами, которое «предоставит возможность решать все вопросы общего интереса, относящиеся к сектору, включая введение взаимодействия в энергосбережении, рационализации производства и транспортных инфраструктурах, европейских инвестиционных возможностях, отношениях между производителями и странами-потребителями». Одна из видимых причин учреждения энергодиалога - отказ в 2000г. РФ ратифицировать Договор к Энергетической Хартии. В 2005г. Энергетический диалог стал элементом «дорожной карты» по созданию общеевропейского экономического пространства, то есть фактически открытого интегрированного рынка и некого особого механизма его регулирования. Отличительная черта данных документов - несовпадение приоритетных задач, обозначенных обоими участников сотрудничества. Для ЕС это - либерализация и построение внутреннего рынка, для российской стороны - внимание бюджетной эффективности, модернизации и стабильности институтов, и как следствие получение максимизации доходов.
К настоящему времени, не отрицая, достигнутых в рамках в рамках Энергодиалога результатов, необходимо отметить, что за последнее время данный инструмент двустороннего взаимодействия практически не развивается, а ряд реальных проектов реализуется на основе договоренностей между руководством РФ и ЕС.
Среди основных тенденций и причин, влияющих на совместное российско-европейское энергетическое взаимодействия, начиная с 2000 года, следует выделить:
активизация усилий по разработке и реализации единой энергетической политики как внутри ЕС, так и вне его, то есть фактически гармонизация законодательства и правоприменительной практики третьих стран согласно правовым нормам ЕС;
количественные и качественные изменения на мировых нефтегазовых рынках, затрагивающие интересы поставщиков и потребителей;
необходимость развития международно-правовой базы энергетического сотрудничества между Россией и ЕС, особенно остро проявившаяся после выхода России из режима временного применения Договора к Энергетической хартии;
политизация энергодиалога, особенно после расширения ЕС до 27 членов. В первую очередь, это попытки ряда стран Восточной Европы продвигать свои внутренне и внешне политические интересы в рамках энергодиалога;
геополитический фактор, связанный как с неопределенностью правового статуса ряда нефтегазодобывающий территорий, политической нестабильностью в странах-импортерах, а также с попытками оказать давление на страны- производители углеводородов под теми или иными мотивировками;
конкуренция за энергетические рынки, лоббирование своих политических и экономических интересов по средством борьбы за энергетические маршруты - экспортные трубопроводы как средство реализации энергетических интересов;
продвижение в рамках ЕС активной климатической и экологической политики вместе с которой продвигаются конкурентные преимущества в этих сферах, осуществляются попытки распространить свое влияния на стратегические для РФ области., общий вектор развития российско-европейских отношений, находящихся вне проблем энергетики.
Обозначенные факторы не способствуют стабилизации в энергетических отношениях между РФ-ЕС и одновременно с этим демонстрируют общий вектор развития взаимоотношений в сферах, находящихся вне вопросов энергетики.
энергодиалог политика газовый
Глава 3. Проблемы и перспективы энергетического партнерства РФ - ЕС
.1 Проблемы энергетического партнерства
Процесс энергетического сотрудничества в рамках Энергодиалога между РФ и ЕС прошел достаточно долгий путь, и несмотря на очевидные достигнутые успехи в таких сферах сотрудничества, модернизация российского энергетического комплекса, а также энергоэффективность, ряд стратегических цели так и не был достигнут. При этом конечная цель двустороннего взаимодействия - гармоничные и долгосрочные взаимоотношения в сфере торговли энергоносителями, не претерпела за все это время изменений. Ключевыми характеристиками взаимоотношений России и ЕС за весь период сотрудничества стали, с одной стороны, взаимозависимость и существенные расхождения по поводу основ взаимодействия, с другой.
Важным в этой связи является и несовпадение стратегических приоритетов, намеченных обоими участников сотрудничества. Для ЕС, согласно «Зеленой книге» 2006г., это либерализация и построение внутреннего рынка 28 стран-членов. Благодаря этому, предполагается обеспечить безопасность и доступность энергопоставок, то есть цены, являющиеся по мнению сообщества приемлемыми поставляемых энергоносителей. Россия, как следует из Энергетической стратегии на период до 2030г., акцентирует внимание на бюджетной эффективности, модернизации и стабильности институтов, что как следствие должно обеспечить максимизацию доходов.
На официальном же уровне обе стороны единодушно позитивно оценивают десятилетний опыт деятельности Энергодиалога «Евросоюз - Россия» и придают особое значение тому, что он способствует взаимному укреплению доверия. Еврокомиссар по энергетике Г. Оттингер на юбилейной конференции в ноябре 2010 года в своей речи подчеркнул: « Диалог в значительной степени способствовал укреплению доверия между Евросоюзом и Россией в стратегически важном энергетическом секторе».
Экспертные оценки, в свою очередь, подчеркивают чрезвычайно низкую эффективность работы институтов Энергодиалога. Президент Центра энергетической дипломатии и геополитики и постоянный участник Энергодиалога С. Жизнин, отмечает что «в целом, на практике диалог не развивается, а ряд реальных проектов реализуется на основе договоренностей между руководством России и ЕС».
Проблемам по изучению эффективности Энергодиалога как инструмента взаимодействия РФ-ЕС и перспективам его развития посвящено большое количество серьезных исследований. Среди, которых стоит отметить статьи И. Гудкова, Н. Кавешникова, А. Деденкулова, Т.Романовой, С. Жизнина, а также ряд других.
Анализ данных материалов, позволяет выделить нам целый спектр вопросов и проблем препятствующих более эффективному энергетического сотрудничеству и влияющих на его развитие, начиная с 2000 года:
процесс активизации усилий по разработке и реализации единой энергетической политики как внутри ЕС, так и в отношении стран, не входящих в это объединение, гармонизация законодательства и правоприменительной практики, которая должна основываться и вытекать из правовых норм ЕС;
количественные и качественные изменения на мировых нефтегазовых рынках, затрагивающие интересы поставщиков и потребителей;
необходимость развития международно-правовой базы энергетического сотрудничества между Россией и ЕС, особенно остро проявившаяся после выхода России из режима временного применения Договора к Энергетической хартии;
политизация энергодиалога, особенно остро проявившаяся после расширения ЕС до 27 членов. В первую очередь, это связано, с попытками ряда стран Восточной Европы продвигать свои политические интересы в рамках энергодиалога;
геополитический фактор, влияющий на процесс энергодиалога между Россией и ЕС. Проблемы правового статуса Каспийского моря, политическая напряженность вокруг Ирана и Ирака, территориальные споры между РФ и Норвегией за арктические участки Баренцева моря, затрудняют реализацию ряда энергетических проектов, оказывая мощное влияние на энергетические контакты обеих сторон.
обострившаяся конкуренция за энергетические рынки, лоббирование своих политических и экономических интересов по средством борьбы за энергетические маршруты - экспортные трубопроводы как средство реализации энергетических интересов
экологическая, в частности климатическая, проблематика, получившая в последние годы большое политическое и экономическое значение. Дискуссионными моментами, здесь, безусловно, являются перспективы возобновляемых источников энергии в энергобалансе Европы, а также их поддержка за счет «грязной генерации», «углеродный протекционизм» направленный на защиту внутренних рынков и интервенции на внешние рынки и т.д.
Рассмотрим, подробнее каждый из приведенных нами пунктов.
Говоря об изменениях в мировой энергетике, необходимо учитывать ряд важных факторов. Рынок нефти мало предсказуем, тем не менее, он быстро и легко подстраивается под конъюнктуру мировой экономики.
Поставки и цены газа же, напротив, отличаются относительной стабильностью. Контрактные цены согласованы с нефтяными в общепризнанных пропорциях с существенным временным лагом (стоимость голубого топлива меняется лишь через шесть-девять месяцев после изменения нефтяных котировок).44 Это объяснимо, так как сама система подачи топлива по магистральным трубопрóводам инерционна по вполне объективным технологическим причинам.
В последние годы стало ясно, что эта стабильность мешает энергетике подстраиваться к колебаниям мировой экономики, а газовый энергетический сектор слишком зависим от геополитических моментов. В связи с этими обстоятельствами, произошли количественные и качественные изменения, важнейшие центры потребления - США и ЕС - изменили свои пропорции потребления. На рынке появились новые газовые продукты, поменяли направления транспортные пути.
Таким образом, до последнего времени цены на «трубный» газ определяются по долгосрочным контрактам, а поставки осуществлялись по ценам импортера, которые были в целом приемлемы для потребителя. Однако после так называемого украинского кризиса - прекращения подачи газа в ЕС из-за ценового конфликта со страной транзитером в 2009г., планов «Газпрома» на масштабные и сложные инвестиционные проекты, и общего повышения цен на энергоресурсы - импорт российского природного газа в Европу сократился, и к контрактным ценам на природный газ возникли серьезные претензии.
Известно, что на фоне общего снижения уровня закупочных цен в 2009г., импорт российского газа был сокращен ЕС примерно вдвое. Принято полагать, это, с одной стороны, результатом кризисного сокращения потребления, с другой - успехами в области энергосбережения. Наряду с этими следует добавить благоприятные природные условия - тёплые зимы Политика энергосбережения дала результаты, цены относительно снизились и на этом уровне стабилизировались.
Европа вполне осознанно заявила о намерении значительно снизить долю импорта энергоносителей именно из России.
Сегодня очевидно господство новых тенденций ценообразования в отрасли, неких «качель» между рынками продавца и потребителя. В настоящее время очевидно доминирование интересов рынков покупателя, отражением чего и стали события 2009г. Другими факторами структурных изменений в архитектуре газового рынка стали расширение масштабов и сферы использования сжиженного природного газа (СПГ), новых технологий по добыче природного газа, рост глубины переработки нефтяного сырья. Параллельно формируется и приобретает независимые позиции рынок природного газа, в функционировании которого наблюдаются принципиально новые моменты.
Главным в энергетических отношениях РФ и ЕС стало то, что впервые за десятилетия произошло сильное падение европейского импорта газа, сократилось общее число закупок, в первую очередь газа из трубопровóдов. Согласно Международному энергетическому агентству, в 2008г. потребление газа странами Западной Европы составило 472 млрд м3, импорт - 362 млрд м3, Восточной Европы соответственно 44 и 38,7 млрд м3.
В 2009г. валовая добыча газа в России снизилась на 12,4% - до 582,4 млрд м3, в том числе «Газпром» снизил добычу на 16% до 462,2 млрд м3. Данные показатели стали минимумом за всю историю концерна, а такого снижения добычи газа в стране не было 25 лет.
На фоне этих событий, возросла добыча газа в США. За январь-октябрь 2009г. она составила 620 млрд м3, что на 2,4 млрд м3 выше уровня 2008г. (за тот же период в России спад добычи газа - 16,6%).
Все же главными причинами столь крупных изменений на газовом рынке Европы стали не политические, а скорее экономические мотивы. В частности, появление новых источников нефти и природного газа, а также резко возросшая доля СПГ (сжиженный природный газ) в структуре рынка. природный газ, искусственно сжиженный путем. Основное преимущество СПГ- возможность транспортировать сжиженный газ на танкере-газовозе в любую точку мира, тогда как сетевой газ - только по маршруту трубопровода. Многие проекты по производству СПГ были основаны на прогнозах середины 2000-х годов предполагающих значительный спрос на сжиженный газ со стороны США. Впоследствии разработка нетрадиционных способов добычи природного газа в США, так называемого сланцевого газа, стала причиной пересмотра всех существующих прогнозов, а производители СПГ стали ориентироваться на другие рынки сбыта, которыми стали преимущественно страны ЕС и государства Азиатско-Тихоокеанского региона. Достигнутые США успехи в области добычи сланцевого газа послужили поводом для оптимистичных предположений относительно возможности изменить ситуацию на рынках энергоносителей и в других регионах.
Это привело к избытку на европейском рынке природного газа из трубопровóдов, а соответственно и к изменению цен на энергоносители.. Избыточное предложение американского СПГ в Европе снизило цены нефти и газа и существенно повлияло на цену трубного газа и объёмы его закупок, значительно увеличилась доля краткосрочных поставок газа на условиях «спот» (цена на газ, доминирующая на рынке в данный промежуток времени).
Данные события выявили уязвимое место российской компании «Газпром» - свойственное любой монополии - неумение адаптироваться к изменениям внешних условий рынка. Газовые конфликты последних лет продемонстрировали во многом неспособность долгосрочных контрактов защитить монополию производителя, на конкурентном рынке с независимыми транзитерами конкурирующими видами энергоносителей. Вместе с тем нельзя не отметить того факта, что сами магистральные газопровóды, являются дорогостоящей транспортной системой, и в принципе располагает к долгосрочным контрактам и монопольным ценам. .