В результате, в местах лишения свободы не допущено массовых беспорядков, количество правонарушений и преступлений среди осужденных сокращается.
Сказанное не означает, что реформа уголовно-исполнительной системы уже полностью реализована и в ней нет существенных проблем. До сих пор актуальными остаются вопросы организации деятельности исправительных учреждений, дальнейшего совершенствования правовой базы исполнения наказаний, управления уголовно-исполнительной системы. В этой связи теоретическую и практическую значимость приобретает анализ и обобщение накопленного опыта реформирования уголовно-исполнительной системы, выявление имеющихся здесь тенденций и закономерностей. Принимая во внимание масштабность проводимых преобразований, их позитивную оценку со стороны большинства зарубежных стран, можно констатировать, что данный опыт имеет не только российское, но и международное значение.
Любая реформа, в том числе и в такой специфической сфере, как исполнение наказаний, предполагает внедрение в практику соответствующих новаций. Поэтому проблемы исполнения наказаний за последние годы исследуются достаточно интенсивно с учетом новых условий функционирования уголовно-исполнительной системы. Этому в немалой степени способствует и то обстоятельство, что разработка проблем исполнения наказаний осуществляется на основе объективных, лишенных каких-либо идеологических установок и требований.
Значительный вклад в разработку нового законодательства, определяющего правовой фундамент реформы уголовно-исполнительной системы, внесли такие ученые, как В.П. Артамонов, М.Г. Детков, М.П. Журавлев, А.И. Зубков, М.П. Мелентьев, А.С. Михлин, С.И. Кузьмин, П.Г. Пономарев, А.Е. Наташев, А.Ф. Сизый, Н.А. Стручков, В.И. Селиверстов, А.А. Рябинин, И.В. Шмаров и другие.
Объектом выпускной квалификационной работы являются организационно-правовые отношения, связанные с реформированием уголовно-исполнительной системы в современных условиях.
Предметом выпускной квалификационной работы выступают проблемы раскрытия сущности реформы уголовно-исполнительной системы, принципов ее проведения и реализации, а также выработки конкретных предложений по совершенствованию деятельности исправительных учреждений, организации исполнения некоторых видов наказаний, кадрового обеспечения реформы уголовно-исполнительной системы.
Основная цель выпускной квалификационной работы заключается в комплексном исследовании теоретических, организационных и правовых проблем реформирования уголовно-исполнительной системы России на современном этапе, уточнении ряда концептуальных положений реформы уголовно-исполнительной системы, обосновании основных этапов ее проведения, разработке на этой основе конкретных предложений но совершенствованию организации отдельных видов наказаний.
Для достижения поставленной цели, при написании выпускной квалификационной работы, были решены следующие задачи:
уточнить понятие уголовно-исполнительной системы как определенного социального института, оказывающего влияние на многие отношения в обществе (правопорядок, экономику, здравоохранение и др.);
раскрыть сущность реформы уголовно-исполнительной системы как процесса перехода от одной модели исполнения наказаний к другой, определить ее цели и задачи;
обосновать принципы разработки и реализации реформы уголовно-исполнительной системы;
выявить и раскрыть содержание основных этапов проведения реформы уголовно-исполнительной системы;
определить основные пути реформирования организации исполнения наказаний в виде лишения свободы и показать возможные перспективы развития исправительных учреждений;
обосновать комплекс мер по развитию органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества;
раскрыть содержание кадровой политики в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы, а также механизм ее реализации.
Правовую основу работы составляют Конституция РФ, законодательные и ведомственные нормативные акты, регламентирующие порядок исполнения наказаний. В работе широко использован междисциплинарный метод исследования, научные труды различных отраслей знаний: права, управления, экономики, социологии, психологии, теории организации.
Методологическая основа выпускной квалификационной работы состоит в использовании системного, сравнительно - правового анализов, основанных на изучении теоретического материала, официальных документов, законодательства и иных источников, публикаций, касающихся реформирования уголовно-исполнительной системы в России.
При разработке практических предложений по реформированию уголовно-исполнительной системы преобладают мероприятия, связанные с совершенствованием внутреннего построения данной системы: структура управления, кадры, порядок исполнения наказаний и т.п. Это правильно, но недостаточно. Поскольку реформа уголовно-исполнительной системы в своей основе взаимосвязана с происходящими в обществе изменениями, то при ее разработке и реализации важно учитывать внешние факторы, воздействующие на преобразования судебно-правовой системы в целом.
Теоретическое значение работы заключается в том, что проблема реформы уголовно-исполнительной системы показана не только с позиции ведомства, но и в контексте проводимой судебно-правовой реформы в целом, учета внешних и внутренних факторов, ее определяющих. Полученные знания можно использовать при подготовке концепций, программ развития системы.
В работе обоснован ряд предложений, направленных на изменение карательной политики государства в направлении ее либерализации, совершенствование организации исполнения наказаний в виде лишения свободы. Сформулирован комплекс организационно-правовых мероприятий, направленных на развитие учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества. Практическая значимость исследования проявляется также и в предложенных основных направлениях совершенствования кадровой политики в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы: отбор, подготовка и повышение квалификации кадров, социальная защита, правовой статус.
Структурно работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы.
ГЛАВА I РЕФОРМА УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ - СОСТАВЛЯЮЩАЯ ЧАСТЬ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА
кадровый тюрьма реформа исправительный
1.1 УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА КАК СОЦИАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ И ЕЕ РОЛЬ В ОБЩЕСТВЕ
Функция исполнения наказаний является объективно необходимой для любого государства. Пока существует преступность, государство вынуждено обращаться к наказанию лиц, его совершивших. Столь же объективно существование органов и учреждений его исполняющих, которые в совокупности представляют определенную систему. В зависимости от особенностей политики государства в сфере исполнения наказаний, сложившихся традиций в различных странах данную систему определяют как тюремную, пенитенциарную. В советский период для характеристики органов и учреждений, исполняющих наказания, использовался термин «исправительно-трудовая система». Перемены в российском обществе конца XX века предопределили изменения политики государства в сфере исполнения наказаний. Данная политика стала называться уголовно-исполнительной, а система, ее реализующая, соответственно, уголовно-исполнительной системой. На законодательном уровне данный термин нашел свое отражение в ст. 5 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».
Предметом настоящего исследования является уголовно-исполнительной системы Минюста России, которая включает в себя органы и учреждения, исполняющие наказания, а также осуществляющие содержание под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Данная система является многофункциональной и поэтому изучается в различных аспектах: правовом, управленческом, психолого-педагогическом, экономическом. За последние годы определенное внимание уделяется анализу уголовно-исполнительной системы в качестве социального института. Такой подход дает возможность комплексного анализа уголовно-исполнительной системы, включая ее взаимосвязи с обществом.
При решении данного вопроса необходимо относиться к УИС как к определенному социальному институту и основываться на общем его понимании и важнейших признаках. С учетом этого, для раскрытия УИС как социального института, следует проанализировать следующие ее характеристики: социальное назначение, функционально-структурное построение, нормативное регулирование, ресурсное обеспечение.
Любой социальный институт, в том числе и У уголовно-исполнительной системы, создается для удовлетворения определенных социальных потребностей, которые характеризуют роль института в обществе.
Общество же заинтересовано в уголовно-исполнительной системы, прежде всего, в качестве института, обеспечивающего защиту от преступности. В связи с этим нельзя не согласиться с В.И.Селиверстовым, который полагает, что уголовно-исполнительная система XXI века должна стать системой, свободной от узковедомственных интересов, ориентированной на конечную цель функционирования - защиту общества от преступных посягательств.
Наделение уголовно-исполнительной системы несвойственными этому социальному назначению задачам (как, например, в недалеком прошлом, возложение на систему решения народно-хозяйственных планов) может обусловить существенные недостатки в ее деятельности и, в конечном счете, несоответствии потребностям развития общества в целом. В принципе такая ситуация и случилась с исправительно-трудовой системой советского государства, которая вопреки ее социальному назначению играла важную роль в экономике страны. В связи с этим вряд ли является оправданным возложение на уголовно-исполнительную систему такой задачи, как охрана психиатрических больниц специального типа Минздрава РФ. Выполнение данной задачи является несвойственной для уголовно-исполнительной системы, тем более что она не определена и в законе. Это влечет правовую незащищенность сотрудников, реализующих данную задачу, в вопросах личной безопасности, вопросах применения специальных средств. В этой связи представляется целесообразным исключить данную функцию из компетенции уголовно-исполнительной системы.
Более сложным является вопрос о соответствии социальному назначению системы участия оперативной группировки уголовно-исполнительной системы в действиях на Северном Кавказе. В своей основе данная группировка обеспечивает деятельность СИЗО в п.Чернокозово, а также охрану правительственных зданий. Что касается проведения специальных операций, в которых также участвуют силы оперативной группировки уголовно-исполнительной системы, то данную ситуацию следует рассматривать как исключительную, которая связана с обеспечением внутренней безопасности государства. Важным признаком уголовно-исполнительной системы как социального института является ее функционально-структурное построение. Анализируемая система носит четко выраженный характер: она решает правоохранительные задачи (охрану осужденных, конвоирование, организует оперативно-розыскную деятельность, обеспечивает розыск бежавших осужденных), организует воспитательную работу с осужденными, производственно-хозяйственную деятельность, медицинское и материально-бытовое обеспечение. Уголовно-исполнительная система является многоуровневой системой, что во многом определяется национально-государственным устройством страны.
В соответствии с Законом «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», а также другими правовыми актами, подготовленными в развитие данного Закона, действующая уголовно-исполнительная система представлена следующими взаимосвязанными уровнями: центральный орган управления УФСИН Минюста России; управления уголовно- исполнительной системы по федеральным округам; территориальные органы управления УИС субъектов Российской Федерации; учреждения, непосредственно исполняющие наказания.
Одной из особенностей уголовно- исполнительной системы является её многокомпонентность. Наряду со структурами, которые связаны непосредственно с организацией исполнения наказания, в ее составе имеется немало подразделений, которые в той или иной мере обеспечивают нормальное функционирование уголовно- исполнительной системы, среди них: медицинские учреждения, коммунально - бытовые службы, высшие и средние специальные образовательные учреждения, занятые подготовкой кадров для уголовно- исполнительной системы, учреждения связи, транспорта и т.п. Для такого расширительного толкования уголовно- исполнительной системы имеется и определенная правовая база. Указанный выше Закон предоставил право Президенту Российской Федерации определять и утверждать перечень видов предприятий, учреждений и организаций, которые могут входить в анализируемую систему. Примерами таких решений можно назвать постановление Правительства РФ от 9 июля 1994 года № 814 «Об утверждении Перечня предприятий, учреждений и организаций Министерства внутренних дел Российской Федерации, входящих в уголовно- исполнительную систему» и от 1 февраля 2000 года № 89 «Об утверждении перечня видов предприятий, учреждений и организаций, входящих в уголовно- исполнительную систему».
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что уголовно- исполнительную систему можно рассматривать как в узком, так и в широком смысле слова. В первом случае речь идет об органах и учреждениях, которые непосредственно связаны с исполнением наказания: исправительные учреждения, уголовно- исполнительные инспекции, аппараты управления. Во втором, широком значении понятия уголовно- исполнительной системы, в нее включаются также и структуры, в той или иной мере обеспечивающие нормальное функционирование уголовно- исполнительной системы.
В любой социальной системе, в том числе и в уголовно- исполнительной системе, важно выделить ее основные, базисные элементы (подсистемы), которые предопределяют ее существование. Применительно к уголовно- исполнительной системе в качестве таковых выступают три основные подсистемы: это исправительные учреждения, учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, а также следственные изоляторы (СИЗО). Наиболее разветвленной и широкой из них являются исправительные учреждения (ИУ). Исправительные учреждения состоят из конкретных видов колоний и тюрем, а именно: исправительных колоний общего режима -227; исправительных колоний строгого режима-222.; исправительных колоний особого режима-43; колоний- поселений-155 (в том числе, 42- сельскохозяйственной направленности); воспитательных колоний-64; тюрем-13.
Следует отметить, что в рамках указанных видов ИУ отдельно содержатся осужденные, больные туберкулезом (для этого создаются лечебные исправительные учреждения); осужденные- бывшие сотрудники правоохранительных органов; осужденные- наркоманы; осуждённые к пожизненному лишению свободы; осужденные женщины и несовершеннолетние. Создание такой разветвленной сети ИУ связано с необходимостью обеспечения безопасности, дифференциации исполнения наказаний, особенностями состояния здоровья осужденных.
Учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, менее многочисленны и в настоящее время представлены уголовно- исполнительными инспекциями. Однако, в связи с введением таких новых видов наказания, как обязательные работы, ограничение свободы, предполагается создание учреждений, призванных исполнять данные виды наказаний. Прежде всего, это исправительные центры, предназначенные для отбывания ограничения свободы. Подробно о возникающих проблемах будет сказано во второй главе работы.
Особое место в уголовно- исполнительной системе занимают следственные изоляторы (СИЗО). Формально юридически данные учреждения не являются подразделениями, исполняющими наказания, (за исключением так называемой хозяйственной обслуги СИЗО, которая формируется из числа осужденных за незначительные преступления). Однако они входят организованно в уголовно- исполнительную систему, тесно взаимодействуют с исправительными учреждениями, и по своим внешним признакам (камерное содержание, охрана, надзор) являются учреждениями тюремного типа. К сказанному следует добавить, что ряд тюрем одновременно выполняют и функции СИЗО.
Таким образом, в уголовно- исполнительной системе на анализируемый период содержалось более полутора миллионов осуждённых, включая исправительные учреждения, следственные изоляторы, уголовно- исполнительные инспекции. Указанная численность осужденных, подозреваемых и обвиняемых свидетельствует о том, что уголовно- исполнительная система как социальный институт оказывает значительное влияние на один из важнейших компонентов общества: человеческие ресурсы и связанные с этим отношения, включая демографические и экономические.
Функционирование любого социального института регулируется определенными нормами: правовыми, моральными, а также уже сформированными традициями и т.п. В силу особенностей порядка исполнения наказания, которое всегда связано с ограничениями, данный признак уголовно- исполнительной системы как социального института приобретает особое значение. Выражается это в том, что данная сфера peгламентируется различными правовыми актами, которые с точки зрения юридической силы можно представить следующими уровнями:
Конституция Российской Федерации;
международные договоры Российской Федерации, относящиеся к исполнению наказаний и обращению с осужденными и лицами, содержащимися под стражей;
уголовно- исполнительное законодательство и иные законодательные акты Российской Федерации;
указы и распоряжения Президента Российской Федерации;
постановления и распоряжения Правительств Российской Федерации;
нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации;
нормативные правовые акты центрального органа уголовно- исполнительной системы.
Следует также подчеркнуть, что деятельность уголовно- исполнительной системы как социального института регулируется не только юридическими нормами, но и нормами морали, а также подвержена влиянию субкультуры, которая складывается в среде осужденных. За последние годы данной проблеме уделено значительное внимание в исследованиях не только юристов, но и социологов. В контексте анализа уголовно- исполнительной системы как социального института следует отметить, что неофициальные нормы поведения осужденных носят во многом объективный характер: они не только регулируют поведение среди осужденных, но и оказывают значительное влияние на взаимоотношения персонала с осужденными. Исследования подтверждают, что недостатки в организации исполнения наказания во многом обуславливают негативное проявление субкультуры среди осужденных. Неслучайно, данные явления приобрели массовый характер в исправительно - трудовых лагерях, когда и появились так называемые «воры в законе». Нельзя недооценивать данное явление и в современных условиях реформирования уголовно- исполнительной системы, когда значительно ухудшается состав осужденных, растет организованная преступность на свободе. Опыт проведения тюремных реформ также показывает, что в условиях гуманизации исполнения наказания, расширения прав осужденных повышается риск возрождения, усиления влияния различного рода воровских группировок. Причины здесь различны, включая недостатки в организации самого управления в уголовно- исполнительной системы, быстроты проводимых преобразований, к которым оказываются не готовы сотрудники исправительных учреждений.
Важным видом ресурсов уголовно- исполнительной системы являются также и ее финансовое обеспечение. В целом же государство вынуждено тратить значительные средства на содержание пенитенциарных систем, поскольку это связано с необходимостью обеспечения жизнедеятельности осужденных, содержания персонала. Специалистами подсчитано, что стоимость одного места заключенного в исправительном учреждении, полностью соответствует Международным стандартам, составляет в год 20 тыс. долларов США. Немногие страны мира могут создать такие условия отбывания наказания. Применительно к исправительным учреждениям России данная проблема является одной из острых, от ее успешного решения во многом зависит проведение реформы уголовно- исполнительной системы. Несмотря на имеющиеся трудности в этом вопросе, наблюдается устойчивая тенденция увеличения расходов государства на уголовно- исполнительную систему. Так, если в 2005 году федеральные бюджетные расходы на содержание уголовно- исполнительной системы составляли 32,7 млрд. руб., то в 2010 году- уже 45 млрд. руб. Более подробно о данной проблеме будет идти речь при характеристике механизма реализации реформы уголовно- исполнительной системы.
Уголовно- исполнительная система как социальный институт- это совокупность органов и учреждений, деятельность которых направлена на достижение целей наказания в рамках правовых предписаний и определенной среды функционирования, которая обладает для этого соответствующими материальными, финансовыми и кадровыми ресурсами.
Следует отметить значимость общесоциального уровня анализа взаимодействия уголовно- исполнительной системы с внешней средой определяется прежде всего тем, что ее влияние на общество многогранно и проявляется в различных формах. Прежде всего, это экономические отношения.
На разных этапах развития страны влияние уголовно- исполнительной системы (в советский период- исправительно- трудовой системы) на отношения в экономике существенно отличалось. В советский период данная система была частью народно- хозяйственного комплекса, игравшей в нем значительную роль. В условиях рыночных отношений предприятия уголовно- исполнительной системы приобретают иной статус, меняются формы управления, методы стимулирования труда осужденных. Важным является и то, что в современных условиях нет необходимости в массовых «перебросках» осужденных в те или иные регионы страны для решения экономических задач.
Уголовно- исполнительная система оказывает существенное влияние и на духовную сферу общества. Связано это, прежде всего, с тем, что в местах лишения свободы, как было сказано выше, существует особая асоциальная субкультура. Ее воздействие проявляется и вовне, поскольку носители после отбытия наказания оказываются в обществе. Распространение субкультуры мест лишения свободы в общественном сознании объясняется тем, что за три поколения людей число осужденных к лишению свободы в мире составило свыше 720 млн. человек. Отсюда распространение тюремного жаргона в обществе, культивирование норм и традиций преступного мира, формирование различного рода группировок, включая организованную преступность.
Свои особенности имеет анализ отношений внутри самой уголовно- исполнительной системы, на так называемом организационном уровне. Данные отношения носят многообразный характер и существенно отличаются от уровня управления уголовно- исполнительной системы. Если на уровне исправительных учреждений данные отношения связаны с осужденными и в большей степени урегулированы уголовно- исполнительным законодательством, то на уровне организации работы аппаратов управления они во многом предопределяются особенностями построения системы государственного управления в целом. Например, образование федеральных округов повлекло существенное изменение в вертикали управления уголовно- исполнительной системы: были созданы управления по федеральным округам.
Проведенный анализ особенностей влияния уголовно- исполнительной системы как социального института на отношения в обществе на трех взаимосвязанных уровнях (общесоциальном, правоохранительном и организационном) позволяет сделать следующие выводы, имеющие важное значение для выработки концепции реформы уголовно- исполнительной системы и механизма ее реализации:
Во- первых, такой подход показывает, что реформа уголовно- исполнительной системы не должна ограничиваться решением внутренних профессиональных задач, а должна проводиться с учетом особенностей развития общества, ее праоохранительно
системы в целом.
Во- вторых, возможности реформы уголовно- исполнительной системы во многом предопределяются общим состоянием общества, данная система должна соответствовать тем отношениям, которые складываются в обществе. Поэтому реформу уголовно- исполнительной системы следует проводить постепенно и поэтапно с учетом изменений среды ее функционирования.
1.2 Механизм реализации реформы уголовно- исполнительной системы
После того, как разработана Концепция реформы уголовно- исполнительной системы, наступает этап ее практической реализации. Данный этап является исключительно важным, поскольку от него во многом зависит реальное изменение порядка исполнения наказаний. По своему содержанию порядок (или механизм) реализации реформы уголовно- исполнительной системы во многом зависит от целей, задач реформы, а также организации управления уголовно- исполнительной системы в целом. Реформы в сфере исполнения наказаний периодически проводились и в советское время.
В новых условиях реформирования уголовно- исполнительной системы, когда речь идет не просто об изменении отдельных ее элементов в переходе от одной модели исполнения наказаний к другой, а также в условиях формирования демократической системы управления государством, потребовалась разработка во многом нового механизма реализации реформы уголовно- исполнительной системы. Речь идет, прежде всего, о том, какие субъекты (структуры) должны обеспечивать проведение реформы.
Проведение современной реформы уголовно- исполнительной системы, отличие от советского периода, когда преобразования в сфере исполнения наказаний носили закрытый для общества характер, осуществляется в условиях широкой гласности. Поэтому существенное влияние на необходимость, а в определенной мере и направленность реформы уголовно- исполнительной системы, оказывают средства массовой информации. При этом на первых этапах ее проведения преобладали преимущественно материалы критического характера. В среднем, как показывают исследования, в начале 90-х годов только в центральной прессе ежегодно материалов о деятельности исправительных учреждений публиковалось более 2-х процентов от всей правоохранительной тематики. Все это потребовало не только новых форм сотрудничества со СМИ, но и стимулировало принятие решений о реформировании системы исполнения наказаний. Нельзя не учитывать и социально- политическое значение расширения гласности о деятельности мест лишения свободы, включая формирование определенного общественного мнения, активизацию международного сотрудничества по вопросам исполнения наказаний. Поэтому СМИ следует рассматривать в качестве важного фактора реформирования пенитенциарных реформ.
Открытость реформы уголовно- исполнительной системы для общества повлияло и на то, что данная реформа проводится при широкой поддержке заинтересованных федеральных органов власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такой подход позволяет развивать пенитенциарную систему не только с учетом ведомственных интересов, но и потребностей развития общества, обеспечения социального контроля за деятельностью уголовно- исполнительной системы. Особо следует отметить поддержку проведения реформы со стороны Президента государства В.В. Путина, которая выражается в различных формах: организации президентского контроля, финансировании программ развития исправительных учреждений, личном его участии в принятии принципиальных решений, связанных с реформой уголовно- исполнительной системы.
Так, в 2009 году из Резервного фонда Президента Российской Федерации выделены финансовые средства в размере 6,2 млн. рублей, которые были направлены на укрепление материально- технической базы воспитательных колоний.
Особенностью проводимой реформы уголовно- исполнительной системы является также и то, что в ней активно участвуют правозащитные организации, включая международные. Например, «Международная тюремная реформа», «Общественный центр содействия реформе уголовного правосудия» и др. Конкретные направления и формы такого участия нами были рассмотрены в предыдущем параграфе.
Несмотря на всю важность и необходимость участия в реформе уголовно- исполнительной системы указанных государственных и общественных организаций, основная тяжесть и ответственность за ее проведение ложится на сами аппараты управления уголовно- исполнительной системы, прежде всего на центральный аппарат в лице Главного управления исполнения наказаний (ГУИН) Минюста России. Организующая роль Главка в вопросах реформирования уголовно- исполнительной системы проявляется как в традиционных формах управленческой деятельности (коллегии, совещания, контроль, оказание помощи и т.п.), так и в тех из них, которые непосредственно связаны с реформой уголовно- исполнительной системы. Это, прежде всего, создание в ГУ УФСИН РФ групп по реформированию уголовно- исполнительной системы, разработке специальных планов, направленных на реализацию мероприятий, связанных с выполнением решений но реформированию, координации научных исследований в данной сфере, организации международного сотрудничества по проблемам реформирования уголовно- исполнительной системы.
Важная роль в управлении реформой уголовно- исполнительной системы отводится созданному при Главке Координационно- методическому совету, в состав которого входят ученые, представители общественных организаций, а также руководители крупных территориальных органов уголовно- исполнительной системы. На заседаниях данного совета регулярно обсуждаются проблемы реформирования уголовно- исполнительной системы.
Проведенный анализ субъектов, реализующих реформу уголовно- исполнительной системы, показывает, что она проводится на основе широкой государственно- общественной поддержке. Наряду со специализированными структурами в лице системы ГУ УФСИН Минюста России, в ней принимают участие в различных формах органы государственной власти, правозащитные и общественные организации, средства массовой информации. Это обеспечивает не только открытость реформы УИС для общества, но и качественно меняет и саму направленность реформы. Данная реформа реализуется не только с позиции интересов ведомства, но и в контексте широких преобразований в обществе, обеспечения прав граждан, развития уголовно- исполнительной системы с учетом ее социального назначения.
За время реформирования уголовно- исполнительной системы разработано немало таких программ как на федеральном, так и на местном уровнях. Основное внимание при этом уделяется разработке программ под конкретные проблемы: трудовая занятость осужденных, реконструкция следственных изоляторов и тюрем, строительство жилья для сотрудников и т.п. Вместе с тем до настоящего времени не разработано общегосударственной, национальной программы реформирования уголовно- исполнительной системы. Дело ограничилось здесь лишь принятием Концепции реорганизации уголовно- исполнительной системы до 2005 года и Федеральной целевой программы на период до 2020 года. Полагаем, что накопленный опыт реформирования уголовно- исполнительной системы, имеющиеся здесь нерешенные проблемы, предполагают разработку и общегосударственной, перспективной программы реформирования уголовно- исполнительной системы. Это позволит более целенаправленно осуществлять развитие уголовно- исполнительной системы, опираясь на поддержку государства, обеспечит необходимую концентрацию сил и средств для решения этой сложной проблемы.
Реформа пенитенциарных систем всегда предполагает значительные затраты на ее проведение. Связано это с необходимостью улучшения условий содержания осужденных, реконструкции исправительных учреждений и т.п. Поэтому при разработке механизма реализации реформы уголовно- исполнительной системы проблема ее ресурсной обеспеченности выступает на первый план. Ее решение во многом зависит от общего состояния экономики страны: более успешно тюремные реформы проводятся в экономически развитых странах.
В условиях переходного этапа развития экономики России, дефицита бюджетных средств, многие начинания в области реформирования уголовно- исполнительной системы на ее начальной стадии оказались не реализованы. Например, Федеральная программа строительства и реконструкции следственных изоляторов и тюрем, а также жилья для персонала указанных учреждений на период до 2005 года была профинансирована лишь в пределах 1,5 процента. Это обусловило корректировку основных мероприятий по реформированию уголовно- исполнительной системы по срокам исполнения с учетом реальных возможностей государственного бюджета.
За последние годы в силу определенной стабилизации российской экономики финансирование уголовно- исполнительной системы из федерального бюджета имеет устойчивую тенденцию к увеличению.
Это позволило увеличить не только финансирование Федеральных целевых программ реформирования уголовно- исполнительной системы, но и изыскать дополнительные средства на коммунально- бытовое и медицинское обеспечение осужденных.
При проведении реформы уголовно- исполнительной системы важен также поиск дополнительных, помимо федерального бюджета, источников финансирования. В качестве таковых можно назвать следующие:
бюджеты субъектов Российской Федерации;
собственные средства предприятий уголовно- исполнительной системы;
инвестиции коммерческих и благотворительных организаций;
средства международных организаций;
самообеспечение исправительных учреждений продуктами питания;
привлечение осужденных к строительству и реконструкции материально- технической базы исправительных учреждений.
Для эффективного использования всех средств, поступающих на нужды реформирования уголовно- исполнительной системы полагаем целесообразным создание на уровне центрального аппарата уголовно- исполнительной системы специального фонда. Это позволит не только аккумулировать средства, но и более рационально их распределять под конкретные мероприятия реформы уголовно- исполнительной системы.
Развитие уголовно- исполнительной системы не может осуществляться посредством проведения постоянных реформ. Всякая реформа в итоге должна быть завершена и проведена оценка ее эффективности. Поэтому одним из важных вопросов механизма реализации реформы уголовно- исполнительной системы является оценка ее эффективности. В общем виде реформу можно считать завершенной и эффективной, если достигнуты ее цели и задачи, а в самой УИС произошли качественные изменения. Известно, что всякая оценка производится по определенным показателям. Применительно к оценке эффективности реформы уголовно- исполнительной системы возможно выделить две группы показателей.
Первая из них отражает итоговые результаты функционирования системы: состояние правонарушений, трудовая занятость осужденных, работа с кадрами, законность и т.п.
Вторую группу показателей образуют те из них, которые непосредственно связаны с целями и задачами реформы уголовно- исполнительной системы, выполнением конкретных программ, направленных на ее преобразование.
Важно также учитывать, что современная реформа уголовно- исполнительной системы реализуется в контексте учета социальных факторов, проводимой судебно- правовой реформы в целом. Поэтому при оценке ее эффективности следует учитывать и социальные последствия реформы уголовно- исполнительной системы. Такой подход является новым для современной реформы уголовно- исполнительной системы, поскольку ранее успешность реформ организации исполнения наказаний советского периода оценивались преимущественно показателями ведомственного характера, выполнением исправительными учреждениями производственно- хозяйственных показателей. При оценке социальной эффективности реформы уголовно- исполнительной системы важно, прежде всего, правильно определить направление такой оценки. Учитывая социальную роль уголовно- исполнительной системы, которая рассматривалась нами при анализе как социального института, в качестве таковых направлений целесообразно определить следующие: состояние здоровья осужденных; оптимизация численности осужденных к лишению свободы; развитие наказаний, не связанных с лишением свободы. Подробно данные вопросы будут рассмотрены во второй главе работы, посвященной практическим аспектам и результатам реформы уголовно- исполнительной системы.
При оценке социальной эффективности реформы уголовно- исполнительной системы важно также учитывать общественное мнение населения, сотрудников. За годы, связанные с демократическими преобразованиями в России результаты изучения общественного мнения достаточно активно используются в управленческой практике правоохранительных органов, признаются в качестве одного из важнейших критериев оценки эффективности их деятельности. Применительно к уголовно- исполнительной системе систематического изучения общественного мнения о её деятельности в силу различных причин не проводится. Имеются лишь отдельные исследования по данной проблеме. Представляется, что в условиях проводимой реформы уголовно- исполнительной системы институт общественного мнения должен стать важным инструментом в управлении данной системой. Для решения данной проблемы исходным является разработка соответствующей Инструкции по организации изучения общественного мнения о деятельности уголовно- исполнительной системы.
Сложность и продолжительность по времени реформы уголовно- исполнительной системы потребовали наряду с концепциями и целевыми программами создания на уровне Главка дополнительных, во многом уникальных организационных механизмов управления процессом реформирования уголовно- исполнительной системы. Их сущность состоит в том, что наряду с долгосрочными, стратегическими решениями по реформированию уголовно- исполнительной системы, принятыми на государственном уровне в виде указанных концепций и программ, в процессе реформы постоянно шел поиск дополнительных решений, которые носят поддерживающий характер для стратегических решений. В результате в Минюсте России сформировался оригинальный инновационный программно- целевой механизм управления процессом реформы уголовно- исполнительной системы. Состоит он в следующем. На том или ином этапе реформы уголовно- исполнительной системы важно было определить приоритеты, слабые звенья системы, которые требовали концентрации сил для их качественного улучшения.
На первых этапах реформы уголовно- исполнительной системы в качестве таких приоритетов была определена материально- техническая база исправительных учреждений, включая порядок коммунально- бытового обеспечения осужденных. Значимость данной проблемы заключается в том, что от ее решения во многом зависит порядок организации исполнения наказаний, надзор, безопасность, взаимоотношения персонала и осужденных. Неслучайно поэтому все пенитенциарные реформы в первую очередь сталкиваются именно с проблемой порядка размещения и проживания осужденных, материально- технического устройства пенитенциарных учреждений в целом. За годы советской власти данному вопросу не уделялось должного внимания, за основу был взят казарменный, военизированный тип размещения осужденных. В сложившейся ситуации возможно было принятие различных решений: переход к тюремному типу содержания (по данному пути пошли некоторые республики бывшего Советского Союза) либо искать другие решения. Было принято решение не отказываться от колонийской системы размещения осужденных (в специально оборудованных общежитиях), тем не менее радикально изменить сам порядок проживания осужденных, максимально приблизив условия проживания к условиям свободного общежития. В этих целях были установлены также дифференцированные нормы жилой площади в расчёт на одного осуждённого с учетом пола, возраста, состояния здоровья и условий отбывания наказания (ст. 99 УИК РФ).
Данные нормы колеблются от двух до пяти квадратных метров. Конечно, эти нормы нельзя признать достаточными, но они определены с учетом реальных возможностей уголовно- исполнительной системы и жилой площади колоний и тюрем. Следующим важным приоритетным направлением инновационного программно- целевого механизма управления процессом реформы уголовно- исполнительной системы с первых шагов ее проведения также было избрано совершенствование правового обеспечения организации исполнения наказания. Связано это было не только с необходимостью отмены устаревших правовых актов, но и с тем, что исполнение наказаний как наиболее суровая мера государственного принуждения должна осуществляться в рамках права и на его основе, с учетом новых требований к порядку его исполнения. Учитывая значительный объем работы в данном направлении, в ГУ УФСИН Минюста России было создано правовое управление, а также соответствующие отделы, группы в территориальных аппаратах уголовно- исполнительной системы. Указанные меры способствовали своевременному обновлению правовой базы функционирования уголовно- исполнительной системы, обеспечивали прочную правовую основу реформы.
Всякая реформа уголовно- исполнительной системы предполагает внедрение научных знаний в практику исполнения наказаний. Поэтому составным элементом механизма ее реализации следует рассматривать научное обеспечение.
Научный потенциал уголовно- исполнительной системы достаточно весок. Прежде всего, это пять высших учебных заведений, Научно- исследовательский институт УИС и Институт повышения квалификации, в которых трудятся свыше 300 докторов и кандидатов наук. Ученые УИС внесли значительный вклад в разработку нового уголовно- исполнительного законодательства, концепций реформирования уголовно- исполнительной системы, а также конкретных направлений совершенствования уголовно- исполнительной системы.
В сентябре 2011 года по инициативе УФСИН РФ Минюста России состоялась учредительная конференция Межрегиональной общественной организации «Российское научное пенитенциарное общество».
Вместе с тем современный этап реформирования уголовно- исполнительной системы предполагает поиск новых подходов к ее научному обеспечению. Прежде всего, важное значение приобретает исследование вопросов социальных последствий реформы уголовно- исполнительной системы, социологических проблем в процессе самого исполнения наказаний (пенитенциарной преступности, субкультуры осужденных), кадрового обеспечения, системы управления уголовно- исполнительной системы, прогнозирования численности осужденных, проблем развития учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества. С учетом этого в июле 2013 года существенным образом был реорганизован Научно- исследовательский институт уголовно- исполнительной системы Минюста России. Основной смысл такой реорганизации состоял в том, чтобы вместо громоздкого института с шестью филиалами преимущественно производственной направленности создать институт, который исследовал бы собственно пенитенциарные проблемы. В соответствии с этим была сформирована и новая структура института, которая максимально ориентирована на актуальные проблемы уголовно- исполнительной системы.
В современных условиях важна интеграция исследований актуальных проблем реформирования уголовно- исполнительной системы с привлечением ученых не только ведомственной науки, но и специалистов- других научных учреждений, включая зарубежную пенитенциарную науку.
Организационной формой интеграции исследований могла бы стать международная комплексная целевая программа (программы) научного обеспечения реформы уголовно- исполнительной системы.
Слабым звеном в научных исследованиях является внедрение их результатов в практическую деятельность. Для решения данной проблемы представляется важным определение базовых исправительных учреждений, в которых должна проводиться апробация результатов исследований, построение модели исправительного учреждения, которое соответствовало бы всем передовым стандартам.
Учитывая важность научного обеспечения реформы уголовно- исполнительной системы, актуальным является вопрос о систематизации указанных выше предложений в виде соответствующей концепции.
По мере проведения реформы уголовно- исполнительной системы, стабилизация обстановки в исправительных учреждениях, в качестве важнейшего элемента механизма ее реализации стал рассматриваться передовой опыт организации исполнения наказаний. В этих целях созданы библиотека и видиотека передового опыта в уголовно- исполнительной системе регулярно издаются сборники материалов передового и положительного опыта. На уровне Главка ежегодно составляются межрегиональные планы изучения, распространения и внедрения передового опыта уголовно- исполнительной системы. В целом данная работа охватывает фактически все важнейшие направления деятельности уголовно- исполнительной системы. Вместе с тем, в условиях реформы уголовно- исполнительной системы наибольший интерес представляет опыт организации управления исправительными учреждениями в новых условиях их деятельности.
В настоящее время ведется поиск новых подходов к организации этой сферы деятельности, ее систематизация, комплексность, направленная на выработку и принятие новых эффективных управленческих решений. Такой подход является оправданным, так как система функционирует в стабильном режиме и находится в развитии.
В условиях реформы уголовно- исполнительной системы представляется важным, чтобы на базе исправительных учреждений, добившихся положительных результатов, проходило обучение других сотрудников, чтобы руководители передовых территориальных аппаратов УИС выезжали в другие регионы и личным примером также обучали сотрудников новым формам и методам работы.
Таковы основные элементы инновационного программно- целевого механизма управления процессом реформы уголовно- исполнительной системы. Данный механизм соответствует особенностям современной концепции реформы уголовно- исполнительной системы, ее открытому характеру, масштабности и в целом подтвердил свою эффективность в процессе ее практической реализации.
ГЛАВА II ПРОЦЕСС РЕФОРМИРОВАНИЯ УГОЛОВНО- ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕЕ РАЗВИТИЯ
.1 Тенденции реформирования и перспективы развития организации исполнения наказания в виде лишения свободы
На уголовно- исполнительную систему возложена реализация многих видов наказания, предусмотренных уголовным законодательством: лишение свободы, исправительные работы, ограничение свободы и т.п. Ведущее место здесь, безусловно, занимает лишение свободы. По числу осужденных к лишению свободы на 100 тысяч населения Россия занимает одно из первых мест в мире. Исполнение наказания в виде лишения свободы для государства является обременительным в экономическом плане, что связано с большими затратами на строительство и содержание зданий и сооружение тюремного типа, жизнеобеспечение осужденных. Нельзя также не учитывать и значительные затраты, связанные с организацией службы самого персонала уголовно- исполнительной системы, общая численность которого на 1 января 2007 года составила 347 тысяч человек.
Если брать социальный аспект эффективности деятельности исправительных учреждений в плане достижения цели исправления осужденных, то в силу ряда объективных факторов (изоляция, тюремная атрибутика, субкультура, разрыв социально- полезных связей и др.) многие освобожденные из мест лишения свободы вновь совершают преступления.
По данным криминологов и статистики рецидив преступлений со стороны лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы, составляет около 30 %. Учитывая данные обстоятельства, в ряде случаев высказывается мнение о том, что «о воспитательной роли колоний вообще говорить не приходится».
Действительно, места лишения свободы вряд ли можно рассматривать в качестве хорошего и надежного средства воспитания. Однако акцент в деятельности пенитенциарных учреждений (как показывает отечественный и зарубежный опыт) на достижение цели исправления осужденных ориентирует на улучшение условий отбывания наказания, обеспечение прав осужденных и гуманное обращение с ними, создает предпосылки для ресоциализации последних в обществе после отбытия ими наказания. Данные основополагающие идеи организации исполнения наказания находят свое закрепление в международно-правовых актах по вопросам исполнения наказания. Поэтому современные пенитенциарные реформы ориентированы на то, чтобы места лишения свободы способствовали исправлению осужденных. С учетом этой стратегической цели разрабатывались и осуществлялись мероприятия по совершенствованию деятельности исправительных учреждений в процессе реформы уголовно- исполнительной системы. Рассмотрим содержание указанных тенденций реформирования УФСИН РФ:
. Одна из важных задач, которая решалась в процессе реформы УФСИН РФ- это обеспечение отбывания наказания лицами, совершившими преступления по месту их прежнего жительства или осуждения. Данное положение является одним из основополагающих требований международных стандартов, поскольку обеспечение отбывания наказания на минимальном удалении от места жительства является важным условием соблюдения прав не только осужденных, но их родственников. В частности, тем самым создаются условия для поддержания его связей с семьей, для последующей социальной адаптации освобожденных. При этом также сокращаются расходы на перевозку осужденных, обмен криминальным опытом во время таких массовых этапов. Такой подход создает условия для повышения роли территориальных органов власти в обеспечении контроля за деятельностью исправительных учреждений, оказания различного рода помощи, в том числе и для персонала. Реализация данной задачи осложнялось тем, что в период функционирования исправительно-трудовой системы советского государства места лишения свободы создавались преимущественно для решения экономических задач, что сказывалось и на их территориальном расположении и, как следствие этого, массовых перебросках осужденных. В результате, как показывают материалы переписи осужденных 1989 года, более 50 % осужденных отбывали наказание не по месту той территории, где они проживали до ареста. По отдельным видам ИУ данный показатель составлял еще большую цифру: на особом режима-60 %; в тюрьмах-72 %; ВУ-42 %; в женских ИУ строгого режима-90 %; в ИУ- поселениях-72 %. Это также приводило к тому, что в ряде областей (Архангельской, Кировской, Кемеровской, Пермской, Свердловской) число осужденных в расчете на 100 тысяч населения, превышало общие показатели по стране в 5-6 раз.
Решение данной проблемы (реализации территориального принципа отбывания наказания) осуществлялось по нескольким направлениям. Прежде всего, это максимальное сокращение перевозок осужденных по стране. Данная проблема лежала в плоскости административных мер, основанных на законе: ст. 73 Уголовно- исполнительного кодекса РФ (места отбывания наказания) достаточно четко определяла, что «осужденные к лишению свободы отбывают наказание в исправительных учреждениях в пределах территории субъекта Российской Федерации». Здесь же оговаривались и определенные исключения, касающиеся отдельных категорий осужденных, которые должны были отбывать наказание не по территориальному принципу, а по месту нахождения соответствующего исправительного учреждения. К таким категориям относятся: осужденные при особо опасном рецидиве, к пожизненному лишению свободы, осужденные женщины, несовершеннолетние осужденные, а также осужденные- иностранные граждане и лица без гражданства.
. Одним из главных вопросов любой пенитенциарной реформы является реконструкция самой системы исправительных учреждений.
В этих целях существенным образом были улучшены условия проживания осужденных и материально- техническое устройство колоний. Основная цель данных преобразований заключалась в уменьшении тюремной атрибутики, увеличении жилой площади на одного осужденного (в исправительных колониях она не может быть меньше двух кв. метров, а в лечебно- профилактических учреждениях- пяти кв. метров), а также переходе к проживанию осужденных по типу общежития. Все это позволило существенно гуманизировать условия отбывания наказания.
Известно, что построение системы исправительных учреждений во многом предопределяется составом осужденных. За время проведения реформы произошло не только сокращение численности, но и качественное изменение состава осужденных. Выражается это, прежде всего, в повышенной криминогенности осужденных. Практически каждый четвертый осужден за умышленное убийство или умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, каждый пятый за разбойное нападение, грабеж, изнасилование. Около 60 % судимы неоднократно. Увеличивается число лиц, осужденных за бандитизм и участие в других организованных формированиях преступного мира. Изменения в составе осужденных существенным образом повлияли на наполняемость и структуру видов исправительных колоний: более быстрыми темпами стали расти исправительные колонии особого режима. После введения в действие в 1997 году нового Уголовного кодекса РФ численность осужденных здесь выросла на 27,1 % и составила на 1 января 2003 года более 68 тыс. человек. Только в 2002 году для размещения данной категории осужденных было открыто девять исправительных колоний особого режима и многочисленные изолированные участки в колониях строгого и общего режима.
Как было сказано выше, увеличение этой категории осужденных продолжается непрерывно с 1997 года, когда в новом УК РФ (ст.18 УК РФ) был значительно расширен круг лиц, признаваемых совершившими преступления при особо опасном рецидиве. Поэтому в их число попадали и те, кто несколько раз осужден за совершение преступлений средней тяжести, а также осужденные, впервые поступившие в места лишения свободы, которые ранее осуждались к лишению свободы условно или с отсрочкой исполнения приговора за совершение тяжких или особо тяжких преступлений. Все это привело к росту количества осужденных при особо опасном рецидиве и как следствие необходимости расширения сети исправительных колоний особого режима.
Представляется, что такой подход к развитию системы исправительных учреждений является не достаточно эффективным и перспективным по экономическим причинам (увеличиваются затраты на строительство колоний особого режима при сокращении колоний других видов режима), а также исправительным.
. Реформа пенитенциарных систем, наряду с построением рациональной системы исправительных учреждений, предполагает также поиск новых подходов к организации исправительного воздействия на осужденных. Связано это с тем, что от эффективности воспитательной работы с осужденными зависит во многом то, каким человек выйдет из колонии, как он будет адаптирован к жизни на свободе. Происшедшие изменения в российском обществе, радикальное изменение духовно- нравственных ориентиров радикальным образом повлияли и на организацию воспитательной работы с осужденными. Выражается это, прежде всего, в качественном изменении средств исправительного воздействия, что нашло свое отражение в Концепции совершенствования воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования УФСИН РФ.
Общий смысл данных изменений заключается в том, что в практике исполнения наказания произошел переход от идеологизированного, жестко регламентированного процесса воспитания в рамках модели исправительно-трудового воздействия к более гибкой модели, ориентированной на максимально широкий спектр средств, исправительного воздействия, психолого-педагогические методы работы с осужденными взамен жестких форм давления на личность. С учетом этого в штаты исправительных учреждений введены такие должности как психолог, социальный работник. Психологическая служба уголовно- исполнительной системы насчитывает почти 3 тысячи специалистов. «За 10 лет функционирования психологической службы в УФСИН отчетливо выделились следующие виды работы с осужденными: психологическая диагностика, психопрофилактика деструктивных явлений среди осужденных, психологическая коррекция личности осужденных и их поведения». Также появились такие нетрадиционные для советского периода формы работы с осужденными как религиозное воспитание. В настоящее время в духовном воспитании осужденных принимают участие представители всех ведущих религий России: Русской Православной Церкви, Духовного управления мусульман Европейской части России, Федерации еврейских общин России, других концессий.
Итак, наши предложения по совершенствованию института отрядного звена связаны, прежде всего, с изменением его роли в системе управления исправительным учреждением: из подразделения, которое в настоящее время в большей степени повторяет военизированную структуру и направлено на упорядочение жизнедеятельности осужденных, отряд должен стать ведущей организационной структурой, объединяющей усилия всего воспитательного потенциала исправительного учреждения.
При этом важно также обеспечить стабильное функционирование отряда: осужденный может быть переводиться из отряда в отряд только в исключительных случаях.
. Важное значение имеет и проблема социальной адаптации осужденного после отбытия им срока наказания. Данная проблема осложняется тем, что действующие многие годы формы работы по трудовому и бытовому трудоустройству освобожденных в условиях рыночных отношений не срабатывают. Нельзя не указать, что исправительными учреждениями накоплен определенный опыт по социальной адаптации освобожденных применительно к новым условиям.
Это заключение договоров со службой занятости, путем бронирования рабочих мест для бывших осужденных, создание реабилитационных центров, оказание помощи со стороны правозащитных и благотворительных организаций, организация обучения профессиям, пользующимся спросом на рынке труда. Особое значение для решения данной проблемы могло бы сыграть скорейшее принятие Федерального закона о социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений, исполняющих наказание.
Один из важных вопросов реформирования организации исполнения наказания в виде лишения свободы- это его гуманизация, что непосредственно связано с расширением прав осужденных. Значимость данного направления предопределяется основополагающим принципом Конституции Российской Федерации, которая провозгласила приоритет интересов личности: человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). Этот принцип лег в основу реформирования политики и законодательства в сфере исполнения наказания, обусловив, в первую очередь, систему мероприятий, направленных на их гуманизацию, усиление цивильного начала в деятельности уголовно- исполнительной системы.. Если вначале основное внимание обращалось на закрепление правового статуса осужденных на уровне законодательных актов, что нашло свое полное отражение в Уголовно- исполнительном кодексе РФ, то в последующем, особенно после передачи функции исполнения наказаний из МВД в Министерство юстиции, одним из важных мер становится создание надежного механизма обеспечения прав осужденных.
Однако мало провозгласить права человека, важно их безусловно обеспечить, разработать эффективный механизм защиты.
В современных условиях он реализуется различными средствами, имеющимися в распоряжении государства, в том числе законодательными, административными».
. Отдельного рассмотрения при анализе тенденций реформирования УФСИН РФ требует вопрос о перспективах развития производственно- хозяйственного комплекса исправительных учреждений, организации трудового воспитания осужденных. Связано это с тем, что данная проблема в условиях функционирования исправительно- трудовой системы являлась определяющей и рассматривалась в контексте интеграции данного комплекса в плановую экономику страны, со всеми вытекающими отсюда последствиями, о которых говорилось в предыдущих разделах работы: усиление репрессивной политики государства, географическое расположение исправительных учреждений, массовые переброски осужденных из одного региона в другой, ставка на принуждение в организации труда осужденных.
В условиях рыночных отношений предприятия исправительных учреждений уже не играют такой роли в народно- хозяйственном комплексе страны, как это было при плановой экономике. Однако это не говорит о том, что не следует развивать производство в местах лишения свободы, не привлекать осужденных к труду. Само назначение исправительных колоний, в отличие от тюрем, заключается в том, чтобы осужденные были заняты общественно- полезным трудом. Нельзя при этом не учитывать значительные воспитательные, оздоровительные возможности труда; привлечение осужденных к труду позволяет также сократить бремя расходов государства на содержание мест лишения свободы, способствует лучшей социальной адаптации осужденных, после их освобождения. В результате значительная часть осужденных оказалась без работы. Численность осужденных не работающих по различным причинам на 1 января 2008 года составила 49370 человек.
Основными причинами непредставления работы являются: отсутствие объектов труда, отсутствие спроса на продукцию предприятий УФСИН, недостаточность собственных оборотных средств, а также краткий срок отбывания наказания и низкий уровень квалификации осужденных.
В исправительных колониях реформирование предприятий предполагается осуществить путем создания центров трудовой адаптации осужденных. В результате этого меняются цели привлечения осужденных к труду. Сейчас главная цель вовлечения осужденного к труду - привить ему жизненно важные навыки, помочь адаптироваться в обществе после освобождения.
. Одной из важных тенденций реформирования УФСИН РФ является формирование новых отношений системы с обществом. Выражается это, прежде всего, в ее большей открытости для общества, участии различного рода правозащитных организаций, общественных объединений, международных неправительственных организаций в работе УФСИН РФ. Анализ показывает, что в начале XXI века учреждениям, исполняющим наказания в виде лишения свободы, в той или иной мере оказывали содействие более 350 предприятий и организаций различных форм собственности, свыше 150 религиозных и общественных организаций и благотворительных фондов.
При определении национальной политики в области исполнения наказаний в виде лишения свободы важным является вопрос о возможных перспективах развития исправительных учреждений. Современная пенитенциарная наука и практика свидетельствует о том, что при этом дискуссионными являются следующие вопросы:
создание исправительных учреждений различного уровня подчинения (федерального, регионального, местного);
развитие так называемых частных тюрем;
определение основного вида исправительного учреждения (колония или тюрьма) в национальной пенитенциарной системе.
Рассмотрим возможности реализации данных идей применительно к современной УФСИН России. На построение исправительных учреждений различного уровня подчинения решающее влияние оказывает национально- государственное устройство страны. В государствах федеративного типа, как правило, создаются тюрьмы центрального и местного подчинения.
В США данная система подразделяется на три вида исправительных учреждений, а именно: тюрьмы федерального подчинения, тюрьмы штатов и местные тюрьмы. В научных работах, посвященных реформированию УИС России, в ряде случаев предлагается также выделить исправительные учреждения различного уровня подчинения. В принципе данная идея имеет под собой основания, однако при этом следует учитывать ряд проблем, которые неизбежно возникнут при разделении системы исправительных учреждений на различные уровни подчинения. Прежде всего, централизованные системы управления исправительными учреждениями имеют ряд существенных преимуществ перед децентрализованными. Выражается это в большей возможности для обобщения опыта, концентрации ресурсов, проведения в жизнь новых идей, подготовки кадров. Поэтому неслучайно в США федеральная тюремная система считается более эффективной и прогрессивной по сравнению с тюрьмами местного подчинения.
Российским законодательством запрещена приватизация органов и учреждений, исполняющих наказания. В то же время частный капитал оказывает определенную помощь в реконструкции исправительных учреждений посредством создания специальных благотворительных фондов, гуманитарной помощи. Гипотетически не исключается создание частных тюрем и в отечественной практике, однако, для этого должны быть созданы не только правовые, но и соответствующие экономические предпосылки, сформировано общественное мнение.
Перспективы организации исполнения наказания в виде лишения свободы во многом зависят также от того, сохранятся ли исправительные колонии в качестве основного вида учреждений, исполняющих данный вид наказания, либо им будет найдена соответствующая альтернатива.
По мнению С.М. Петрова и Г.Л. Туманова, процесс демилитаризации и демократизации УФСИН РФ должен привести к тому, что в системе исправительных учреждений вместо колоний ведущее место исполнения наказания должно быть отведено тюрьме.
Такая позиция относительно перспектив развития УИС обосновывается и в работах других ученых, отстаивается данная идея и многими правозащитными организациями.
Проанализировав недостатки исправительных колоний, В.Л. Фефелов предлагает свести их число к минимуму. Вместо исправительных колоний он считает целесообразным создать систему новых тюрем, не жалея затрат на их строительство. Тюрьма, по его мнению, должна стать главным видом исправительных учреждений. Переход от исправительных колоний к тюрьмам должен быть поэтапным, по мере их строительства, чтобы они работали не только сегодня, но и завтра, и через сотни лет. Действительно, основная цель всякой пенитенциарной реформы заключается в определении того, какой вид исправительного учреждения должен быть создан в процессе данной реформы. В нашем случае- это или радикальное совершенствование колонийской системы, либо переход к тюремной системе. Чтобы ответить на данный вопрос следует, прежде всего, указать на то, что исправительные колонии не являются (как это иногда отмечается в литературе) изобретением советской власти. Они были рекомендованы как достаточно прогрессивный вид исправительных учреждений еще в начале XX века. В странах Западной Европы, США основу пенитенциарных систем составляют тюрьмы. В ряде стран бывшего Союза (Литва) колонии также реорганизованы в тюрьмы.
Вопрос о замене исправительных колоний тюремными учреждениями является принципиальным, и связан он не только с затратами, но и с тем, что это может повлечь радикальное изменение уголовно - исполнительной системы в целом.
При решении данного вопроса следует учитывать, что и тюрьма и колония как виды исправительных учреждений имеют свои достоинства и недостатки.
Так, тюремное содержание осужденных обеспечивает их большую безопасность, изоляцию, контроль за поведением. Вместе с тем тюрьмы не позволяют в полной мере организовать производительный труд осужденных, формирование доверительных отношений между персоналом и осужденными, применять все средства исправительного воздействия.
В отличие от этого колонии обеспечивают полусвободный режим содержания, постоянный контакт осужденных и персонала, что в принципе сглаживает напряженность в их отношениях. Важное значение, для реформирования исправительных колоний должно стать также и рациональное определение лимитов содержания осужденных. Международный опыт выработал в этом отношении определенные рекомендации: в исправительных учреждениях такого полуоткрытого типа должно содержаться не более 700-900 осужденных, а в воспитательных колониях до 500 человек.
2.2 Организация исполнения наказаний без изоляции от общества- приоритетное направление реформирования уголовно- исполнительной системы
Одной из важных стратегических целей реформирования уголовно- исполнительной системы современной России является приоритетное развитие учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества.
Реализация данной цели предполагает решение комплекса правовых, организационных, исправительных и других задач. Однако решающее значение при этом имеет изменение карательной политики государства в направлении ее либерализации по отношению к лицам, совершившим правонарушения небольшой тяжести. «Для того чтобы Россия не превратилась в «тюремное государство», следует серьезно поработать не только на исполнительном, но и законодательном уровне».
В принципе обществу известны и основные пути гуманизации карательной политики, направленной на сокращение численности осуждаемых к лишению свободы. Это декриминализация преступлений, которые не представляют значительную общественную опасность, изменение судебной практики, более широкое применение альтернативных видов наказания. С учетом указанных направлений развивается и современная уголовная политика России, судебная практика.
Вопрос о более широком применении альтернативных видов наказания имеет и экономические основания, поскольку их реализация не требует привлечения значительных финансовых средств, как это имеет место применительно к лишению свободы. Следует также учитывать, что и в социальном плане данные виды наказаний являются более эффективными. Так, если уровень рецидивной преступности со стороны лиц отбывших наказание в виде лишения свободы составляет около 30 %, то при наказаниях, не связанных с лишением свободы, рецидивная преступность составляет всего 2-5 %. Не маловажное значение имеет и международный аспект проблемы: Россия (ранее СССР) ратифицировала ряд основополагающих международных актов по вопросам исполнения уголовных наказаний, в том числе и применительно к наказаниям, не связанным с изоляцией от общества. Общая мировая тенденция здесь заключается в том, что лишение свободы следует применять в качестве крайней, исключительной меры. Все более широкое распространение получают альтернативные наказания, а также примирение преступника и жертвы.
Поскольку при введении в действие Уголовного кодекса РФ в 1997 году таких условий создано не было, то законодатель ввел отлагательную норму, предусматривающую применение данных альтернативных видов наказания по мере создания условий, необходимых для их применения.
Все это, конечно, «отрицательно сказывается на эффективности системы наказаний, практике применения отдельных видов, и, естественно, на эффективности борьбы с преступностью, поскольку все эти виды были призваны стать, прежде всего, альтернативой лишению свободы».
Таким образом, за время проведения реформы УФСИН в силу ряда причин, прежде всего финансового порядка, организация исполнения альтернативных видов наказания, за исключением исправительных работ, не получила своего воплощения на практике. В принципе здесь во многом повторяется ситуация, которая имела место с применением наказаний без изоляции от общества в России еще в 20-е годы прошлого столетия. Тогда также ставилась задача «экономии репрессии». Однако система исполнения наказания стала развиваться по иному пути, в направлении широкого применения наказания в виде лишения свободы.
Поэтому по мере изменения экономической ситуации в стране, принятия новых законов, институт условного осуждения с обязательным привлечением к труду прекратил свое существование.
Учитывая данные обстоятельства, в сентябре 2002 года УФСИН Минюста России было подписано соглашение с международной неправительственной организацией «Международная тюремная реформа» о реализации проекта «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации». Конечной целью проекта является создание условий для сокращения количества осужденных к лишению свободы за счет расширения применения альтернативных наказаний, укрепления системы контроля за осужденными без изоляции от общества. Проектом предусматривается проведение эксперимента в 9 регионах России по созданию новой, хорошо продуманной системы исполнения наказаний, не связанных с изоляцией от общества. В долгосрочном плане эта модель может быть распространена по всей Российской Федерации.
Реализация Проекта «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации» позволила также выявить и немало проблем, связанных с введением новых видов наказания, показала всю сложность реформирования этой важной составляющей уголовно- исполнительной системы современной России. Очевидно, что решение такой сложной проблемы возможно только с учетом комплексного подхода, включая ее правовые, организационные, ресурсные и методические аспекты.
. Поскольку реализация исполнения наказаний без изоляции от общества (как, впрочем, и любого другого) основывается и протекает в рамках права, то на одно из первых мест здесь выступает совершенствование правового обеспечении назначения и порядка исполнения рассматриваемых видов наказания.
Как уже указывалось, новый Уголовный кодекс Российской Федерации существенным образом расширил перечень наказаний, не связанных с лишением свободы. Это породило не только сложности их применения, но и определенную конкуренцию с наказанием в виде лишения свободы. Это относится, прежде всего, к такому наказанию как арест. По своим внешним признакам и по срокам исполнения, он во многом совпадает с краткосрочным лишением свободы, которое, в соответствии со ст. 56 УК РФ (Лишение свободы на определенный срок) может применяться, как и арест, до 6 месяцев. К этому следует добавить необходимость выделения значительных средств на строительство арестных домов. Поэтому мы разделяем позицию тех ученых, которые предлагают исключить из Уголовного кодекса Российской Федерации, Уголовно- исполнительного кодекса Российской Федерации и других законодательных актов положения о наказании в виде ареста, поскольку его введение требует больших финансовых затрат и вызывает сомнения эффективность этого вида наказания.
Аналогичная ситуация во многом сложилась и в отношении порядка исполнения наказания в виде ограничения свободы в исправительных центрах (сразу следует отметить, что их предстоит еще создать) и лишения свободы в колониях- поселениях. В соответствии с частью 1 ст. 47 Уголовно- исполнительного кодекса Российской Федерации лица, осужденные к ограничению свободы, должны отбывать наказание, как правило, в пределах территории субъекта Российской Федерации, в которых они проживали или были осуждены. Поэтому введение в действие данного наказания потребует повсеместного создания соответствующих учреждений, что также связано со значительными финансовыми затратами. Вместе с тем анализ особенностей порядка исполнения наказания в колониях- поселениях показывает, что он во многом схож с режимом отбывания наказания в исправительных центрах.
Как отмечает С.И. Курганов, «колонии- поселения можно легко преобразовать в исправительные центры, поскольку условия отбывания наказания (режим содержания) в них практически одинаковы. По содержанию режимных требований колония- поселение представляет собой скорее ограничение, а не лишение свободы. Тогда ограничение свободы как вид наказания действительно будет являться реальной альтернативой лишению свободы, и количество осужденных к лишению свободы существенно снизится».
Поэтому Министерством юстиции Российской Федерации подготовлен проект федерального закона, предусматривающий введение наказания в виде ограничения свободы, которое будет заключаться в исполнении осужденными установленных судом обязанностей под надзором уголовно- исполнительных инспекций.
Введение в действие ограничения свободы в таком варианте потребует затрат из федерального бюджета на содержание дополнительной штатной численности исполняющих это наказание уголовно- исполнительных инспекций и их материально- техническое обеспечение. Однако эти расходы будут значительно меньшими, чем на исправительные центры.
Определенные пробелы имеются и в правовом регулировании самого порядка исполнения наказаний, не связанных с изоляцией от общества. Речь, прежде всего, идет об определении правового статуса сотрудников данной службы. В настоящее время на законодательном уровне подробно отрегулирован лишь статус сотрудников исправительных учреждений, что нашло свое отражение в Законе «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы». Что же касается сотрудников уголовно- исполнительных инспекций, то порядок прохождения ими службы регулируется ведомственными нормативными актами.
Поскольку уголовно- исполнительные инспекции (УИИ) организационно входят в уголовно- исполнительную систему, то вполне логичным и оправданным является предложение о распространении на них льгот, предусмотренных для сотрудников уголовно- исполнительной системы. Данные льготы должны быть закреплены на уровне закона. Поскольку УИИ являются составной частью уголовно- исполнительной системы, то в данном случае нет необходимости в принятии отдельного законодательного акта; данные вопросы (задачи УИИ, правовой статус их сотрудников) целесообразно закрепить в действующем Законе «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» на уровне самостоятельного раздела. Поскольку предмет правового регулирования закона в данном случае существенно расширяется, включая организацию работы не только органов и учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы, но и наказаний без изоляции от общества, то целесообразно уточнить и его наименование, в частности, убрать словосочетание «лишение свободы».
Помимо законодательных актов порядок исполнения наказаний не связанных с лишением свободы регламентируется и ведомственными нормативными актами. Введение данных видов наказания значительно стимулировало их разработку, включая различные положения, инструкции. Представляется, что для решения данных проблем важно изменить сам подход к нормотворческой работе по правовому регулированию порядка исполнения наказаний. Речь, в частности, идет о целесообразности подготовки одной обобщающей Инструкции о порядке исполнения наказаний, не связанных с изоляцией от общества. Структурно данная Инструкция могла бы состоять из следующих разделов: Общие положения; Организация исполнения наказания в виде исправительных работ; Организация исполнения наказания в виде обязательных работ; Организация исполнения наказаний в виде ограничения свободы.
. Реализация стратегии реформирования УФСИН РФ в направлении приоритетного развития учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, предполагает также решение целого ряда организационных проблем, связанных с их укреплением, что непосредственно указано в Концепции развития уголовно- исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. Используя зарубежный опыт и с учётом необходимости исполнения наказаний в виде обязательных работ и ограничения свободы возможно создание службы пробации, которая призвана осуществлять надзор за правонарушителями. Следующая важная задача - это упорядочение работы уголовно- исполнительных инспекций. За период функционирования инспекций в Минюсте России реализован комплекс мер по их реформированию. Инспекции приобрели статус учреждений УИС, переведены на финансирование за счет средств федерального бюджета, персоналу установлено льготное исчисление выслуги лет. В структуру крупных инспекций введена должность психолога.
Увеличены предельные специальные звания и должностные оклады. В ряде регионов введена должность «заместитель начальника управления- начальник отдела по руководству УИИ».
Вместе с тем в деятельности УИИ имеется немало нерешенных проблем. Важнейшая из них связана с тем, какой объем задач они должны выполнять. За последние годы перечень этих задач возрастает, что неизбежно сказывается на реализации основной функции инспекций- организация исполнения наказания в виде исправительных работ.
В сложившейся ситуации возможно два подхода решения данной проблемы: передача ряда функций, связанных с контролем за поведением условно осужденных, в территориальные органы внутренних дел либо существенное укрепление УИИ, разработка новых штатных нормативов. Представляется, что второй путь является более рациональным, поскольку большая часть лиц, состоящих на учете ранее отбывали наказание и поэтому связаны с деятельностью уголовно- исполнительной системы.
Другая важная проблема- это подготовка кадров для УИИ, а в перспективе и для других учреждений, которые будут исполнять наказания без изоляции от общества. В настоящее время ни одно учебное заведение УИС не готовит кадры для данной службы, что существенным образом сказывается на результатах ее деятельности. Данная подготовка должна носить системный характер, охватывая первоначальную подготовку в учебных центрах, базовую подготовку на основе высшего образования, а также повышение квалификации сотрудников УИИ.
. Решение многих вопросов, связанных с реформированием службы, исполняющей наказания без изоляции от общества, напрямую зависит от ее ресурсного, прежде всего финансового обеспечения. Указывалось, что продление сроков введения новых альтернативных видов наказания во многом обусловлено именно нехваткой финансовых средств. Сложность проблемы заключается и в том, что большая часть УИИ располагаются в кабинетах совместно со службами милиции, ряд из них расположены вообще в помещениях других ведомств. Все это обусловливает необходимость принятия нестандартных решений по вопросам создания материально- технической базы не только УИИ. Учитывая важность и перспективность данной службы для изменения карательной политики государства в целом в направлении ее гуманизации, полагаем принципиально важным создавать материальную базу для исполнения альтернативных наказаний только в самой уголовно- исполнительной системе. Это повлечет дополнительные затраты, но они будут оправданы с точки зрения стратегии развития УИС, ее социальной эффективности. Поэтому основным источником финансирования развития органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, видимо, должен стать федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации.
В заключение рассматриваемого вопроса следует отметить, что для реализации альтернативных видов наказания в обществе должны быть созданы соответствующие социально- экономические условия, сформировано общественное мнение о целесообразности и необходимости выбора такой стратегии работы правоохранительных органов. Дело в том, что существующая длительные годы практика широкого применения наказания в виде лишения свободы сформировала и определенное отношение к карательной политике государства не только населения, но и сотрудников правоохранительных органов: лицо совершившие преступление обязательно должно отбывать наказание в виде лишения свободы. Все иные наказания, не связанные с лишением свободы, в такой ситуации нередко психологически воспринимаются как прощение, избавление от наказания. Поэтому реализация предложенной стратегии реформирования УИС предполагает и формирование соответствующей правовой культуры самих сотрудников правоохранительных органов. Формы такой работы разнообразны: учеба, распространение положительного опыта, разъяснение законодательства, социальных последствий исполнения наказания и т.п.
Важно также учитывать и реальное состояние правопорядка, структуру преступности. Опыт показывает, что форсированное снижение уголовной ответственности за совершенные преступления может привести к обратному эффекту: снижению обще профилактической функции наказания, подрыву доверия населения к правовой системе государства.
2.3 Кадровая политика, проводимая в период реформирования уголовно- исполнительной системы
Результаты проведения пенитенциарных реформ во многом зависят от ее кадрового обеспечения. Связано это с тем, что любые преобразования осуществляются конкретными людьми. Можно построить идеальную исправительную систему, принять хорошие законодательные акты, регламентирующие порядок исполнения наказания, но если не будет профессионалов, способных реализовать новые идеи, то всякая реформа обречена на неуспех. Поэтому одним из важных аспектов реформы уголовно- исполнительной системы является ее кадровое обеспечение.
Нередко радикальные реформы в сфере исполнения наказания наталкиваются на сопротивление со стороны персонала. Объясняется это различными причинами, в том числе и наличием определенных психологических барьеров к нововведениям. Однако сводить всё только к психологическим факторам было бы неверно. «Нельзя не понимать, что уголовно- исполнительная система не может работать без профессионалов- хорошо подготовленных, нормально обеспеченных сотрудников, убежденных в необходимости того, что они делают, и в том, что их труд оценивается но заслугам».
Сложность проблемы кадрового обеспечения реформы УФСИН РФ связана также с ее передачей в Минюст России. Ряд авторов связывают кадровую политику с подготовкой, принятием и реализацией нормативных актов, регламентирующих работу с кадрами УФСИН РФ. Такой подход в своей основе является оправданным, поскольку кадровая политика, в конечном счете, всегда реализуется посредством правовых предписаний. Однако полностью кадровую.
Более полное определение кадровой политики в УФСИН РФ дано в исследовании Р. В. Нагорного. Под ней автор понимает «систему взглядов, принципов, идей о сущности и направлениях кадровой деятельности, организационных, правовых, социально- психологических и экономических мер и механизмов их реализации в уголовно- исполнительной системе, обеспечивающих достижение целей и задач се функционирования». Однако и при таком подходе нечетко выделяется цель (цели) кадровой политики, а также ее направления.
Кадровая политика в УФСИН РФ является составной частью государственной кадровой политики. Поэтому при ее определении важно учитывать, что последняя связывается с определением стратегии и тактики государства по формированию, развитию и востребованности кадрового потенциала общества. Указанные категории: стратегические цели кадровой работы, кадровый потенциал, его востребованность являются новыми явлениями в современной государственной политике, что имеет непосредственное отношение и к кадровой политике в УФСИН, которую, как было сказано выше, следует рассматривать в качестве ее составной части. С учетом этого можно предложить следующее определение анализируемого понятия.
Для того чтобы раскрыть содержание кадровой политики в условиях реформирования УФСИН РФ важно рассмотреть (с учетом приведенного выше определения) следующие вопросы: принципы, субъекты, стратегическую цель и направления кадровой политики.
. Содержание кадровой политики в УФСИНС во многом определяется ее принципами, которые можно подразделить на две группы общие и специальные. К первой из них следует отнести принципы государственной кадровой политики, закрепленные в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». Закон к ним относит принципы федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной службе, единство правовых и организационных основ государственной службы, взаимодействие государственной службы с муниципальной службой, открытость государственной службы, защита государственной службы от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
Действительно служба в УФСИН РФ имеет ряд существенных особенностей по сравнению с другими видами государственной службы. Выражается это в том, что сотрудники УФСИН РФ работают с особой категорией граждан- осужденными, которые совершили преступления; в особых условиях прохождения службы, ее правовой регламентацией; служебной дисциплиной; порядком приема и прохождения. С учетом данных факторов можно сформулировать следующие принципы кадровой политики в УФСИН РФ. Прежде всего, это гуманное отношение сотрудников к осужденным, что особенно важно в условиях формирования новой пенитенциарной культуры в Российской уголовно- исполнительной системе, которая идет по пути приоритета человеческих отношений над ушедшим в прошлое приоритетом силы и карательных методов воздействия.
В качестве современного принципа кадровой политики уголовно- исполнительной системы в условиях ее реформирования следует назвать и принцип демилитаризации. Выражается это в различных формах: передаче УФСИН РФ в Минюст России, отказе от охраны осужденных внутренними войсками, правовой регламентации защиты прав сотрудников.
Следует отметить, что проблема демилитаризации службы в УФСИН РФ в ряде случае понимается достаточно упрошено, как просто перевод сотрудников в разряд обычных государственных служащих. Сделать это в отношении всех сотрудников объективно невозможно, поскольку исполнение наказания от имени государства предполагает всегда реализацию функции охраны, надзора, проведение оперативно- розыскных мероприятий. В среднем для реализации данных функций задействовано около 120 тыс. человек, причем ежедневно почти 25 тысяч сотрудников несут службу с оружием.
. Реализация кадровой политики в УФСИН РФ связана с ее субъектами. Данные субъекты достаточно многообразны. На уровне ведомственного управления они представлены специализированными структурами: управлением кадров, управлением воспитательной работы, управлением профессионального образования и науки. Наряду с ними в работе с кадрами участвуют с другие службы: медицинское управление, служба собственной безопасности, ряд обеспечивающих служб. Наличие множества субъектов, реализующих кадровую политику в УФСИН РФ, в определенной мере приводит к дублированию, различного рода бюрократическим согласованиям, материальным затратам. Если брать аналогичные структуры в других силовых ведомствах, то они, как правило, объединены общей структурой. Например, в МВД России- это Главное управление кадров. Рассматривая вопрос о субъектах реализации кадровой политики в УФСИН РФ нельзя не указать на то, что данные субъекты не сводятся к указанным выше ведомственным структурам. Реально в выработке и реализации кадровой политики в УФСИН РФ принимают участие многие органы государственной власти, включая Администрацию Президента Российской Федерации.
Таким образом, при характеристике субъектов кадровой политики в УФСИН РФ целесообразно выделение двух групп: ведомственные структуры, специально созданные для работы с кадрами и структуры надведомственные, обеспечивающие принятие принципиальных решений по расстановке руководящих кадров УФСИН РФ, контроль за работой УФСИН РФ, экспертизу важнейших правовых актов в данной сфере.
. Кадровая политика в УФСИН РФ должна иметь свою стратегическую цель. Важность данного вопроса заключается в том, что в зависимости от того, как понимается и формулируется данная цель во многом зависит и обоснование конкретных направлений реализации кадровой политики. К сожалению, в литературе по вопросам совершенствования работы с кадрами не уделяется должного внимания обоснованию такой цели. Как правило, ограничиваются общими требованиями, которые предъявляются в работе с кадрами.
С учетом сказанного стратегической целью кадровой политики в УФСИН РФ должно стать формирование кадрового потенциала системы, способного успешно решать новые задачи, стоящие перед УФСИН РФ в условиях ее реформирования. Если говорить о конкретных параметрах данного потенциала, то он характеризуется следующими показателями. Прежде всего, общая численность сотрудников УФСИН РФ (аттестованных и гражданских) составляет почти 340 тыс. человек. Из них 269 тысяч- это аттестованные сотрудники. С учетом этого на одного сотрудника приходится 5-6 осужденных, заключенных в СИЗО. В принципе это достаточно высокий показатель даже в сравнении с зарубежными пенитенциарными системами. Если брать профессиональный срез, то большая часть сотрудников имеют юридическое, техническое и педагогическое образование. В структуре сотрудников происходит значительное омоложение. Почти 32 %- это сотрудники моложе 30 лет, что актуализирует проблемы формирования профессионального ядра кадров УФСИН РФ. Известно, что за последние годы в правоохранительных органах возросла доля женщин сотрудников. В УФСИН РФ проходят службу почти 70 тыс. женщин, что составляет почти 26 % от общей численности аттестованного состава. Для сравнения следует отметить, что в других силовых ведомствах, в армии данный показатель значительно ниже: он колеблется в пределах 13 %. Наметилась положительная тенденция к снижению оттока кадров. За 2002 год доля уволенных составила 12,3 %, в 2001 году-13,9 %.
В основном наибольший отток кадров наблюдается по группе рядового и младшего кадрового состава, что в основном происходит в силу внешних причин: стабилизации обстановки на промышленных предприятиях, где заработная плата становится выше чем в уголовно- исполнительной системе.
. Формирование качественного кадрового потенциала зависит от многих факторов: материального стимулирования, принятия закона о прохождении службы в УФСИН РФ, организации строительства жилья для сотрудников, медицинского обслуживания, материально- технического обеспечения. Данные проблемы являются во многом традиционными для организации работы с кадрами. Вместе с тем в условиях реформы УФСИН РФ в работе с кадрами появилось и ряд новых проблем. К их числу следует отнести, прежде всего, вопросы социальной защиты сотрудников УФСИН РФ, правового регулирования прохождения службы, подготовки кадров новой формации.
Социальная защищенность сотрудников УФСИН РФ предполагает установление государством определенных гарантий для стимулирования труда сотрудников. Связано это, прежде всего, с денежным содержанием сотрудников системы, обеспечением жильем, социальным страхованием, материальным обеспечением членов семей сотрудников в случае смерти или гибели последних, предоставление льгот и компенсаций на получение кредитов на индивидуальное жилищное строительство. За время реформы уголовно- исполнительной системы в этом направлении принимались достаточно радикальные меры. Все это в определенной мере позволило стабилизировать процент увольняемых, сократить некомплект кадров. Однако как показал опрос сотрудников, большинство из них считают, что в социальном плане они защищены лишь отчасти. Причем среди факторов, влияющих на решение проблемы социальной защиты, называются не только меры материального стимулирования, но и такие, которые связаны с организацией работы с кадрами. Это улучшение морально- психологического климата в коллективах сотрудников, более объективный отбор при назначении на руководящие должности, создание системы служебного роста. Однако многие указали и на проблему повышения заработной платы, обеспечения жильем.
Проблема социальной защиты сотрудников напрямую связана с принятием закона о прохождении службы в уголовно- исполнительной системе. Проект данного закона неоднократно обсуждался в Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации. Однако в связи принятием в мае 2003 года Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» данная проблема требует иных подходов. В этой связи представляется важным разработка общего закона о правоохранительной службе, где в качестве составной части должны быть рассмотрены вопросы особенностей прохождения службы в УФСИН РФ. При таком подходе, естественно, возникает вопрос о целесообразности принятия самостоятельного закона о прохождении службы в УФСИН РФ. Представляется, что, несмотря на высказанное выше предложение, принятие такого закона вполне оправдано. В нем должны быть прописаны подробно все вопросы, связанные с особенностями прохождения службы в УФСИН РФ, включая систему социальных льгот. Это позволит исключить множество ведомственных нормативных актов, регламентирующих в настоящее время данные вопросы.
Однако в сложившейся системе подготовки сотрудников УФСИН РФ имеется и немало недостатков. Данная система развивалась преимущественно экстенсивным путем, без четкого прогнозирования потребностей в кадрах УФСИН РФ применительно к конкретным регионам, многие выпускники высших образовательных учреждений после окончания вуза не закрепляются на службе в УФСИН РФ, в образовательных учреждениях отсутствует четкая специализация слушателей с учетом потребностей ведущих служб УФСИН РФ.
Прежде всего, следует четко сформулировать цель такой подготовки. Она заключается в подготовке персонала, способного на высоком профессиональном уровне реализовывать новые задачи УФСИН РФ с учетом, требований международных стандартов в сфере исполнения наказаний. Для реализации данной цели необходимо создание такой системы профессионального образования, которая бы во взаимосвязи учитывала все уровни такой подготовки:
учебные пункты и учебные центры;
образовательные учреждения высшего и среднего звена;
подготовка руководящих кадров в Академии права и управления. Основу данной системы должны составлять учебные центры и учебные пункты. Именно здесь сотрудники впервые получают профессиональное образование, проходят повышение квалификации. В последующем сотрудники, прошедшие подготовку в учебных центрах и пунктах, должны направляться на учебу в высшие и средние специальные образовательные учреждения.
Среди них вопрос о том, по каким образовательным стандартам осуществлять подготовку специалистов: либо по общегосударственным, либо по ведомственным, какова вообще должна быть сеть данных образовательных учреждений с точки зрения их количества и специализации, каков должен быть механизм закрепления выпускников на службе. Особое значение для УФСИН РФ имеет подготовка ее руководящих кадров. Традиционно она проводилась на специальном факультете Академии управления МВД России (до передачи УФСИН РФ в Минюст России). В настоящее время такую подготовку планируется проводить во вновь созданной Академии права и управления в г. Рязани. Данная подготовка должна осуществляться с учетом принципов ее связи с практикой, внедрения в учебный процесс современных педагогических технологий, ориентированных на активные формы обучения: деловые игры, учения. Более гибкой должна быть и сама система набора слушателей на данный факультет управления. Видимо, здесь следует учитывать не столько разнарядку центра, сколько ориентироваться на реальные потребности регионов в подготовке руководителей УФСИН РФ. В целях приближения учебы руководителей УФСИН РФ к практике также целесообразно осуществлять такую подготовку по очно - заочной форме обучения: первый год на стационарном обучении, второй в форме заочного обучения. В целях стимулирования обучения руководителей УФСИН РФ следует увязать их продвижение по службе с получением данного высшего управленческого образования.
Таковы основные направления развития кадровой политики в условиях реформирования УФСИН РФ. Проведенный анализ показывает, что здесь возникает немало новых проблем, их решение должно носить последовательный и комплексный характер. Нельзя не учитывать, что плохо организованное пенитенциарное учреждение не только не способствует исправлению осужденных, но и отрицательно влияет на состояние многих отношений в обществе. Решающее значение в правильной организации деятельности пенитенциарных учреждений принадлежит ее кадрам.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проблема реформирования УФСИН РФ современной России, безусловно, займет особое место в истории развития отечественной пенитенциарной системы. Выражается это не только в радикализме и сложности проводимых преобразований, но и в том, что данные преобразования оказались достаточно продолжительными во времени, связаны с модернизацией российского общества и проводимой судебно- правовой реформой.
При написании выпускной квалификационной работы были сделаны определенные выводы и предложения:.
. Содержание и направленность реформы УФСИН РФ во многом предопределяется ее местом и ролью в обществе.
Для решения данной проблемы в работе уголовно- исполнительная система анализируется как определенный социальный институт, который имеет сложную внутреннюю структуру, оказывает влияние на многие отношения в обществе. Такой подход позволяет анализировать и исследовать проблему реформы УФСИН РФ на разных уровнях, включая общесоциальный, правоохранительный и организационный. При таком подходе достаточно четко выделяются и основные объекты реформы УФСИН: исправительные учреждения, учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества; следственные изоляторы; система управления; кадровое, правовое и научное обеспечение реформы.
. Успешное проведение реформы УФСИН РФ во многом зависит от разработки ее теоретических основ. Среди них: определение сущности реформы УФСИН РФ, ее целей и задач, а также принципов проведения и реализации.
Сущность реформы УФСИН РФ заключается в переходе от одной модели исполнения наказаний, которая сформировалась в советский период в рамках исправительно - трудовой системы, к новой модели, основанной на иных принципах исполнения наказаний (демократизма, учета международного опыта, открытости, гуманизма и др.), нового уголовно- исполнительного законодательства. При этом, важное значение имеет выделение внешних и внутренних целей реформы УФСИН РФ. Внутренние цели реформы УФСИН РФ состоят в формировании новых отношений в сфере исполнения наказаний, основанных на иных методах воздействия на осужденных. В конечном счете это должно привести к формированию новой пенитенциарной культуры. Внешние цели реформы УФСИН РФ связаны с проведением судебно- правовой реформы. Главным здесь является гуманизация карательной политики государства в направлении снижения уровня уголовной репрессии в государстве, что предполагает приоритетное развитие органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества.
Механизм реализации реформы УФСИН РФ представляет определенный способ ее проведения. В основу его формирования должны быть положены принципы государственной и общественной поддержки реформы, ресурсной, организационной обеспеченности и эффективности.
Указанные принципы взаимосвязаны и образуют систему требований, в рамках которых должна разрабатываться и реализовываться реформа УФСИН. Их соблюдение во многом предопределяет эффективность реформы.
. Реформа УФСИН РФ как процесс перехода от одной модели исполнения наказания к другой должна проводиться поэтапно. Основополагающими критериями выделения этапов проведения реформы современной УФСИН РФ выступают изменения, связанные с модернизацией российского общества. С учетом этого было определено и выделено три этапа проведения реформы УФСИН РФ.
. Оценка результатов процесса реформирования организации исполнения наказания в виде лишения свободы позволило выявить следующие позитивные тенденции:
реализация территориального принципа отбывания наказания в отношении большей части осужденных (по месту жительства);
построение рациональной системы исправительных учреждений с учетом количественных и качественных изменений состава осужденных;
расширение средств исправительного воздействия на осужденных;
гуманизация исполнения наказаний и создание механизма обеспечения прав и законных интересов осужденных;
изменение целей и форм организации трудового воспитания осужденных;
формирование системы социальной поддержки и гражданского контроля за деятельностью мест лишения свободы.
. Приоритетным направлением развития уголовно- исполнительной системы в условиях проведения судебно- правовой реформы, направленной на гуманизацию карательной политики государства, следует признать создание системы исполнения наказаний без изоляции от общества. Данная проблема является во многом новой для отечественной уголовно- исполнительной системы. Традиционно ведущее место в ней занимали учреждения, исполняющие наказания в виде лишения свободы. Успешная реализация данной стратегической цели реформирования уголовно- исполнительной системы предполагает создание учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, совершенствование системы управления, а также ее правового и ресурсного обеспечения.
. Составной частью реформы уголовно- исполнительной системы является поиск новых подходов к совершенствованию работы с кадрами. Для решения данной проблемы важное значение приобретает осуществление кадровой политики в условиях проведения реформы УФСИН РФ, определение ее стратегических целей, принципов и конкретных направлений реализации.
Стратегической целью современной кадровой политики в уголовно- исполнительной системы следует рассматривать формирование кадрового потенциала, способного решать новые задачи реформирования системы. Основными направлениями реализации данной стратегии следует рассматривать:
обеспечение социальной защиты сотрудников УФСИН РФ;
законодательное закрепление порядка прохождения службы;
формирование системы отбора и подготовки кадров новой формации.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила-1985) // Международные соглашения и рекомендации ООН в области защиты нрав человека и борьбы с преступностью: сборник международных документов. М., 1989.
. Минимальные стандартные правила ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила-1990) // Материалы УШ Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, Куба, 1990). Док. ООН / COI IE 144 / 24.
. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 // Собрание законодательства РФ. 2013. № 17 Ст. 21.
. Уголовный кодекс РФ от 24.05.1996 № 63-ФЗ (ред. от 05.03.2012) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
. Уголовно- процессуальный кодекс РФ от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 05.03.2012) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921.
. Уголовно- исполнительный кодекс Российской Федерации от 8.01.1997. № 1-ФЗ (ред. от 01.07.2010) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 2. Ст. 198.
. Уголовный кодекс РСФСР // Ведомости ВС РСФСР. 1960. № 40. Ст. 591.
. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003. № 58-ФЗ (ред. 1.12.2007) // СПС «Консультант Плюс».
. Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21.11.2011. № 323-ФЗ // Официальный Интернет- портал правовой информации #"justify">. Постановление Правительства Российской Федерации от 29.08.2001. № 636 «О федеральной целевой программе «Реформирование уголовно- исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы» // СПС « Консультант Плюс».
. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14.10.2010. № 1772-р «Концепция развития уголовно- исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 25.10.2010. № 43. Ст. 5544.
. Приказ Минюста России от 12.05.2002. № 150 «О мерах по социальной защите личного состава уголовно- исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации» // СПС « Консультант Плюс».
. Приказ Минюста России от 21.03.2002. № 77 «Об утверждении Порядка определения и перечня показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, входящих в уголовно- исполнительную систему Министерства юстиции Российской Федерации» // СПС « Консультант Плюс».
. Приказ Минюста России от 21.07.2002. № 171 «О внесении изменений в Инструкцию о порядке присвоения квалификационных категорий сотрудникам уголовно- исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации» // СПС « Консультант Плюс».
. Приказ Минюста России от 28.09.2008. № 282 «Об активизации работы по выявлению, изучению и распространению передового опыта в уголовно- исполнительной системе» // СПС «Консультант Плюс».. Специальная литература
. Артамонов В.П. Основные направления дальнейшего совершенствования деятельности ИТУ. М., 1991.
. Блувштейн Ю.Д. Уголовное право и социальная справедливость. Минск, 1987.
Бородин С.В. Правовое регулирование режима и профилактики преступлений и иных правонарушений в ИТУ // Актуальные проблемы укрепления режима в ИТУ. Рязань, 2009.