Мальцева Инна Владимировна
Петрозаводск 2011
Оглавление
Введение
Глава 1. Конституции и Уставы субъектов РФ в системе источников права
.1 Принципы федерализма в Российской Федерации
.1.1 Общая характеристика и конституционные принципы федерализма в РФ
.1.2 Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов
.2 Система источников конституционного права Российской Федерации
.3 Конституции и уставы субъектов как источник конституционного права
.4 Структура конституций, уставов субъектов Российской Федерации
Глава 2. Содержание Конституций и Уставов
.1 Институт прав и свобод человека и гражданина в конституционном и уставном законодательстве субъектов Российской Федерации
.2 Основы конституционного строя в учредительных актах субъектов РФ
.3 Система органов государственной власти субъектов РФ
.3.1 Законодательные органы государственной власти субъектов РФ
.3.2 Органы исполнительной власти субъектов РФ
.3.3 Судебная власть субъектов РФ
.3.4 Местное самоуправление в субъектах Российской Федерации
Глава 3. Конституционная защищенность
.1 Порядок изменения и внесения поправок в Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации
.2 Конституционное правосудие в субъектах РФ
.3 Проблемы становления и развития конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации
.4 Процесс толкования конституций и уставов субъектов РФ
Заключение
Список использованных источников и литературы
Введение
С момента заключения Федеративного договора, а так же принятия новой Конституции Российской Федерации, которые распространили принцип федерализма на всей территории России, субъекты федерации получили право на собственное законодательство. Это, в свою очередь, привело к значительному расширению законодательной базы конституционного права Российской Федерации, которую в связи с изменившимися условиями требуется теперь тщательно изучать. Отсюда можно сделать вывод об актуальности и значимости рассмотрения проблем конституционного и уставного законодательства субъектов РФ.
Конституция Российской Федерации и конституции (уставы) субъектов РФ в юридическом смысле характеризуются в качестве нормативных правовых актов, которые являются одним из видов источников права. Конституции и уставы субъектов РФ играют значительную роль в формировании регионального законодательства и образуют смысловое единство с Конституцией России, развивают и обогащают закрепленные в ней положения. Региональным основным законам должны соответствовать все юридические акты, принимаемые на территории соответствующего субъекта РФ. Неукоснительное соблюдение конституционных норм, соблюдение режима конституционной законности в деятельности государственных органов, организаций, должностных лиц выступает важнейшим принципом организации и функционирования правового государства.
В ходе изучения данной темы, нельзя было не обратить внимание на то, что специальных работ, которые бы изучали непосредственно учредительные документы субъектов Российской Федерации не так много. В общих работах, посвященных различным проблемам федерализма, такие авторы как Козлова Е.И., Сенякин И.Н., Червонюк В.И., Марченко М.Н., Михайлова Н.В., Баглай М. В., О.Е. Кутафин и другие затрагивают лишь, некоторые аспекты, касающиеся конституционного (уставного) законодательства субъектов Федерации.
Кроме того имеются несколько диссертационных исследований, посвященных учредительным документам субъектов Российской Федерации, а также основным правам и свободам человека и гражданина, отраженных в конституционном (уставном) законодательстве. Это исследования таких авторов, как В.В. Гошуляк и О.О. Маленко.
Таким образом, в работе исследуется и определяется место учредительных документов субъектов РФ в системе права и законодательства России, теоретические проблемы российского федерализма, суверенитет Российской Федерации и условная независимость в пределах конституционных установлений ее субъектов, а так же закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в учредительных документах субъектов РФ.
Целью работы является системный и обобщающий анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации как особого источника конституционного права.
Для достижения поставленной цели были поставлены следующие задачи:
Во-первых, это изучение основных принципов российского федерализма, как основы содержания, места и роли Основных законов субъектов.
Во-вторых, рассмотрение источников конституционного права Российской Федерации, а также определение места в их системе Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации.
В-третьих, по аналогии с федеральной Конституцией, необходимо раскрыть содержание и структуру конституций (уставов) субъектов РФ, отразив основные положения основ конституционного строя.
В-четвертых, необходимо рассмотреть вопрос о механизмах защиты Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации, в том числе обозначить основные проблемы региональной конституционной юстиции, и процесс толкования основных региональных законов.
Структура дипломной работы соответствует логике построения проведенного исследования и состоит из трех глав, включающих параграфы, заключения и списка использованных источников и литературы.
Глава 1. Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации в системе источников права
1.1 Принципы федерализма в Российской Федерации
.1.1 Общая характеристика и конституционные принципы федерализма в Российской Федерации
Любое государство, будь то унитарное либо федеративное, юридически оформляет не только собственный конституционный статус, но и статус своих составных частей. Россия является конституционной централизованной федерацией, поэтому приоритет в определении статуса ее субъектов принадлежит федеральному центру.
В федеративных государствах распределение полномочий между центром (федерацией) и субъектами закреплено на конституционном уровне. Субъекты Федерации имеют местные парламенты, издают свои законы, принимают собственные конституции (уставы), избирают президентов, обладают другими атрибутами государственности, однако государственная власть субъектов Федерации имеет подчиненный характер. Это находит свое выражение в закреплении на конституционном уровне сферы исключительной компетенции федерации, верховенства федерального права; применении установленного конституциями права федерального принуждения; вертикальном подчинении органов исполнительной власти.
При этом федерация всегда имеет исключительные полномочия (предметы ведения), к числу которых отнесены наиболее важные вопросы, имеющие общегосударственное значение. Регулировать их своими актами, осуществлять в этой сфере управленческую деятельность может только федерация.
Субъект Федерации может издавать акты и предпринимать действия в этой сфере, если соответствующие отношения не урегулированы федеральным законом, или федеральные органы не действуют в данной сфере. Принятие федерального акта для регулирования совместной компетенции отменяет действие закона субъекта Федерации, а мероприятия, предпринятые управленческими органами субъекта, могут быть отменены вышестоящими (по вертикали) федеральными органами. Следует отметить, что, согласно административно-правовому режиму, в рамках которого функционируют институты региональной власти, федерализм (особенно в рамках высокоцентрализованных федераций) может рассматриваться как особый вид режима децентрализации, доведенной до своего логического завершения.
Если же говорить о современном российском федерализме, то его правовые основы закреплены в главе 3 Конституции 1993 года. Конституция Российской Федерации (далее Конституция РФ) закрепляет положение, которое позволяет преодолеть крайние подходы к государственному устройству, которые культивируются определенными политическими силами: сепаратизм республик, т. е. их выход из состава Российской Федерации, с одной стороны, и возврат к унитарной структуре регионов - с другой. Таким образом, только демократический федерализм способен внести политическую стабильность в межнациональные отношения. Идя по этому пути, новая Конституция РФ закрепила равенство всех субъектов Федерации, а так же провела более четкое разделение предметов ведения и полномочий федеральной власти и власти субъектов Федерации.
Российская Федерация возникла в силу определенных исторических причин. И хотя эти причины в настоящее время уже давно потеряли смысл, федерализм выступает как единственно возможная форма демократического управления столь обширным государством.
Ассиметричность России оказывает значительное влияние на статус субъектов и разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее составными частями.
На сегодняшний день Россия - самая большая в мире федерация по числу субъектов. Она состоит из 83 субъектов федерации.
При этом необходимо отметить, что все субъекты можно разделить на 2 вида, а именно:
а) субъекты, которые созданы на основе территориального подхода; при их выделении за основу брался не национальный критерий, а территория. К таким субъектам относятся 46 (сорок шесть) областей, 9 (девять) краев, 2 (два) города федерального значения - всего 57 административно-территориальных образований;
б) субъекты, которые созданы на основе национального подхода; при их выделении бралась за основу так называемая титульная нация. К ним относятся: 21 (двадцать одна) республика, 1 (одна) автономная область, 4 (четыре) автономных округа - всего 26 национально-территориальных образования.
Определенное значение для оформления конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации могут иметь договоры между федеральным центром и субъектами. В качестве примера можно привести Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, утвержденный Федеральным законом от 24 июля 2007 г. №199-ФЗ. Если говорить о федеральной Конституции, то она определяет юридические параметры России как суверенного государства, его структурный состав, механизм осуществления публичной власти, разграничивает полномочия между федеральным центром и субъектами. Региональные конституции и уставы закрепляют факт пребывания субъектов в Федерации, их конституционно-правовой статус, приоритет государственного суверенитета России, признание ее территориальной целостности, верховенство федерального закона, механизмы реализации публичной власти в регионах, исключительную компетенцию субъектов. Конституционные принципы федерализма - это базовые начала российской государственности. Они получают закрепление в Конституции РФ и конкретизацию в основных законах субъектов Федерации. Это:
.государственная целостность России;
.равноправие и самоопределение народов России;
.единство системы государственной власти;
.разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов;
.юридическое равноправие субъектов.
Государственная целостность Российской Федерации предполагает государственный суверенитет и территориальное единство Федерации, а так же верховенство ее Конституции и законов.
Субъекты Федерации, тесно взаимосвязанные с федеральным центром, составляют государственное единство, но при этом они в определенной степени автономны.
Идея сохранения целостности России пронизывает большую часть конституций и уставов субъектов Федерации.
Признание приоритета государственного суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации закрепляется в конституциях Алтая, Карелии, Коми; уставах Красноярского и Пермского краев и т.д.
Принцип государственной целостности предполагает безусловное признание государственного суверенитета Российской Федерации. Это проявляется в том, что Россия, как суверенное государство, обладает всей полнотой власти на своей территории и никакая другая власть не вправе присваивать себе функции государственной власти.
Конституционный суд Российской Федерации в своем Постановлении от 7 июня 2000 года №10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» разъяснил, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, кроме многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Федерации.
Однако конституции республик в части, закрепляющей основы конституционного строя Российской Федерации, не являются однотипными. Одни из них в основах конституционного строя провозглашали себя суверенными государствами, подчеркнув тем самым свое право на самостоятельное установление таких основ; другие - суверенными государствами в составе России, из чего вытекали известные ограничения в самостоятельном установлении основ конституционного строя и признание основ конституционного строя Российской Федерации приоритетными; третьи ограничивались указанием на то, что они являются демократическими правовыми государствами - субъектами РФ.
Аргумент в пользу неделимости суверенитета Российской Федерации и, следовательно, отсутствия его в субъектах РФ, включая республики, состоит в том, что суверенный статус субъектов федеративного государства без наличия права выхода из федерации представляется юридически несостоятельным. Тем не менее, провозглашение республиками своего собственного суверенитета, идущего еще из советских времен, имело для этого соответствующие материальные и правовые предпосылки, связанные с заключением Федеративного договора 1992 г., который признал принцип федерализма конституционным и распространил его на все российские регионы.
Теоретический анализ совокупности правовых норм Конституции РФ, относящихся к основам конституционного строя и федеративному устройству России, проведенный А.Б. Каягиным, дает возможность сделать вывод о неделимости государственного суверенитета, и вести речь в этой связи об остаточном государственном суверенитете республик не приходится. Суверенитет России не может сочетаться с суверенитетом республик, так как эта категория применима только для независимых государств. Признание того, что Россия - это исторически общая форма государственного самоопределения всех народностей, провозглашает статья 3 ч. 1 Конституции Российской Федерации («носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»). Равным образом государственность субъекта Федерации есть форма самоопределения не только этноса, давшего название республике, автономии, но и всего полиэтнического населения, проживающего на данной территории. Таким образом, Конституции и уставы субъектов, развивая идеи, заложенные в Конституции РФ и федеральном законодательстве, закрепляют принцип равноправия и самоопределения народов, населяющих регионы. В них подчеркивается национальный характер государственности. К примеру, статья 51 Конституция Адыгеи провозглашает, что Республика образована в результате реализации права адыгского народа на самоопределение и исторически сложившейся общности людей, проживающих на ее территории. Статьей 10 признается право возвращения на историческую Родину проживающих за пределами Российской Федерации соотечественников - адыгской диаспоры, уроженцев и их потомков, независимо от их национальной принадлежности.
Если говорить о принципе единства системы государственной власти, то можно его кратко охарактеризовать, перечислив те положения, которые он предполагает, а именно:
.формирование федеральных и региональных органов государственной власти на основе признания единства и разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную;
.соблюдение единых принципов организации и координации деятельности органов государственной и муниципальной власти;
.участие Президента Российской Федерации в назначении и освобождении от должности глав исполнительной власти субъектов;
.соподчиненность в системе органов исполнительной власти и судебно-прокурорского надзора;
.юридическую ответственность государственных и муниципальных служащих за нарушение закона;
.существование института федерального вмешательства;
.информатизацию всех государственных структур.
Одним из важнейших принципов любого федеративного государства, который более подробно будет рассмотрен в следующем параграфе дипломной работы, является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов.
Как известно, в Российской Федерации существует сложная трехуровневая система органов публичной власти: во-первых, это федеральный уровень; во-вторых, региональный; а в-третьих, муниципальный. Федерализм предполагает поиск рационального распределения властных полномочий между центром, регионами и муниципалитетами. Правовой базой решения данного вопроса является Конституция РФ, федеральное законодательство, основы законодательства по различным сферам государственной жизнедеятельности, а также региональные конституции и уставы.
Так же в конституциях и уставах субъектов значительное внимание уделено принципу юридического равенства субъектов Федерации. Данный принцип обычно закрепляется либо в Преамбуле основного регионального закона, либо в его первом разделе (главе).
Юридическое равноправие субъектов Российской Федерации проявляется в равном объеме прав, т.е. каждый субъект может:
.принимать конституцию или устав, региональные законы и подзаконные нормативные правовые акты, вносить в них изменения;
.с согласия федерального центра изменять свой статус, наименование, границы, инициировать объединение с другими субъектами Федерации; создавать систему региональных органов государственной власти;
.и т.д.
Однако равноправие субъектов Российской Федерации проявляется не только в равном объеме прав, но и равной конституционной ответственности.
Юридическое равноправие субъектов Российской Федерации нельзя отождествлять с их фактическим равенством. Все субъекты Федерации существенно отличаются друг от друга, не только по размерам территории и численности населения, но и экономическому потенциалу. Поэтому одной из задач национальной стратегии России обозначено выравнивание экономического уровня субъектов.
Конституционные принципы российского федерализма представляют собой системное единство. Они органически взаимосвязаны и действуют одновременно, раскрывая свое содержание во взаимодействии федерального, регионального законодательства и правоприменительной техники.
конституция устав право федерализм
1.1.2 Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов
Предметы ведения и полномочия субъектов субъекта Российской Федерации это сфера общественных отношений, которые разрешаются регионами совместно с Федерацией либо ими самостоятельно.
Вопросы разграничения полномочий между Федерацией и регионами являются сложной проблемой. Это связано с тем, что часто субъекты Федерации считают себя суверенными государствами или государственными образованиями с ограниченным суверенитетом (т.е. обладают своей конституцией (уставом), гражданством и т.д.).
Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами заложены Конституцией РФ, а именно в главе 3 «Федеративное устройство».
Конституция РФ предусматривает три разных способа регулирования вопросов, которые отнесены к исключительному ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, собственному ведению субъектов Российской Федерации. Однако в законодательстве, правоприменительной практике, конституционной теории отсутствуют четкие критерии разделения названных сфер. Они зачастую пересекаются. К примеру, п. «н» п.1 ст. 72 Конституции РФ относит к сфере совместного ведения установление общих принципов организации системы органов государственной власти, а п. «г» ст. 71 Конституции РФ относит к исключительному ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов власти. Предметы ведения и полномочия Федерации являются исключительными. Это означает, во-первых, что Федерация строго ограничена только этими предметами ведения и полномочиями, объем которых не подлежит расширительному толкованию.
Во-вторых, исключительность предметов ведения и полномочий означает, что за исключением этого перечня (и перечня предметов и полномочий совместного ведения) субъекты Федерации могут решать все оставшиеся вопросы.
В-третьих, исключительные предметы ведения и полномочий являются необходимыми и достаточными для нормального существования Федерации.
В-четвертых, предметы ведения и полномочий выражают и одновременно обеспечивают единство правовой системы Федерации.
Проблема разграничения полномочия полномочий органов государственной власти особенно актуальна для сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» исходит из того, что в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Федерации и субъектов находятся:
.обеспечение соответствия конституции (устава), законов и иных нормативно правовых актов субъектов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
.защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств;
.обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;
.владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами;
.разграничение государственной собственности;
.природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;
.установление общих принципов организации системы государственной власти и местного самоуправления;
.координация международных и внешнеэкономических связей во исполнение международных договоров Российской Федерации;
.и другие.
Многие субъекты Российской Федерации в своих конституциях и уставах дублируют положения статьи 72 Конституции России. Это, к примеру, республика Бурятия, Удмуртия, Чеченская Республика, а так же Тверская и Томская области.
По предметам совместного ведения Федерации и субъектов органами государственной власти Российской Федерации принимаются федеральные законы, в соответствие с которыми органы государственной власти субъектов осуществляют правовое регулирование в пределах собственной компетенции, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. С другой стороны федеральные и региональные органы публичной власти могут заключить соглашения о взаимном делегировании полномочий. Однако, делегирование недопустимо в сфере исключительных полномочий Российской Федерации и ее субъектов. К примеру, Федерация не может передать субъектам право объявлять войну и заключать мир, решать вопросы оборонной стратегии, освоения космоса, а субъекты, в свою очередь, не могут передавать Федерации право утверждать региональный основной закон и решать вопросы административно-территориального устройства.
В тоже время, субъекты Российской Федерации имеют право опережающего правотворчества по предметам совместного ведения Федерации и субъектов. Это означает, что до принятия федерального закона в конкретной форме регион вправе осуществлять собственное правовое регулирование, которое после принятия соответствующего федерального закона приводится в соответствие с ним и действует в части, не противоречащей федеральному закону. Однако, этот институт не лишен недостатков. Законодательно не определены пределы опережающего правового регулирования субъектов. Несомненно, оно не может затрагивать предметы исключительного ведения Федерации, ущемлять права и свободы личности, нарушать единство экономического пространства, устанавливать нормы, имеющие особое значение для всей Федерации.
Собственное ведение субъектов Российской Федерации дано в ст. 73 Конституции РФ не в виде перечня, а определено по остаточному признаку.
«Каждый субъект Федерации обладает всей полнотой государственной власти на своей территории вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов».
Данная формулировка означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит всё то, что не отнесено к ведению Федерации, а также к полномочиям Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральная Конституция не приводит перечень предметов ведения исключительно субъекта Федерации, подобно тому, как это сделано в отношении предметов исключительного ведения Федерации, поскольку объем и разнообразие деятельности субъектов Федерации настолько велики и разнообразны, что перечислить всё, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Более того, приведение такого списка не нужно, поскольку субъекты Федерации оказались бы в ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься. Предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации четко обозначены региональными основными законами. Таким образом, в исключительном ведении субъектов Федерации находятся:
.принятие конституции (устава), законов и иных нормативно правовых актов субъекта, изменений и дополнений к ним, контроль за их соблюдением;
.установление системы региональных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности;
.правовое регулирование организации местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
.решение вопросов административно-территориального устройства региона;
.установление порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории региона;
.осуществление права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, внесение на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации проектов правовых актов;
.региональный бюджет, региональные налоги и сборы;
.правовое регулирование государственной и муниципальной службы в регионе в соответствии с федеральным законодательством;
.осуществление социальной поддержки населения в части, не отнесенной к полномочиям Российской Федерации;
.и другие.
Как считает Д.Н. Козак, поскольку допустимо разграничение полномочий по предметам совместного ведения федеральным законодателем (такая возможность была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 г. №1-П), не исключается оптимальное решение возникающих проблем законодательным путем и, соответственно, не требуется пересмотра указанного элемента структуры Конституции РФ.
В качестве примера можно привести Федеративный Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» подписанный Республикой Карелия вместе с другими республиками Федерации 31 марта 1992 года.
Договоры при всей их важности носят по отношению к федеральной Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного Конституцией правового статуса ее субъектов.
По мнению С.Н. Чернова, происходящий в настоящее время процесс расторжения договоров между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов нельзя трактовать как отказ от договорной практики. Другое дело, что договоры должны быть введены в конституционные и законные рамки. Обязательными условиями использования договоров должны стать: четкое соблюдение их места в правовой системе; федеральное регулирование случаев и процедур заключения договоров и соглашений, отказ от нечетких формулировок о передаче власти вообще в пользу конкретных норм о правах, обязанностях и ответственности.
1.2 Система источников конституционного права Российской Федерации
Источниками конституционного права являются правовые акты, посредством которых устанавливаются и получают юридическую силу конституционно-правовые нормы.
Нормативно-правовые акты, относящиеся к источникам отрасли конституционного права, многообразны в силу многообразия общественных отношений, регулируемых данной отраслью права.
В зависимости от территориальной сферы действия, источники конституционного права можно подразделить на федеральные, региональные (субъектов Российской Федерации) и муниципальные.
Однако, в юридической науке существует и более широкая классификация источников данной отрасли права. К примеру, О.Е. Кутафин с учетом различной юридической силы источников конституционного права и федеративного характера Российской Федерации, выделяет федеральные, федерально-региональные, региональные, регионально-местные и местные. Однако, в данной позиции существуют и слабые места. В частности, нормативные правовые акты могут существовать только на одном территориальном уровне субъекта Российской Федерации либо муниципального образования. Напротив, нормативные договоры никогда не распространяются на территорию какого-либо одного публичного образования, поскольку исходят, как минимум, от двух субъектов правоотношений.
К числу федеральных источников конституционного права Российской Федерации можно отнести Конституцию РФ, содержащие конституционно-правовые нормы федеральные законы, указы и другие нормативные правовые акты Президента РФ, нормативные постановления палат Федерального Собрания и Правительства РФ, нормативные акты Центральной избирательной комиссии РФ, некоторые законы бывшего Союза ССР, а также международные договоры Российской Федерации.
Согласно точки зрения М.С. Майтекович, при распределении источников конституционного права основной задачей является объединение территориального и субординационного начал правового регулирования, т.е. распределение по юридической силе нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов. Сделать это очень непросто. В условиях федеративного государства существуют 3 группы предметов ведения: 1) предметы ведения Российской Федерации, 2) предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов, 3) предметы ведения субъектов. По первым двум группа предметов ведения законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам. По третьей группе же группе, напротив, у законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации юридическая сила выше, чем у федеральных.
После провозглашения Постановления Конституционного суда Российской Федерации от 18 июля 2003 года №13-П появилось новое понимание соотношения федеральных законов и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Последние имеют прямую нормативную связь с Конституцией РФ и даже при выявлении противоречий с федеральными законами не могут быть лишены юридической силы без установления их соответствия. Таким образом, можно сказать следующее: если конституция (устав) субъекта Российской Федерации соответствует Конституции РФ, но противоречит федеральному закону, то не подлежащей применению будет признана именно норма федерального закона.
Рассмотрев общие положения о системе источников конституционного права, необходимо перейти к их иерархии. Итак, иерархия нормативных актов - источников конституционного права является отражением иерархии самих государственных органов. Место и роль нормативных актов определенной разновидности в системе нормативных актов государства зависят от места и роли соответствующих органов государства в общей системе государственных органов.
Как известно, среди федеральных источников конституционного права особое место занимает Конституция РФ. Она является основным источником конституционного права. Конституция имеет верховенство, высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4, ч.1 ст. 15 Конституции РФ).
Далее в иерархии источников конституционного права следует федеральный закон Российской Федерации, он занимает главное после Конституции место. Это обусловлено принципом верховенства закона, свойственным правовому государству, которое самоограничивает себя действующими в нем законами, выражающими волю народа, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения, а так же граждане (ч.2 ст. 15 Конституции РФ).
Федеральные законы являются самой многочисленной группой источников конституционного права. Они различаются, прежде всего, по предметам ведения, которые в них могут затрагиваться. По этому признаку федеральные законы делятся на принимаемые по предметам ведения Российской Федерации и принимаемые по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Кроме того необходимо обратить внимание на такой факт, что по вопросам, перечисленным в ст.ст. 71 и 72 Конституции РФ могут быть изданы не только законы, но и Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, в случае отсутствия федерального законодательного регулирования.
Федеральные законы, принятые по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, превосходят по своей юридической силе не только все подзаконные федеральные правовые акты, но и законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (п. 5 ст. 76 Конституции РФ). Очевидно, что приоритет федеральных законов распространяется не только на законы и иные нормативные акты субъектов РФ, но и конституции и уставы - основные законы субъектов РФ.
Так же следует отметить, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.
Другим уровнем законов являются законы, которые принимаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской федерации. Право принимать законы предоставлено им ст. 5 и 76 Конституции РФ. Наряду с этим, законы субъектов Федерации не должны противоречить федеральным конституционным законам, а также федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае возникновения противоречия в данной ситуации будет действовать федеральный закон. Если же противоречие происходит между федеральным законом и законом субъекта РФ по вопросам, не отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Федерации по предметам совместного ведения, то действует закон субъекта Федерации.
1.3 Конституции и уставы субъектов как источник конституционного права
Региональные источники конституционного права действуют только на территории соответствующих субъектов Федерации. В их число входят: конституции республик в составе Российской Федерации, уставы других субъектов Федерации, а также содержащие конституционно-правовые нормы региональные законы и другие правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации, договоры и соглашения, заключенные между ними.
В системе региональных источников конституционного права особое место занимают конституции (в республике) и уставы (в других субъектах федерации), обладающие высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам регионального уровня и являющиеся документами учредительного характера. Они составляют юридическую основу всего законодательства российских субъектов и представляют собой первичные конституционно-правовые акты, в которых закрепляются основы государственного и общественного строя субъектов, система региональных органов власти, порядок их формирования и деятельности, их взаимоотношения с населением и вышестоящими институтами государственной власти.
По смыслу Конституции РФ (ч. 1 ст. 66) статус республик определяется федеральной Конституцией и Конституцией данного субъекта, статус других субъектов - федеральной Конституцией и их уставами. По мнению М.И. Клеандрова, определяя и закрепляя принципы организации и деятельности субъектов России, а также их статус, конституция и устав устанавливают границы и потенциальные возможности правотворческой деятельности субъектов Федерации, их политико-юридическую способность создавать и обеспечивать реализацию местных (региональных) нормативно-правовых актов.
Таким образом, и уставы, и конституции субъектов имеют одно и то же назначение, регулируют сходные виды правоотношений, подлежат одинаковой государственно-правовой защите.
Конституции республик и уставы других субъектов, являясь частью правовой системы Российской Федерации, не могут противоречить ее Конституции. Вместе с тем в своих основных законах субъекты Федерации, естественно, могут и должны учитывать имеющиеся специфические особенности их территорий, национальный и социокультурный состав проживающего на них населения.
Однако стоит заметить, что Конституция РФ не ставит вопросов о пределах соответствия конституций и уставов субъектов федеральной Конституции, и также не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких - не противоречить ей. Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов РФ Конституции Российской Федерации направлено на реализацию основных принципов конституционного строя России: народовластия; федеративного правового социального государства; разделения властей; идеологического и политического многообразия; признания и гарантированности местного самоуправления; соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; признания и защиты равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности; прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны. Вне этого перечня субъекты Федерации самостоятельно определяют свои конституционные устои.
Однако, обеспечение соответствия основных региональных законов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Норма об обеспечении соответствия уставов Конституции РФ, о ее верховенстве закрепляется в различных формулировках во многих уставах и конституциях.
Уставы некоторых субъектов Федерации устанавливают, что при внесении изменений в Конституцию РФ, принятии новых федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения положения уставов применяются в части, не противоречащей Конституции РФ и федеральным законам; в них также указывается, что в течение определенного срока (один месяц, три месяца) необходимо внести поправки в уставы.
По утверждению М.Н. Марченко, уставы и конституции субъектов однотипны по своей природе и характеру, в связи с чем имеют весьма сходные объекты правового регулирования, в число которых входят отношения гражданина и власти, предметов ведения и полномочий субъектов Федерации и его отдельных государственных органов, отношений собственности, права и свободы граждан и др. Действительно, в этом достаточно просто убедиться, если ознакомится с текстами подобных основных законов.
Возникает вопрос о соотношении двух правовых актов: «конституция» и «устав», который носит не только терминологический характер. Статьи 66, 72, 73, ч. 2 и 4 ст. 76, ст. 77 федеральной Конституции устанавливают общие параметры этих учредительных актов; ч. 2 ст. 5 Конституции РФ определяет республику как государство; основная норма предоставляет республикам право на государственный язык. Следовательно, предмет конституционного регулирования не полностью совпадает с предметом уставного регулирования. Конституция РФ в ч. 2 ст. 66 четко определяет, что устав принимается только законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта и оставляет в ч. 1 этой статьи открытым вопрос о порядке принятия конституций республик, соответственно, они могут быть приняты и на референдуме. Косвенное подтверждение этому можно найти и в п. «а» ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Теоретически возможно привести различия в легитимности этих нормативно-правовых актов.
Как отмечает И.А. Умнова, суть новой конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статусе субъектов Федерации, исходя из общего принципа равноправия с сохранением при этом их прежней государственно-правовой природы. Однако указанная основа государственного устройства России реализована весьма непоследовательно, что позволяет определить отечественную федерацию в качестве асимметричной. Равноправие субъектов РФ проявляется в распространении положений ст. 72 Конституции на всех членов Федерации, в равном представительстве органов государственной власти субъектов в Совете Федерации, в одинаковых (равных) возможностях участия в федеральном законодательном процессе, процессе принятия конституционных поправок и т.д.
Наличие правовых различий между конституциями и уставами подчеркивает В.В. Гошуляк, отмечая, что традиционно юридическая наука трактует конституцию как основной закон, устанавливающий основы государственного устройства, в то время как устав рассматривается преимущественно как свод правил, призванный регулировать определенный вид деятельности.
В ст. 5 Конституции РФ закрепляется равноправие субъектов Федерации вне зависимости от их наименования, территориальных размеров, численности населения и других факторов. В то же время основная норма (ст. 5) закрепляет определенные различия между субъектами РФ. Так, республики она относит к государствам, тогда как остальные субъекты РФ выступают в качестве квазигосударственных образований, или наличие, например, у первых конституций и республиканского гражданства (ныне на общероссийском уровне оно не признается), у вторых - лишь уставов. При анализе этого вопроса следует различать два понятия - равенство и равноправие. Конституция исходит из понятия равноправия субъектов, а не равенства, т.е. признает фактическое неравенство членов существующей в настоящее время Федерации.
Также равноправие субъектов Федерации проявляется в общем для всех них определении предмета ведения, которое вытекает из ст.71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе - субъектов Федерации. Вместе с органами государственной власти Федерации они осуществляют правовое регулирование и управление по предметам совместного ведения. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения они обладают всей полнотой государственной власти. На основании ст.73, вправе в своих конституциях и уставах объявлять вопросы, определенные в ч. 4 ст. 76, вопросами их исключительной компетенции, предметами их исключительного ведения, которые не могут передаваться в компетенцию Федерации. Это конституционное право субъекты Российской Федерации активно используют.
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что все основные региональные законы субъектов в большем или меньшем объеме в своем содержании отражают основные положения норм ст. 71 72 73 Конституции РФ. В связи с этим трудно не поддержать мнение В.В. Гошуляк о том, что простое перечисление в конституциях и уставах субъектов РФ правовых норм федеральной Конституции, делает излишне громоздкой всю законодательную систему страны. Но учитывая всю значимость правовых норм, касающихся основ конституционного строя, для упрочения единства Российской Федерации, ее территориальной целостности и особенно их учредительный характер, оно просто необходимо.
1.4 Структура конституций, уставов субъектов Российской Федерации
Структура конституций и уставов субъектов Российской Федерации - это обусловленная предметом конституционного регулирования субъективная организация нормативного материала, составляющего текст регионального основного закона.
Единство и целостность региональной конституции либо же устава предопределены органическим единством общественных отношений, которые являются предметом конституционного регулирования. Это свойство проявляется в основном в способности конституционных норм взаимодействовать друг с другом и влиять на содержание норм. Таким образом, структура конституций и уставов субъектов Российской Федерации предопределена кругом общественных отношений, которые составляют объект регулирования этих актов.
Конституция и устав в своем содержании отражает многогранность общественных отношений. Каждая структурная часть конституции, устава это элемент их композиции как политико-юридического документа.
Элементами структуры основных законов субъектов Российской Федерации по аналогии с федеральной Конституцией, выступают Преамбула (вводная часть), разделы, главы и статьи. Структура конституции и устава обеспечивает последовательность расположения их элементов, внутреннюю согласованность. В своем содержании региональный основной закон закрепляет:
.конституционно-правовой статус субъекта, его политико-территориальную организацию; официальное наименование, характер взаимоотношений с федеральным центром и другими субъектами;
.основы конституционного строя государственного образования по аналогии с основами конституционного строя Российской Федерации;
.права, свободы и обязанности человека и гражданина, аналогично с Конституцией Российской Федерации, но в некоторых субъектах более детализировано;
.порядок принятия, изменения и пересмотра основного закона субъекта Федерации.
Структура конституций и уставов субъектов Российской Федерации разрабатывается региональными законодателями с учетом требований законодательной техники, а так же мировых и национальных конституционных традиций.
Как правило, каждый композиционный элемент конституции и устава имеет конкретное наименование.
Преамбула - это вводная часть основного регионального закона. Она объясняет цели и задачи деятельности государственного образования, исторические предпосылки создания и принятия основного закона субъекта, а так же способствует правильному пониманию его содержания в целом и особенностей.
В современной юридической науке существуют различные точки зрения о нормативности преамбулы. К примеру, по мнению Чиркина В.Е., положения Преамбулы основного закона не являются правовыми нормами, т.е. они не имеют нормативного содержания. Однако, они необходимы в процессе формулирования, толкования и применения остальных положений конституции и устава. Таким образом, Преамбула имеет вспомогательное значение.
В конституциях и уставах на первое место, по аналогии с федеральной Конституцией, выдвигаются те разделы (главы), которые закрепляют основы конституционного строя. В них отражаются такие основополагающие ценности как: народовластие; государственное единство; демократический, светский, правовой, социальный характер власти и другие. К примеру, глава 1 раздела 2 Устава Краснодарского края - «Основы государственной власти»; раздел 1 Устава Красноярского края - «Основные принципы и ценности».
В этих главах основных региональных законов субъектов Российской Федерации закреплены демократический характер государства, принципы народовластия, верховенство права и закона, разделение властей, а так же признание человека высшей социальной ценностью.
В ряде региональных конституций и уставов выделяются специальные главы, которые посвящены выборам и референдуму. В качестве примера можно привести главу 7 Конституции республики Саха, а так же уставы Краснодарского и Красноярского края и другие.
В тоже время, в ряде уставов нет разделов (глав), которые бы воспроизводили в своем содержании основополагающие принципы общественного и государственного строя, закрепленные Конституцией Российской Федерации. Это, к примеру, уставы Архангельской и Свердловской областей.
Раздел I (глава I) региональных конституций и уставов, который закрепляет основные ценности и принципы организации государственной власти и гражданского общества в соответствующем государственно-территориальном образовании, является основополагающим. Никакие другие нормы конституций, уставов субъектов Российской Федерации не могут быть истолкованы и применены в противоречие с положением настоящего раздела.
Специальные разделы (главы) основных региональных законов закрепляют основы конституционного статуса личности. В названии этих глав (разделов) наблюдается определенное разнообразие, но при этом их содержание однородно и приближено к тексту главы 2 Конституции Российской Федерации. В конституциях и уставах субъектов Федерации закреплены личные, политические и социально-экономические права и свободы личности, гарантии этих прав, а так же запрет на их ограничение.
Необходимо обратить внимание на особенность объединившихся субъектов. Только в их уставах существует глава, которая закрепляет особый статус бывших автономных округов. В качестве примера можно привести гл. 8 Устава Пермского Края, которая так и называется - «Особый статус Коми-Пермяцкого округа Пермского края».
Главы, которые закрепляют систему органов государства, принципы их организации и деятельности, следуют за регламентацией конституционно-правового статуса субъектов, т.к. система органов публичной власти обусловлена государственным устройством.
Регламентация механизма публичной власти в субъектах Российской Федерации осуществляется, как правило, по аналогии с федеральной Конституцией. Выделяются главы, которые посвящены правовому статусу высшего должностного лица. Например, глава 4 Устава Волгоградской области «Глава администрации и исполнительная власть Волгоградской области» или глава 11 Устава Иркутской области - «Основы статуса губернатора Иркутской области». Так же, в конституциях и уставах обязательно имеются главы, которые посвящены высшим органам законодательной власти, а так же коллегиальным органам исполнительной власти. В качестве примера можно привести Конституцию Республики Карелия, которая отводит органам государственной власти главу 3 («Законодательная власть») и главу 4 («Исполнительная власть»). Однако некоторые субъекты не ограничиваются закреплением системы высших органов государственной власти. Они вводят главы, определяющие их взаимодействие. К примеру, глава 6 Архангельской области - «Взаимодействие Областного собрания и губернатора Архангельской области, правительства Архангельской области».
В зависимости от особенностей государственно-территориальном образования в региональные конституции и уставы могут быть включены разделы, посвященные органам конституционной юстиции, финансовой деятельности, органам местного самоуправления. Так же основные региональные законы уделяют внимание проблемам экономической политики и собственности, затрагивают вопросы социального развития, культуры, экологии и другие. Замыкает конституцию и устав субъекта Российской Федерации глава, которая посвящена государственным символам, а так же процедуре принятия, изменения и вступления в силу основного закона. В качестве примера можно также привести Конституцию Республики Карелия, в которой глава 7 так и называется «Обеспечение стабильности Конституции. Порядок ее изменения» и главу 9 конституции Кабардино-Балкарии - «Герб, флаг, гимн и столица Кабардино-Балкарской республики». В большинстве региональных конституций (уставов) имеется раздел, который называется «Заключительные и переходные положения». В нем, как правило, устанавливается момент вступления в силу отдельных норм конституции и устава, которые не могут быть реализованы сразу; порядок и сроки замены прежних конституционных институтов новыми.
Заключительные положения фиксируют прекращение действия прежнего основного регионального закона, устанавливают порядок вступления основного закона в силу, сроки образования новых органов публичной власти. Так же необходимо отметить, что важное юридическое значение могут иметь и приложения к основным региональным законам.
Таким образом, можно сделать вывод, что структуру региональных конституций и уставов составляет совокупность конституционно-правовых институтов, которые имеют собственный предмет регулирования и нормативную обособленность. Внутренняя структура правового акта предопределяет его единство, юридическую целостность и одновременно разнообразие его норм.
Глава 2. Содержание Конституций и Уставов
2.1 Институт прав и свобод человека и гражданина в конституционном и уставном законодательстве субъектов Российской Федерации
Центральное место в конституционном праве Российской Федерации занимает институт прав и свобод человека и гражданина. Он лежит в основе правового статуса личности. В научной литературе под ним понимается единство прав, свобод и обязанностей человека.
В Конституции Российской Федерации закреплены основные права, свободы и обязанности человека и гражданина. Такой подход представляется чрезвычайно важным, так как именно основные права, свободы и обязанности составляют юридическую базу для всей системы права, обладают наивысшей юридической силой и подлежат повышенной защите. Исследователи в области конституционного права на основе анализа Конституции Российской Федерации, законодательных актов области прав и свобод человека отмечают основные принципы, характеризующие в целом правовой статус личности. Это - учредительность всех элементов основ правового статуса личности, неотъемлемость и неотчуждаемость прав и свобод человека и гражданина, равенство в правах, свободах и обязанностях граждан и человека вообще, гуманистическая направленность прав и свобод и т.п.
Институт прав и свобод человека и гражданина, содержащийся в Конституции Российской Федерации, базируется на сочетании естественно-правовых и позитивистских подходов. С одной стороны, Конституция РФ признала естественные права человека как высшую юридическую ценность, неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения; с другой - учредила те права и свободы, которые не принадлежат каждому от рождения. Так же необходимо иметь в виду, что основы правового статуса личности в Российской Федерации обусловлены не только ее конституционным строем, но и федеративным устройством государства.
Определенный Конституцией РФ статус человека и гражданина, их права, свободы и обязанности действуют на всей федеральной территории, которая состоит из отдельных субъектов с их собственным правовым режимом, который входит в правовую систему государства и не должен ей противоречить (ст. 72, ч.1, п. «а»). В связи с этим Конституция РФ разграничила предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в области прав и свобод человека. Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств отнесено к ведению Российской Федерации, а так же к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71, п. «в»; ст. 72 ч.1, п. «б»). Отнесение регулирования прав и свобод человека и гражданина к исключительному ведению Российской Федерации призвано обеспечить единый правовой статус человека и гражданина для лиц, проживающих на территории всех субъектов РФ.
Исходя из содержания Конституции РФ, под регулированием прав и свобод следует понимать их признание, учреждение и закрепление государством. Следовательно к ведению Российской Федерации относится учреждение прав и свобод, а к совместному только их защита. Поэтому в законодательстве субъектов РФ должны содержаться правовые нормы защищающие права и свободы человека и гражданина, а так же устанавливающие общие и юридические гарантии их осуществления, как перечисленные в федеральном законодательстве, так и дополнительные.
Воплощение указанного положения в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ напрямую зависит от особенностей конституционно-правового статуса данного субъекта федерации. В зависимости от этого фактора в субъектах Российской Федерации и представлен конституционно-правовой институт прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Естественно-правовая и позитивистская доктрины прав и свобод человека и гражданина, которые положены в основу конституционной теории, нашли свою определенную реализацию в конституциях республик. Однако соотношение этих доктрин различно.
К примеру, в Конституции Республики Татарстан, принятой в 1992 г., содержится конституционно-правовая норма о приоритете прав человека как высшей социальной ценности (ст. 3). Однако из нее не вытекает идея принадлежности каждому прав и свобод от рождения. Другими словами, в Конституции Республики Татарстан не отражены положения, присущие первой концепции прав человека. В главе, которая рассматривает права, свободы и обязанности человека и гражданина, в большинстве случаев, использована терминология, характерная для позитивистской теории: «государство гарантирует», «гражданам обеспечивается». В Конституции РФ относительно естественных прав и свобод человека применяются формулировки, которые характерны и для естественно-правовой теории: «»каждый имеет право», «каждый вправе определять».
Конституция Республики Карелия, также как и Конституция Республики Татарстан, исходит из позитивистской трактовки прав и свобод человека и гражданина. В ней отсутствуют указания на то, что основные права и свободы неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Вместе с тем перечень прав и свобод человека и гражданина, содержащийся в Конституции Республики Карелия «не является исчерпывающим» (ст. 16).
Другие республики Российской Федерации в основу конституционной теории положили естественно-правовую доктрину прав и свобод человека в сочетании с позитивистской, что позволяет рассматривать права и свободы человека и гражданина на федеральном и региональном уровнях как явление одного порядка.
В уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов также содержится ряд правовых норм, касающихся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. На сегодняшний день в Российской Федерации существую субъекты, в уставах которых вообще отсутствуют правовые нормы о правах и свободах (к примеру, Брянская, Тюменская области, Коми-Пермяцкий автономный округ); где права и свободы рассматриваются по примеру федеральной конституции и конституций республик (Курганская область); где права и свободы выделены в отдельную главу, однако в ней представлены только основополагающие нормы-цели, нормы-задачи и нормы принципы (Курская и Вологодская область, Приморский край и др.); где гарантируется только защита прав и свобод (Пензенская, Волгоградская область, город Москва и др.)
Такой подход к проблеме прав человека в уставах объясняется отчасти и тем, что соответствующие субъекты федерации являются не государствами, а государственно-территориальными или государственно-национальными образованиями. Следовательно, законодатели субъектов федерации усмотрели в этом факте то положение, что достаточно только гарантировать в своих учредительных документах права и свободы граждан, имеющиеся в федеральной конституции и международных правовых актах, а их перечисление явилось совершенно необязательным (как это сделано в конституциях республик).
Анализ группы уставов субъектов Российской Федерации, не включающих правовых норм, предоставляющих и гарантирующих конкретные права и свободы человека, показывает, что их правовые нормы носят абстрактный, но очень важный основополагающий характер и напрямую вытекают из Конституции Российской Федерации. В них отсутствуют правовые коллизии.
В уставах, во-первых, признается и гарантируется осуществление всех прав и свобод человека и гражданина в соответствие с федеральной конституцией; во-вторых, подчеркивается их непосредственное действие; в-третьих, указывается на защиту прав и свобод со стороны органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц; в-четвертых, подчеркивается равноправие граждан. Из всего многообразия уставов субъектов Российской Федерации в части прав и свобод человека и гражданина выделяется Устав Курганской области. В нем, так же как и в Конституции Российской Федерации, перечисляются все основные права и свободы по их основным группам. Такой подход позволяет обеспечивать единый правовой статус личности в субъектах Российской Федерации.
Интересным является и то, что в уставном законодательстве некоторых субъектов отдельные права и свободы связываются с местом жительства. Такой подход характерен для уставов Красноярского и Ставропольского краев, Воронежской и Нижегородской областей. Не могут быть реализованы без связи с местом жительства права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, право на участие в референдумах, ряд социально-экономических и культурных прав.
В статье 9 Устава Нижегородской области, к примеру, закреплено положение о том, что наиболее важные вопросы, вынесенные органами государственной власти на обсуждение населения, могут обсуждаться гражданами на собраниях по месту работы и жительства. Статья 10 Устава Воронежской области предусматривает возможность установления дополнительных прав и гарантий для жителей области.
2.2 Основы конституционного строя в учредительных актах субъектов РФ
Ныне действующая российская конституция прямо закрепила только суверенитет РФ, а республики именует государствами, не затрагивая вопроса об их государственном суверенитете. В этом заключается противоречивость конституционных положений, так как, с одной стороны, государство не может не обладать суверенитетом, а, с другой стороны, на наличие суверенитета у таких государств Конституция РФ не указала. Поэтому на конституционном уровне, по мнению Гошуляк В.В., необходимо более четко закрепить положение, согласно которому государственным суверенитетом обладает только Российская Федерация.
Характерной особенностью правовых установлений об основах конституционного строя Российской Федерации является то, что они составляют первичную нормативную базу для всех остальных положений конституций и уставов субъектов РФ и их законодательства, и поэтому должны соответствовать положениям федеральной Конституции в части, которая устанавливает такие основы, и исходить из их исходных принципов. В научной литературе вполне правомерно отмечается, что понятие «конституционный строй» не сводится только к формальному соблюдению конституции. Это понятие применимо только к такому государству, в котором конституция надежно охраняет права и свободы человека и гражданина. Государство действует в соответствии с конституцией и во всем подчиняется праву.
Другими словами, конституционный строй не сводится к факту существования конституции, а становится реальностью только при двух условиях: если конституция соблюдается и если она демократическая. Следовательно, Конституционным строем называется порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией и во всем подчиняется праву.
В основах конституционного строя Российской Федерации очень важно закрепить положение о том, что права человека должны быть непосредственно действующими, образуя основу государства и определяя содержание законов, направления деятельности всех государственных органов.
Практически ни одна из них не устанавливает форму государства в ее трех гранях выражения, включающих форму правления, форму государственного устройства и вид политического режима. Большинство конституций признали и гарантировали местное самоуправление. Однако в конституциях и уставах субъектов РФ, также как и в Конституции РФ, не закреплено положение о праве граждан на осуществление местного самоуправления. Высшим выражением воли народа являются референдум и свободные выборы.
Так же, необходимо обратить внимание на то, что положения о республиках как демократических правовых государствах с социально ориентированной рыночной экономикой создают правовые предпосылки демократического развития республик.
Все конституции провозгласили республики социальными государствами, которые стремятся обеспечить каждому гражданину достойный уровень жизни, обеспечить равные и справедливые возможности для развития личности. Однако такие правовые нормы, также как и в приведенном выше случае, являются скорее идеалом, чем реальностью.
В духовных основах конституционного строя республики указали на идеологическое и политическое многообразие, на светский характер государства. Перечисленные конституционные положения, по существу дублирующие федеральную конституцию, способствовали формированию в современной России многопартийности. Однако, вопреки ожиданиям, появление партий и много партийных выборов не привело к становлению партийной демократии и устранению недемократических практик правления.
Уставы субъектов РФ не включают раздела "Основы конституционного строя". Такой подход к структуре учредительных актов субъектов РФ не республик представляется не верным. Во-первых, все они не есть простые административно-территориальные единицы, а являются государственно-территориальными или государственно-национальными образованиями. Во-вторых, Конституция РФ определила в целом симметричный характер федеративных отношений в России. И если республики обозначили основы конституционного строя РФ, то это в равной мере относится и к другим субъектам федерации.
Главы уставов субъектов РФ, в которых в большей или меньшей степени закрепляются основы конституционного строя, называются по-разному. Наиболее часто встречаются такие их названия, как: «Общие положения», «Основные положения», «Основные принципы», «Основы правового статуса субъекта Российской Федерации», «Основы государственного устройства», «Конституционные основы статуса субъекта Российской Федерации». Все они устанавливают правовой статус данных образований в составе Российской Федерации. Кроме того, уставы субъектов РФ перечисляют и другие основы уставного строя.
Примером может служить Устав Липецкой области, который закрепил положение о том, что в ней (области) гарантируется единство российского экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Такая правовая норма отсутствует в большинстве уставов субъектов РФ.
Таким образом, проведенный анализ основ конституционного (уставного) строя субъектов РФ показывает, что они соответствуют принципам федерализма, демократии и правового государства, основам конституционного строя, установленным в Российской Федерации. Такие правовые нормы субъектов РФ способствуют становлению и укреплению России как конституционного государства. А тот факт, что она таковым еще не стала, зависит не столько от законодательства, сколько от практики его применения.
Если Конституция РФ имеет прямое действие, то не представляется важным вопрос о том, какие из основ конституционного строя текстуально воспроизводятся в учредительных актах субъектов РФ, а какие не нашли в них своего отражения. Все основы конституционного строя едины, а повторение их в конституциях и уставах производно.
В настоящее время практически все конституции республик в составе Российской Федерации приведены либо приводятся в соответствие с Конституцией РФ. Мне показалось необходимым согласится с А.Б. Каягиным, где он говорит о том, что сегодня в Российской Федерации образуется конституционный (уставный) строй субъектов единого государства - Российской Федерации, который не противоречит конституционному строю России, но закрепляет, подтверждает и дополняет его, ориентируясь на характерные особенности того или иного региона.
2.3 Система органов государственной власти субъектов РФ
.3.1 Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ
Как уже было сказано раннее, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст.76, абз.4). Это позволяет сделать вывод, что каждый субъект Российской Федерации нуждается в органах, принимающих такое законодательство.
Законодательные (представительные) органы - региональные парламенты, в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом законодательные функции. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах. Однако в вопросах компетенции и, особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью, законодательные органы различных субъектов РФ неодинаковы. Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения вопросов. Единство системы органов законодательной власти Федерации и субъектов получает выражение в осуществлении ими властных полномочий от имени народа; легитимном порядке формирования (т.е. на основе единых принципах избирательной системы); наличии предметов совместного ведения Федерации и регионов; одобрении поправок к федеральной Конституции.
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют свою деятельность на принципах законности, коллегиальности, многопартийности, политкорректности, гласности и подотчетности избирателям. Никто не вправе воспрепятствовать деятельности регионального парламента, осуществляемой в соответствие с конституцией (уставом), его постоянных и временных органов.
Региональные парламенты являются постоянно действующими высшими и единственными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации.
Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.
Так, согласно Конституции Республики Адыгея (ст. 63) высшим законодательным (представительным) органом государственной власти этой республики является Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея. В Конституции Республики Тыва (ст. 62) законодательный (представительный) орган государственной власти республики называется Верховным Хуралом, в Уставе (Основном Законе) Саратовской области (ст. 68) - областной Думой. В конституции Республики Карелия высшим законодательным органом является Законодательное собрание Республики Карелия (ст. 32).
Большинство законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются однопалатными. Исключения составляют Государственное Собрание Республики Башкортостан, Законодательное Собрание Республики Карелия, Парламент Кабардино-Балкарской Республики, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Законодательное собрание Свердловской области, имеющие две палаты.
Согласно принятому в феврале 2001 г. Закону Республики Карелии "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Карелии" предусматривается избрание однопалатного Законодательного Собрания этой республики.
Самым многочисленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации является Верховный Хурал Республики Тыва, в состав которого входят 162 депутата (из них на профессиональной постоянной основе работают 41). 120 депутатов имеется в Республике Башкортостан (на профессиональной постоянной основе - 16). Численность в 100 депутатов установлена в Республике Татарстан и Удмуртской Республике (на профессиональной постоянной основе - 20 и соответственно).
Конституция (устав) субъекта Российской Федерации устанавливает также срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва, который не может превышать пяти лет. В среднем срок полномочий депутатов составляет 4 до 5 лет, за исключением одного субъекта. Для Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области предусмотрена ротация: каждые 2 года переизбирается половина депутатов (пункты 1 и 3 статьи 32).
Законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно устанавливается число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе. Также он является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации согласно ст. 5 Закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»:
а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта РФ и поправки к нему;
б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий субъекта РФ;
в) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъектов РФ.
Однако, парламенты осуществляют не только законодательные, но и контрольные полномочия. Эту функцию они реализуют через заслушивание отчетов правительства (администрации), депутатские запросы, комитеты и комиссии, парламентские расследования, а также создаваемые ими контрольно-счетные палаты.
Региональные основные законы обеспечивают стабильность законодательной власти. Однако предусматривается возможность роспуска законно избранных представительных органов государственной власти в случаях и порядке, установленных федеральными и республиканскими законами. При этом непрерывность действия регионального парламента не исключает возможности досрочного прекращения его полномочий.
2.3.2 Органы исполнительной власти субъектов РФ
В соответствии со ст.77, абз.3 Конституции в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
При этом в соответствие с частью 2 ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по вопросам ст.72 Конституции существует единая системе органов исполнительной власти. В основных региональных законах субъектов Федерации говорится о праве исполнительных органов власти того или иного субъекта Федерации осуществлять деятельность (правоприменительную и правоисполнительную) в рамках полномочий Федерации по ст.71 и ст.72 Конституции.
Итак, для того чтобы охарактеризовать систему государственного управления в субъектах РФ все чаще необходимо употреблять термин «региональное управление», внедренный в оборот Указом Президента РФ «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» от 3 июня 1996 г.
Согласно Конституции РФ (ст. 77) исполнительная власть в Российской Федерации является самостоятельной ветвью государственной власти, в которую составляющим элементом входят органы исполнительной власти субъектов РФ.
Согласно же конституциям и уставам субъектов Федерации систему региональных органов государственной власти составляют высшее должностное лицо региона (президент республики, губернаторы края, области, автономного образования, города федерального значения) и коллегиальный орган исполнительной власти - правительство.
Предусмотренное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, с одной стороны, предполагает обширный круг вопросов, находящихся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Это владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; вопросы образования, науки, культуры, здравоохранения и т.п. (ст. 72). С другой стороны, конкретизация объема взаимных полномочий названных органов в этих областях отсутствует. Это породило чрезвычайно широкое использование также предусмотренного Конституцией РФ механизма передачи осуществления части полномочий органов исполнительной власти РФ таким же органам в субъектах РФ и наоборот на основе соглашений (ст. 78). При этом, как показывает практика, при отсутствии специального закона, регламентирующего подобный механизм, соглашениями нередко нарушаются конституционные нормы, а отдельные субъекты РФ с их помощью добиваются для себя немалых льгот, уступок, преимуществ и т.п.
При определении системы органов исполнительной власти субъекта РФ необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъекта РФ выполняют государственные функции по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и на уровне субъекта Федерации существуют органы исполнительной власти, которые выполняют полномочия исключительного ведения Российской Федерации, и органы исполнительной власти, которые, согласно ст. 73 Конституции, обладают всей полнотой государственной власти.
Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации представлена их правительствами либо администрациями, возглавляемыми главами субъектов РФ. Даже в тех субъектах федерации, где глава субъекта РФ выведен за ветви власти, ему предоставлены такие полномочия, которые позволяют утверждать, что он обладает достаточными рычагами воздействия на исполнительную власть.
Кроме того, в систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации входят министерства, государственные комитеты и другие ведомства.
Субъекты Федерации в своих нормативно-правовых актах иногда упоминают о существовании системы органов исполнительной власти субъектов РФ, но, как правило, единого акта, который бы определял состав элементов этой системы, за редким исключением отдельных субъектов Российской Федерации, нет. Примером такого исключения может служить Закон Республики Карелия от 27 июня 2002 г. N 594-ЗРК (ред. от 25 января 2005 г.) "О системе органов исполнительной власти Республики Карелия".
Как известно, административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливается конституциями, уставами субъектов РФ, детализируется законами субъектов РФ и положениями об этих органах власти.
Итак, согласно ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", одним из субъектов системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации является высший исполнительный орган субъекта РФ. Обычно это правительство, администрация, кабинет министров, коллегия администрации субъекта РФ.
Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации так же может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
Например, по Конституции Республики Саха (Якутия) (ст. 65) высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республике является Президент республики; по Конституции Республики Карелия (ст. 46) высшим должностным лицом республики является Глава Республики Карелия.
Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, исходя из положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Также на основании названного Федерального закона органы исполнительной власти субъекта РФ относятся к субъектам системы органов исполнительной власти. Это министерства, департаменты, главные управления, управления, инспекции, комитеты, отделы, комиссии, то есть органы, наделенные общей, функциональной или отраслевой компетенцией. Именно эти органы, как правило, выполняют управленческие функции: принимают управленческие решения в порученной сфере, несут ответственность за состояние дел в ней и т.д. Это вполне обоснованно, поскольку министерства, департаменты и главные управления в субъектах РФ чаще всего органы исполнительной власти общей компетенции. Например, в Свердловской области - Министерство международных и внешнеэкономических связей, в Еврейской автономной области - Финансовое управление и т.д.
Основными формами, в которых могут выражаться различные взаимоотношения органов исполнительной власти, входящих в систему исполнительной власти субъекта РФ, являются заседания, совещания, совместное проведение мероприятий, работа коллегий и т.д.
Что же касается единства системы исполнительной власти, то оно проявляется в обязательности решений федеральных органов власти для всех без исключения региональных органов исполнительной власти. Оно обеспечивается правом Президента Российской Федерации приостанавливать действие актов региональных органов исполнительной власти в случае противоречия их федеральному законодательству независимо от того, касаются ли эти акты предметов исключительного ведения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и субъектов. В качестве примера можно привести Указ Президента Российской Федерации от 9 сентября 2000 г. «О приостановлении действия Указа Президента Республики Адыгея от 30 мая 1994 г. №83 «О мерах по ограничению миграции в Республике Адыгея».
2.3.3 Судебная власть субъектов РФ
Одной из разновидностей государственной власти является судебная власть, призванная осуществлять правосудие. Правосудие представляет собой вид государственной деятельности, направленной на рассмотрение и разрешение различных социальных конфликтов, связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм права. Правосудие имеет ряд специфических признаков: оно осуществляется от имени государства специальными государственными органами - судами, посредством рассмотрения в судебных заседаниях гражданских, уголовных и других дел в установленной законом процессуальной форме.
Правосудие в Российской Федерации строится на принципах, отражающих сущность и задачи демократического правового государства и закрепленных в 7 главе Конституции РФ и в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации".
Один из важнейших принципов, закрепленных в Конституции РФ является осуществление правосудия только судом. Это означает, что в Российской Федерации нет и не может быть никаких, кроме судов, государственных или иных органов, которые располагали бы правом рассматривать и разрешать гражданские, уголовные и другие дела.
Судебная система Российской Федерации включает федеральные суды; конституционные (уставные) суды и мировых судей субъектов Федерации.
Действие федеральных судов на территории субъектов федерации, как правило, обозначено в их конституциях и уставах, хотя не все суды перечислены в этих документах. Иногда (примером могут служить: Республика Бурятия, Башкортостан, Карелия, Коми, Мордовия, Тыва, Удмуртия, Краснодарский, Хабаровский, Ставропольский край и др.) в них упоминаются только районные и городские суды, а иногда (Республика Хакасия, Чувашская Республика, Санкт-Петербург) - только Верховный или Арбитражный суд. Тем не менее, все равно эти суды осуществляют правосудие во всех субъектах федерации, в соответствии с федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», и их компетенция, порядок организации и деятельности устанавливаются законодательными актами Российской Федерации.
К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации.
Как известно, российская Конституция исключила судоустройство из ведения субъектов Федерации, отнеся эти вопросы к компетенции Федерации в целом (п. о ст. 71). Конституция закрепила и положение о том, что судебная система устанавливается федеральным конституционным законом (ст. 118). В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов Конституцией был оставлен из числа судоустройственных лишь один вопрос - кадры судебных органов (п. л ч. 1 ст. 72).
При этом субъекты РФ, принимая учредительные документы, уделили внимание вопросам судебной власти. Некоторые уставы содержат довольно много положений, посвященных судам, другие, - с учетом конституционных норм, приведенных выше, - вообще обошли молчанием судебную тему (примером может служить п.6 ст.8 Устава Приморского края) либо лишь слегка ее обозначили.
Например, в Уставе Иркутской области присутствует только одна глава о судебной власти исключительно касающейся государственной защиты устава (в главе с соответствующим названием - Государственная защита Устава области): Суды осуществляют судебную защиту Устава области (ст. 55). Очень кратко о судебной системе сказано так же и в уставах Архангельской и Псковской областей: «судебная система в области устанавливается Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом» (п.2 ст. 8). В Уставе Архангельской области также записано, что судебная власть осуществляется федеральными и иными судами, а в Уставе Псковской области подчеркивается, что судебная система не является предметом регулирования устава и законов области (ст. 8).
Однако, необходимо заметить, что во многих уставах присутствует самостоятельная глава Судебная власть или Судебные органы, в которых довольно подробно излагаются вопросы судебной власти. В некоторых уставах положения о судебной власти включены в главу Судебная власть. Нотариат. Адвокатура (Тюменская область), в Общие положения (Ставропольский край), в Основы правового статуса области (Липецкая область), Органы правосудия. Система судебной власти (Тамбовская область).
В Уставе Нижегородской области записано, что судебная власть в области осуществляется судами судебной системы Российской Федерации, установленной Конституцией и Федеральным конституционным законом (ст. 46).
Некоторые уставы, в соответствии со ст. 118 Конституции, провозгласили, что не допускается создание чрезвычайных судов (Орловская, Саратовская, Читинские области, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ).
В уставах говорится и о статусе судей. Указывается, например, что статус судьи определяется Конституцией Российской Федерации и федеральным законом (Вологодская, Костромская области) или Федеральным конституционным законом (Читинская область). В некоторых уставах говорится о несменяемости и неприкосновенности судей (Орловская область), в других, в соответствии со ст. 120 Конституции, - что судьи всех судов области независимы и подчиняются только Конституции и федеральным законам (Курганская, Орловская области). В Федеральном же конституционном законе О судебной системе Российской Федерации закреплено, что судьи подчиняются только Конституции Российской Федерации и закону (ч. 2 ст. 5).
В уставах Калининградской, Курганской, Липецкой, Оренбургской, Орловской, Саратовской, Томской областей, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа указывается, что судебная власть на территории соответствующего субъекта Российской Федерации осуществляется посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства, (то есть почти дословно воспроизводится содержание ч. 2 ст. 118 Конституции РФ). В Уставах Костромской (ст. 48), Ленинградской (ст. 52) и Новгородской (ст. 52) областей упоминается также арбитражное судопроизводство, что по существу не может вызывать возражений, поскольку в п. о ст. 71 Конституции РФ арбитражно-процессуальное законодательство названо наряду с гражданско-процессуальным законодательством. Следует, однако, отметить, что в Федеральном конституционном законе О судебной системе Российской Федерации судопроизводство в арбитражных судах не выделено в качестве отдельного вида судопроизводства. Но сказано, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 3 ст. 1).
В соответствии с Уставом Курганской области, полномочия, порядок образования и деятельности областного суда, городских и районных судов, арбитражного суда области устанавливаются Федеральным конституционным законом (ст. 126).
Многие уставы определяют элементы судебной системы, действующие на территории субъекта Федерации. Например, в Уставе Ненецкого автономного округа говорится о Нарьян-Марском городском народном суде, являющемся составной частью судебной системы Российской Федерации (ст. 68).
Централизованное финансирование судов из федерального бюджета должно обеспечивать полное и независимое осуществление правосудия в соответствии с федеральным законом. Это подчеркивается и в Конституции (ст. 124) и в Федеральном конституционном законе О судебной системе Российской Федерации (ч. 1 ст. 33). В последнем предусмотрены и некоторые гарантии такого финансирования: финансирование Конституционного суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судей осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указывается отдельными строками в федеральном бюджете.
Так же нельзя забывать о кадрах судебных органов, а именно вопрос совместного ведения РФ и субъектов РФ. К примеру, в Уставе Костромской области отражено положение о том, что в соответствии с п. л ч. 1 ст. 72 Конституции РФ кадры судебных органов находятся в совместном ведении Российской Федерации и области (ст. 49). В некоторых уставах закреплено, что судьи областного и районного судов, арбитражного суда субъекта Федерации назначаются в соответствии с Законом Российской Федерации О статусе судей в Российской Федерации, другими федеральными законами.
Во многих уставах кадровый вопрос судебной системы относится к полномочиям законодательных органов. Так, в Уставе Нижегородской области предусмотрено, что Законодательное собрание, в соответствии с Конституцией и Федеральным законом, согласовывает назначение кадров действующих на территории области судебных органов (п. 7 ст. 28). Однако формулировки некоторых уставов не соответствуют или не полностью соответствуют приведенным выше нормам Федерального конституционного закона. Например, в Уставе Архангельской области говорится о том, что Архангельское Областное Собрание депутатов согласовывает назначение руководителей судебных органов области (п. 23 ч. 1 ст. 23). Но, во-первых, здесь не учтено, что согласование производится и по кандидатурам судей, а не только руководителей судебных органов, во-вторых, согласуются кандидатуры руководителей не всех судебных областей органов, действующих на территории субъекта Федерации.
2.3.4 Местное самоуправление в субъектах Российской Федерации
В соответствии со статьей 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. В статье 1 Закона РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР» местное самоуправление определялось как организация деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его национальных, этнических и иных особенностей на основе законодательства РФ. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определял местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Другими словами, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Это означает, во-первых, что это власть, а не некий общественный институт, во-вторых, что предполагается организационное обособление муниципальной власти от государственной власти.
Из числа предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, урегулированных федеральным законодательством, к местному самоуправлению имеют отношение следующие предметы ведения: общественная безопасность и правопорядок, владение и пользование землей, недра, водные и природные ресурсы, разграничение государственной собственности, природопользование, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, социальной защиты и социального обеспечения, реализации мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий, установление общих принципов налогообложения и сборов, установление общих принципов организации местного самоуправления.
В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют правовое регулирование:
во-первых, вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ;
во-вторых, прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;
в-третьих, прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
в-четвертых, прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ. Этот перечень полномочий конкретизируется другими нормами Федерального закона № 131-ФЗ, которые к ведению субъектов РФ относят, в частности, установление и изменение границ территорий муниципальных образований (ч. 2 ст. 10); наделение городского поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11); преобразование муниципальных образований (ч. 2 ст. 13); изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его данного статуса (ч. 7 ст. 13) и др. вопросы.
Субъекты РФ вправе в пределах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а также других органов местного самоуправления.
Уставы в отличие от Конституций субъектов Российской Федерации отличает меньший разброс моделей организации местного самоуправления, хотя они также учитывают особенности организации муниципальной власти на соответствующей территории. В качестве примера можно привести Устав Ленинградской области. Он предусматривает смешанную систему местного самоуправления - т.е. государственное управление, осуществляемое главами администрации районов и префектами городов областного подчинения, назначаемыми губернатором Ленинградской области, и местное самоуправление, осуществляемое в городах, поселках, сельских и иных населенных пунктах городскими муниципалитетами и сельскими старостами.
В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге имеются свои особенности правового регулирования и организации местного самоуправления, которые закреплены в ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с их уставами местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.
Если говорить об определении понятия «местное самоуправление», то необходимо обратить внимание на то, что уставы мало что прибавили к конституционным положениям. Наиболее развернутое определение содержится в уставах Иркутской и Омской областей. В других уставах понятийные категории в разной интерпретации разнесены по разным статьям. Это - самостоятельное, под свою ответственность решение вопросов местного значения населением на основе конституции и законов. Можно констатировать единство в подходе к сути важнейшего института народовластия. Однако это единство не мешает законодателям по-разному определять те или иные стороны местного самоуправления.
В определении субъектов местного самоуправления большинство уставов использует понятие «население», «граждане». В уставах Иркутской, Свердловской и Тюменской областей таковыми выступают «местные сообщества».
Уставы субъектов Федерации не обошли вниманием такое базовое понятие местного самоуправления, как «вопросы местного значения». В ст. 132 Конституции РФ о содержании этих вопросов сказано весьма кратко: органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения.
Некоторые из уставов лишь повторяют то, что сказано о вопросах местного значения в Конституции РФ (например, в Уставе Курганской области). И совсем не раскрывается смысл понятия «вопросы местного значения» в Уставе Новгородской области: «...компетенция органов местного самоуправления предполагает их достаточную административную независимость, наделение необходимыми для реализации своих прав полномочиями».
Затрагивается в уставах и ряд других вопросов: образование органов местного самоуправления, взаимоотношения органов государственной и местной власти, вопросы территориального общественного самоуправления, контроля за осуществлением местного самоуправления и др. Решаются они в разных уставах неодинаково. Уставы субъектов Федерации учитывали в основном положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что положительно отразилось на их качестве. По мнению Соловьёвой О.В., это является одной из причин наличия меньшего количества поправок и изменений, вносимых в уставы в последующие годы.
Наиболее значительными для местного самоуправления являются статусные законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Существуют различные подходы к осуществлению правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне. Достаточно сослаться на различные формулировки названий законов о местном самоуправлении в субъектах Российской Федерации. Например, закон о местном самоуправлении, об организации местного самоуправления, об органах местного самоуправления, об общих принципах организации местного самоуправления.
Структура законов субъектов Российской Федерации в регионах тоже отличается большим разнообразием. Так, например, закон Читинской области практически полностью повторяет структуру Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Если оценивать законодательство субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления и практику его реализации в обобщенном виде, то можно сделать вывод о том, что концепция местного самоуправления, которая определена конституционными нормами а так же нормами федерального законодательства, воплощается в реальной жизни медленно. Муниципальное же правотворчество находит свое выражение в нормативных правовых актах различной юридической силы, которые представляют собой юридическую базу для функционирования местного самоуправления. Эта база является «многослойной» и состоит из целого ряда взаимосвязанных нормативных правовых актов.
Развитие муниципального правотворчества может приобрести устойчивый и необратимый характер лишь при условии включенности в данный процесс населения, что, в конечном счете, определяется уровнем политической и правовой культуры в целом и уровнем профессиональной культуры муниципальных служащих в частности.
Глава 3. Конституционная защищенность
3.1 Порядок изменения и внесения поправок в Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации
Как и для Конституции РФ для учредительных документов субъектов Федерации также установлен особый порядок их принятия, пересмотра, изменения, внесения поправок.
В соответствии с пунктом «а» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Приведение конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством осуществляется посредством внесения соответствующих изменений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.
Можно выделить три основные формы принятия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.
Во-первых, принятие практически всех уставов и многих конституций субъектов Российской Федерации отнесено к предметам ведения законодательного (представительного) органа субъекта. Везде предусмотрено квалифицированное большинство голосов депутатов законодательного органа для положительного решения вопроса о принятии или изменении конституции (устава) субъекта Российской Федерации.
К примеру, в Республике Башкортостан закон о внесении изменений и дополнений в конституцию считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Законодательной Палаты и не менее двух третей от общего числа депутатов Палаты Представителей Государственного Собрания Республики. В Республике Саха (Якутия) конституция принимается на совместном заседании палат Государственного Собрания при квалифицированном большинстве голосов. Особый порядок принятия новой конституции существует в Республике Мордовия, где после принятия в парламенте не менее, чем двумя третями от общего числа депутатов она выносится на всенародное голосование.
Во-вторых, путем референдума. В Конституции Республики Ингушетия прямо предусмотрено, что новая Конституция принимается на основе всенародного референдума.
В-третьих, специальным органом - Конституционным Собранием (Республика Дагестан и Республика Калмыкия).
В ряде уставов закреплено, что принятию нового устава обязательно должно предшествовать вынесение его проекта на консультативный референдум (Приморский край) или что проект может быть внесен на народное обсуждение либо на консультативный референдум (Волгоградская область).
Как в конституциях, так и в уставах определен круг субъектов, которые могут вносить предложения об их пересмотре, поправках, изменениях. В республиках это, как правило, Президент, депутаты (1/3, 1/5 или определенное число) законодательного (представительного) органа, в некоторых - Правительство, Конституционный суд, Арбитражный суд и иные органы, обладающие правом законодательной инициативы. В Республике Ингушетия с данной инициативой могут выступить и граждане, собравшие 10 тыс. подписей избирателей.
Предложения о пересмотре, изменении уставов могут вносить: часть депутатов законодательного (представительного) органа (1/3, 1/5, определенное число); глава исполнительной власти, губернатор; в некоторых субъектах - граждане (2% - в Приморском крае, 40 тыс. - в Воронежской области, 25 тыс. - в Саратовской области); постоянные комиссии законодательного (представительного) органа (Курская область) судебные органы и прокурор области (Волгоградская, Воронежская области); выборные органы районного и городского самоуправления (Вологодская, Воронежская, Калининградская области).
Для конституций и для уставов субъектов Федерации характерными являются нормы о недопустимости изменений, пересмотра определенных глав или статей представительным (законодательным) органом.
В конституциях это относится, как правило, к главам об основах конституционного строя республики, правах и свободах граждан и порядку пересмотра и изменения конституции.
При этом необходимо обратить внимание на особенность Устава Ярославской области. Согласно его положениям раздел 9, который предусматривает порядок внесения изменений в устав, вообще не может быть пересмотрен.
Предложения об изменении этих разделов или глав принимаются в усложненном порядке. Например, в Республике Башкортостан - при условии поддержки их подписями 50 тыс. избирателей, в Республике Бурятия - если поддержано 3/4 депутатов Народного Хурала, и затем созывается Конституционное Собрание. В Республике Тыва изменение гл. 1 («Государственное устройство Республики Тыва») производится Великим Хуралом на основе референдума. В республике Северная Осетия - Алания Президент вправе распустить Парламент в случае пересмотра им основ конституционного строя, закрепленных гл. 1 Конституции, и представить закон о поправках к этой главе на рассмотрение вновь избранного Парламента. Положительное решение последнего о необходимости пересмотра гл. 1 не может служить основанием роспуска Парламента, а закон остается в силе.
В уставах некоторых субъектов тоже имеются нормы об особом порядке изменения тех или иных положений.
Так, в Уставе Смоленской области установлено, что изменение ст. 5 12, 15, определяющих основы устройства области, означает пересмотр Устава в целом и влечет принятие нового Устава. В Уставе Московской области закреплена норма о том, что положения 2 и 9 разделов (о правах и свободах человека и гражданина и об изменениях Устава) не могут быть пересмотрены областной Думой, а также о том, что положения 1, 2, 3, 4 и 9 разделов Устава не могут быть пересмотрены в течение двух лет после вступления в силу Устава, за исключением случаев, связанных с необходимостью приведения его в соответствие с Конституцией России и федеральными законами. В Саратовской области закон о внесении изменений и дополнений в Устав принимается Думой после одобрения поправок и предложений к Уставу не менее чем 2/3 выборных органов местного самоуправления.
Конституции и уставы должны соответствовать Конституции Российской Федерации. Обеспечение такого соответствия отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72).
Норма об обеспечении соответствия конституций и уставов Конституции Российской Федерации, о верховенстве Конституции России закреплена в различных формулировках и в конституциях ряда республик и во многих уставах.
К примеру, в Конституции Республики Тыва определено, что в случае противоречия Конституции республики Федеральной Конституции действуют нормы последней по полномочиям, которые отнесены к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Федерации и Республики.
Уставы некоторых областей устанавливают, что при внесении изменений в Конституцию Российской Федерации, принятии новых федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения положения уставов применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и федеральным законам, и указывается, что в течение определенного срока (три месяца, один месяц) необходимо внести поправки в уставы (Приморский край, Воронежская область, Самарская область). Соответствие конституций и уставов федеральной Конституции и уровень этого соответствия обусловливаются объективными факторами. Соответствие устанавливается только в той мере, в какой это необходимо, чтобы создать условия для функционирования Российской Федерации как целостного единого государства, обеспечить единое экономическое пространство, единые основы статуса личности, прямое действие Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей ее территории, претворение в жизнь основ конституционного строя России.
Вне этих рамок за субъектами Федерации обеспечивается широкая самостоятельность в определении содержания своих конституционных уставных норм.
Важными гарантиями соответствия конституций и уставов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции являются:
верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4);
высшая юридическая сила, прямое действие и применение на всей территории России федеральной Конституции (ч. 1 ст. 15);
формирование субъектами Федерации системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77);
взаимное согласие Российской Федерации и ее субъекта для изменения статуса последнего в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66);
возможность проверки соответствия конституций и уставов субъектов Федерации посредством конституционного судопроизводства, осуществляемого Конституционным Судом Российской Федерации. При этом положения конституций и уставов, признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации, утрачивают силу (ч. 6 ст. 125). Конституционный Суд рассмотрел ряд дел о конституционности отдельных положений уставов некоторых областей. Однако на практике в обеспечении соответствия конституций и уставов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции еще много проблем. Некоторые положения названных актов в настоящем их виде противоречат Конституции России. Причиной этого явилось то, что конституционное законодательство в республиках и других субъектах опережало конституционное строительство в самой Федерации. Имели значение и длительный перерыв в работе Конституционного Суда Российской Федерации, отсутствие механизма, обеспечивающего реализацию постановлений Конституционного Суда.
Играют свою роль и наблюдающиеся в некоторых республиках и других субъектах тенденции чрезмерной суверенизации, а подчас и сепаратистские устремления.
Из рассмотрения правотворческой практики субъектов Российской Федерации о порядке внесения изменений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации следуют выводы о том, что пересмотр конституций (уставов) в большинстве субъектов Российской Федерации осуществляется путем принятия новых конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, а внесение поправок в конституцию (устав) субъектов Российской Федерации, в основном, или законами субъектов Российской Федерации о поправках к конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, или законами субъектов Российской Федерации о внесении изменений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.
3.2 Конституционное правосудие в субъектах РФ
В условиях, когда судоустройство, согласно Конституции РФ, находится в ведении федеральных органов государственной власти, а Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» относит к судам субъектов Федерации кроме конституционных (уставных) судов только мировых судей, именно органы конституционного (уставного) правосудия призваны способствовать формированию единого правового пространства на территории Российской Федерации, обеспечивая, в то же время, самостоятельность субъектов Федерации, которой они наделены нормами Конституции РФ.
В системе конституционной юстиции Российской Федерации отсутствует иерархичность, т.е. федеральный уровень (Конституционный Суд РФ) и уровень субъектов РФ (конституционные и уставные суды субъектов Федерации) существуют автономно. Это в значительной степени предопределено провозглашенной самостоятельностью субъектов РФ, которые согласно Конституции РФ вправе самостоятельно регулировать деятельность образованных ими органов государственной власти. Объем компетенции региональной конституционной юстиции обусловлен мерой самостоятельности самих субъектов Российской Федерации.
Доктринальные основы конституционных и уставных судов субъектов РФ определяются конституциями и уставами субъектов РФ, а так же законодательством субъектов РФ о конституционных (уставных) судах. Конституции и уставы субъектов РФ имеют учредительное значение для конституционных и уставных судов, поскольку субъекты федерации самостоятельно определяют свою систему органов государственной власти, куда входят конституционные и уставные суды. Следовательно, нормативно-правовым актом, учреждающим конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации является не Конституция РФ, которая установила систему федеральных органов государственной власти, а конституция (устав) субъекта Федерации.
Общий анализ конституций и уставов субъектов РФ, учредивших конституционные (уставные) суды показывает, что в них закрепляются полномочия, состав и порядок формирования этих судов. Конституции и уставы субъектов РФ относят конституционные (уставные) суды к органам государственной власти субъектов Федерации, к судебной ветви власти, гарантируя их самостоятельность и независимость.
С точки зрения нового Закона вызывают сомнение некоторые полномочия уставных судов, касающиеся, например, оценки деятельности губернаторов: Федеральным конституционным законом четко определено, для чего создаются уставные суды. Как сказано в ст. 27 Закона, «конституционный (уставный) суд субъекта Федерации может создаваться для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ.» Никакие иные функции за конституционными (уставными) судами субъектов Федерации Законом не предусмотрены.
Однако, закрепленный в ст. 27 перечень полномочий конституционного суда субъекта РФ не является исчерпывающим. Особенность компетенции этих судов заключается в том, что она регламентируется помимо Федерального конституционного закона конституциями, уставами и законами субъектов РФ, которые ее дополняют, изменяют, но все-таки «увязывают» с Федеральным конституционным законом.
Так же, согласно все тому же Федеральному конституционному закону О судебной системе Российской Федерации, судьи этих судов, председатели и заместители председателей назначаются (избираются) на должность в порядке, установленном законами субъектов Федерации (ч. 8 ст. 13). Этот порядок определен, например, уставами Свердловской и Тюменской областей. Устанавливается, в частности, что Уставный суд (судебная палата) состоит из председателя, заместителей (заместителя) председателя, секретаря и членов, избираемых областной Думой по представлению губернатора области.
Кроме того, наша республика допускает более широкий круг субъектов обращения в Конституционный Суд Республики Карелия по сравнению с другими субъектами РФ. Статья 40 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" допускает возможность обращения любого физического или юридического лица в Конституционный Суд Республики Карелия с ходатайством о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти Республики Карелия, а также органов местного самоуправления Республики Карелия. Таким образом, данная норма закона дозволяет осуществление абстрактного нормоконтроля по заявлению любого заинтересованного лица, независимо от того, нарушены ли его права оспариваемым нормативным актом в конкретном деле.
Так же необходимо затронуть тему компетенции конституционных (уставных судов), которая в наиболее общем виде закреплена в ч. 1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе РФ». Согласно ему конституционные (уставные) суды субъектов могут создаваться для рассмотрения вопросов соответствия законов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления субъектов РФ конституциям (уставам) субъектов, а так же для толкования учредительных документов.
Однако этот перечень нельзя считать исчерпывающим. Согласно правовым позициям, изложенным в определении Конституционного суда от 06 марта 2003 года №103-О, ч.1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе» имеет не императивный, а диспозитивный характер и одновременно ориентирует на то, какие основные вопросы могут рассматриваться таким судом (конституционным либо уставным) в случае его создания. Таким образом, можно сделать вывод, что она не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов РФ дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов. При этом такие дополнительные полномочия не должны вторгаться в компетенцию Конституционного суда Российской Федерации.
В качестве более конкретного примера можно привести статью 68 Конституции Республики Карелия, в которой сформулированы полномочия Конституционного Суда Республики Карелия. К его полномочиям относятся: разрешение дел о соответствии Конституции Республики Карелия законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти Республики Карелия и органов местного самоуправления Республики Карелия; толкование Конституции Республики Карелия. Однако ввиду того, что перечень полномочий Конституционных (Уставных) судов субъектов Российской Федерации, установленный федеральным законодателем, не является исчерпывающим, в проекте нового Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" предусматривается его расширение.
Таким образом, разнообразие подходов к определению в конституциях (уставах) полномочий конституционных (уставных) судов является вполне оправданным.
Таким образом, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации есть органы государственной власти субъектов. Они являются формой судебной власти, независимы и самостоятельны. Их независимость определяется тем, что они неподотчетны каким-либо другим органам, включая парламент. Сказанное не означает, что законодательный орган не может на них влиять посредством определения или изменения их компетенции, порядка избрания судей и их персонального состава, срока полномочий. Однако такое влияние имеет пределы, установленные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов и ограничено принципом разделения властей, самостоятельностью и независимостью органов конституционной юстиции, взаимными сдержками и противовесами между различными ветвями власти. Поэтому, по нашему мнению, опасения по поводу усиления законодательной или исполнительной ветви власти за счет ущемления власти конституционных (уставных) судов лишены оснований.
3.3 Проблемы становления и развития конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации
Из ст. 77 Конституции Российской Федерации вытекает весьма парадоксальный вывод о том, что в субъектах Российской Федерации создаются только представительные и исполнительные органы, действие других органов, в том числе конституционных (уставных) судов, исключается. Однако возможен и другой вывод - представительные и исполнительные органы государственной власти создаются в соответствии с общими принципами, установленными федеральным законом, а система остальных органов государственной власти устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно. Именно поэтому, неправомерно закрепление в ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 157-ФЗ) системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
На сегодняшний день только 17 субъектов Российской Федерации создали конституционные (уставные) суды. Крайний из созданных начал свою деятельность только в январе 2010 года - это Конституционный Суд Республики Ингушетия. При этом в 20 субъектах РФ вопрос об образовании органов конституционной юстиции не был поставлен и до настоящего времени остается открытым. Да и в тех субъектах, где приняты специальные законы о конституционных (уставных) судах, либо положение о создании конституционных (уставных) судов закреплено в их конституциях и уставах, а это 41 субъект, дальнейшая работа по их созданию практически не ведется.
И это несмотря на то, что работа региональных конституционных и уставных судов доказала их необходимость. Это подтверждается тем, что основная задача конституционных (уставных) судов субъектов РФ - приведение местных законов и разных нормативных правовых актов в соответствие с конституцией (уставом) субъекта. Из вышесказанного можно сделать вывод, что такие суды, с одной стороны, способствуют укреплению законности, а с другой - совершенствуют правовую систему субъекта.
Так почему же большая часть субъектов отказывается от создания институтов конституционного (уставного) правосудия?
Проблемы становления и развития конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации могут быть разделены на две группы. Во-первых, это институциональные, т.е. имеющие отношение к структурным, организационным аспектам построения и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов России. А во-вторых, процессуальные, т.е. относящиеся к сфере конституционного судопроизводства в судах рассматриваемой категории.
Необходимо отметить, что наиболее пристального внимания заслуживают правовые проблемы конституционной (уставной) юстиции субъектов России.
Среди правовых проблем важными, также остаются отсутствие четких правовых механизмов взаимодействия между конституционными (уставными) судами субъектов Федерации и Конституционным Судом Российской Федерации; противоречивость правового регулирования компетенции органов регионального конституционного правосудия; несовершенство механизма реализации решений конституционных (уставных) судов и ряд других вопросов.
Одним из наиболее частых упреков, звучащих в адрес регионального конституционного правосудия современной России, является указание на незначительную интенсивность функционирования конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин в одном из своих интервью отметил, что данная проблема обусловлена объективно тем, что судам общей юрисдикции предоставлено право проверять законность региональных и муниципальных нормативных правовых актов на предмет их соответствия федеральному закону. Одновременно с этим, существует ситуация, когда уставный суд, проверяя нормативный акт на предмет соответствия уставу, признаёт соответствие, а недовольная сторона после этого идёт в суд общей юрисдикции, где это решение регионального суда "опрокидывается" по основаниям его несоответствия федеральному закону, имеющему большую юридическую силу.
Еще одной проблемой медленного развития конституционной (уставной) юстиции является финансирование деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Оно осуществляется исключительно из средств региональных бюджетов, а их учреждение не обязанность, а право субъектов Федерации. Данное обстоятельство явилось основной причиной отсутствия органов конституционной юстиции в большинстве субъектов Федерации. Такие исследователи проблем становления и развития конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации как В.В. Гошуляк, Л.Е. Ховрина и другие не без основания указывают и на иные факторы отсутствия данных органов в регионах, в том числе затянувшийся процесс объединения субъектов Федерации, нежелание их руководства идти на самоограничение в части установления судебного контроля за своей деятельностью и другие.
Еще одной, и наиболее важной проблемой конституционного (уставного) правосудия сегодня является то, что решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ не являются окончательными и не подлежащими пересмотру другими судами, поскольку окончательность является относительной и может быть преодолена как самим судом, так и принятием решения Конституционным Судом РФ, которое обладает более высокой юридической силой по сравнению с решением конституционного (уставного) суда субъекта РФ. В соответствии со статьей 27 ФКЗ «О судебной системе РФ» решение органа конституционного (уставного) контроля субъекта РФ, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом, в том числе и Конституционным Судом РФ. Так, Конституционный Суд РФ вправе признать отдельную норму конституции (устава) субъекта, на основании которой было принято решение регионального органа конституционного контроля, не соответствующей Конституции РФ, что равнозначно отмене такого решения. В этом случае оно теряет юридическую силу и должно быть пересмотрено.
Кроме того, некоторые субъекты РФ предусматривают возможность пересмотра решений органов конституционного контроля в случае поступления запроса от органов государственной власти и должностных лиц. При этом решение может быть пересмотрено, если изменилась норма конституции (устава), на основании которой было принято решение, либо в случае, когда открылись новые обстоятельства, не известные суду в момент принятия и провозглашения решения.
Все законы субъектов Российской Федерации о Конституционных (Уставных) судах содержат положение, согласно которому их решения являются окончательными, опротестованию и обжалованию не подлежат (в частности, это часть 5 статьи 31 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия"). Субъект обращения либо другая сторона по делу, не согласные с вынесенным постановлением, имеют возможность поставить спорный вопрос на разрешение Конституционного Суда Российской Федерации. При наличии всех необходимых условий для принятия обращения нормативный акт, конституционность которого оспаривается, может быть проверен Конституционным Судом Российской Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации. В этом случае, если правовая позиция, выработанная Конституционным Судом Российской Федерации, будет противоположной той, что выработал Конституционный (Уставный) Суд субъекта Российской Федерации, последний будет обязан пересмотреть свое решение.
Конституционный Суд Республики Карелия в соответствии со статьей 34 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" может также по собственной инициативе пересмотреть свое решение, если:
) открылись новые существенные обстоятельства, не известные Конституционному Суду Республики Карелия в момент постановления решения;
) изменилась конституционная норма, на основании которой было принято решение.
В качестве частного обобщения можно заключить, что на современном этапе в развитии конституционной юстиции приоритетным становится преодоление бытующих как на федеральном уровне власти, так и в регионах сильных предубеждений в целесообразности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, попыток представить очевидные и неизбежные трудности, стоящие перед сравнительно молодой конституционной юстицией в регионах России, как «веские» аргументы против ее существования и развития.
3.4 Процесс толкования конституций и уставов субъектов РФ
Правовое регулирование толкования нормативных актов в субъектах Российской Федерации весьма разнообразно. И если на федеральном уровне формально закреплен лишь институт толкования Конституции России в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ (в ред. от 02 июня 2009 № 2-ФКЗ) "О Конституционном Суде Российской Федерации", то в субъектах Российской Федерации нормативно регулируется как толкование их учредительных актов (конституций и уставов), так и толкование иных нормативных правовых актов.
Стоит заметить, что толкование конституций и уставов субъектов Российской Федерации действующая Конституция РФ не относит ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Федерации и субъектов. Поэтому большинство субъектов Федерации правомерно отнесли толкование конституций и уставов к собственному ведению на основании статьи 73 Конституции РФ.
В зависимости от нормативного регулирования сферы толкования субъекты Российской Федерации могут быть разделены на несколько групп.
Во-первых, это те субъекты, которые не предусматривают толкования основных законов в своих конституциях (уставах). Для иных нормативных правовых актов этими субъектами устанавливается аутентичное толкование. В качестве примера можно привести такие области как: Псковская, Волгоградская и Вологодская, а также Республика Калмыкия и др. субъекты. Так, Псковская область не регулирует специально вопросы толкования Устава области ни в самом Уставе, ни в ином нормативно-правовом акте. Толкование же законов области осуществляется Псковским областным собранием депутатов.
Во-вторых, это те субъекты, которые предусматривают толкование Конституции (Устава) в своем Основном Законе специально созданным органом конституционной юстиции, однако пока не создавшие такого органа. Так, к примеру, в Оренбургской области вопросы толкования регулируются, прежде всего, областным Уставом. В части 5 статьи 15 Устава Оренбургской области предусмотрено, что официальное толкование вступивших в силу актов могут давать только органы, издавшие их. Таким образом, закрепляется аутентичное толкование норм, содержащихся в иных, помимо Устава, нормативных правовых актах.
В-третьих, это субъекты, в которых толкование норм конституций (уставов) осуществляется специально созданным органом конституционной юстиции. Другие нормативно-правовые акты толкуются органами, их принявшими. К таким субъектам относятся: Республика Адыгея, Республика Дагестан, Калининградская область и др. Т.е. в учредительных документах этих субъектов закреплено право Конституционных и Уставных судов на официальное толкование норм основных региональных законов, а для норм других нормативных правовых актов предусмотрено аутентичное толкование.
Однако, несмотря на такое разнообразие нормативного регулирования, до настоящего времени многие субъекты Российской Федерации еще находятся в стадии формирования процедур толкования.
Так же необходимо обратить внимание на такой интересный факт, что существуют субъекты Федерации, в которых толкование норм основных региональных законов вообще отсутствует. Это, например, Республики Бурятия, Ингушетия, а так же Ивановская, Кемеровская, области и др.
Ввиду вышеизложенного следует отметить, что существует необходимость выработки единых требований, которые бы закрепляли конструкции толкования в нормативных правовых актах субъектов Федерации.
Под юридической конструкцией принято понимать создаваемую с помощью абстрактного мышления модель общественного отношения (его типовую схему), элементы которой жестко увязаны между собой.
По мнению Н.Е. Таевой, конструкция толкования основных региональных законов должна состоять из следующих обязательных элементов:
) субъекты права обращения с запросом о толковании;
) субъекты, осуществляющие толкование;
) поводы к толкованию;
) основания толкования;
) пределы толкования;
) форма акта толкования.
Субъектами права обращения в конституционный (уставный) суд с запросом о толковании конституции (устава), как правило, наделены президенты республик, губернаторы и главы администраций субъектов Федерации, законодательные органы в целом и их палаты, а в Республике Башкортостан также 1/5 часть депутатов Палаты представителей и Правительство.
Но в некоторых регионах перечень субъектов, имеющих право на обращение с запросом о толковании конституции (устава), гораздо шире. Например, в таких областях как Иркутская и Свердловская таким правом могут воспользоваться и органы местного самоуправления; в Башкортостане - верховный (областной) суд, арбитражный суд и прокурор субъекта Федерации и др. Субъектами толкования, как это уже было сказано выше, являются также различные органы. Это могут быть как конституционные (уставные) суды субъектов, так и специально созданные органы.
Важным является также закрепление таких элементов конструкции толкования, как основание и поводы. При этом под поводом к рассмотрению дела понимается обращение с запросом о толковании. Основание толкования - это обнаружившаяся неопределенность в понимании норм конституции (устава) субъекта Федерации. Эти понятия (повод и основание) необходимо четко разграничивать. Конструкция толкования должна включать такой обязательный элемент, как пределы толкования. Установление пределов толкования необходимо для того, чтобы не допустить подмены законодателя при интерпретации правовых норм, не выйти за рамки собственно уяснения и разъяснения смысла нормы. В законодательстве субъектов Российской Федерации пределы толкования их учредительных актов очень часто закрепляются в отдельных статьях. Что касается процесса толкования в деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, то необходимо сказать о том, что оно осуществляется в нескольких формах. Во-первых, это рассмотрение конкретных дел о соответствии Конституции (Уставу) субъекта тех или иных нормативных актов по спорам о компетенции органов власти субъектов, по жалобам граждан и запросам судов о неконституционности акта, при осуществлении контроля за проведением выборов, деятельностью политических партий и общественных объединений и т.д. (в данных случаях судом дается официальное казуальное толкование). Во-вторых, при даче официального толкования Конституции (Устава) субъекта РФ. Результатом такого толкования является нормативное толкование, обязательное для всех граждан, региональных государственных органов и других субъектов права на территории данного субъекта РФ.
В тех случаях, когда конституция, конституционные и иные законы субъектов Российской Федерации не могут быть объектом регионального конституционного правосудия, они рассматриваются в Конституционном Суде РФ на предмет их соответствия Конституции РФ.
Если же конституционный либо уставной суд субъекта РФ вынес решение о признании того или иного акта соответствующим Конституции субъекта РФ, но при этом сам основной региональный закон или его отдельные положения были признаны Конституционным Судом РФ несоответствующими Конституции РФ, то конституционный (уставный) суд субъекта должен самостоятельно пересмотреть ранее принятое им решение и увязать его с решением Конституционного Суда РФ.
Итак, для наиболее полного и непротиворечивого правового регулирования отношений, возникающих при толковании конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законодатель должен иметь в виду все необходимые элементы конструкции толкования. Это позволит в рамках федеративного государства достичь некоего единства правового регулирования в данной сфере. Кроме того, отражение в законодательстве всех необходимых элементов конструкции толкования должно положительно сказаться и непосредственно на практике толкования учредительных актов субъектов Российской Федерации.
Заключение
Сегодня Россия проходит нелегкий путь становления федеративной государственности через многослойную федеральную систему, в которой субъекты федерации при формальном равенстве оказались по многим параметрам фактически неравны, и, следовательно, необходимо активное вовлечение всех субъектов федерации, их ресурсов, предприятий и организаций самого различного характера в реализацию федеральных и межрегиональных проблем.
Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации по своей юридической силе в иерархии нормативных правовых актов субъектов РФ являются абсолютно равными. Они являются основными законами субъектов федерации. Если построить пирамиду законов Российской Федерации снизу вверх, то в нижней ее части будут находиться законы субъектов РФ, далее конституционные законы (там, где они предусмотрены учредительными актами), законы о поправках в учредительные акты субъектов РФ, конституции и уставы субъектов РФ, затем федеральные законы, федеральные конституционные законы, законы о внесении изменений в Конституцию РФ как особый вид законов, Конституция Российской Федерации. При этом над законом одного субъекта РФ, по аналогии с федеральным уровнем, в иерархии законодательства будет стоять либо конституция, либо устав данного субъекта федерации. Конституции и уставы субъектов РФ взаимно пересекаться не могут, так как нельзя определять соответствие той или иной правовой нормы закона или закона в целом одного субъекта федерации конституции или уставу другого субъекта РФ. Поэтому по своей юридической силе учредительные документы субъектов РФ (конституции, уставы) есть явления одного порядка и в иерархии законодательства РФ занимают одинаковое положение.
Принятие Конституции и устава отнесено к исключительным предметам ведения самого субъекта, но с условием соответствия их положений Конституции РФ, основам ее конституционного строя, Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и другим федеральным законам. Поэтому вполне правомерно, что в конституциях и уставах субъектов воспроизводятся основные принципы основ конституционного строя, правового статуса личности, федеративного устройства, закрепленные в федеральной Конституции.
Так же необходимо отметить, что в отличие от федеральной Конституции, изменения конституций или уставов субъектов Федерации не требуют утверждения федеральными органами государственной власти. Представительные органы в субъектах Федерации имеют исключительное право принимать и изменять устав субъекта Федерации.
Отражение принципов федеральной Конституции в учредительных актах субъектов выступает непосредственной юридической основой обязанности всех органов государственной власти каждого конкретного субъекта их соблюдать, включать в их охрану не только федеральные механизмы защиты, но и те, которые есть на уровне субъектов Федерации. Имеет значение и то обстоятельство, что через конституции и уставы субъектов положения федеральной Конституции, реализуемые на региональном уровне, становятся более близкими и понятными населению субъекта.
Данная работа так же привела меня к выводу о том, что, несмотря на многообразие форм территориального устройства субъектов РФ, их учредительные документы в основном дублируют положения федеральной Конституции.
Все конституции и уставы субъектов РФ имеют ряд сходных черт:
) в этих актах конституционного законодательства закрепляется статус соответствующего субъекта Российской Федерации;
) содержаться положения о правах и свободах человека и гражданина;
) регулируется территориальное устройство субъекта Федерации;
) оговаривается и закрепляется система органов государственной власти субъекта РФ;
) каждый из основных органов государственной власти субъекта РФ рассматривается в отдельной главе или разделе конституции (устава) субъекта РФ;
) закрепляется собственная компетенция субъекта РФ;
) гарантируется местное самоуправление.
Структура конституций и уставов субъектов Российской Федерации, в основном, соответствует структуре федеральной Конституции. Региональные основные законы отражают достигнутый в России уровень законодательной техники и тенденции к расширению конституционного регулирования.
Правильным будет предположить, что структура региональных основных законов не должна полностью копировать структуру федеральной Конституции. Нерационально добавлять в конституции и уставы субъектов Российской Федерации положения 1 и 2 глав федеральной Конституции. Однако уставное законодательство идет именно по этому пути.
В большинстве конституций и уставов субъектов Федерации правам и свободам личности посвящены самостоятельные разделы (главы), которые по своему содержанию соответствуют второй главе Конституции Российской Федерации. Но в тоже время, в ряде региональных основных законов отсутствуют разделы (главы), посвященные правам и свободам личности. В таких актах имеются отдельные статьи, которые констатируют, что на территории соответствующего субъекта без всяких ограничений действуют права и свободы человека и гражданина, установленные Конституцией Российской Федерации.
Перед основными региональными законами субъектов Федерации возникает двойственная задача: с одной стороны, в этих нормативных актах необходимо в определенной мере отразить принцип верховенства прав человека и дать некоторый перечень данных прав, с другой - полное перечисление в конституциях (уставах) субъектов Федерации прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации, приводит к перегрузке текста и не влечет за собой требуемой нормативной новизны. При этом следует учитывать положения статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации, согласно которым регулирование основных прав и свобод составляет исключительную компетенцию федеральной власти, в то время как к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится лишь защита конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Что касается региональной системы органов государственной власти, то она устанавливается самими субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствие с основами конституционного строя и общими принципами организации системы органов публичной власти, которые закреплены федеральной Конституцией, а так же федеральными законами. Таким образом, в формировании системы органов публичной власти субъектов Федерации, закреплении принципов их деятельности, определении пределов полномочий и форм конституционной ответственности регионы ограничены Конституцией России и федеральным законодательством. Непосредственно федеральное законодательство устанавливает основополагающие начала, а именно принципы построения системы региональных органов публичной власти.
Субъекты РФ самостоятельно формируют свои системы органов исполнительной и законодательной власти в соответствии с законами, которые устанавливают общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. То же самое касается и местного самоуправления.
Правовое регулирование в конституции (уставе) субъекта Федерации организации законодательной (представительной) власти включает в себя определение места этого органа в системе разделения властей, внутреннюю структуру, порядок формирования, деятельности и прекращения полномочий, компетенцию и процедуры ее реализации. Все основные региональные законы в рамках собственных полномочий по-разному определяют наименование, состав, структуру, порядок формирования и деятельности, компетенцию органов государственной власти, их взаимодействие между собой и с федеральными органами государственной власти. Конституционные нормы конкретизируются региональными законами. Анализ конституционного (уставного) законодательства позволяет понять, что региональная модель публичной власти имеет много сходство с федеральной.
В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации также указывается на двойственный характер конституционных (уставных) судов. Прежде всего, они представляют собой органы государственной власти, которые находятся в одном ряду с законодательными и исполнительными органами власти субъектов Федерации. Конституционные (уставные) суды служат противовесом органам законодательной и исполнительной власти, корректируют их деятельность в случае выхода за пределы норм Конституции или Устава.
Что же касается конституционной защищенности, то ситуация получается достаточно двоякой. С одной стороны, федеральное законодательство предусматривает конституционную юстицию субъектов Российской Федерации, поскольку она необходима. С другой стороны, субъекты сами не стремятся ее создавать. Даже в тех субъектах Федерации, где осуществляется конституционное (уставное) правосудие зачастую возникают проблемы разграничения полномочий конституционных (уставных) судов и федеральных судов при разрешении споров.
Правовое регулирование организации государственной власти в субъектах Федерации предполагает также регламентацию в конституциях (уставах) статуса и порядка деятельности конституционных (уставных) судов. Становление и развитие конституционной юстиции в субъектах Федерации осуществляется сложно и противоречиво, что обусловлено парламентским способом принятия некоторых конституций и всех уставов субъектов Федерации, узкими полномочиями конституционных (уставных) судов, конкуренцией с другими ветвями власти, потребностью в специалистах, недостаточной нагрузкой на судей конституционных (уставных) судов, а также изменчивостью конституций (уставов) субъектов России.
Таким образом, можно сделать общий вывод, что основные региональные законы в своем большинстве дублируют положения Конституции Российской Федерации и только в некоторых вопросах, касающихся особенностей исторического развития отдельного региона, они проявляют индивидуальный подход в решении вопросов государственного управления, местного самоуправления, регулирования основных прав и свобод человека и гражданина.
Список использованных источников и литературы
1.Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года // Бюллетень международных договоров. - 1998. - № 11. - С. 68
.Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учётом поправок законов № 6 - ФКЗ и №7 - ФКЗ от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря ; Российская газета. - 2009. - 21 января.
.О судебной системе Российской Федерации: Федеральный Конституционный Закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ (в ред. от 27 декабря 2009 № 9-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - N 1. - Ст. 1. ; Российская газета. - 2009. - 11 ноября.
.О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ (в ред. от 02 июня 2009 № 2-ФКЗ) // Российская газета. - 1994. - 23 июля. - № 138 - 139. ; Российская газета. - 2009. - 04 июня.
.Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. №199-ФЗ // Российская газета. - 2009. - 21 января.
.Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Федеральный Закон от 06 октября 2003 №131-ФЗ (в ред. от 05 апреля 2010 № 40-ФЗ) // Российская газета. - 2003. - 8 октября. ; Российская газета. - 2010. - 7 апреля.
.Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: Федеральный Закон от 06 октября 1999г. № 184-ФЗ (в ред. от 04 июня 2010 № 42-ФЗ) // Российская газета. 1999. - 19 октября. ; Российская газета. - 2010. - 9 июня.
.О мировых судьях в Российской Федерации: Федеральный закон от 17 декабря 1998 № 188-ФЗ (в ред. от 23 декабря 2010 № 370-ФЗ) // Российская газета. - 1998. - 22 декабря. - №242. ; Российская газета. - 2010. - 27 декабря.
.О статусе судей в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 № 3132-1 (в ред. от 29 марта 2010 № 37-ФЗ) // Российская газета. - 1992. - 29 июля. ; Российская газета. - 2010. - 31 марта.
.О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. // Ведомости Верховного Совета и Съезда народных депутатов РСФСР. - 1991. - №29. - Ст. 1010.
.Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 03 июня 1996 г. № 803 // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 23. - Ст. 2756.
.Устав (Основной Закон) Оренбургской области: Закон Оренбургской области от 20 ноября 2000 г. № 724/213-ОЗ (в ред. от 27 апреля 2010 № 3504/801-IV-ОЗ) // Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. - 2000. - 3 декабря. ; Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. - 2010. - 13 мая.
.Устав Иркутской области от 17 апреля 2009 №1 Принят Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 15 апреля 2009 г. № 9/5-ЗС // Ведомости ЗС Иркутской области. - 2009. - 14 мая. - № 9.
.Устав Костромской области: Закон Костромской области от 24 апреля 2008 г. N 300-4-ЗКО принят Костромской областной Думой 17 апреля 2008 г. (в ред. от 28 апреля 2010) // СП - нормативные документы. - 2008. - 30 апреля. - № 17(141) ; СП - нормативные документы. - 2010. - 17 мая. - № 8.
.Устав Красноярского края от 05 июня 2008 г. № 5-1777 (подписан Губернатором Красноярского края 10 июня 2008 г.) // Краевой вестник. - 2008. - 11 июня.
.Устав Пермского края от 27 апреля 2007 г. № 32-ПК (принят ЗС ПК 19.04.2007) // Российская газета. - 2007. - 04 мая.
.Устав Воронежской области от 07 июня 2006 г. принят Воронежской областной Думой 25 мая 2006 (в ред. от 06 мая 2010 г. № 33-ОЗ) // Коммуна. - 2006 . - 10 июня. ; Молодой коммунар. - 2010. - 13 мая.
.Устав Нижегородской области от 30 декабря 2005 г. № 219-З принят постановлением ЗС НО от 22.12.2005 N 1809-III (в ред. от 07 мая 2010 № 69-З) // Нижегородские новости. - 2006. - 18 января. ; Правовая среда. - 2010. - 17 мая.
.Устав Липецкой области от 09 апреля 2003 г. № 46-ОЗ Принят постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 27 марта 2003 № 222-пс (в ред. от 24 мая 2010 г. № 386-ОЗ) // Липецкая газета. - 2003. - 17 апреля. ; Липецкая газета. - 2010. - 12 апреля.
.Конституция Республики Тыва от 06 мая 2001 г. (в ред. от 11 апреля 2010 № 1859 ВХ-2) // Тувинская правда. - 2001. - 15 мая. ; Тувинская правда. - 2010. - 22 апреля.
.Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 г. (в ред. от 10 июля 2008 № 39-РЗ) // Кабардино-Балкарская правда. - 2006. - 29 августа. ; Кабардино-Балкарская правда. - 2008. - 22 июля.
.Устав (Основной закон) Волгоградской области от 17 июля 1996 г. № 73-ОД: Закон Волгоградской области (в ред. от 12 мая 2010) // Волгоградская правда. - 1996. - 1 августа. ; Волгоградская правда. - 2010. - 19 мая.
.Устав Омской области от 26 декабря 1995 г. № 193 (в ред. от 06 апреля 2010 1251-ОЗ) // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. - № 6. - Ст. 155. ; Омский вестник. - 2010. - 15 апреля.
.Устав Архангельской области. Принят Архангельским областным Собранием депутатов 23 мая 1995 (в ред. от 04 мая 2010) // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва. - 2001. - № 4. - С 19.
.Устав Тюменской области. Принят Тюменской областной Думой 15 июня 1995 (в ред. от 05 мая 2010) // Тюменские известия. - 1995. - 15 июля. - № 133. - ; Тюменские известия. - 2010. - 17 мая. - № 97.
.Устав Приморского Края от 6 октября 1995 № 14-КЗ (в ред. от 05 мая 2010) // Устав Приморского края 1995. - 16 октября.
.Устав Ненецкого автономного округа от 11 сентября 1995 (в ред. от 19 апреля 2010) // Няръяна-Вындер. - 1995. - № 145-146. ; Няръяна-Вындер. - 2010. - № 77.
.Устав Ярославской области: Закон Ярославской области от 23 мая 1995 N 5-З (в ред. от 25 февраля 2009) // Северный край. 1995. - 7 июля. - № 126. ; Северный край. 2009 - 4 марта - № 64.
.Устав Ленинградской области: Закон Ленинградской области от 27 октября 1994 № 6-ОЗ (в ред. от 12 марта 2010) // Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. - 1995. - вып. 2. ; Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. - 2010. - № 3.
.Устав Краснодарского края (в ред. от 21 июля 2008) // Кубанские новости. - 1993. - 10 ноября. ; Кубанские новости. - 2008. - 30 июля.
.Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. (в ред. 23 апреля 2009 г.) // Ведомости ЗС (Хасэ) - Парламента РА. - 1995. - март. - № 16.
.Об Уставе Свердловской области: Областной закон от 05 декабря 1994 № 13-ОЗ (в ред. от 19 февраля 2010) // Областная газета. - 1994. - 16 декабря. № 137 ; Областная газета. - 2010. - 25 февраля. № 117.
.Устав Курганской области: Закон Курганской области от 16 декабря 1994 №1 (в ред. от 04 мая 2010) // Новый мир. - 1994. - 21 декабря. - № 242.
.Устав Новгородской области от 3 сентября 1994 № 2-ОЗ. Принят Постановлением Новгородской областной Думы от 31 августа 1994 № 65-ОД (в ред. от 08 февраля 2010) // Новгородские ведомости. - 2001. - 27 марта. - № 43.
.Конституция Республики Саха от 4 апреля 1992 (в ред. от 17 июня 2009) // Сборник законов Республики Саха (Якутия). - 1992. - ст. 90.
.Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 (в ред. от 30 марта 2010) // Республика Татарстан. - 2002. - 30 апреля. - № 87-88.
.Конституция Республики Карелия принята ВС КАССР 30 мая 1978, изложена в новой редакции Законом РК от 12.02.2001 N 473-ЗРК (в ред. от 16 июля 2009) // Собрание законодательства РК. - 2001. - февраль. - №2. - ст. 106. ; Собрание законодательства РК. - 2009. - август. - № 8.
.О системе органов исполнительной власти Республики Карелия: Закон Республики Карелия от 27 июня 2002 г. N 594-ЗРК (ред. от 25 января 2005 г.) // Карелия. 2002. 28 июня. №65. ; Карелия. 2005. 7 февраля. № 83.
.О Конституционном Суде Республики Карелия: Закон Республики Карелия от 7 июля 2004 года №790-ЗРК (в ред. от 6 июля 2010 № 1405-ЗРК) // Собрание законодательства РК. - 2004. - июль. - № 7 ; Собрание законодательства РК. - 2010. - август. - № 9.
.О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Карелия: Закон Республики Карелия от 12 февраля 2001 г. N 473-ЗРК. Принят Палатой Представителей Республики 7 февраля 2001 года (с изменениями от 23 марта 2001 г.) // Карелия. - 2001. - 29 марта. - № 35.
.По запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 06 марта 2003 г. № 103-О // Российская газета. - 2003. - 29 апреля. - № 82.
.По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П // Российская газета. - 2003. - 29 июля. - № 150.
.По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года №10-П // Российская газета. - 2000. - 21 июня.
.По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации: Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 9 января 1998 года № 1-П // Российская газета. - 1998. - 22 января.
.Авакьян. С. А. Автономные округа: перспективы конституционно-правового развития / С. А. Авакьян // Федерализм. - 1998. - № 3. - С. 96
.Агафонов. А.В. Доктринальные основы функционирования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации / Агафонов А. В. // "Черные дыры" в Российском законодательстве. - 2007. - N 2. - С. 46-47
.Анисимова, Т. В. Юридическая природа конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации / Т. В. Анисимова // Адвокат. - 2009. - N 3. - С. 83-86
.Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов / М. В. Баглай. - 3-е изд., изм. и доп. - М.: НОРМА, 2002. - 800 с.
.Бирюков С.В. Современный федерализм: проблемы исследования и перспективы развития / С.В. Бирюков // Регионология. - 2010 г. - №1. - С. 9-18
.Виноградов О.В. Источники отрасли конституционного права Российской Федерации: общесистемная характеристика. /О.В. Виноградов // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2000. - № 2 (42). - С. 43-51.
.Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России : учебное пособие / Л. Д. Воеводин.; отв. ред.: Богданова Н.А. - М.: Изд-во Моск. ун-та : Норма, Инфра-М, 1997. - 304 c.
.Глигич-Золотарева М.В. Проблемы конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации через призму института толкования / М.В. Глигич-Золотарева // Актуальные проблемы государственного строительства. Выпуск 2/ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2002. -№ 34 (190)
.Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 45.
.Гошуляк В.В. Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства РФ / В.В. Гошуляк // Журнал российского права. - 2001. - № 9. - С. 66-74.
.Гошуляк В.В. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации/ В.В. Гошуляк, Л.Е. Ховрина, Т.И. Геворкян - М., 2006. - 240 с.
.Гусев А.В. Решения органов конституционного (уставного) судопроизводства субъектов Российской Федерации: предъявляемые требования, порядок пересмотра и исполнения. / А.В. Гусев // Вестник Новгородского государственного университета. - 2005. - № 33. - С. 105-108.
.Еремина О.Ю. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации / О.Ю. Еремина // Журнал российского права. - 2005. - № 11
.Ибрагимова М.А. Полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации / М.А. Ибрагимова // Власть. 2008.- N 1.- С. 75
.Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник / Кашанина Т.В. - М.: Эксмо, 2007. - 510 c.
.Каягин А.Б. Особенности отражения основ конституционного (уставного) строя субъектов Российской Федерации в их учредительных документах / А.Б. Каягин // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 36 (174). С. 18
.Ким Ю.В. Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития (теориетико-методологические основы). Автореф. дис. на соиск. учен. степ. д-ра юрид. наук/ Ким Юрий Владимирович ; [Алт. гос. ун-т]. - Тюмень: Изд-во Тюм. гос. ун-та, 2009. - 42 с.