составление системы подготовки государственных служащих и т.д.
1. Становление государственной службы в российском государстве
Рождение российского централизованного государства и обеспечение его работы обусловили потребность создания государственной службы. Формирование государственной службы России охватывает ряд разных по собственному общественному характеру периодов и считается итогом долгого исторического процесса.
По характеристике А. Яновского, государственная должность представляла собой неизменную и обязательную деятельность служащего по реализации одной из многофункциональных задач административного органа, для чего служащему устанавливаются требуемые полномочия, права и обязанности. Государственная должность постоянно связана непосредственно либо опосредованно с реализацией зоны ответственности того административного органа, в котором она учреждена и которому подчинена.
Развитие государственной статской (гражданской) службы потребовало исследования и утверждения ключевых основ ее организации. В нормативных правовых актах XVIII-XIX вв., приуроченных к формированию и функционированию государственной службы, были определены главнейшие принципы ее организации. К ним относились полное соответствие поступков госслужащих законам российского государства; централизм в управлении главными сферами государственной жизни; обязательность решений вышестоящих учреждений и должностей; подконтрольность государственных органов и государственных служащих управляющим властным институтам; ответственность персонала государственных структур за порученный участок управления; иерархичность системы государственной службы.
Одна из отличительных черт процесса формирования государственной службы в самостоятельную ветвь содержалась в том, что ее развитие происходило в обстановке утверждения централизованного государства.
Процесс развития государства ускорялся трудоемким внешнеполитическим положением страны. Важные задачи защиты от агрессивных соседей в условиях хозяйственной разобщенности областей, слабых товарно-денежных взаимосвязей, территориальной рассредоточенности населения непрерывно ставили царское правительство перед потребностью скорейшей мобилизации людских и финансовых ресурсов.
Правительство и общество были так плотно связаны между собой, что их практическое слияние привело к утверждению в допетровской Руси XVI-XVII вв. «служилого государства» как особенного вида государственности. Служилое государство характеризовало статус ключевых общественных слоев и групп в социальной иерархии, официально закрепляло за ними те или иные служебные повинности, что утверждалось законодательными актами, например знаменитым Соборным уложением 1649 г.
Непрерывно увеличивая роль административно-управленческих органов в жизни государства и сообщества как субъекта верховной власти, государь опирался на систему административных органов. В нее входили Боярская дума, отраслевые и территориальные указы в центре, местные приказные избы, воеводские городские либо уездные администрации, которые для решения их управленческих задач непрерывно нуждались в «служилых людях» на разные должности.
Главным поставщиком «начальных» (управляющих) людей на высокие должности был Государев двор, образовавшийся в XIV- XVI вв. вследствие слияния удельно-княжеских дворов с двором московских великих князей. Государев двор в рамках царской власти считался неким подобием центрального аппарата. Он был своего рода объединением высочайших государственных служащих вплоть до Петровских реформ начала XVIII века.
Входившие в Государев двор «служилые люди» делились на чины. В первую их категорию входили думные чины Боярской думы, такие как думные бояре, окольничие, думные дворяне. Вторая категория состояла из придворных чинов - дворецких, казначеев, кравчих, постельничих и других. В третью категорию входили московские чины, а именно стольники, стряпчие, «большие» дворяне, дьяки и иные.
На руководящие должности выдвигались люди в основном из высочайших слоев общества. Для боярских родов служебные чины определялись исходя из таких показателей, как древность либо знатность рода. Так как основная масса дворян принадлежали к титулованным княжеским родам, перешедшим на службу к московскому князю, то показатель знатности заполучил приоритетное значение. Вследствие этого представители титулованных княжеских родов занимали, обычно, высочайшие государственные должности, кроме того относились к данному как к своему потомственному праву.
Местничество мешало выдвижению на государственные должности профессиональных управленцев. Попытка в 1682 г. отменить прием на службу по знатности и заменять незамещенные должности на базе деловых достоинств встретила яростное сопротивление титулованного боярства и успеха не имела.
До конца XVII в. государственное управление не предъявляло собой общего механизма, и государственная служба не была системной. Не было кадров государственных служащих. Развитие государственной службы не имело возможности быть одномоментным актом. В XVI в. и начале XVII в. еще преобладала практика временных служебных поручений. Хотя уже с середины XVII века все более активно складывался институт постоянных служебных должностей в указах и прочих государственных учреждениях того времени. В среде служилых людей происходили специализация по отраслям управления (финансы, военное дело, дипломатия, делопроизводство и т.п.). Группа приказных, либо служилых, людей этим методом эволюционировала в направлении грядущего профессионального корпуса государственных служащих.
Она со временем преобразовывалась в специальный слой, который непрерывно занимался государственной службой и концентрировал в собственных руках управление важнейшими сферами жизни государства.
. Развитие государственной службы во времена Петра I
Табель о рангах («Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных») - закон о порядке государственной службы в Российской империи, соответствие чинов по старшинству, очередность чинопроизводства 24 января 1722 утверждена императором Петром I, просуществовала с множественными изменениями практически до революции 1917 года.
Пётр I непосредственно участвовал в редактировании закона, в базу которого легли заимствования из «росписаний чинов» французского, прусского, шведского и датского королевств. Своими руками, исправив черновой план, Пётр I подписал его 1 февраля 1721 года, хотя повелел перед опубликованием внести его на обсуждение Сената. Помимо Сената, табель о рангах рассматривалась в военной и в адмиралтейской коллегии, где был сделан ряд замечаний о размещении чинов по рангам, об окладах жалованья, о введении в табель и старых российских чинов и об устранении пункта о штрафах за занятие в церкви места повыше собственного ранга. Эти все замечания были оставлены без рассмотрения. К каждому классу приписывался чин, впрочем, само понятие «чин» не разъяснялось, вследствие чего одни историки его рассматривали дословно и просто в системе чинопроизводства, иные же - как какую-нибудь должность.
Петровская «Табель о рангах» содержала 262 должности, но понемногу должности из «Табели» исключались и в конце XVIII века пропали вовсе. Наименования же ряда гражданских должностей трансформировались в гражданские чины, безотносительно к реальным обязанностям их носителя.
Петровская «Табель», характеризуя место в иерархии государственной службы, отчасти давала возможность выдвинуться профессиональным людям из низших сословий. «Чтобы тем охоту подать к службе и оным честь, а не нахалам и бездельникам получать», - гласила одна из описательных статей закона.
Закон 4 февраля (24 января) 1722 года состоял из расписания новейших чинов по 14 классам либо рангам и из 19 пояснительных пунктов к данному расписанию. К любому классу порознь были приписаны опять введённые воинские чины (к тому же подразделявшиеся на сухопутные, гвардейские, артиллерийские и морские), статские и придворные.
Чины делились на:
·обер-офицерские,
·штаб-офицерские и генеральские;
·чины высшего генералитета.
Был установлен чин реального тайного советника I класса. Данное предпочтение выразилось и в том, что, в случае если в армии наследственное дворянство получалось именно с чином 14 класса, то в статской службе - лишь с чином 8 класса, т.е. c достижением штаб-офицерского ранга; а с 1856 г., чтобы достичь желаемого результата, требовалось достигнуть генеральского ранга, получив чин действительного статского советника. В том же отношении показателен и сравнительно низкий ранг, который надеялся президенту «статской» коллегии, т.е., по европейским понятиям, министру. После чего министры имели чин не ниже действительного тайного советника.
При внедрении в действие табели о рангах старинные русские чины - бояре, окольничьи и т. п. - не были формально упразднены, хотя пожалование этими чинами прекратилось.
При Петре I чин низшего 14 класса в военной службе выделял право на наследственное дворянство. Гражданская служба в чине до 8 класса выдавала лишь собственное дворянство, а право на наследственное дворянство начиналось с чина 8 класса.
Указ царя Александра II от 9 декабря 1856 года увеличил планку: «собственное дворянство начиналось по всем видам служб с 9 класса, а право на наследственное давал чин полковника в военной службе либо чин действительного статского советника по гражданской службе. Чины с 14 по 10 класс назывались теперь просто «почётными гражданами».
Последующее законодательство о чинопроизводстве немного уклонилось от первоначальной мысли Табели о рангах.
По идее чины значили сами должности, распределённые по 14 классам, но со временем чины получили самостоятельное значение почётных титулов, вне зависимости от должностей. Если взглянуть под другим углом, для производства в некоторые чины для дворян установились сокращённые сроки; после этого были повышены чины, дававшие право наследственного дворянства.
Данные мероприятия имели целью ограничить демократизирующее влияние табели на состав дворянского сословия.
Определенные в царствование Петра I основы формирования профессиональной государственной службы, определения должностного и сословного положения чиновничества, требований к профессиональной подготовленности государственных служащих получили развитие в дальнейшее время.
Россия вступала в новое столетие, в котором реформы государственного агрегата потребовали последующего развития государственной службы. Российская государственная служба вступала в XIX столетие - в свой "золотой век".
. Дореволюционное развитие государственной службы
Институт государственной службы невозможно рассматривать вне контекста ситуации развития государства и права, поскольку он имеет непосредственное отношение и к государству, и к праву. С целью обобщения исторического опыта, соблюдения преемственности норм права институт государственной службы нужно рассматривать в 3 периодах: дореволюционном, советском и постсоветском.
Дореволюционная Россия представляла собой унитарное государство с отлаженным муниципальным механизмом, при помощи которого обеспечивалось государственное управление обществом. До конца 1905 г. исполнялась форма правления Россией - безграничная монархия, а учреждение Государственной Думы и Государственного совета превратило ее в конституционную монархию. В России была нормативно-правовая база, которая устанавливала правовые, организационные и общественные основы государственной службы.
Под государственной службой понималось выполнение прямых обязанностей общественного характера, возлагаемых государством и исполняемых от имени государства. Она пользовалась особенными правами и льготами в сравнении с частной службой: пенсией, чинами, орденами и пр. Присутствовал жесткий порядок отбора в государственную службу. Любой государственный служащий имел чин Роспись чинов, состоящих на государственной службе, была установлена Петром I в 1722 г. в Табели о рангах. Все чины были разделены по 14 классам.
Предварительно чины значили сами должности, хотя с годами они трансформировались в титулы, свободные от должности. Государственная служба разделялась на гражданскую, военную, морскую и придворную. В придворной службе присутствовали чины только 2, третьего и 5-ого классов. С приобретением чинов связывалось предоставление сословных прав и превосходств. В России было 4 сословия: дворянство (собственное и наследственное), духовенство, городское сословие, сельское сословие. К примеру, чины действительного статского советника в гражданской службе либо полковника в военной службе выдавали их владельцам наследственное дворянство.
Назначение на государственную службу производилось начальством: должности первых 3 классов замещались верховной властью, назначение на конкретную службу обязано было отвечать конкретному чину. Опороченные трибуналом не имели возможности быть назначены на государственную службу. Государственный служащий должен был подчиняться руководству, сохранять тайну вверенных ему дел и не имел возможность заниматься деятельностью, не совместимой с государственной службой. Гражданская служба регламентировалась Уставом о службе гражданской, входившем в 3 том Сводов законов Российской Империи. Заключительная редакция Устава о гражданской службе содержала 7 разделов, 23 главы, 840 статей и 19 приложений.
Морская служба регламентировалась Морским уставом. Первый устав был введен Петром I, заключительный дореволюционный устав был опубликован в 1910 г. Военная служба регламентировалась разными воинскими уставами: полевым, строевым и т д. Полицейская служба регламентировалась уставами, положениями, к примеру, Уставом конвойной службы, Положением о земской полиции и др.
Можно сделать вывод, что в дореволюционной России государственной службе придавалось великое значение, были жестко обозначены функции, задачи, принципы государственной службы, утверждался порядок приема на государственную службу и ее прохождение, регламентировались права, прямые обязанности, поощрения и ответственность, порядок оплаты труда. Иначе говоря, ее работа была обеспечена прочной нормативно-правовой базой.
Отношение к государственной службе в советский период было разноплановым. Основатель советского государства В. И. Ленин в работах «Удержат ли большевики государственную власть?» и «Очередные задачи Советской власти» выразил последующие идеи: «Овладеть государственным аппаратом и привести его в движение пролетариат не имеет возможности. Хотя ему предоставляется возможность разбить все, что есть угнетательского, рутинного, неисправимо буржуазного в ветхом государственном аппарате, поставив на его место свой, новейший аппарат. Данный аппарат и есть Советы трудящихся, солдатских и крестьянских депутатов» и «Целью нашей считается безвозмездное исполнение государственных обязанностей любым рабочим». Конечно, дореволюционный институт государственной службы был истреблен, а равноценной альтернативы ему сделано не было. Государственно-служебные вопросы были урегулированы только в отношении отдельных категорий лиц, к примеру, Декрет СНК РСФСР от 3 апреля 1919 г. «О советской рабоче-крестьянской милиции».
В последующем официальная точка зрения на госслужбу отыскала отражение в Большой Советской Энциклопедии: «Государственная служба - вид трудовой деятельности, содержащейся в фактическом осуществлении государственных функций сотрудниками государственного аппарата, занимающими по выборам, по назначению либо по конкурсу должности в государственных учреждениях и получающими от страны вознаграждение за собственный труд. Как административно-правовой институт государственная служба - комплекс правовых норм, характеризующих правовое положение служащих, условия и порядок прохождения службы, обязанность государственных служащих и формы их поощрения.
В СССР, где вследствие Великой Октябрьской социалистической революции был ликвидирован старый государственный аппарат, нет привилегированного чиновничества, государственной бюрократии как специальной касты, стоящей над народом и властвующей над ним Декретом ВЦИК от 10 ноября 1917 г. были упразднены сословия и гражданские чины. В 1918 г для государственных служащих и трудящихся установлены одинаковые отпуска, государственные служащие были приравнены ко всем иным рабочим в отношении социального обеспечения, длительности дня, на них было распространено общее трудовое законодательство. По характеру исполняемых функций сотрудники государственного агрегата разделяются на государственных служащих, наделенных полномочиями властного характера, и государственных служащих, исполняющих функции вспомогательного характера, нужных для реализации задач данного государственного органа».
Настоящее положение в значительной степени отличалось от декларированного положения. Была сделана партийно-государственная номенклатура, в которую служащие подбирались не на основе мастерства, а на основе родственных связей, протекционизма, подхалимства. Партийные органы заняли главенствующее положение и взяли на себя почти все функции государственных органов. Сформировалась обычная бюрократическая система управления, при которой все дела были сосредоточены в руках центральной правительственной (партийной) власти и находящихся в зависимости от нее органов.
Не странно, что эта система управления не выдержала испытания временем, оказалась нежизнеспособной, вследствие чего советская государственность пришла в упадок. В постсоветское время, когда главенствующая роль партии была упразднена, произошел развал СССР и советский институт государственной службы был парализован. В среде госслужащих стали процветать коррупция, взяточничество, произошел отток государственных служащих из государственного аппарата. Для корректировки создавшегося положения нужно было создать новейшую нормативно-правовую базу.
С этапа образования в России профессиональной государственной службы царское правительство рассматривало ее как главнейшее звено государства, требовавшее целенаправленного и регулярного управления со стороны органов государственной власти.
Создание специального механизма управления государственной службой царское правительство полностью обоснованно квалифицировало как беспристрастную потребность, определенную историческими отличительными чертами политического и социально-экономического развития России, обусловленную конкретными потребностями развития государственной службы.
Субъектами управления государственной службой были государь как носитель верховной власти и высшие органы государственного управления в лице Комитета министров, Государственного совета и Сената, от которых исходили законодательные акты, регламенты, уставы, положения, правила, памятки, характеризовавшие цели, основы, функции, организационные структуры системы государственной службы, формы и способы управленческой деятельности ее персонала.
В XIX в. управление государственной службой развивалось по линии его все наибольшего усиления и централизации со стороны высшей власти, которая, в конце концов, пришла к созданию особых органов управления гражданской службой, в лице Инспекторского департамента гражданского ведомства, а позднее - Комитета гражданской службы при Первом отделении собственной Его Императорского Величества Канцелярии, исполнявших централизованное управление гражданской службой на базе ее полного единства на всей территории России.
Во 2-ой половине XIX в. право управления гражданской службой в рамках их служебной зоны ответственности получили министерства и главные управления, областные и губернские правления. Вследствие в 90-е голы XIX в. в России сформировалась стройная система управления гражданской службой, состоявшая из Комитета гражданской службы, отраслевых кадровых департаментов министерств и региональных кадровых структур управления гражданской службой.
Список литературы
1.Архипова Т.Г., Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII-XX века: Учебное пособие. - М.: РГГУ, 2001. - 231с.
.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - Изд. 3-е, доп. - М.: Омега-Л, 2005. - 276 с.
.Большой Энциклопедический словарь / под редакцией А.М. Прохорова, 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Большая Российская энциклопедия, СПб.: Норинт, 2005г. - 1564 с.
.Верхотуров Ю.И. Развитие российского законодательства о гражданской службе во второй половине XVI и в XVIII в. // Правоведение. 2003. N 6. С. 177 - 184.
.Государственная служба: учебник для вузов / ред. В.Г. Игнатов. - Ростов-на-Дону: МарТ, 2004. - 217с.
.Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: учебник, Москва, Кнорус, 2009.
.Мельников, В.П. Государственная служба в России: исторический опыт : учебное пособие / В.П. Мельников ; Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. - М. : Изд-во РАГС, 2005. - 192 с.
.Оболонский А.В. Коллективная монография-учебник Государственная служба: комплексный подход" Москва: Дело, 2009.
.Овсянко Д.М. Государственная служба России: учебник. Москва: Юристъ, 2006.