Принципы межмуниципального сотрудничества
1.Межмуниципальное сотрудничество: понятие и правовое регулирование
Традиционно в юридической литературе появление первых объединений муниципальных образований относятся к концу 80-х - началу 90-х гг. Так, в конце 80-х гг. с помощью представителей научного сообщества новосибирского Академгородка была образована Ассоциация сибирских городов, впоследствии ставшая Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов. В 1991 г. возникли Союз российских городов и Союз малых городов России. Эти союзы представляли собой так называемые клубы мэров городов-центров республик, краев и областей и мэров средних и малых городов и районов.
В этот период правовая база местного самоуправления только начинает формироваться. Так, в 1990 г. Принимается Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а вслед за ним в 1991 г. - Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Именно в этом законе встречается первое упоминание об ассоциациях муниципальных образований.
Непосредственно районы правом на участие в подобных объединениях наделены не были вплоть до 1995 г., когда вступивший в силу ФЗ №154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил, что в таких объединениях вправе участвовать любые муниципальные образования.
Отсылочная норма к Федеральному закону «О некоммерческих организациях» в определенном смысле укрепила правовой статус организаций межмуниципального сотрудничества, несмотря на то, что сам закон вступил в силу только 12 января 1996 г.
В переходный период - с момента вступления в силу ФЗ №154 и до введения в действие Федерального закона «О некоммерческих организациях» - правовое регулирование деятельности ассоциаций и союзов муниципальных образований осуществлялось в соответствии с нормами Гражданского кодекса.
Федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» более широко подошел к вопросу правового регулирования межмуниципального сотрудничества, выделив соответствующую группу норм в самостоятельную главу.
Так, в соответствии с гл 9 ФЗ №131 межмуниципальное сотрудничество осуществляется:
·на уровне муниципальных образований (предусматривает возможность объединения представительных органов муниципальных образований в межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций, фондов) (ст. 68, 69 ФЗ №131);
·на региональном уровне путем создания совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации в каждом из ее субъектов (ст. 66 ФЗ №131), а так же в иных формах, не запрещенных законодательством;
·на федеральном уровне путем образования единого общероссийского объединения муниципальных образований (ст. 67 ФЗ №131), а также в иных формах, не запрещенных законодательством.
Можно проследить динамику правового регулирования общественных отношений в сфере сотрудничества муниципальных образований:
.Расширение объема правового регулирования соответствующих отношений.
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г. содержал статью 10, регламентирующую вопросы межмуниципального сотрудничества в общем виде, а Закон 2003 г. закрепляет положения о взаимодействии муниципальных образований в статье 8 и главе 9, специально посвященной муниципальному сотрудничеству.
.Расширение перечня форм сотрудничества.
Закон «Об общих принципах организации местного в Российской Федерации» 1995 г. упоминал лишь союзы(ассоциации) муниципальных образований в качестве таких форм, Закон 2003 г. добавляет к данной норме положение о возможности создания хозяйственных межмуниципальных обществ, а также некоммерческих организаций, что свидетельствует о развитии институционального компонента межмуниципального сотрудничества.
.Установление ограничения деятельности межмуниципальных организаций.
·Функциональные ограничения.
Российское законодательство указывает на запрет передачи межмуниципальным организациям полномочий органов местного самоуправления (ст. 8 ФЗ №131)
·Институциональные ограничения.
Следовательно, российское законодательство о межмуниципальном сотрудничестве активно развивается. Отдельные положения ранее действовавшего законодательства о сотрудничестве муниципальных образований, тем не менее, нашли отражение в новом массиве правовых актов.
Понятие межмуниципального сотрудничества в России пока не находит своего легального определения. В настоящее время не существует и единого термина, отражающего подобный тип отношений, хотя понятийный аппарат является одним из базовых начал любого правового явления. Наиболее часто встречающимися вариантами обозначения межмуниципальных контактов как в нормативных актах, так и в науке муниципального права России, являются «взаимодействие муниципальных образований», «сотрудничество», «объединение», «партнерство» и «кооперация». Федеральный законодатель оперирует термином «межмуниципальное сотрудничество».
Вместе с тем, в целях защиты идеи местного самоуправления в условиях централизации власти, а также для развития межмуниципальных контактов следует нормативно закрепить определение межмуниципального сотрудничества. По мнению Серебренниковой А.С., кандидата юридических наук, это форма осуществления местного самоуправления, представляющая собой различные способы совместной деятельности органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований, в том числе с учреждением межмуниципальных организаций, при сохранении у муниципальных образований самостоятельного статуса.
Представляется возможным выделить следующие признаки анализируемого явления:
.Межмуниципальное сотрудничество представляет собой механизмы взаимодействия муниципальных образований с целью совместного решения каких-либо задач. Так, в Ассоциации сибирских и дальневосточных городов в России образована рабочая группа по реформе ЖКХ.
.Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в различных формах. В России основными формами такого сотрудничества выступают создание межмуниципальных организаций, заключение рамочных договоров о сотрудничестве, об учреждении совместных координационных органов муниципальных образований. В последнее время ведется оживленная дискуссия о целесообразности создания и развития городских агломераций.
.Российский законодатель признает необходимым сохранение самостоятельного статуса муниципальных образований при осуществлении межмуниципального сотрудничества.
.Право муниципальных образований вступать в партнерские отношения между собой свидетельствует об автономии муниципальных образований, прежде всего организационной. Последняя отражает один из основных принципов местного самоуправления, которым является признание многообразия форм осуществления местного самоуправления.
2. Цели, виды, задачи, формы межмуниципального сотрудничества
сотрудничество межмуниципальный правовой
Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в целях:
·повышения эффективности решения вопросов местного значения;
·обмена опытом в области организации и осуществления местного самоуправления;
·содействия развитию местного самоуправления;
·объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения;
·выражения и защиты интересов муниципальных образований;
·формирования условий стабильного развития экономики муниципальных образований в интересах повышения жизненного уровня населения.
Для достижения целей межмуниципальном сотрудничестве определяются следующие задачи органов МСУ:
·участие в образовании и деятельности единого общероссийского объединения муниципальных образований и иных объединений муниципальных образований;
·учреждение хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций;
Классификация форм межмуниципального сотрудничества в соответствии с Федеральным законом №131 представлена на таблице 1.
Таблица 1 - Классификация форм межмуниципального сотрудничества в соответствии с Федеральным законом №131
Критерии классификацииЦели объединенияОрганизационно-правовая формаНаделение полномочиями органов местного самоуправлениявзаимодействие муниципальных образований, выражение и защита общих интересовнекоммерческие организации-ассоциациине могут наделяться полномочиямиобъединение финансовых средств, материальных и иных ресурсовзакрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью, автономные некоммерческие организации и фондыне могут наделяться полномочиями
В условиях ограниченности ресурсов возрастает значимость оптимизации расходов на обеспечение вспомогательных функций. В связи с этим, предлагается четыре вида организации аутсорсинга вспомогательных функций местных администраций:
.передача функций вспомогательного обслуживания местных администраций сторонней организации на контрактной основе. При этом создаются предпосылки для экономии бюджетных средств благодаря снижению суммарных затрат на выполнение той или иной функции.
2.разделение вспомогательных функций между администрациями различных поселений на договорной основе. Тем самым создаются предпосылки для специализации администраций на выполнении тех или иных вспомогательных функций и, как следствие, роста производительности труда и снижения суммарных затрат. Кроме того, подобный подход позволяет смягчить кадровую проблему реформирования местного самоуправления.
.осуществление некоторых функций поселенческих администраций районной администрацией на договорной основе. Этот подход особенно актуален для муниципальных районов, в которых до настоящего времени не были сформированы сельские администрации. В этих муниципалитетах создание двухуровневой системы местного самоуправления сопряжено с рядом дополнительных сложностей, связанных с формированием кадрового состава и материально-технической базы вновь созданных поселенческих администраций. Перенос некоторых функций на районную администрацию даст возможность сократить период, необходимый для запуска полноценной работы поселенческих администраций.
.смешанное разделение функций. Этот подход предполагает сочетание вышеперечисленных вариантов аутсорсинга функций вспомогательного обслуживания. Например, часть из них может осуществляться сторонней организацией на договорной основе, другая часть - районной или поселенческой администрацией.
3. Организация межмуниципального сотрудничества
Межмуниципальное сотрудничество определяется как любая форма кооперации между муниципальными образованиями. Оно может быть как неформальным, так и крайне обязывающим.
Межмуниципальное сотрудничество может быть организовано:
как неформальное, в том смысле, что не существует письменного соглашения между муниципальными образованиями. Межмуниципальное сотрудничество может иметь форму встреч, где, например, руководители поселений района собираются, чтобы обсудить взаимно интересующие проблемы, или это просто представитель местной администрации может позвонить коллеге из соседнего муниципального образования и спросить совета в случае затруднения;
как Соглашение о сотрудничестве между определенным количеством муниципальных образований. Можно, например, прийти к соглашению о возможности использования специалиста одного из муниципальных образований для кооперации с другими муниципальными образованиями. Очень часто заключается соглашение о реализации большей административной единицей такой как район, полномочий поселения. Этот вид сотрудничества более обязывающий, чем неформальное соглашение. Но в нем не обязательно включение инвестиций, и каждый из партнеров обычно может выйти из кооперации по своему желанию в любой момент.
совместные предприятия. Группа муниципальных образований может совместно организовывать предприятие и создать учреждение. Такой вид кооперации обычно весьма обязывающий, поскольку в нем участвуют инвестиции и соглашения носят обязательный характер на несколько лет в будущем.
Характеристики межмуниципального предприятия:
·это юридическое лицо. Предприятие само может обращаться в суд и подвергаться судебному преследованию.
·структура определяется муниципальными советами.
·в обычном случае, создание предприятия должно пройти регистрацию в государственных органах. В российских условиях, это, скорее всего, областной уровень.
·совет директоров компании состоит из представителей участвующих муниципальных образований;
·применяются те же правила прозрачности и т.д. как и для муниципальных образований;
·как межмуниципальное предприятие- в особенности, когда кредит гарантируется участвующим муниципальным образованием - компания получает доступ к дешевым кредитам.
Межбюджетные отношения между органами государственного управления обычно строятся вертикально сверху вниз. Деньги поступают от федерального правительства а область, а из области- в муниципальное образование. Количество денег определяется законом или инструкциями из центра.
Однако так же существует возможность вступления муниципальными образованиями в соглашения, при которых деньги переводятся из одного муниципального образования в другое. Именно это происходит, когда муниципальные образования вступают в межмуниципальную кооперацию.
Межмуниципальное сотрудничество может быть вертикальным, т.е.:
Район поселение.
Межмуниципальное сотрудничество может также горизонтальным:
Район район
Районгород
Городгород
Поселениепоселение
. Мотивы и препятствия для межмуниципального сотрудничества
·наиболее важный мотив-достижение экономических преимуществ. Двум муниципалитетам дешевле иметь одно общее учреждение, чем два маленьких.
·обмен опытом. Поскольку районы и города имеют одинаковые полномочия, они сталкиваются с одними и теми же проблемами. Поэтому зачем каждому муниципальному образованию пытаться решить одни и те же проблемы? Они могут сделать это вместе или так, как это делает сосед. То же можно сказать и в отношении поселений. В каждом из них очень маленький штат и они не могут позволить себе нанять специалистов. Таким образом, очевидно необходим обмен знаниями.
·третий мотив связан с общей между муниципальными образованиями деятельностью. Таким образом, очевидна кооперация по содержанию дорог, транспорту и очень часто водоснабжению и вывозу мусора.
Предположительно, самым серьезным препятствием к межмуниципальному сотрудничеству является тот факт, что сотрудничество означает меньше самостоятельности у участвующих муниципальных образований. Даже, если сотрудничество требует небольших обязательств, соглашение - компромисс, и поэтому муниципальное образование не может полностью решать проблему. Поэтому вследствие межмуниципального сотрудничества участвующие муниципальные образования должны принимать компромиссные решения.
Другим препятствием является бюрократия. В некоторых видах межмуниципального сотрудничества многие решения должны утверждаться во всех участвующих муниципальных образованиях. Это может быть затратно по времени и бумаготворчеству. Более того, трудно достичь прогресса, потому что условием является согласие всех муниципальных образований на изменения.
В процессе сотрудничества может возникать множество вопросов и проблем, и они могут даже уничтожить сотрудничество. Могут быть политические проблемы, как представительство в совете, или могут быть финансовые разногласия о размере платежей каждого из партнеров.
Тем не менее, преимущества межмуниципального сотрудничества на самом деле настолько очевидны, что нужно поощрять инициативу муниципальных образований о межмуниципальном сотрудничестве и предпринимать действия по устранению препятствий.
Список литературы
1.Европейская Хартия местного самоуправления от 1985 года
.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
4.Городское управление. №9. - 2008. - с. 58-60. А. Фомин. Межмуниципальное сотрудничество как способ мобилизации доходов для обеспечения расходных полномочий органов местного самоуправления.
.Городское управление. №2. - 2009.-с. 45-56. А.С. Серебренникова. Городское агломерирование: новая тенденция развития межмуниципального сотрудничества?
.Городское управление. №2. - 2009. - с. 50-61. Г. Балатов. Определены приоритеты межмуниципального сотрудничества.
.Городское управление. №3. - 2007. - с. 60-70. Московская область. Правительство. Типовое решение совета депутатов муниципального образования «Положение об участии муниципального образования в организации межмуниципального сотрудничества»
.Городское управление. №6. - 2010.-с. 63-70.Г. Бабун. Проблемы межмуниципального сотрудничества