Выявление порядка привлечения воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Вид работы:

Дипломная (ВКР)
Предмет:

Основы права
Язык:

Русский
,
Формат файла:
MS Word

1,38 Мб
Опубликовано:

2014-12-29

Скачать дипломную работу Читать текст online Заказать дипломную
*Помощь в написании! Посмотреть все дипломные работы

Вы можете узнать стоимость помощи в написании студенческой работы.

Выявление порядка привлечения воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства

ВВЕДЕНИЕ

К числу острейших проблем функционирования бюджетной системы относится проблема повышения ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Ежегодно на уровне закона принимается бюджет и ежегодно он не исполняется. Ответственность при этом, как правило, никто не несет. Допускаются случаи произвольного финансирования отдельных видов расходов и предметных статей, когда деньги выделяются на одни цели, а затем перепрофилируются на другие задачи.

Заслуга Бюджетного кодекса в том, что в нем сделана попытка определить систему мер юридической ответственности за нарушение положений бюджетного законодательства. Речь идет о специальных санкциях, дополняющих действующие меры административного, уголовного, материального характера.

Нарушения в области существующего бюджетного законодательства представляют собой сегодня одну из важных проблем функционирования этой государственной системы. Поэтому законодательства различных стран всегда устанавливают довольно жесткие условия для исполнения бюджетных обязательств и, соответственно, ответственность за нарушения бюджетной дисциплины.

Таким образом, проблема привлечения воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства по - прежнему остается актуальной.

Объект дипломной работы - общественные правоотношения, складывающиеся в результате привлечения воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Предмет научного исследования - совокупность правовых норм, устанавливающих порядок привлечения воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Цель дипломной работы состоит в комплексном и системном научном исследовании теоретических и практических вопросов процедуры основания и порядка привлечения к ответственности военной организации и ее должностных лиц за нарушение бюджетного законодательства и выработки на этой основе совокупности предложений, направленных на ее совершенствование.

Для достижения поставленной цели требуется решение ряда задач:

. определить понятия, сущности и основания ответственности за нарушение бюджетного законодательства;

. рассмотреть видов нарушений мер ответственности;

. изучить правового регулирования привлечения воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства;

. выявление порядка привлечения воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

В качестве методологической основы исследования использованы труды российских и зарубежных экономистов, законодательные и нормативные материалы в области бюджетного законодательства и его правового регулирования в Российской Федерации, бюджетных учреждениях Российской Федерации, казенных учреждениях Министерства обороны Российской Федерации.

При разработке и решении поставленных задач применялись методы наблюдения, группировки, сравнения, исторического и логического анализа теоретического и практического материала и другие методы научного исследования.

Структура работы: введение, три главы, заключение, список использованных источников.

.
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ВОИНСКИХ ЧАСТЕЙ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ К ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

1.1. Понятие ответственности за нарушение бюджетного законодательства, ее сущность, основания, виды нарушений и меры ответственности.

В связи с бурным развитием бюджетного законодательства РФ в последние годы новое наполнение получают многие институты бюджетного права, в том числе институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства. До недавнего времени правовые нормы об ответственности в бюджетной сфере не были кодифицированы. Такие нормы содержались в федеральных и региональных законах о бюджете на соответствующий финансовый год, в Законе РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», Положении о Министерстве финансов РФ и Положении о Федеральном казначействе.

С принятием Бюджетного кодекса РФ ситуация существенно изменилась: часть четвертая Кодекса посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Кроме того, с 1 июля 2002 г. был введен в действие Кодекс РФ об административных правонарушениях, в гл. 15 которого предусмотрена ответственность за совершение нескольких административных правонарушений в области финансов (бюджета).

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства определяет ст. 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Меры принуждения к нарушителю бюджетного законодательства, в отношении которого арбитражным судом возбуждено дело о банкротстве, применяются постольку, поскольку они не противоречат Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)».

Однако следует признать, что нарушение данной отрасли законодательства не всегда сопровождается неизбежным привлечением к ответственности, бюджет может из периода в период не исполняться, а ответственности за это никто не несет. Наиболее частым нарушением выступают случаи, когда происходит произвольное «переписывание» статей расходной части и финансируются программы, которые не предусмотрены бюджетом, утвержденным на конкретный год или период.

Главная задача бюджетного законодательства как раз и состоит в том, чтобы установить систему адекватных мер ответственности в области бюджетных отношений. Эти меры могут носить характер административных, материальных и даже уголовных санкций.

Закон, прежде всего, точно определяет виды нарушений бюджетного законодательства, за которые виновные должны быть привлечены к ответственности:

преднамеренное сознательное неисполнение действующего законодательства;

нецелевое расходование средств (направление средств на финансирование программ, которые не внесены в бюджет для инвестирования в рамках конкретного периода);

отказ от перечисления или же неполное перечисление бюджетных ресурсов на реализацию проектов, предусмотренных законом о бюджете;

задержки с подачей отчетов, а также иных документов и сведений, которые дают представление о ходе исполнения бюджета;

нарушение порядка и правил ведения отчетно-учетной документации, несоответствие подписи и данных, содержащихся в данных документах.

Фактическим основанием для финансовой ответственности является бюджетное правонарушение - виновное нарушение бюджетного законодательства, бюджетного процесса, за которое Бюджетным кодексом РФ установлена ответственность.

Понятия «бюджетное правонарушение» и «нарушение бюджетного законодательства» соотносятся как общее и частное. Любое бюджетное правонарушение нарушает бюджетное законодательство, но не всякое нарушение бюджетного законодательства является бюджетным правонарушением. Между этими двумя правовыми понятиями нельзя ставить знака равенства.

Признаками бюджетного правонарушения являются:

а) деяние;

б) противоправность, проявляющаяся в двух аспектах.

Во-первых, бюджетная противоправность состоит в том, что деяние нарушает установленный Бюджетным кодексом РФ порядок составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Во-вторых, противоправность бюджетных правонарушений состоит в их запрещенности Бюджетным кодексом РФ. В Бюджетном кодексе РФ перечислены те деяния, которые являются нарушениями бюджетного законодательства. Особенность же административной и уголовной противоправности составляет то, что нарушения бюджетного законодательства должны быть запрещены соответственно Кодексом РФ об административных правонарушениях и Уголовным кодексом РФ.

Указание в Бюджетном кодексе РФ на то, что конкретное деяние является нарушением бюджетного законодательства и влечет за собой меры административной или уголовной ответственности, не означает, что этим деяниям присуща административная или уголовная противоправность. Так, в ст. 289, 293, 296-303 БК РФ предусмотрена возможность применения мер уголовной ответственности, если перечисленные в этих статьях нарушения содержат признаки состава преступления.

Между тем в Уголовном кодексе РФ специальный запрет установлен только в отношении нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;

в) виновность. Бюджетный кодекс РФ не называет вину в качестве обязательного признака нарушений бюджетного законодательства. Вместе с тем в публичном праве, в отличие от гражданско-правовых отношений, безвиновная ответственность недопустима. Конституционный Суд Российской Федерации сформировал правовую позицию, в соответствии с которой санкции штрафного характера, исходя из общих принципов права, должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям справедливости и соразмерности.

Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам;

г) совершение дееспособным лицом. Специфика бюджетных правонарушений такова, что субъектами правонарушения могут быть только участниками бюджетного процесса, обладающими финансово-правовой правосубъектностью с момента своего создания;

д) наказуемость. Бюджетные правонарушения запрещены под угрозой применения санкций, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ.

Объектами нарушения бюджетного законодательства являются:

- бюджетная система Российской Федерации;

- перераспределение бюджетных средств между бюджетами разного уровня;

- бюджетный процесс в Российской Федерации.

Объективная сторона нарушения бюджетного законодательства заключается в совершении противоправных действий (бездействия).

Субъекты нарушений бюджетного законодательства - это непосредственные участники бюджетных правоотношений, к которым принято относить территориальные субъекты бюджетного права, органы государственной власти и органы местного самоуправления, ответственные за исполнение бюджетов, и лица, их возглавляющие. Субъективная сторона нарушений бюджетного законодательства характеризует психическое отношение субъекта к противоправным действиям или бездействию и их последствиям.

Анализ норм бюджетного законодательства и исследований указанных вопросов позволяет отметить, что бюджетное право не считает субъективное состояние правонарушителя обязательным основанием ответственности, т.е. состав бюджетного правонарушения обладает своеобразной трехэлементной структурой: объект, объективная сторона, субъект. Несмотря на то, что бюджетное законодательство не содержит указаний на виновность правонарушителя, его вина предполагается. Так, нецелевое использование бюджетных средств, как и, например, их несвоевременный возврат, могут иметь место только в форме умысла или неосторожности.

Бюджетная деятельность государства носит публичный, политический характер, который обусловливает необходимость применения государственного принуждения.

Бюджетное законодательство не содержит норм, которые в систематизированном виде определяли бы именно меры финансовой ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Статья 282 БК РФ содержит открытый перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства.

При этом не все меры принуждения, которые перечислены в ст. 282 БК РФ, относятся к мерам финансовой ответственности. В этой статье собраны меры государственного принуждения, одни из которых являются мерами юридической ответственности (финансовой и даже административной), а другие не являются таковыми.

Государственное принуждение - это воздействие государства на поведение лица, нарушающего или нарушившего нормы права. По своему характеру меры государственного принуждения могут быть предупредительными, пресекательными, правовосстановительными и карательными (взыскательными). В публичном праве, как правило, только последняя из перечисленных мер государственного принуждения признается мерой юридической ответственности. Ее специфической чертой является то, что она наступает только как результат совершения лицом правонарушения. Другие виды принуждения (предупредительные, пресекательные и правовосстановительные) могут применяться независимо от того, совершило ли лицо правонарушение.

В юридической литературе под предупредительными мерами понимаются меры государственного воздействия, применяемые для предупреждения возможных правонарушений. В свою очередь, мерами пресечения признаются меры государственного воздействия, применяемые для прекращения противоправных действий или предотвращения их вредных последствий.

Правовосстановительные меры направлены на восстановление нормального состояния правоотношений путем побуждения субъектов права к исполнению обязанностей, возложенных на них нормами права. Возможность применения правовосстановительных мер без учета вины лица, допустившего нарушение требований законодательства, подчеркивает и Конституционный Суд РФ.

Таким образом, нарушения бюджетного законодательства могут повлечь за собой применение и мер юридической ответственности, и других мер принуждения, не имеющих характера наказания.

Юридическая ответственность в бюджетном праве является одной из мер принуждения, применяемой к лицам, не исполняющим или исполняющим ненадлежащим образом правовые предписания, содержащиеся в нормах Бюджетного кодекса РФ. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства для нарушителя всегда связана с определенными лишениями имущественного, личного или организационного характера. Юридическая ответственность - это наиболее жесткая реакция государства на нарушение правовых норм. Единственным правовым основанием для ее применения является совершение лицом правонарушения, т.е. общественно вредного, противоправного виновного деяния.

В статье 282 БК РФ перечислены меры принуждения, которые могут быть применены к нарушителям бюджетного законодательства:

- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- блокировка расходов;

- изъятие бюджетных средств;

- приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

- наложение штрафа;

- начисление пени;

- иные меры, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральными законами.

Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса - мера превентивного характера, говорящая о недолжном поведении, незначительном нарушении бюджетного законодательства.

В целях определения правовой природы предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, предусмотренного в ст. 292, 294-302, 306 БК РФ, необходимо отметить следующее. Институт предупреждения как мера принуждения в административном праве - мера ответственности. Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 3.2) выделяет предупреждение в качестве основного административного наказания (ст. 3.3). В Бюджетном кодексе РФ предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса также следует отнести к мерам ответственности, которая носит личный характер.

Блокировка расходов представляет собой сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств на определенных условиях, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными. Иными словами, данная мера ответственности представляет собой невозможность использовать выделенные средства бюджета, причем применяется на любом этапе исполнения бюджета.

Порядок блокировки расходов в случае выявления нецелевого использования установлен Порядком сокращения в 2005 г. лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации, утвержденным Приказом Минфина России от 8 февраля 2005 г. N 16Н.

Изъятие бюджетных средств носит правовосстановительный и предупредительный характер и применяется для того, чтобы средства бюджета, имеющиеся у органа или организации, которые допустили нарушение, не были растрачены в дальнейшем. Изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, предусмотрено в ст. 289 БК РФ как санкция за выявленный факт нецелевого использования бюджетных средств.

Изъятие бюджетных средств применяется за следующие нарушения:

) нецелевое использование бюджетных средств;

) несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов;

) финансирование расходов сверх утвержденных лимитов;

) нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление;

) предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка;

) предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка;

) невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе;

) несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи.

Следующая мера государственного принуждения - право приостанавливать операции по счетам кредитных организаций. Данная мера заключается в том, что уполномоченные органы имеют право приостанавливать текущие операции организаций и учреждений, использующих денежные средства федерального бюджета. Указанная мера принуждения реализуется в соответствии с Приказом Минфина России от 11 декабря 2006 г. N 171н «Об утверждении порядка приостановления территориальными органами федерального казначейства операций по счетам, открытым федеральным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности».

Самой распространенной санкцией за нарушение бюджетного законодательства является мера принуждения в виде штрафа. Взыскание штрафов проводится в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Так, согласно ст. 15.14 КоАП РФ, использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4 000 руб. до 5 000 руб., а на юридических лиц - от 40 000 руб. до 50 000 руб..

Во всех статьях Бюджетного кодекса РФ, где наказание определено в виде штрафа, содержится отсылка к Кодексу РФ об административных правонарушениях. При этом в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. N 20-П штраф является единственной мерой принуждения, применяемой к нарушителям бюджетного законодательства в судебном порядке.

Данная мера заключается в том, что с лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства, взимается денежная сумма в наказание за допущенные нарушения.

Начисление пени. Относительно данной меры следует уточнить позицию законодателя. Начисление пени заключается в исчислении определенной суммы пропорционально за каждый просроченный период времени, т.е. фактически является арифметическим действием. Разница между понятиями «начислить» и «взыскивать» очевидна и предполагает именно во втором понятии особое содержание принудительного механизма. Следовательно, к мерам принуждения нельзя отнести действия, процедуру по начислению пени. При этом взысканию подлежат только начисленные пени. К мерам принуждения, применяемым к нарушителям бюджетного законодательства, необходимо отнести правовую конструкцию «взыскание начисленных пени».

В отличие от пени как санкции в налоговом праве (ст. 75 Налогового кодекса РФ), пеня как санкция в бюджетном праве не определяется. Пеня защищает бюджетные правоотношения и применяется за нарушение бюджетного законодательства. Государственное принуждение прослеживается в механизме взыскания пени, заключающемся в принудительном изъятии за счет денежных средств правонарушителя.

Пеня как мера принуждения в бюджетном праве обычно применяется как дополнительная к основной мере наказания за невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; неперечисление или несвоевременное перечисление процентов за пользование бюджетными средствами; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств; несвоевременное исполнение платежных средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов.

К иным мерам, указанным в ст. 282 БК РФ, следует отнести, например, предусмотренное в ст. 242 БК РФ взыскание неиспользованных межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета, а также меры принуждения, предусмотренные в законах о бюджете (например, п. 7 ст. 5 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 371-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»).

Составы бюджетных правонарушений перечислены в ст. 283, 289-306 БК РФ, например:

- нецелевое использование бюджетных средств;

- невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе;

- неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;

- непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля над их исполнением;

- неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

- несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств;

- несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом;

- несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи;

- финансирование расходов сверх утвержденных лимитов;

- предоставление бюджетных кредитов, инвестиций, государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка;

- осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка;

- нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передача их в доверительное управление;

- несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов;

- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов;

- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств;

- несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам.

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства определяет ст. 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Закон точно определяет виды нарушений бюджетного законодательства, за которые виновные должны быть привлечены к ответственности: преднамеренное сознательное неисполнение действующего законодательства; нецелевое расходование средств (направление средств на финансирование программ, которые не внесены в бюджет для инвестирования в рамках конкретного периода); отказ от перечисления или же неполное перечисление бюджетных ресурсов на реализацию проектов, предусмотренных законом о бюджете; задержки с подачей отчетов, а также иных документов и сведений, которые дают представление о ходе исполнения бюджета; нарушение порядка и правил ведения отчетно-учетной документации, несоответствие подписи и данных, содержащихся в данных документах.

В статье 282 БК РФ перечислены меры принуждения, которые могут быть применены к нарушителям бюджетного законодательства: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральными законами.

1.2. Правовое регулирование привлечения воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Изменения в законодательстве обусловили разные подходы специалистов к проблеме ответственности в финансовом праве. Вопрос об ответственности за нарушение бюджетного законодательства тесно связан с научной дискуссией о возможности выделения финансово - правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности, а также о сущности финансового правонарушения как основания финансово - правовой ответственности.

Если обратиться к литературе по финансовому (бюджетному) праву, то можно заметить, что лишь в очень немногих источниках имеются разделы, посвященные нарушениям именно бюджетного законодательства РФ и ответственности за их совершение. В большинстве же случаев в финансово - правовой литературе не уделяется внимание правонарушениям в области бюджета и ответственности за их совершение, хотя вопросы налоговых, валютных правонарушений, правонарушений в банковской сфере и ответственности за их совершение освещены в такой литературе достаточно подробно.

Финансовая ответственность за бюджетные правонарушения применяется в порядке, который определен бюджетным законодательством. Бюджетный кодекс РФ детально не регламентирует процесс привлечения к финансовой ответственности, который регулируется в основном на подзаконном уровне. Так, блокировка расходов осуществляется в соответствии со ст. 231 БК РФ (в ней определены основания для блокировки расходов и отражены полномочия финансовых органов по принятию соответствующих решений) и приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26 декабря 2005 г. N 162н.

Привлечение к финансовой ответственности органами Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляется в соответствии со ст. 284 БК РФ и приказом Министерства финансов Российской Федерации от 4 сентября 2007 г. N 75н. Юрисдикционные полномочия Федерального казначейства реализуются в порядке, определенном в ст. 284 БК РФ и приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26 апреля 2001 г. N 35н.

Правоприменительные акты, которые являются основаниями привлечения к финансовой ответственности, разнообразны и регламентируются Бюджетным кодексом РФ и подзаконными актами. Так, блокировка расходов проводится на основании разрешительной надписи Министра финансов Российской Федерации. В случае выявления нарушений бюджетного законодательства подразделения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора выносят предписания, которыми применяются меры финансовой ответственности за бюджетные правонарушения.

Административная ответственность наступает за нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки административных правонарушений. В соответствии со ст. 2.1. КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В Кодексе РФ об административных правонарушениях закреплены следующие составы нарушений бюджетного законодательства: нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14 КоАП РФ); нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15 КоАП РФ) и нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16 КоАП РФ). При этом в гл. 28 БК РФ, содержащей описание основных видов нарушений бюджетного законодательства, возможность применения административной ответственности предусмотрена для 18 нарушений. Однако, как отмечалось выше, в действительности административная ответственность предусмотрена только в отношении трех из них.

В качестве меры административной ответственности за совершение нарушений бюджетного законодательства выступает административный штраф. Он установлен в твердых денежных суммах и является лишением имущественного характера, которое обязан претерпевать нарушитель.

Привлечение лиц, виновных в совершении нарушений бюджетного законодательства, содержащих признаки административных правонарушений, к административной ответственности осуществляется в порядке, установленном Кодексом РФ об административных правонарушениях. Производство по делам об административных правонарушениях подробно регламентируется нормами разд. IV КоАП РФ.

Привлечение к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства осуществляется должностными лицами Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (ст. 23.7 КоАП РФ).

Правоприменительным актом, на основании которого реализуется ответственность за нарушения бюджетного законодательства, выступает постановление о назначении административного наказания (ст. 29.9 КоАП РФ).

Специфику уголовной ответственности за нарушения бюджетного законодательства составляет то, что ее фактическим основанием является преступление, т.е. виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом РФ под угрозой наказания. Уголовный кодекс РФ устанавливает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ) и за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК РФ).

Мерами уголовной ответственности за нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки преступлений, являются штраф, арест, лишение свободы и лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Таким образом, уголовная ответственность за преступления в области бюджетного законодательства может быть связана с необходимостью претерпевать лишения имущественного или личного характера.

Уголовная ответственность за нарушения бюджетного законодательства применяется в уголовно-процессуальной форме. Назначению наказания предшествует предварительное расследование, которое может проводиться в форме предварительного следствия или дознания. Как правило, в делах о «бюджетных преступлениях» проведение предварительного следствия обязательно. Оно осуществляется следователями Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации. Привлечение к уголовной ответственности осуществляется судами общей юрисдикции. При этом правоприменительным актом, служащим основанием для применения уголовной ответственности, является обвинительный приговор (ст. 302 УПК РФ).

Общественная опасность бюджетного правонарушения состоит в причинении вреда (или угрозе причинения вреда) отношениям, возникающим в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Состав нарушения бюджетного законодательства также отличается от общепринятого в юридической науке. Так, существуют различия субъективной стороны административного правонарушения и нарушения бюджетного законодательства.

Субъективной стороны для нарушения бюджетного законодательства не существует, и в отношении физического лица - должностного лица, и в отношении юридического лица.

Вина в ряде случаев при применении мер принуждения, как то: вынесение предупреждения о нарушении бюджетного законодательства, блокировка расходов, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, начисление пени, не имеет значения, ввиду того, что перечисленные санкции являются мерами, применяемыми собственником - государством для восстановления нанесенного ему ущерба. Единственным исключением из общего правила, то есть мерой принуждения, применяемой к нарушителям бюджетного законодательства только в судебном порядке, является наложение штрафа.

Из чего можно заключить, что нарушения бюджетного законодательства по своему объекту, субъективной стороне, а также по составу мер принуждения в значительной степени отличаются от административных правонарушений.

Проанализируем составы административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.14 - 15.16 КоАП РФ.

Ст. 15.14 Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов

Использование бюджетных ассигнований по смете бюджетного учреждения контролируется не только с точки зрения процедуры (в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств, при соблюдении условия предварительного учета бюджетных обязательств и т.п.), но и целевого назначения (на цели, предусмотренные бюджетной росписью и по соответствующему коду экономической классификации бюджетов Российской Федерации).

Объектом правонарушения являются финансовые интересы государства, правила финансового обеспечения субъектов предпринимательской деятельности, порядок расходования государственных средств, установленные Бюджетным кодексом РФ.

Объективная сторона правонарушения выражается в использовании бюджетных средств получателями бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения. Под получателями бюджетных средств понимаются бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Распространенными видами нецелевого использования являются направление выделенных из федерального бюджета средств на депозитные счета, приобретение депозитных сертификатов, а также различных ликвидных активов с целью их последующей продажи, извлечения прибыли, перераспределение средств с одного кода бюджетной классификации на другой в пределах утвержденной сметы, произведенное без разрешения собственника (распорядителя) таких средств. Зачастую средства расходуются на приобретение подарков к юбилеям, проведение праздников, премирование, заграничные поездки и т.д. Встречаются случаи использования выделенных бюджетных средств по их прямому назначению, но с превышением установленных размеров (ставок, тарифов). Так, в ходе проверки органами финансового контроля установлены факты излишне и ошибочно выплаченных Сбербанком России сумм компенсаций отдельным категориям граждан, что было расценено как нецелевое использование средств федерального бюджета.

Сложившаяся на сегодняшний день арбитражная практика в целом позволяет сформулировать точку зрения судов таким образом, что наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но эта деятельность сопровождалась неправомерными действиями, то, с точки зрения судов, «...подобные случаи не могут свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств». В этих ситуациях должностные лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушение Федеральный закон о бухучете от 06.12.2011 N 402-ФЗ.

При рассмотрении споров, связанных с использованием кредитов, выделяемых из федерального бюджета, суд указывает, что «факт зачисления бюджетных средств на расчетный счет заемщика, находящийся в другом банке», в нарушение постановления Правительства РФ о выделении соответствующего кредита, не может рассматриваться как нецелевое использование кредита. Значение согласно позиции Высшего Арбитражного Суда РФ имеет то, на что был использован кредит, полученный из бюджета.

Исходя из практики органов государственного финансового контроля, в отличие от судебного трактования, возможны два критерия для установления наличия целевого использования бюджетных средств:

достижение надлежащей цели в результате использования бюджетных средств;

соблюдение всех формально установленных условий, предусмотренных при выделении данных средств.

Итак, объективная сторона нецелевого использования бюджетных средств как нарушения бюджетного законодательства имеет двоякую трактовку: судебную и органов исполнительной власти. Согласно первой трактовке нецелевым использованием бюджетных средств является недостижение цели их выделения, согласно второй - нецелевое использование возникает еще и при нарушении процедуры использования выделенных из бюджета денежных средств.

По юридической конструкции правонарушение образует формальный состав. Оно считается оконченным с момента нарушения - использования денежных средств не в соответствии с утвержденной бюджетной росписью, уведомлением, сметой доходов или расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.

Субъект нецелевого использования бюджетных средств. Для того чтобы определить субъекта ответственности при нецелевом использовании бюджетных средств как нарушении бюджетного законодательства, целесообразно рассмотреть его через призму установленных БК РФ санкций.

Санкции за нецелевое использование бюджетных средств распадаются на несколько видов.

Во-первых, нецелевое использование средств бюджета влечет за собой изъятие соответствующей суммы нецелевого использования в бесспорном порядке.

Данная мера является правовосстановительной и позволяет собственнику использованных не по назначению средств - Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или органу местного самоуправления - вновь зачислить данные средства в доходы соответствующего бюджета.

Изъятие денежных средств в размере нецелевого использования возможно только с организации, не являющейся бюджетным учреждением. Важно то, что с бюджетных учреждений взыскание в размере нецелевого использования не производится в силу экономической бессмысленности такой операции (с единого счета бюджета на этот же единый счет).

Во-вторых, за нецелевое использование средств бюджета на руководителя организации - получателя бюджетных средств может быть наложен административный штраф в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Итак, субъектом ответственности за нецелевое использование бюджетных средств может быть как физическое (должностное) лицо, так и юридическое лицо, использовавшее средства не по целевому назначению.

Однако в том случае, если правоотношения, связанные с применением ответственности за нецелевое использование, не регулируются уголовным законодательством или законодательством об административных правонарушениях и не выходят за рамки исполнения бюджета (нарушителем является участник бюджетных правоотношений - бюджетное учреждение), не существует и субъекта ответственности.

Таким образом, рассмотрение только объективной стороны и субъекта такого нарушения бюджетного законодательства, как нецелевое использование бюджетных средств, уже позволяет сделать вывод об отсутствии какого-то специального состава бюджетного правонарушения, помимо состава соответствующего преступления и административного правонарушения.

Резюмируя вышеизложенное, по первой главе можно сделать следующие выводы.

бюджетный законодательство воинский ответственность

II.
ПОРЯДОК ПРИВЛЕЧЕНИЯ ВОИНСКИХ ЧАСТЕЙ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ К ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

2.1 Права уполномоченных лиц по привлечению воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Любая юридическая ответственность характеризуется тремя признаками:

а) государственным принуждением;

б) отрицательной оценкой деяния, формирующего правонарушение, и субъекта, совершившего это деяние;

в) наступлением для правонарушителя неблагоприятных последствий, что и составляет сущность наказания.

Финансово-правовая ответственность за бюджетные правонарушения характеризуется следующими признаками:

) данная ответственность установлена непосредственно бюджетным законодательством (причем, только Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами);

) к ответственности привлекается субъект бюджетного правоотношения;

) ответственность предусматривает применение мер наказания к лицу, виновному в неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний, предусмотренных нормами бюджетного законодательством;

) в основании ответственности лежит бюджетное правонарушение, то есть нарушение бюджетного законодательства;

) ответственность состоит в применении специфических бюджетных санкций;

) привлечение к бюджетно-правовой ответственности производят органы, исполняющие бюджеты;

) привлечение к ответственности осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством;

) бюджетно-правовая ответственность является средством обеспечения надлежащего исполнения требований бюджетного законодательства.

При привлечении бюджетного правонарушителя к юридической ответственности государство преследует, как правило, три цели.

Первая цель - обеспечение исполнения бюджетного законодательства. Особенно это характерно для ситуации, когда к ответственности привлекается получатель бюджетных средств.

Вторая цель - наказание правонарушителя, что выступает средством его воспитания и предупреждения повторных правонарушений.

Третья цель - защита имущественных интересов участников бюджетных правоотношений.

В рамках финансовой ответственности ответственность за нарушения бюджетного законодательства формирует особый вид ответственности - бюджетно-правовую ответственность.

Бюджетно-правовая ответственность - это применение уполномоченными органами, исполняющими бюджет, к нарушителю бюджетного законодательства мер юридической ответственности, установленных этим законодательством, возлагающих на правонарушителя дополнительных обременений имущественного характера.

Характеризуя правовой статус субъектов Российской Федерации в системе ответственности за нарушение бюджетного законодательства, отметим следующие обстоятельства:

Во-первых, субъекты Российской Федерации не правомочны устанавливать ответственность за нарушения бюджетного законодательства

(в форме как административной, так и бюджетно-правовой ответственности). Такую ответственность правомочны устанавливать лишь уполномоченные федеральные органы государственной власти.

Однако, во-вторых, именно нарушение бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации может выражать собой объективную сторону бюджетно-правового или административного бюджетного правонарушения, которое будет лежать в основании привлечения правонарушителя соответственно к бюджетно-правовой или административной ответственности;

В-третьих, субъекты Российской Федерации в лице органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации, правомочны привлекать правонарушителей к бюджетно-правовой ответственности за совершение бюджетных правонарушений, в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В-четвертых, субъекты Российской Федерации в лице органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации, правомочны возбуждать дела о привлечении правонарушителей к административно- правовой ответственности за нарушения бюджетного законодательства путем составления протокола о совершении бюджетного правонарушения.

В-пятых, субъекты Российской Федерации в лице уполномоченных органов государственной власти сами могут быть привлечены к бюджетно-правовой ответственности за нарушения бюджетного законодательства в качестве правонарушителей.

В-шестых, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исполняющие бюджеты, а также их должностные лица могут привлекаться к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства в качестве правонарушителей.

Порядок применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства, связанные с бюджетами субъектов РФ зависит от того, какой вид правонарушения - бюджетно-правового или административного - имеет место в каждом конкретном случае. Если данное нарушение является финансово-правовым (и речь, следовательно, идет о привлечении к бюджетно-правовой ответственности), то в свою очередь данный порядок зависит от того, какой орган исполняет бюджет субъекта Российской Федерации: органы Федерального казначейства и органы самого субъекта Российской Федерации.

Применительно к последней ситуации Бюджетный кодекс устанавливает, что в случае, если бюджеты субъектов Российской Федерации исполняются не органами Федерального казначейства, то руководители органов, исполняющих соответствующие бюджеты, имеют право применять меры принуждения в соответствии с Кодексом.

В случае если бюджет субъекта РФ и исполняется через органы Федерального казначейства, то к бюджетно-правовой ответственности за нарушение бюджетного законодательства привлекают указанные органы, которые в данном случае пользуются такими же полномочиями, что и органы субъекта РФ.

Что касается привлечения к административной ответственности за совершение бюджетного правонарушения, то привлечение к ней вправе осуществлять лишь те бюджетные органы, которые являются ответственными за исполнение федерального бюджета, то есть бюджетные органы федерального уровня. Причем, они могут привлекать к данной ответственности и тех лиц, которые совершили бюджетные правонарушения, связанных с бюджетом субъекта Российской Федерации (ст. 23.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Бюджетные органы субъекта Российской Федерации правом привлечения к административной ответственности за совершение бюджетного правонарушения не обладают (даже если правонарушение было связано с региональным бюджетом). При этом органы субъекта имеют право на составление протокола о совершении административного правонарушения в форме бюджетного правонарушения, который является основанием для привлечения виновного лица к установленной административной ответственности федеральными бюджетными органами.

Привлечение к административной ответственности за совершение бюджетных правонарушений осуществляется в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно ст. 284 Бюджетного кодекса РФ «Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации» состоят в следующем:

списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, выданных ими на возвратной основе, срок возврата которых истек;

списывать в бесспорном порядке суммы процентов (плату) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

списывать в бесспорном порядке суммы предоставленных ими субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями.

. Руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 БК РФ:

принимают решения о списании в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями;

выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

привлекают к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Приказ Росфиннадзора от 17.11.04 N 102 о должностных лицах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях гласит:

. Установить, что правом на составление протоколов об административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2, 3 статьи 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях в Федеральной службе финансово-бюджетного надзора обладают следующие должностные лица:

руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, его заместители;

начальники управлений центрального аппарата Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители;

руководители территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители;

начальники отделов управлений центрального аппарата Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители;

иные должностные лица Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов, уполномоченные осуществлять контроль в бюджетно-финансовой сфере.

Руководители Федерального казначейства, его территориальных органов (в соответствии с их полномочиями) имеют право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.

Полномочия органов, исполняющих бюджеты субъектов и местные бюджеты (ст. 284.1 БК РФ):

. В случае, если бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты исполняются не органами Федерального казначейства, руководители органов, исполняющих соответствующие бюджеты, имеют право применять меры принуждения в соответствии с настоящим Кодексом.

. Руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) в порядке, установленном настоящим Кодексом, имеют право:

списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, и в других случаях, предусмотренных настоящей частью Кодекса;

списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;

списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;

взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

В силу части 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации признает, что бюджетная система Российской Федерации, представляющая собой совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, основана на экономических отношениях. Системное толкование статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статей 1, 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации позволяет отнести бюджетные отношения к сфере экономической деятельности, в связи с чем, рассмотрение споров, вытекающих из бюджетных правовых отношений, относится к компетенции арбитражного суда.

Основные направления деятельности органов прокуратуры, структура органов прокуратуры, права и обязанности ее сотрудников регламентируются Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 (в ред. от 30.06.2003 № 86-ФЗ) «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - ФЗ-2202-1).

Согласно п. 1 ст. 21 ФЗ-2202-1 предметом надзора органов прокуратуры являются, прежде всего: соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.

В пределах предоставленных ФЗ-2202-1 полномочий прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

· по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 ФЗ-2202-1, иметь доступ к документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

· требовать от командира воинской части и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

· вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов (п. 1 ст. 22 ФЗ-2202-1).

В соответствии с требованиями п. 2 ст. 22 ФЗ-2202-1 прокурор или его заместитель по основаниям, установленным ФЗ-2202-1, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными, вносит представление об устранении нарушений закона.

В случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 22 ФЗ-2202-1, прокурор или его заместитель освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.

Данные полномочия должностных лиц органов прокуратуры не являются исчерпывающими.

Необходимо отметить, что одной из важнейших задач органов прокуратуры является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Деятельность органов прокуратуры, полномочия, права и обязанности сотрудников прокуратуры (прокуроров) регламентируются также действующим законодательством в той либо иной отрасли российского права.

Прокурором возбуждаются дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1, 5.7, 5.21, 5.23-5.25, 5.45, 5.48, 5.52, 7.24, 12.35, 12.36, 13.11, 13.14, ч. 1 и 2 ст. 14.25, ст. 15.10, ч. 3 ст. 19.4, ст. 19.9, 20.26 КоАП РФ (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ).

Согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена данным Кодексом или законами субъектов РФ.

О возбуждении дела прокурором выносится постановление. Возбуждение дела прокурором, в результате допущенных законодателем недостатков (отсутствие в статьях Кодекса органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях по ст. 7.29-7.32 КоАП РФ), устраняет и дополняет недостатки законодательства об административных правонарушениях.

Следует отметить, что в случаях, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 28.7 КоАП РФ «Административное расследование», при возникновении необходимости в проведении экспертизы, а также иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, прокурором при принятии решения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования незамедлительно выносится постановление (при выявлении факта совершения административного правонарушения).

В течение суток с момента вынесения постановления прокурор направляет постановление судье, в орган, должностному лицу, уполномоченныму рассматривать дело об административном правонарушении (ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ).

По вопросу порядка рассмотрения арбитражными судами административных дел, возбужденных органами прокуратуры, даны разъяснения в п. 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

При возбуждении производства по делам о привлечении к административной ответственности судам необходимо учитывать положения п. 2 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предоставляющие прокурору и его заместителю право возбуждать производство об административном правонарушении, а также положения ст. 28.4 и 28.8 Кодекса, определяющие полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суды, уполномоченные рассматривать соответствующие дела.

При этом следует иметь в виду, что в силу упомянутых норм такими правами и полномочиями обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а также вышестоящие прокуроры.

В указанных случаях производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается судом на основании заявления прокурора, отвечающего требованиям ст. 204 АПК РФ. К заявлению должно быть приложено постановление прокурора (вместо протокола об административном правонарушении), вынесенное в соответствии с ч. 2 ст. 28.4 Кодекса, а также иные документы, предусмотренные ч. 2 ст. 204 АПК РФ.

При рассмотрении этих дел судам необходимо исходить из того, что в данном случае в арбитражном процессе прокурор пользуется правами и несет обязанности органа, которые предусмотрены гл. 25 и иными нормами АПК РФ.

Прокурор имеет также полномочия, предоставленные КоАП РФ органам и уполномоченным должностным лицам - участникам административного процесса.

В целях соблюдения законности при производстве по делам об административных правонарушениях прокурор наделен правом принесения протеста на не вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении и принятые последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на постановления в порядке и в сроки, которые установлены ст. 30.1-30.3 КоАП РФ.

Вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях, а также принятые решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть опротестованы прокурорами субъектов РФ и их заместителями Генеральному прокурору РФ и его заместителям (ч. 1 и 2 ст. 30.11 КоАП РФ).

2.2 Основные этапы и порядок привлечения воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

За ненадлежащее исполнение или нарушение требований бюджетного законодательства предусмотрена соответствующая ответственность. При этом она без ограничений распространяется и на воинские части (учреждения) Министерства обороны, являющиеся юридическими лицами, а также на воинских должностных лиц, ответственных за расходование бюджетных средств.

Рассмотрим основные этапы и порядок привлечения воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства на примере одного из самых распространенных нарушений - нецелевого использования бюджетных средств.

В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Под бюджетной росписью согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ понимается документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации; под бюджетными ассигнованиями подразумеваются бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств; бюджетом является форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде:

а) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

б) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

в) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

г) использования средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;

д) иного вида нецелевого использования средств федерального бюджета, предусмотренного бюджетным законодательством.

В соответствии со статьей 162 Бюджетного кодекса РФ под получателем бюджетных средств понимается бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год. Статус бюджетного учреждения определен статьей 161 Бюджетного кодекса РФ.

Предотвращение нецелевого использования бюджетных средств получателями средств федерального бюджета, к которым относятся и воинские части Министерства обороны Российской Федерации, становится все более актуальным. На это нацелены Приказ министра обороны Российской Федерации 2003 года N 327, Директива министра обороны Российской Федерации 2003 года N Д-23. Об этом свидетельствует и все более возрастающая мера ответственности за данный вид правонарушения.

С 16 декабря 2003 года, со вступлением в силу Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» N 162-ФЗ от 8 декабря 2003 года, это правонарушение стало уголовно наказуемым.

За нецелевое использование бюджетных средств предусмотрены следующие виды ответственности:

а) меры принуждения, определенные статьей 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

б) административная ответственность, предусмотренная статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

в) уголовная ответственность, предусмотренная статьей 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации.

К мерам принуждения, в соответствии со статьей 282 Бюджетного кодекса РФ, относятся:

- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- блокировка расходов;

- приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

- наложение штрафа;

- начисление пени;

- иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом и федеральными законами.

Нецелевое использование бюджетных средств влечет санкции в виде изъятия в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, наряду с привлечением нарушителя к административной ответственности. Меры принуждения, предусмотренные бюджетным законодательством, применяются за нецелевое использование бюджетных средств как самостоятельно, так и в комплексе с мерами административного или уголовного наказания.

Правом применения мер принуждения обладают руководители органов федерального казначейства и их заместители, а также руководители органов, исполняющие бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, и их заместители в соответствии с их полномочиями. Полномочия указанных руководителей и их заместителей по применению мер принуждения определены статьями 284 и 284.1 Бюджетного кодекса РФ.

Основанием для применения мер принуждения являются материалы проверок органов государственного финансового контроля, которые имеют полномочия проводить соответствующие проверки и в воинских частях (учреждениях) Министерства обороны РФ. Меры принуждения, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, направлены на бюджетное учреждение, а не на должностное лицо этого учреждения и носят чисто экономический характер.

Административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, в соответствии со статьей 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях, может быть применена как к юридическим лицам, так и к должностным лицам этих учреждений.

Таким образом, за нецелевое использование бюджетных средств к административной ответственности может быть привлечена как воинская часть (учреждение), являющаяся юридическим лицом, так и воинское должностное лицо, ответственное за использование бюджетных средств.

Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении за нецелевое использование бюджетных средств являются:

) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Указанные материалы, сообщения, заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях.

По фактам нецелевого использования бюджетных средств таковыми являются:

) руководитель федерального органа исполнительной власти, ответственного за исполнение федерального бюджета, его заместитель;

) руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, ответственного за исполнение федерального бюджета, их заместители;

) руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, ответственного за исполнение федерального бюджета, их заместители.

Кроме указанных лиц такие полномочия имеют:

) должностные лица органов внутренних дел (милиции);

) инспектора Счетной палаты Российской Федерации.

За нецелевое использование бюджетных средств на воинские части, имеющие статус юридических лиц, может быть наложен штраф от 400 до 500 минимальных размеров труда, а на воинских должностных лиц - административный штраф в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда. При привлечении к административной ответственности воинских должностных лиц учитываются положения статьи 2.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в соответствии с которой за данный вид правонарушения (административное правонарушение в области налогов, сборов и финансов) военнослужащие (воинские должностные лица) несут ответственность на общих основаниях. Привлечение их за данный вид правонарушения к дисциплинарной ответственности недопустимо. Это соответствует положениям статьи 29 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, в которой оговорены случаи привлечения военнослужащих одновременно к нескольким видам ответственности.

Рассматриваемый случай сюда не входит.

Статьей 2.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрена возможность освобождения от административной ответственности лица, совершившего административное правонарушение.

Таким условием является малозначительность совершенного административного правонарушения. Исчерпывающих критериев определения правонарушения как малозначительного законодателем не установлено. Оценка административного правонарушения как малозначительного производится судом, органом, должностным лицом, уполномоченными решить дело об административном правонарушении, исходя из конкретных обстоятельств дела. В этом случае лицу, совершившему административное правонарушение (юридическому либо должностному лицу), объявляется устное замечание и выносится постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Положения статьи 2.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях необходимо использовать в защите интересов воинских частей (учреждений) и воинских должностных лиц при рассмотрении дел об административном правонарушении как нецелевом использованием бюджетных средств. Лица, представляющие интересы воинских частей (учреждений) и воинских должностных лиц по делам об административных правонарушениях, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, могут достаточно эффективно использовать положения статьи 2.7 (крайняя необходимость) и статьи 4.2 (обстоятельства, смягчающие административную ответственность) Кодекса РФ об административных правонарушениях. Нецелевое использование бюджетных средств в состоянии крайней необходимости исключает событие административного правонарушения, а обстоятельства, смягчающие административную ответственность (перечень которых не является исчерпывающим), позволят уменьшить меру ответственности.

В соответствии со статьей 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях постановление о привлечении к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. При длящемся нецелевом использовании бюджетных средств указанный срок начинает исчисляться со дня обнаружения правонарушения. В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения, срок давности привлечения к административной ответственности начинает исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.

Истечение срока давности исключает производство по делу об административном правонарушении. Однако это не исключает применение к лицу, допустившему административное правонарушение, иных мер принуждения, предусмотренных бюджетным законодательством, так как сроки их применения (если таковые указаны) определяются не Кодексом РФ об административных правонарушениях, а бюджетным законодательством.

На это указал и Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 17 декабря 2002 года N 11131/02.

Как было уже указано, с 16 декабря 2003 года расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, стало уголовно наказуемым. Определяющим в оценке деяния как преступления в этом случае является размер ущерба. Преступлением является нецелевое расходование бюджетных средств, совершенное в крупном или особо крупном размере.

В соответствии с примечанием к статье 285.1 УК РФ крупным ущербом в настоящей статье признается сумма бюджетных средств, превышающая 1 миллион 500 тысяч рублей, а особо крупным размером - 7 миллионов 500 тысяч рублей. Под действие указанной статьи Уголовного кодекса РФ подпадают деяния, содержащие признаки преступления, предусмотренные этой статьей, совершенные должностными лицами после вступления в силу Федерального закона N 162-ФЗ от 8 декабря 2003 года, что вытекает из смысла статьи 9 УК РФ. Действия должностных лиц, хотя и содержащие признаки преступления, предусмотренные статьей 285.1 УК РФ, но совершенные до 16 декабря 2003 года, не подлежат уголовному наказанию (статья 10 УК РФ).

Длящееся нецелевое расходование бюджетных средств, обнаруженное после вступления в силу указанного выше Федерального закона, в случае если к моменту обнаружения размер ущерба бюджету превысил 1 миллион 500 тысяч рублей, является преступлением и подлежит рассмотрению на основании уголовного законодательства.

Нецелевое расходование бюджетных средств относится к преступлениям против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, является преступлением средней тяжести, за совершение которого предусмотрено лишение свободы от 2 до 5 лет.

В отличие от мер принуждения и административного наказания уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств распространяется только на должностных лиц (в соответствии с уголовным законодательством к уголовной ответственности не может быть привлечено юридическое лицо). Производство по уголовному делу по рассматриваемой статье осуществляется по общим правилам уголовно-процессуального законодательства, а наказание определяется судом в пределах санкций, установленных статьей.

Деяние, предусмотренное частью 1 статьи 285.1 УК РФ, наказывается штрафом в размере от 100 тысяч до 300 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо арестом на срок от 4 до 6 месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового.

То же деяние, совершенное группой лиц по предварительному сговору либо в особо крупном размере, наказывается штрафом в размере от 200 тысяч до 500 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до 5 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. При этом арест или лишение свободы применяется только в качестве основного наказания, а штраф и лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью применяются в качестве как основных, так и дополнительных видов наказаний.

Каких-либо исключений или оговорок в применении указанной статьи Уголовного кодекса РФ в отношении воинских должностных лиц законодательство не содержит.

Таким образом, действующее законодательство направлено на исключение нецелевого использования (расходования) бюджетных средств и максимальное повышение ответственности за данный вид правонарушения.

Первый этап, предшествующий возбуждению дела об административном правонарушении, - сбор информации контролирующими органами (проверочные мероприятия).

Второй этап - составление протокола об административном правонарушении. В соответствии со статьей 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях такие протоколы составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать соответствующие дела. То есть в данном случае - это, разумеется, представители Росфиннадзора. Но не только. Кроме них протокол о нарушении по статье 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях вправе составлять, в частности, инспекторы Счетной палаты РФ. Основание - статья 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Таким образом, в качестве проверяющих на предмет целевого использования бюджетных средств могут выступать как сами представители Росфиннадзора, так и сотрудники иных органов, в чьи обязанности входит осуществление предварительного финансово-бюджетного надзора (ревизоры

Счетной палаты РФ).

По общему правилу протокол составляют немедленно после выявления нарушения (ст. 28.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных об учреждении или его руководителе, документ оформляется в течение двух суток с момента выявления проступка.

Протокол направляют в орган Росфиннадзора в течение трех суток с момента составления (ст. 28.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

И, наконец, третий этап - рассмотрение дела об административном правонарушении, по результатам которого выносится соответствующее постановление. Органы Росфиннадзора рассматривают дело в 15-дневный срок со дня получения протокола (ст. 29.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Если в процессе рассмотрения поступили ходатайства от участников (возникла необходимость в дополнительном выяснении обстоятельств дела), данный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.

Постановление о назначении административного наказания за нарушение бюджетного законодательства (по ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях) должно быть вынесено не позднее одного года со дня его совершения. Именно такой срок предусмотрен статьей 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Истечение данного срока исключает производство по делу (ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях). То есть, пропустив установленный срок, контролеры уже не вправе наказать учреждение. Постановление о привлечении к административной ответственности учреждение может оспорить в суде.

Практика обжалования постановлений по данному составу в арбитражных судах неоднозначна. Сложности возникают с определением того, действительно ли в действиях должностного лица учреждения есть состав правонарушения. Так, если речь идет об очевидно противозаконных и крайне противоправных деяниях, то нарушение бюджетного законодательства очевидно. Однако на практике далеко не всегда к ответственности пытаются привлечь руководителя, который вместо того, чтобы оплатить в пределах выделенных средств, к примеру, поставку оргтехники в свое учреждение, купил на эти деньги плазменный телевизор себе на дачу. Чаще всего административное наказание назначают за расходование средств по неверному коду статей КОСГУ.

Современная судебная практика знает случаи, когда суд в рамках одного искового заявления выносит один судебный акт о взыскании денежных средств с казенного учреждения, а в случае недостаточности указанных денежных средств - с главного распорядителя средств бюджета в порядке субсидиарной ответственности. При этом главной задачей органов Федерального казначейства является исполнение данного исполнительного документа в четком соответствии с требованиями бюджетного и гражданского законодательства.

Напомним, что в одном и том же органе Федерального казначейства могут быть открыты лицевые счета получателей бюджетных средств как основному должнику - бюджетному учреждению, так и дополнительному должнику - главному распорядителю средств, в ведении которого находится бюджетное учреждение. Особенно часты указанные случаи при исполнении бюджетов муниципальных образований.

Рассмотрим данную ситуацию более подробно.

Итак, в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» условия и порядок исполнения судебных актов по передаче организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 239 Бюджетного кодекса РФ обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ на основании судебных актов производится в соответствии с главой 24.1 Бюджетного кодекса РФ. Данной главой, а также изданными в ее исполнение нормативно-правовыми актами Минфина России и Федерального казначейства определяются две стадии исполнения судебных актов.

Первая (изначальная) стадия применяется в отношении получателя средств бюджета; вторая (при условии полностью или частично неисполненного исполнительного документа по денежным обязательствам получателя бюджетных средств) - в отношении главного распорядителя бюджетных средств.

Нормы гражданского законодательства также устанавливают два этапа привлечения к ответственности: первый этап - привлечение к основной ответственности; второй этап - привлечение к субсидиарной ответственности.

Согласно пункту 2 статьи 120 Гражданского кодекса РФ бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Пунктом 1 статьи 399 Гражданского кодекса РФ также установлено, что до предъявления требований к лицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несет ответственность дополнительно к ответственности другого лица, являющегося основным должником (субсидиарную ответственность), кредитор должен предъявить требование к основному должнику.

Если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность.

Однако возможность вынесения судом решения в рамках одного судебного акта о взыскании денежных средств с бюджетного учреждения, а в случае недостаточности указанных денежных средств - с главного распорядителя средств бюджета в порядке субсидиарной ответственности предусмотрена постановлением Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации».

После вступления указанного судебного акта в законную силу у органов Федерального казначейства возникают проблемы, связанные с необходимостью исполнения данных судебных актов.
Как уже указывалось выше, исполнение требований исполнительного документа в отношении субсидиарного должника в силу закона и прямого указания в самом исполнительном документе возможно лишь при недостаточности денежных средств у основного должника.

При этом привлечение к ответственности основного и субсидиарного должников в рамках одного судебного акта на стадии исполнения ставит следующие вопросы: кто, помимо суда, должен установить факт недостаточности денежных средств у основного должника и в течение какого периода времени (в течение 10 рабочих дней согласно п. 3 ст. 242.5 БК РФ, в течение трех месяцев согласно п. 7 ст. 242.5 БК РФ либо другого срока) устанавливается факт недостаточности денежных средств у основного должника.

Исходя из сравнительного анализа норм, предусмотренных статьями 120, 399 Гражданского кодекса РФ, а также статьи 242.5 Бюджетного кодекса РФ, допустимо сделать вывод, что единственным лицом на стадии исполнения судебного акта, правомочным на указанные действия, является взыскатель, так как бюджетное законодательство РФ не предусматривает возможность автоматического исполнения органом Федерального казначейства требований исполнительного документа в отношении субсидиарного должника.

По нашему мнению, в этом случае взыскатель обязан осуществлять взыскание с основного и субсидиарного должника самостоятельными действиями:

первое - предъявлять исполнительный документ в первую очередь в отношении основного должника;

второе - в случае неисполнения требований исполнительного документа в течение трех месяцев (именно этот срок предусмотрен п. 7 ст. 242.5 БК РФ) отозвать исполнительный документ в отношении основного должника;

третье - предъявить этот же исполнительный документ, но уже в отношении субсидиарного должника. При таком алгоритме действий у органов Федерального казначейства появляется возможность исполнить данный исполнительный документ в четком соответствии с требованиями бюджетного и гражданского законодательства.

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.

Руководители федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации имеют право в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств из федерального бюджета: списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, выданных ими на возвратной основе, срок возврата которых истек; списывать в бесспорном порядке суммы процентов (плату) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил; взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки; списывать в бесспорном порядке суммы предоставленных ими субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями.

Руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 БК РФ: принимают решения о списании в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями; выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; привлекают к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В пределах предоставленных ФЗ-2202-1 полномочий прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 ФЗ-2202-1, иметь доступ к документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от командира воинской части и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов (п. 1 ст. 22 ФЗ-2202-1).

III. ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕСТВОВАНИЯ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ВОИНСКИХ ЧАСТЕЙ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ К ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

3.1 Проблемы привлечения воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства

В настоящее время вопросы привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства регулируются двумя основными законодательными актами: Бюджетным кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Юридическая ответственность за нарушение норм, установленных нормативными правовыми актами, имеет принудительный характер. Одно из характерных свойств ответственности - это наличие отрицательных последствий для нарушителя (личные или имущественные лишения). О мерах ответственности за нарушение бюджетного законодательства, установленных БК, можно говорить только применительно к наложению штрафа и вынесению предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, так как только они имеют карательный характер.
Наложение штрафа следует рассматривать как меру ответственности, носящую индивидуальный характер и сопряженную с материальными потерями для нарушителя бюджетного законодательства. Этим штраф отличается от предупреждения, имеющего тоже индивидуальную направленность, но не связанного с материальным ущербом для виновного лица.

Остальные меры, содержащиеся в Бюджетном кодексе, - блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, начисление пени - применяются только в отношении юридических лиц и могут быть охарактеризованы как меры принуждения.

Согласно БК (ст. 282, 289 - 306) из всех мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства в отношении должностных лиц возможно применение только двух: предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и наложения штрафа.

Особенностью БК является то, что он не дает обобщенного определения должностного лица. К субъектам, в отношении которых возможно применение вышеуказанных мер ответственности, БК относит: руководителей получателей бюджетных средств, руководителей государственных органов, руководителей органов местного самоуправления, руководителей кредитных организаций. В Кодексе эти лица определяются как нарушители бюджетного законодательства.

Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 2.4 КоАП РФ) определяет должностное лицо как лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти и наделенное необходимыми распорядительными полномочиями. Должностные лица, указанные в БК в качестве нарушителей бюджетного законодательства, подходят под определение, данное КоАП.

Вопросы вызывают некоторые аспекты применения мер ответственности, установленные Бюджетным кодексом.
БК не дает определения штрафа.

он имеет фиксированное, установленное федеральным законом денежное выражение, взыскивается принудительно;

оформляется постановлением уполномоченного должностного лица, взимается в случае совершения правонарушения;

зачисляется в бюджет и во внебюджетный фонд, средства которых находятся в государственной собственности.

Штраф, установленный БК, удовлетворяет всем вышеперечисленным признакам. Кроме того, в тех статьях, которые предусматривают наложение штрафа, отсылка делается именно к административному законодательству (КоАП РСФСР). Возникает вопрос относительно природы другой меры ответственности - предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Ст. 3.4 КоАП РФ определяет предупреждение как меру административного наказания, выраженную в официальном порицании физического или юридического лица. Бюджетный кодекс в ст. 292, 294 - 302, 306 устанавливает применение одновременно сразу двух мер ответственности: штраф и вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Согласно КоАП РФ предупреждение и административный штраф относятся к основным административным наказаниям и, следовательно, не могут быть назначены одновременно (п. 3 ст. 3.3 КоАП). Это дает основания предполагать, что предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса не может являться административным наказанием.

В данном случае можно говорить об отнесении предупреждения к особому виду ответственности - финансовой (бюджетной) ответственности и о том, что должностные лица, нарушившие бюджетное законодательство, в соответствии с этим являются одновременно и субъектами названной ответственности.

Необходимо также отметить, что в тех статьях, где речь идет о наложении штрафа, БК делает отсылки к КоАП РСФСР. Эти отсылки не имели никаких последствий для нарушителей бюджетного законодательства до вступления в силу КоАП РФ (до 1 июля 2002 г.), так как в КоАП РСФСР вообще не была установлена ответственность за подобные нарушения. В настоящее время вышеуказанные отсылки не имеют смысла. Получается, что ответственность в виде наложения штрафа на должностное лицо сегодня вообще не может применяться в соответствии с Бюджетным кодексом.
Вступивший в действие с 1 июля 2002 г. КоАП РФ содержит несколько статей, предусматривающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Эти статьи, корреспондирующие статьям части четвертой Бюджетного кодекса, помещены в главу 15 КоАП РФ, в которой содержатся составы административных правонарушений в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг.

КоАП РФ не выделяет нарушения бюджетного законодательства в отдельную главу. Круг составов административных правонарушений значительно сужен по сравнению с Бюджетным кодексом, содержащим большее количество видов нарушений бюджетного законодательства. КоАП РФ выделяет только основные, наиболее значимые и часто встречающиеся правонарушения.

Нарушения, предусмотренные статьями 15.14 - 15.16 КоАП РФ, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда. При этом в качестве меры наказания для виновных должностных лиц КоАП РФ предусматривает только наложение штрафа. Кроме того, в КоАП РФ несколько сужен круг лиц, которых можно подвергнуть административному взысканию, по сравнению с БК.

Согласно КоАП РФ административный штраф может быть наложен только на должностных лиц получателей бюджетных средств (ст. 15.14 - 15.16). Согласно ст. 162 БК получателем бюджетных средств являются бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

В качестве субъектов административной ответственности в КоАП РФ не фигурируют ни должностные лица государственных органов, ни должностные лица органов местного самоуправления, для которых (в случае совершения ими нарушения бюджетного законодательства) в Бюджетном кодексе предусмотрено применение мер ответственности.

Отсутствие в КоАП РФ указанных субъектов административной ответственности связано с тем, что в этот Кодекс не включены статьи, корреспондирующие статьям 293 - 303, 306 БК.

В соответствии со ст. 23.7 КоАП РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14 - 15.16 КоАП РФ, возложено на органы, ответственные за исполнение федерального бюджета. Правом составлять протоколы об административных правонарушениях наделены должностные лица вышеуказанных органов в пределах компетенции соответствующего органа (ст. 28.3). Рассматривать дела об административных правонарушениях и составлять протоколы об административных правонарушениях вправе такие лица, ответственные за исполнение федерального бюджета, как: руководитель федерального органа исполнительной власти, руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти и заместители перечисленных лиц.

Кроме того, в развитие положений статьи 23.7 КоАП РФ был издан Приказ Минфина РФ от 03.12.2002 г. N 121н «Об организации работы Министерства финансов Российской Федерации и его территориальных органов по реализации положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», уточняющий права должностных лиц, уполномоченных рассматривать вышеназванную категорию дел.
В соответствии с Приказом Минфина РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 КоАП РФ за нецелевое использование средств федерального бюджета, возложено на руководителя Департамента государственного финансового контроля, его заместителей, руководителей контрольно-ревизионных управлений Минфина РФ в субъектах РФ, их заместителей.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.15 и 15.16 КоАП РФ за нарушение срока возврата средств федерального бюджета, полученных на возвратной основе, и нарушение сроков перечисления платы за пользование указанными средствами, возложено на руководителей департаментов Минфина РФ и их заместителей. Однако, несмотря на то что в КоАП РФ более подробно и полно урегулирован вопрос привлечения должностного лица к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, остались нерешенные проблемы, связанные с несогласованностью Бюджетного кодекса и КоАП РФ.

И в КоАП РФ, и в Приказе Минфина РФ упоминается только о средствах федерального бюджета. Между тем бюджетная система Российской Федерации включает: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. И если привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, вызванное неправомерным использованием средств федерального бюджета, не вызывает вопросов, то при ненадлежащем использовании средств бюджетов двух других уровней, влекущем привлечение к ответственности, возникает проблема, не разрешенная до сих пор.

Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» БК был дополнен статьей 284.1, определяющей полномочия органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, в области применения мер принуждения.

Руководителям органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместителям в порядке, установленном БК, наряду с другими правами, было предоставлено право составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов. Перечень полномочий, предусмотренный ст. 284.1 БК, является исчерпывающим и может быть расширен только федеральным законом.

Финансовое регулирование, в соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ, находится в ведении Российской Федерации. Это положение получило развитие в БК, в преамбуле и в ч. 2 ст. 1 которого предусмотрено, что правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливаются БК.

Ст. 7 БК определена компетенция органов государственной власти РФ в области регулирования бюджетных правоотношений. Согласно этой статье в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению Российской Федерации относится установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Что касается органов государственной власти субъектов РФ, то они принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции (ч. 4 ст. 3 БК). Компетенция органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетных правоотношений определена в ст. 8 БК; в области применения мер принуждения, как уже говорилось, - установлена ст. 284.1 БК.
Органы государственной власти субъектов РФ не вправе своими нормативными правовыми актами устанавливать основания и порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

То есть предоставленное руководителям органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместителям право составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафа, вообще лишено смысла, так как это право не получило дальнейшего логического развития в законодательстве. Дело в том, что органы, исполняющие бюджет субъекта РФ и местные бюджеты, не являются органами, уполномоченными рассматривать дела об административных нарушениях в соответствии с КоАП РФ.

Если, например, получателем бюджетных средств субъекта РФ или местного бюджета совершено нарушение бюджетного законодательства, выразившееся в нецелевом использовании бюджетных средств соответствующего бюджета (это - самый распространенный вид нарушения), то органы, исполняющие бюджет субъекта РФ или местный бюджет, выявив это нарушение бюджетного законодательства и составив протокол, являющийся основанием для наложения штрафа, самостоятельно рассмотреть и вынести постановление об административном правонарушении не могут.

Нет соответствующей статьи в КоАП РФ, наделяющей их правом рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14. Не могут они и передать протокол на рассмотрение соответствующим федеральным органам, так как нарушение касается средств бюджета субъекта РФ или средств местного бюджета. КРУ Минфина РФ в субъектах РФ эту категорию дел об административных правонарушениях также не вправе рассматривать и по этим делам выносить постановление, предположим, о назначении административного наказания.

Сложилась ситуация, при которой органы, исполняющие бюджеты субъекта РФ и местные бюджеты, не могут до конца и в полном объеме реализовать процедуру привлечения к ответственности в отношении должностного лица - нарушителя бюджетного законодательства, допустившего нецелевое использование бюджетных средств субъекта РФ или местного бюджета.

Выходит, что органы, исполняющие бюджеты субъекта РФ и местные бюджеты, в рассмотренной ситуации не могут применять к должностным лицам, нарушившим бюджетное законодательство, такое наказание, как административный штраф, а вправе только выносить предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, что, на наш взгляд, является недостаточной мерой ответственности. Выход из сложившейся ситуации возможен только путем внесения изменений в действующее законодательство.

Следует отметить, что в настоящее время возможно достаточно эффективное привлечение к ответственности должностных лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства, но в основном в рамках административного законодательства и только при выявлении нарушений, связанных с неправомерным использованием средств федерального бюджета. Механизм привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства в полном объеме начал действовать только с момента вступления в силу КоАП РФ, и именно в БК наиболее детально была проработана вся процедура привлечения к ответственности.

Выявленная несогласованность Бюджетного кодекса и КоАП РФ по некоторым основополагающим вопросам негативно сказывается на практике применения норм об ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

3.2 Основные направления совершенствования привлечения воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Понимание бюджетных средств как информации о полномочиях участников бюджетного процесса, содержащей цель и наименование ответственного лица, в определенной мере снимает необходимость доказывания вины для многих нарушений бюджетного законодательства. В частности, нет необходимости в доказывании вины при нецелевом использовании бюджетных средств. Сам факт неправомерного распоряжения бюджетными средствами предполагает осознанное действие по изменению назначения бюджетных средств либо неисполнение обязанностей по достижению установленного результата.

В судебной практике достаточно много проблем вызывают процессуальные особенности применения мер принуждения за нецелевое использование бюджетных средств. Остановимся на некоторых из них.

Предметом судебного разбирательства может быть как вопрос о наложении административного штрафа, так и жалоба оштрафованного лица.

Одной из проблем применения мер принуждения за нецелевое использование бюджетных средств является предусмотренная ст. 2.9 КоАП РФ возможность освобождения от административной ответственности лица, совершившего административное правонарушение. Таким основанием является малозначительность совершенного правонарушения. Оценка правонарушения как малозначительного производится судом исходя из конкретных обстоятельств дела. Административным законодательством не установлено исчерпывающих критериев определения правонарушения как малозначительного, в результате чего судебная практика по освобождению от административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств по названному основанию отличается разнообразием.

В одних случаях суды указывают на отсутствие оснований для квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного, ссылаясь на важность средств федерального бюджета, использованных не по целевому назначению. Так, Контрольно-ревизионным управлением Минфина в Алтайском крае в отношении Главного управления исполнения наказаний Минюста России по Алтайскому краю вынесено постановление о назначении административного наказания, которое было обжаловано в арбитражном суде.

Суд установил, что сумма нецелевого использования средств федерального бюджета составила 2362288 руб. При этом суд отметил, что оснований для применения ст. 2.9 КоАП РФ не находит, поскольку указанное правонарушение представляет собой существенную угрозу общественным отношениям в сфере экономической политики страны.

Интересен другой пример неприменения судами ст. 2.9 КоАП РФ к бюджетным правонарушениям. Постановление о назначении административного наказания было вынесено Контрольно-ревизионным управлением (КРУ) Минфина России в Самарской области в отношении войсковой части. Постановление было обжаловано в арбитражный суд. Судом первой инстанции Постановление было отменено на основании ст. 2.9 КоАП РФ. КРУ не согласилось с выводами суда первой инстанции о малозначительности административного правонарушения и подало апелляционную жалобу.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции, указав, что общая сумма виновного нецелевого использования бюджетных средств составила 1334018 руб. Суд апелляционной инстанции счел несостоятельными выводы суда первой инстанции о малозначительности совершенного войсковой частью административного правонарушения и указал, что для должностных лиц, допустивших нецелевое расходование бюджетных средств в размере 1500000 руб., предусмотрена уже уголовная ответственность по ст. 285.1 УК РФ.

Вместе с тем судебная практика имеет и обратные примеры, когда положения ст. 2.9 КоАП РФ применялись к бюджетным правонарушениям. Так, Контрольно-ревизионным управлением Минфина России в Амурской области вынесено постановление о привлечении к административной ответственности начальника УВД, которое было обжаловано в суде общей юрисдикции.

Решением суда первой инстанции на основании ст. 2.9 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении в части переплаты премии на сумму 2460 руб., а также излишнего списания бензина на сумму 2643 руб. отменено и производство по делу прекращено. Судом установлено, что в период ревизии суммы переплаты премии и излишне списанного бензина возвращены виновным лицом в кассу.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, учитывая, что суммы переплаты премии и излишне списанного бензина являются незначительными и в период проведения ревизии возмещены, суд освободил начальника УВД от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения и отменил постановление по делу об административном правонарушении, возбужденное по признакам состава ст. 15.14 КоАП РФ, за малозначительностью содеянного, объявив начальнику УВД устное замечание.

Как видим, суды при квалификации правонарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств принимают во внимание сумму, использованную не в соответствии с предписаниями бюджетных нормативных правовых актов, а также факт возмещения государству причиненного имущественного ущерба.

Иную позицию в отношении возможности применения ст. 2.9 КоАП РФ к бюджетным правонарушениям занимает Росфиннадзор. Мнение названного органа о нецелесообразности освобождения от ответственности за нарушение бюджетного законодательства в связи с малозначительностью изложено в обзоре судебной практики, направленном в марте 2005 г. в территориальные органы Росфиннадзора.

Статья 15.15. Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе

К бюджетным средствам, полученным на возвратной основе, относятся бюджетный кредит, полученный юридическим лицом (в том числе налоговый кредит, отсрочки и рассрочки по уплате налогов, платежей и других обязательств). При этом бюджетный кредит является единственной формой государственного финансирования. К другим формам относятся, например, субсидии. Получатели бюджетного кредита (процентного или беспроцентного) обязаны вернуть бюджетный кредит в установленные сроки. Предоставление бюджетного кредита регулируется нормами гражданского законодательства. Средства в данном случае перечисляются на счет юридического или физического лица, а характер их использования определяется в договорном порядке.

Предоставление кредита может осуществляться за счет средств бюджетов субъектов РФ. В этом случае расходы на предоставление кредита должны быть предусмотрены в бюджете субъекта РФ. Согласно БК РФ санкции за невозврат либо несвоевременный возврат применяются только в отношении руководителя получателя бюджетных средств, в то время как КоАП РФ установлены санкции как в отношении физических, так и в отношении юридических лиц. Помимо административного штрафа, за невозврат бюджетного кредита применяются такие меры ответственности, как:

взыскание в бесспорном порядке самой суммы невозвращенных бюджетных средств;

взыскание установленной соответствующим соглашением о выделении бюджетных средств либо иным правовым основанием их получения платы за использование бюджетных средств.

В связи с этим обстоятельством в процессе военно-финансовой деятельности традиционно осуществляются меры, направленные на формирование у участников финансовой деятельности в Вооруженных Силах позитивных либо негативных установок в интересах повышения эффективности их деятельности в целях финансового обеспечения потребностей обороны. Самое существенное значение для решения указанной задачи имеет совокупность применяемых для правовой охраны военно-бюджетных отношений юридических средств. В связи с изложенным, вопросы ответственности военных организаций и их должностных лиц за нарушения бюджетного законодательства имеют особое теоретическое и практическое значение.

С 1 января 2008 года вступила в силу новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). По сути, это новый Кодекс, поскольку изменения, внесенные Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. 63-ФЗ, настолько существенны, что позволяют утверждать о формировании не столько измененной, сколько кардинально реформированной системы норм, обеспечивающих правовое регулирование бюджетных отношений в современной России.

Речь идет даже не о формальных моментах, хотя в результате внесенных изменений из БК РФ исключено 99 статей, включено новых 57, при этом, например, из главы второй исключены все 22 статьи. Значительно важнее то, что Кодекс претерпел более чем значительные содержательные изменения, которые коснулись принципов бюджетного устройства России, стадий бюджетного процесса, порядка осуществления бюджетных процедур и т. д. В том числе, внесены изменения и в часть четвертую БК РФ Ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ, результаты анализа которых применительно к таким субъектам, как военные организации, и предполагается представить в данной статье.
Анализируя основания и порядок привлечения военных организаций и их должностных лиц к ответственности за нарушения бюджетного законодательства, следует сразу же оговориться о том, что именно БК РФ в основном и регламентируются отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств государства. Согласно ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, а также в процессе исполнения бюджетов и контроля за их исполнением.

Следует отметить, что понятие нарушения бюджетного законодательства, являющегося основанием привлечения к финансовой ответственности, содержится в ст. 281 БК РФ, согласно которой неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

В преамбуле БК РФ утверждается, что в данном нормативно-правовом акте определены основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Далее, в п. 2 ст. 1 БК РФ указано: Настоящий Кодекс устанавливает правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Часть четвертая Кодекса полностью посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Финансово-правовая ответственность по бюджетному законодательству представляет собой определенные законодательными актами неблагоприятные материальные последствия, которые обязан претерпеть нарушитель бюджетного законодательства. Эти последствия выражаются во взыскании либо неполучении соответствующих сумм. Отмечается, что основанием для привлечения к бюджетной ответственности является нарушение бюджетного законодательства (бюджетное правонарушение).

Однако БК РФ не содержит понятия бюджетное правонарушение. Данный термин подменен понятием нарушение бюджетного законодательства, что не является одним и тем же и не позволяет контрольным и правоохранительным органам устанавливать в выявленном противоправном деянии состав правонарушения и, следовательно, привлекать к ответственности на законных основаниях.

Такое решение законодателя, видимо, объясняется тем, что до последнего времени российская правовая система не знала иных видов юридической ответственности, кроме традиционных: гражданской, дисциплинарной, административной и уголовной. Меры ответственности за нарушения норм большинства отраслей законодательства, если только по своей тяжести они не влекли уголовную ответственность, включались в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (далее также - КоАП РФ). Этими же причинами было обусловлено и исключение из текста статей рассматриваемой части БК РФ указаний о конкретном размере штрафов за бюджетные правонарушения. В статьях БК РФ установлены лишь меры государственного принуждения, применяемые за то или иное нарушение бюджетного законодательства, конкретный же размер штрафов, равно как и порядок их применения, должны определяться КоАП РФ.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства выражается не только в применении мер принуждения, предусмотренных БК РФ. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства, содержащего признаки административного правонарушения либо состава преступления, предусматривается соответственно законодательством об административных правонарушениях либо Уголовным кодексом РФ (далее также - УК РФ). Так, нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основаниям их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ (административная ответственность - ст. 15.14 КоАП РФ), изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению (финансово-правовая ответственность - ст. 289 БК РФ), а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные УК РФ (уголовная ответственность - ст. 285.1 УК РФ).

Статья 283 БК РФ устанавливает основания для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Сопоставляя и анализируя ст. 283 БК РФ и нормы Бюджетного кодекса, устанавливающие отдельные виды бюджетных правонарушений, можно констатировать их несовершенство. Так, в единый перечень правонарушений, содержащийся в ст. 283 БК РФ, не включены бюджетные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена статьями 290, 291, 298-302 Кодекса. Соответственно, не являются основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства следующие, имеющие существенное значение для обеспечения законности финансовой деятельности в Вооруженных Силах деяния: осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка (ст. 301 БК РФ); нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо на передачу их в доверительное управление (ст. 302 БК РФ).

Наибольшую сложность при рассмотрении и применении соответствующих видов ответственности вызывают меры административной и бюджетной ответственности. Прежде всего, это связано с тем, что и административная, и бюджетная ответственность представляют собой определенные виды денежных взысканий. Субъектом бюджетной ответственности является только хозяйствующий субъект, допустивший нарушение законодательства. В отличие от административной ответственности меры бюджетной ответственности не могут быть применены одновременно к юридическому и к виновному должностному лицу.

В то же время законодательством предусмотрена возможность наложения на правонарушителя одновременно мер административной и бюджетной ответственности. Например, БК РФ в ряде статей (например, в ст. 289-303) предусматривает возможность наложения административного штрафа. При этом в редакции БК РФ, действовавшей до 1 января 2008 г. указывалось, что этот вид ответственности наступает в соответствии с КоАП РСФСР, что вызывало вполне естественное недоумение.

С внесением Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. 63-ФЗ изменений, вступивших в силу с 1 января 2008 г., ситуация приобрела и вовсе удивительный характер. Дело в том, что в новой редакции санкции статей БК РФ, в которых устанавливаются нарушения бюджетного законодательства и ответственность за их совершение (ст. 289-306 БК РФ), содержат отсылку к Кодексу об административных правонарушениях. Однако в силу внесенных изменений в четырех статьях БК РФ (ст. 289, 290, 291, 301) содержится отсылка к КоАП РФ, а в остальных 14 случаях (ст. 292, 293, 294, 295, 296, 297, 298, 299, 300, 302, 303, 304, 305, 306) законодатель продолжает отсылать к КоАП РСФСР.

Объяснить это можно только тем обстоятельством, что КоАП РФ содержит лишь несколько статей, устанавливающих административную ответственность за правонарушения в бюджетной сфере. Это статьи 15.14, 15.15, 15.16, 15.8 КоАП РФ. Перечисленные статьи дублируются статьями Бюджетного кодекса РФ (ст. 289-291, 304). Кроме этого, статья 19.7 КоАП РФ Непредставление сведений (информации) описывает правонарушения, предусмотренные в ст. 292 Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, и их исполнения и контроля за их исполнением и ст. 294 Несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателя бюджетных средств БК РФ. Оставшиеся виды нарушений бюджетного законодательства, предусмотренные статьями 293, 295-303, 305, 306 БК РФ, не названы в КоАП РФ, хотя данные статьи предусматривают наложение административных штрафов.

Таким образом, напрашивается вывод, что нормы бюджетного законодательства, заложенные в БК РФ, не согласованы с нормами КоАП РФ. Данное несоответствие приводит к тому, что при совершении правонарушений, предусмотренных статьями 293, 295-303, 305, 306 БК РФ, невозможно применить предусмотренную в них меру ответственности - штраф на руководителей военных учреждений.

По нашему мнению, выходом из сложившейся ситуации может стать существенная переработка части четвертой БК РФ, посвященной ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в целях обеспечения прямой реализации ее норм.

Теперь перейдем ко второй части проблемы - к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Традиционно в теории права выделяют пять видов юридической ответственности: уголовную, административную, гражданскую, дисциплинарную и материальную. Гражданская ответственность за правонарушения в бюджетной сфере применяться не может, так как правонарушения носят публичный, а не частноправовой характер. Дисциплинарная ответственность наступает за нарушение трудовой дисциплины, а материальная - в случае причинения работником ущерба предприятию. Поэтому бюджетные правоотношения напрямую не охраняются дисциплинарной и материальной ответственностью. За нарушения бюджетного законодательства может наступать уголовная ответственность, если в правонарушении содержатся признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ.

Как было сказано выше, в определенных случаях за нарушения в бюджетной сфере предусмотрена административная ответственность Кодексом РФ об административных правонарушениях. Следовательно, тот факт, что за нарушения бюджетного законодательства предусмотрена уголовная и административная ответственность, возражений не вызывает.

Говоря об административной ответственности, следует иметь в виду, что ее мерами охраняются не только нормы административного права, но и конституционного, финансового, трудового и других отраслей права. Из этого следует, что за нарушения бюджетного, налогового, земельного, экологического законодательства может наступать административная ответственность. И именно из этого исходят специалисты, не выделяющие финансово - правовую ответственность.

Однако действующее бюджетное законодательство дает нам основания выделять финансовую ответственность в самостоятельный вид юридической ответственности, во-первых, по причине существования бюджетного (финансового) правонарушения, являющегося основанием такой ответственности. Во-вторых, это связано с предусмотренными ст. 282, 289 - 306 Бюджетного кодекса РФ мерами принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.

Согласно статье 282 Бюджетного кодекса РФ к таким мерам относятся:

) блокировка расходов;

) изъятие бюджетных средств;

) приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

) наложение штрафа;

) начисление пеней и иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами.

К иным мерам можно отнести сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст. 290 БК РФ), выплату компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (ст. 293 БК РФ), аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст. 300 БК РФ).

Нетрудно заметить, что названные меры носят различный характер, поэтому их следует систематизировать. Прежде чем предложить свой вариант систематизации, считаем необходимым сделать несколько предварительных пояснений относительно соотношения понятий «меры государственного принуждения», «юридическая ответственность», «наказание», «санкция».

В теории права, а также в отраслевых правовых науках выделяют следующие меры государственного принуждения: меры пресечения, предупредительные меры, правовосстановительные меры и юридическую ответственность. То есть меры государственного принуждения - это более широкое понятие по сравнению с юридической ответственностью. Наказание возможно только в рамках привлечения к юридической ответственности, являясь мерой юридической ответственности. Что касается санкции, то под ней в теории права понимается часть правовой нормы, в которой содержатся последствия выполнения или невыполнения самого правила поведения, а также нормативное определение мер государственного принуждения (но не юридической ответственности). В Бюджетном кодексе РФ не используются термины «санкция», «наказание», а употребляется термин «меры принуждения», что наиболее точно отражает сущность закрепленного в Кодексе.

Можно предложить следующий вариант классификации мер принуждения, применяемых за нарушение бюджетного законодательства РФ.

К пресекательным мерам государственного принуждения относятся:

) блокировка расходов (ст. 231 БК РФ);

) приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

) сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст. 290 БК РФ);

) аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст. 300 БК РФ).

Перечисленные меры являются пресекательными, так как направлены на прекращение, пресечение противоправных действий в бюджетной сфере, предотвращение причинения имущественного вреда общественно - территориальным образованиям. Никаких дополнительных обременений в случае применения этих мер принуждения нарушители бюджетного законодательства не несут.

Правовосстановительными мерами являются:

) изъятие в бесспорном порядке следующих видов бюджетных средств: а) используемых не по целевому назначению; б) подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек; а также процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил (ст. 289 - 291, 296 - 299, 302 - 303 БК РФ);

) пеня (ст. 290, 291, 304, 305 БК РФ, ст. 33 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»);

) выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (ст. 293 БК РФ).

Перечисленные меры направлены на компенсацию, устранение вреда и убытков, причиненных как общественно - территориальным образованиям, так и бюджетополучателям неправомерными действиями в бюджетной сфере. При применении этих мер дополнительные обременения в отношении нарушителей не наступают.

Наиболее спорным является вопрос относительно пеней. Так, иногда в литературе, а также в действующем законодательстве встречается подход, согласно которому пеня - это финансовая санкция, как и штраф, относящаяся к мерам финансово - правовой ответственности. С этим трудно согласиться, так как пеню нельзя рассматривать как наказание, кару. Ее значение - в компенсации потерь, ущерба, причиненного общественно - территориальному образованию правонарушением в области бюджета. Если провести аналогию с Налоговым кодексом РФ, то можно увидеть, что гл. 11 названного Кодекса пеня отнесена к способам обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, но не к мерам ответственности. Такая же позиция отражена в Кодексе РФ об административных правонарушениях, в ст. 3.2 которого пеня не называется в качестве административного наказания. Представляется, что пеню в бюджетном праве следует рассматривать как разновидность правовосстановительных мер государственного принуждения, но не мер юридической ответственности.

Теперь определим сущность штрафа и предупреждения как мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства РФ (на примере ст. 292 БК РФ "Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением", в санкции которой указан штраф, предусмотренный Кодексом РФ об административных правонарушениях, а также предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса). Статьей 19.7 «Непредставление сведений (информации)» Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрено наложение административного штрафа за правонарушение, аналогичное правонарушению, определенному в ст. 292 Бюджетного кодекса РФ. То есть можно сделать вывод о том, что штраф, предусмотренный за правонарушение ст. 292 Бюджетного кодекса РФ, является мерой административной ответственности.

Как уже отмечалось, в Бюджетном кодексе РФ (ст. 282) перечислены меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства, среди которых названы предупреждение и штраф. Если соотнести ст. 282 «Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства» и ст. 289 - 306 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающие ответственность за нарушения в бюджетной сфере, со ст. 3.2 «Виды административных наказаний» Кодекса РФ об административных правонарушениях, то получается, что в ст. 282 Бюджетного кодекса РФ речь идет именно об административном штрафе. Заметим, что во всех статьях Бюджетного кодекса РФ, где наказание определено в виде штрафа, содержится отсылка к Кодексу РФ об административных правонарушениях.

Административный штраф согласно ст. 3.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях является основным административным наказанием, он может налагаться вместе с одним дополнительным административным наказанием, к которым относятся возмездное изъятие или конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства.

Что касается предупреждения, то Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 3.2) выделяет его в качестве административного наказания, причем так же, как и штраф, - основного (ст. 3.3). Но два основных административных наказания не могут быть наложены одновременно. В то же время Бюджетный кодекс РФ предполагает одновременное применение обоих видов наказания - штрафа и предупреждения. Следовательно, штраф - это административное наказание, то есть мера административной ответственности, а предупреждение не является административным наказанием. Тогда как определить правовую природу предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, предусмотренного ст. 292, 294 - 302, 306 Бюджетного кодекса РФ?

Проводя аналогию с действующим законодательством - трудовым и административным, где предупреждение называется в качестве мер ответственности, соответственно, дисциплинарной и административной, - предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса также следует отнести к мерам ответственности, которая будет носить личный характер. Так как предупреждение, предусмотренное Бюджетным кодексом РФ, нельзя отнести к административным, дисциплинарным и другим мерам ответственности, о чем уже было сказано, появляется основание выделять новый вид юридической ответственности - финансово - правовую ответственность.

Таким образом, действующая редакция Бюджетного кодекса РФ дает нам право выделять три вида ответственности за нарушения бюджетного законодательства - уголовную, административную и финансовую. Получается, что за правонарушения, предусмотренные ст. 292, 294 - 302, 306 Бюджетного кодекса РФ, может наступать одновременно два вида ответственности: административная в виде штрафа и финансовая в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Следовательно, такие правонарушения являются сложными - административно - финансовыми.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.

Во-первых, в бюджетном законодательстве РФ имеются основания для разграничения понятий «нарушения бюджетного законодательства» и «бюджетные правонарушения», выделения бюджетного (финансового) правонарушения, а также сложного - административно - финансового правонарушения, в связи с чем представляется необходимым дать законодательное определение бюджетного правонарушения и определить все его признаки.

Во-вторых, бюджетное правонарушение является основанием финансовой (бюджетной) ответственности. Одновременно финансовую (бюджетную) ответственность можно рассматривать как признак бюджетного правонарушения.

В-третьих, следует отличать финансовую (бюджетную) ответственность от ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства будет наступать или уголовная, или административная и (или) финансовая, тогда как финансовая ответственность наступает только за бюджетные (финансовые) правонарушения или сложные административно - финансовые правонарушения, но в этом случае - вместе с административной ответственностью. В то же время следует обратить внимание на следующий факт: если Бюджетный кодекс РФ будет отредактирован надлежащим образом и приведен в соответствие с Кодексом РФ об административных правонарушениях, то формальные основания для выделения бюджетных правонарушений и, соответственно, финансовой (бюджетной) ответственности могут отпасть.

В заключение хотелось бы обратить внимание еще на предметный подход к ответственности в целом и ее закреплению в законодательстве. Согласно такому подходу все нарушения бюджетного законодательства следует закреплять в источниках бюджетного права (Бюджетном кодексе), все налоговые правонарушения - в источниках налогового права (Налоговом кодексе) и т.д. Например, в США уголовная ответственность за налоговые преступления в федеральном законодательстве предусмотрена не Уголовным кодексом, а Кодексом внутренних государственных доходов. Такой подход, на наш взгляд, является более удобным для целей осуществления правоприменительной деятельности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного исследования были сделаны следующие выводы.

ИТОГИ:

В результате несогласованности статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Бюджетного кодекса Российской Федерации сложилась ситуация, при которой органы, исполняющие бюджеты субъекта РФ и местные бюджеты, не могут до конца и в полном объеме реализовать процедуру привлечения к ответственности в отношении должностного лица - нарушителя бюджетного законодательства, допустившего нецелевое использование бюджетных средств субъекта РФ или местного бюджета.

Таким образом, органы, исполняющие бюджеты субъекта РФ и местные бюджеты, не могут применять к должностным лицам, нарушившим бюджетное законодательство, такое наказание, как административный штраф, а вправе только выносить предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, что, на наш взгляд, является недостаточной мерой ответственности. Выход из сложившейся ситуации возможен только путем внесения изменений в действующее законодательство.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные правовые акты:

. Конституция Российской Федерации и государственная символика. - М.: ООО «Рид Групп», 2012. - 64 с.

2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (в ред. от 08.12.2011 N 422-ФЗ)

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации БК РФ / Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 29.11.2010) (c изм., внес. ФЗ от 29.11.2010 N 313-ФЗ, вст. в силу с 01.01.2011 г., за искл. изм., внес. в п.1 ст.58, вст. в силу с 01.01.2012 г.). - Электронный ресурс. - www.consultant.ru <#"793059.files/image001.gif">

Приложение 3

Участники бюджетного процесса

Приложение 4

Меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства

Выявление порядка привлечения воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Выявление порядка привлечения воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Похожие работы на - Выявление порядка привлечения воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства