Особенности использования программно-целевого подхода при составлении бюджета России
Особенности
использования программно-целевого подхода при составлении бюджета России
Основной понятийный
аппарат программно-целевого планирования включает следующие элементы:
программно-целевой подход, программно-целевое планирование, бюджетное
ассигнование, комплексная целевая программа, программно-целевой метод.
Программно-целевой
подход - это наиболее общее понятие, характеризующее применение отдельных
элементов программно-целевого планирования в практике принятия плановых решений
по экономическому и социальному развитию объекта управления (особенно на
начальных этапах разработки планов при формировании целей и определении
основных путей их достижения). В частности, программно-целевой подход может
быть использован не только при разработке комплексных целевых программ, но и в
бизнес-планировании, долгосрочных и среднесрочных планах.
Программно-целевое
планирование - это метод управления экономическим и социальным развитием страны
(региона, отрасли, комплекса предприятий) с помощью разработки и осуществления
специфических плановых документов - комплексных целевых программ.
Программно-целевое планирование построено по логической схеме: «цели - пути их
достижения - способы (инструменты) достижения цели - средства, необходимые для
достижения цели». При этом цели в отличие от внутрифирменного планирования
формируются для решения важной проблемы и носят более конкретный характер.
Бюджетные
ассигнования - бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью
получателю или распорядителю бюджетных средств. Ассигнования из бюджета
выдаются на безвозвратной основе, что означает предоставление средств без
условия их обязательного возврата в государственный бюджет.
Экономическая
сущность расходов бюджета проявляется во множестве видов расходов. Каждый вид
расходов обладает качественной и количественной характеристикой. При этом
качественная характеристика, отражая экономическую природу явления, позволяет
установить назначение бюджетных расходов, количественная - их величину.
Структура бюджетных расходов ежегодно устанавливается непосредственно в
бюджетном плане и зависит от экономической ситуации и общественных приоритетах.
Многообразие
конкретных видов бюджетных расходов обусловлено целым рядом факторов: природой
и функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны,
разветвленностью связей бюджета с народным хозяйством,
административно-территориальным устройством государства, формами предоставления
бюджетных средств и т.п. Сочетание этих факторов порождает ту или иную систему
расходов бюджета любого государства на определенном этапе
социально-экономического развития.
Расходы делятся на
следующие блоки:
. государственное
и муниципальное управление;
. национальная
оборона;
. правоохранительная
деятельность и обеспечение безопасности;
. осуществление
международной деятельности;
. поддержка
отраслей сферы материального производства;
. фундаментальные
исследования и содействие научно-техническому прогрессу;
. содержание
учреждений социальной сферы и социальная защита населения;
. охрана
окружающей природной среды и природных ресурсов;
. обслуживание
и погашение государственного долга и долговых обязательств территориальных
органов власти.
Комплексная целевая
программа (КЦП, программа) представляет собой директивный и адресный документ,
увязывающий по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс
социально-экономических, производственных, научно-исследовательских,
организационно-хозяйственных и других заданий и мероприятий, направленных на
решение наиболее важной и насущной проблемы эффективными путями в установленные
сроки. В зависимости от сложности задач, финансовых и
организационно-технических возможностей программы принимаются на срок от 2 до
5-8 лет. Как правило, на 3-5 лет.
Рис. 1.
Классификация целевых программ
Отличительными
особенностями целевой программы как планового документа являются следующие:
) программа решает
наиболее важную, приоритетную проблему, которая четко очерчена и локализована;
) цели, задачи и
мероприятия программы конкретизированы под программную проблему, обеспечивая ее
решение в необходимые, установленные сроки;
3) мероприятия и выделенные для их
реализации ресурсы носят адресный характер, что повышает подконтрольность и
ответственность за реализацию мероприятий и целевое использование средств и
ресурсов;
) программа обеспечивается ресурсами
в приоритетном порядке, в полном объеме и в установленные сроки как по
количеству, так и по качеству;
) программы в основном носят
межотраслевой, межрегиональный характер и не привязаны к возможностям развития
конкретных предприятий и их объединений;
Программно-целевой
метод определяет приемы и способы разработки программ и отражает
последовательность принятия программных решений во времени и пространстве.
По сравнению с
другими методами программно-целевой метод (ПЦМ) является относительно новым.
Широкое распространение он получил только в последние годы, хотя был известен
давно. ПЦМ тесно связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими
методами и предполагает разработку плана начиная с оценки конечных потребностей
исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении
эффективных путей и средств их достижения и ресурсного обеспечения. С помощью
этого метода реализуется принцип приоритетности планирования.
Сущность ПЦМ заключается
в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического
развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные
сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом эффективного их
использования.
Целевые программы в
России
Институт целевых
программ существовал в Российской Федерации и при затратном финансовом
планировании. Он был урегулирован в бюджетном законодательстве, однако
применение данного инструмента было недостаточно хорошо для требуемого при внедрении
методов бюджетирования, ориентированного на результат уровня.
Наиболее интенсивно
программно-целевое планирование используется в России с 2000 года для решения
социально-экономических проблем, связанных с качеством жизни, демографией,
приоритетным развитием наукоемких отраслей, а также отраслей сферы услуг
(туризма, культуры, гостиничного хозяйства и т.д.).
В 2014 году
планируется реализация 52 федеральных целевых программ, 5 из которых новые.
«Устойчивое
развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года»;
«Исследования и
разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического
комплекса России на 2014-2020 годы»;
«Развитие
мелиорации сельскохозяйственных земель России на 2014-2020 годы»;
«Научные и
научно-педагогические кадры инновационной России» на 2014-2020 годы;
«Развитие единой
государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости
(2014-2019 годы)».
В 2015-2016 годах
планируется реализация 51 и 34 федеральных целевых программ соответственно, из
которых в 2016 году 2 новых
Федеральная
космическая программа России на 2016-2025 годы;
Федеральная целевая
программа «Жилище» на 2016-2020 годы.
Кроме того,
зарезервированы средства на федеральную целевую программу «Экономическое и
социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» с
учетом ее продления до 2018 года.
В Концепции
реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, утвержденной
Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249 было предусмотрено усиление
роли целевых программ. Концепция содержит следующие общие требования к
бюджетным целевым программам:
. четкая
формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной
политики, полномочиям и сферам ответственности органов исполнительной власти;
. описание
поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы;
. наличие
системы показателей для измерения результатов реализации программы и целевых
значений каждого из таких показателей;
. обоснование
потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки
внешних условий и рисков реализации программы;
. определение
системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и
ответственности.
На основе
вышеперечисленных требований составляется паспорт для каждой целевой программы.
Чтобы лучше понять значение и
содержание паспорта рассмотрим наглядный пример.
Основные
направления бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов
Функциональная
структура расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2013 и
плановых 2014-2016 годах не претерпит существенных изменений (таблица 1).
планирование бюджет
политика
Таблица 1. Расходы
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по разделам классификации
расходов бюджетов
Показатель
|
2013 год
|
2014 год
|
2015 год
|
2016 год
|
|
млрд. руб
|
% к итогу
|
млрд. руб
|
% к итогу
|
млрд. руб
|
% к итогу
|
млрд. руб
|
% к итогу
|
Расходы всего
|
24 992,4
|
100
|
100
|
29 046,0
|
100
|
31 857,2
|
100
|
В том числе:
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Общегосударственные
вопросы
|
1 404,0
|
5,6
|
1 475,1
|
5,6
|
1 533,4
|
5,3
|
1 574,6
|
4,9
|
Национальная оборона
|
2 099,6
|
8,4
|
2 528,2
|
9,6
|
3 116,0
|
10,7
|
3 447,4
|
10,8
|
Национальная
безопасность и правоохранительная деятельность
|
2 145,8
|
8,6
|
2 208,4
|
8,3
|
2 311,7
|
8,0
|
2 299,7
|
7,2
|
Национальная экономика
|
3 139,2
|
12,6
|
3 335,3
|
12,6
|
3 534,5
|
12,2
|
3 839,9
|
12,1
|
Жилищно-коммунальное
хозяйство
|
1 130,2
|
4,5
|
1 247,4
|
4,7
|
1 309,4
|
4,5
|
1 405,8
|
4,4
|
Охрана окружающей
среды
|
45,7
|
0,2
|
51,6
|
0,2
|
53,4
|
0,2
|
54,8
|
0,2
|
Образование
|
2 870,5
|
11,5
|
3 008,7
|
11,4
|
3 313,2
|
11,4
|
3 648,6
|
11,5
|
Культура и
кинематография
|
1,5
|
392,3
|
1,5
|
435,3
|
1,5
|
477,8
|
1,5
|
Здравоохранение
|
2 455,0
|
9,8
|
2 600,7
|
9,8
|
2 780,0
|
9,6
|
3 066,9
|
9,6
|
Социальная политика
|
8 542,8
|
34,2
|
8 700,8
|
32,9
|
9 296,1
|
32,0
|
10 119,7
|
31,8
|
Физическая культура и
спорт
|
192,3
|
0,8
|
218,8
|
0,8
|
244,6
|
0,8
|
272,2
|
0,9
|
Средства массовой
информации
|
112,2
|
0,4
|
104,2
|
0,4
|
95,6
|
0,3
|
93,0
|
0,3
|
Обслуживание
государственного и муниципального долга
|
484,2
|
1,9
|
549,3
|
2,1
|
591,8
|
2,0
|
656,9
|
2,1
|
Более 1/3 бюджетных
расходов будет направляться на цели социальной политики. Вместе с
расходами на образование, здравоохранение, культуру, физическую культуру и
спорт доля расходов, направленных на социальную защиту граждан и оказание
социально-значимых услуг, составляет более 55% суммарных расходов бюджетной
системы Российской Федерации.
Второе место по
объему расходов после раздела «Социальная политика» занимает раздел «Национальная
экономика», включающий в том числе расходы на развитие инфраструктуры,
поддержку экономического роста и диверсификации структуры экономики.
Необходимость
решения задач по модернизации Вооруженных Сил и укреплению обороноспособности
страны обусловливает рост доли раздела «Национальная оборона».
Заключение
В данном докладе была представлена
информация об особенностях использования программно-целевого подхода при
составлении бюджета РФ. Мы убедились, что это целая система документов,
докладов, реестров, отчетов, требующая грамотных вычислений и построений.
Однако, переход к
программному бюджету позволяет сосредоточиться на достижении целей и задач
социально-экономического развития, обеспечить связь объемов финансирования с
достигнутыми результатами, повысить эффективность бюджетных расходов и создать
прозрачную и понятную систему представления бюджета.
Если говорить
конкретнее, то использование программно-целевых принципов в бюджетном процессе
определяет подходы к решению задач:
. распределение
бюджетных ресурсов по стратегическим целям;
. предоставление
услуг, на которые население реально предъявляет спрос;
. контроль
за издержками на бюджетные услуги путем выбора наиболее экономичного способа их
предоставления;
4. сравнение
расходных программ и выбор наиболее экономичных из них по результатам оценки
эффективности и результативности расходов;
5. повышение
прозрачности и обоснованности бюджетных расходов;
6. определение
положительного общественного эффекта от услуги, а не только стоимости ее
предоставления;
7. смещение
акцента с внешнего контроля за целевым расходованием средств на повышение
внутренней ответственности и внутреннего контроля за эффективностью расходов;
8. учет
последствий принимаемых расходных решений.
Список
литературы
1. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от
29.06.2012 «О бюджетной политике в 2013-2015 годах».
2. Основные направления
бюджетной политики: [Электронный ресурс] // Общероссийская сеть распространения
правовой информации. - 2014, - Загл. с экрана. http://www.consultant.ru/
4. Федеральные целевые
программы: [Электронный ресурс] // Министерство финансов РФ:
информационно-аналитический раздел. - 2013, - Загл. с экрана. -
http://info.minfin.ru/