Исследование повышения эффективности кадрового обеспечения муниципальной службы

Исследование повышения эффективности кадрового обеспечения муниципальной службы

Введение

Успешность государственного управления во многом зависит от эффективности работы органов местного самоуправления, которые самостоятельно решают вопросы местного значения с целью удовлетворения жизненных потребностей населения муниципальных образований.

Кадровое обеспечение государственной гражданской и муниципальной службы является одним из важных факторов, оказывающих влияние на уровень и динамику основных социально-экономических показателей и показателей инновационной деятельности страны.

В настоящее время система государственного и муниципального управления не в полном объеме соответствует стоящим перед государством задачам, недостаточно эффективно выполняет возложенные на нее функции.

Практика проведения административной реформы показала, что задачи, реализуемые в ряде муниципальных образований России в соответствии с Указом Президента РФ от 28 апреля 2008г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» не всегда приводили к ожидаемым результатам[]. Развитие муниципальных образований в современных условиях выдвигает новые требования к деятельности органов местного самоуправления, поскольку усложняются их задачи, расширяются функции, меняются и усиливаются полномочия по решению проблем местного значения. Все это обусловливает необходимость их соответствия новым требованиям повышения эффективности функционирования муниципальных образований. Результаты проводимых в настоящее время социально-экономических реформ во многом зависят от кадрового состава органов местного самоуправления.

В данных условиях специальное исследование кадрового обеспечения муниципальной службы, поиск путей его совершенствования представляются важными и особенно актуальными.

Недостаточная разработанность проблем эффективности формирования кадрового потенциала органов местного самоуправления в современных условиях развития муниципальных образований послужили основанием для проведения данного исследования.

Степень теоретической разработанности данной проблемы определяется работами таких известных российских и зарубежных ученых, как: Е.Д. Катульский, А.Я. Кибанов, А.А. Разумов, А.И. Самоукин, П. Штомпка, Р.А. Яковлев, рассматривавших общие вопросы трудовых отношений, на которых базируется функционирование органов местного самоуправления. Специальным вопросам формирования и развития кадрового потенциала органов местного самоуправления посвящены работы таких ученых, как: С.Г. Заборовская, В.Н. Парахина, О.Л. Савранская, Г.М. Шамарова, А.Н. Широков.

Цель дипломного исследования - исследование повышения эффективности кадрового обеспечения муниципальной службы, возможностей его научно-методического и практического обеспечения развития.

Задачи исследования:

.Уточнить сущность и раскрыть содержание понятия «кадровое обеспечение органа местного самоуправления».

.Выявить и проанализировать причины, снижающие эффективность формирования кадрового корпуса органов местного самоуправления.

.Подготовить рекомендации по внедрению технологий кадровой работы, как важного фактора повышения эффективности формирования кадрового потенциала органов местного самоуправления.

Объект исследования - кадровый корпус органов местного самоуправления в современных условиях развития системы муниципального образования.

Предмет исследования - факторы, методы, технологии кадрового обеспечения органов местного самоуправления в современных условиях развития муниципальных образований.

Дипломное исследование проводилось на основе комплексного и системного подходов с применением методов сравнительного и статистического анализа, методов аналогий и экспертных оценок, социологических методов и других методов сбора, обработки, обобщения и анализа информации.

Информационной базой проведенного исследования послужили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации; нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные нормативные акты органов местного самоуправления; материалы Федеральной службы государственной статистики, научно-практических конференций; результаты социологических опросов муниципальных служащих и населения муниципальных образований, в том числе - проведенного автором в 2013 году по вопросам оценки удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления в муниципальных образованиях Суджанского района Курской области.

Дипломная работа состоит из введения, 3 глав, 7 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Глава 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К КАДРОВОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1     Обоснование роли и значения кадрового состава муниципальной службы в достижении целей кадровой политики

В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года заострено внимание на том, что «мы должны поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни»[23, с.89].

Кадры муниципального управления - это совокупность работников, профессионально выполняющих функции муниципального управления или способствующих их осуществлению, а также обеспечивающих управление муниципальным хозяйством[27,с.65]. Государственная кадровая политика (ГКП) заключается в определении стратегии работы с кадрами на общемуниципальном уровне, целью которой является формирование, развитие и рациональное использование трудовых ресурсов страны.

В государственной кадровой политике Российской Федерации выражается позиция и роль государства по отношению к важнейшему национальному состоянию - профессиональному потенциалу человека, стратегия профессионального развития граждан, формирование эффективных правовых, экономических, организационных механизмов востребованности человеческих ресурсов, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Кадровая политика в административной ветви власти реализуется тремя основными путями:

формирование кадрового состава профессиональных государственных служащих, обладающих необходимыми качествами государственного и общественного служения;

управление персоналом гражданской службы и применение современных кадровых механизмов и технологий;

повышение роли и ответственности кадровых служб государственных органов [17].

Задачи, основные принципы и приоритетные направления ГКП в системе гражданской службы в определенной мере зафиксированы нормативно: в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (гл. 4); в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (гл. 2); в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (гл. 13)[2,3,4]. Наряду с этим задачи, принципы и приоритеты ГКП в системе государственного управления обозначены в ежегодных посланиях, указах и выступлениях Президента РФ и премьер-министра РФ.

Понятие «кадровое обеспечение» используется в двух значениях. В первом значении под кадровым обеспечением муниципальной службы мы понимаем систему мер по выявлению, отбору, подготовке, повышению квалификации, переподготовке кадров и созданию кадрового резерва работников, занятых в данной сфере, осуществляемой в рамках и на основе государственной кадровой политики, реализации ее целей, приоритетов, принципов[23, с.91]. Во втором значении данным понятием определяют все кадры специалистов, профессионально занятых в муниципальной службе. Во втором своем значении данное понятие наиболее близко понятию «кадровый потенциал»[49,с.12].

Понятие «кадровый потенциал» органа местного самоуправления отражает ресурсный аспект социально-экономического развития муниципального образования [49, с. 11].

Понятие «кадровый потенциал муниципальной службы» С.Г. Заборовская определяет как со совокупность всех имеющихся, реализуемых и развивающихся в ходе профессиональной деятельности гражданских, нравственных и профессиональных качеств, способностей, умений и возможностей кадров муниципальной службы, а также их скрытых личностных резервов, которые могут быть реализованы при возникновении потребности в них для достижения текущих и перспективных целей в интересах местного сообщества [31, с.306].

Приведенные определения раскрывают разные стороны рассматриваемых явлений. Вместе с тем они не в полной мере учитывают особенности новых методов формирования кадрового потенциала органов местного самоуправления в современных условиях развития муниципальных образований, когда важнейшей составляющей становятся не только совокупность всех имеющихся, реализуемых и развивающихся в ходе профессиональной деятельности гражданских, нравственных и профессиональных качеств, способностей, умений и возможностей кадров муниципальной службы, но и показатели, характеризующие уровень доверия населения муниципального образования к муниципальным служащим, исходя из показателей результатов их профессиональной служебной деятельности.

Управление кадровым обеспечением муниципальной службы определяется как целенаправленная, системно организованная и технологически обоснованная деятельность субъектов муниципального управления по совершенствованию кадрового потенциала.

Кадровое обеспечение является элементом государственной кадровой политики, поэтому характер возникающих в муниципальных органах проблем обуславливается общими тенденциями развития системы государственного и муниципального управления. Роль кадровой политики заключается в том, что она является тем фундаментом, на реализации норм и положений которого ведется кадровое обеспечение муниципальных органов. Так как основная работа по управлению общественными процессами ведется исполнительными органами власти, то их кадровое обеспечение является важным направлением деятельности государства, региона и муниципалитета в современных условиях.

Именно кадровая политика дает возможность четко определить цели кадрового обеспечения, разъяснить соответствующие стандарты подбора и развития персонала, проводить единую линию в кадровой сфере, раскрыть основные средства и методы достижения поставленных целей. По нашему мнению, многие просчеты в муниципальной политике объясняются, в первую очередь, недостаточной оптимальностью кадрового состава осуществляющих ее структур. Таким образом, государственная кадровая политика муниципального управления заключается в обеспечение высокого профессионального уровня кадров для повышения эффективности муниципального управления.

«Кадровый потенциал органа местного самоуправления» рассматривается выше как совокупность возможностей его кадрового состава, формируемых на основе профессиональных компетенций по достижению целей муниципального образования. Содержание компетенций муниципальных должностей и уровень компетентности муниципальных служащих зависит от законодательного закрепления статуса муниципального образования, структуры его экономики, территориального их расположения; требований к оперативности и качеству принятия муниципальных решений по удовлетворению потребностей населения муниципальных образований; проводимой социальной и бюджетной политики.

.2 Особенности формирования и развития кадрового потенциала органов местного самоуправления

В настоящее время наиболее распространенными кадровыми технологиями оценки персонала муниципальной службы в соответствии с действующим законодательством являются: конкурс, аттестация, квалификационный экзамен. Данные формы организации проведения оценки уровня компетентности и показателей результативной деятельности муниципальных служащих следует отнести к внутрисистемным, то есть реализуемым в рамках системы муниципальной службы.

Вместе с тем за период с 2003 по 2013 год значительно возрос объем деятельности органов местного самоуправления в связи с передачей им полномочий с федерального уровня государственного управления и с уровня субъектов Российской Федерации (Таблица 1).

Таблица 1

Изменение количества полномочий органов местного самоуправления с 2003 по 2013 годы

То есть полномочия муниципальных районов и поселений расширены почти в 2 раза, в то время как уровень подготовки муниципальных служащих этого уровня заметно ниже, чем в городах.

Важнейшим статистическим показателем кадрового обеспечения государственных органов и органов местного самоуправления является среднегодовая численность их работников, которая в 2013 году в РФ по сравнению с 2012 годом увеличилась на 38,3% и составила 1 млн. 587,9 тыс. человек, в том числе в органах: законодательной власти - 31,6 тыс. чел., исполнительной власти - 1 млн. 321,7 тыс. чел., судебной власти и прокуратуры - 217,2 тыс. чел., других государственных органах - 15,3 тыс. человек. Ежегодно в среднем за период с 2000 по 2013гг. среднегодовая численность работников в органах законодательной власти увеличивалась на 6,4%, органах исполнительной власти - на 2,2%, органах судебной власти и прокуратуры - на 5,7%.

Таблица 2

Показатели, характеризующие распределение работников, замещавших государственные и муниципальные должности и должности гражданской и муниципальной службы, по стажу, на 1 октября 2012 года

Изменения в структуре за 2000-2013гг. коснулись в наибольшей степени доли работников органов исполнительной власти (снижение составило 5,36 %) и органов судебной власти и прокуратуры (увеличение доли составило 3,94 %).

В системе статистических показателей кадрового потенциала государственных органов и органов местного самоуправления особое значение уделено изучению квалификационной составляющей, которая включает уровень профессионального образования и стаж государственной гражданской и муниципальной службы.

Высокий уровень образования работников государственной гражданской и муниципальной службы подтверждается тем, что на 1 октября 2012 года 87,93% имели высшее профессиональное образование и 10,55% - среднее профессиональное. Доля лиц, не имеющих высшего или среднего профессионального образования составила 1,52%.

Из числа лиц с высшим образованием, имеющих ученую степень, наибольшая доля наблюдалась среди работников, замещавших государственные должности и должности федеральной гражданской службы на федеральном уровне (9,8%), наименьшая - среди работников, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы (0,7%).

В результате анализа распределения численности работников государственных органов и органов местного самоуправления по федеральным округам можно сделать вывод, что в 2013 году наибольшая численность работников государственных органов и органов местного самоуправления была сосредоточена в Центральном и Приволжском федеральных округах и составила соответственно 362,2 тыс. чел. и 297,0 тыс.чел. или 23,0% и 18,9% от общей численности.

В Северо-Кавказском и Дальневосточном федеральных округах численность работников государственных органов и органов местного самоуправления составила 93,5 тыс. чел. и 99,3 тыс. чел. или 5,9% и 6,3% от общей численности соответственно, однако, если рассматривать численность работников государственных органов и органов местного самоуправления на 10000 человек постоянного населения (норма управляемости), то выводы будут по большинству федеральных округов противоположными.

Для того чтобы выполнить программу развития России до 2020 г. и подняться на новый уровень управления, предстоит внедрить сложные инновации в организацию местного самоуправления.

При анализе кадрового обеспечения муниципального управления можно сделать следующие выводы.

Несмотря на глобальный характер преобразований российского местного самоуправления, ключевую роль в реформировании, тем не менее, играет персонал муниципального управления.

Органами государственного управления разработаны критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления, внедряются инновационные механизмы для обеспечения прозрачности власти и социального контроля за деятельностью органов местного самоуправления, разрабатывается механизм управленческого контроля мониторинга эффективности работы муниципалитета. Однако совершенствование механизмов муниципального управления, в том числе кадрового обеспечения МСУ не решает пока проблем кадровой политики в сфере муниципальной службы. Муниципальный служащий как лицо, представляющее местную власть, должен удовлетворять целому ряду критериев, обусловленных объективными причинами повышения значимости местного самоуправления в жизни российского общества.

Среди множества требований можно выделить несколько, имеющих первостепенное значение и обеспечивающих эффективность работы муниципальных органов.

Во-первых, муниципальный служащий должен иметь высшее образование. Во-вторых, высшее образование должно эффективно дополняться навыками муниципального управления. В-третьих, муниципальный служащий должен обладать высокой степенью профессиональной ответственности. В связи с этим, крайне важно уделять особое внимание процессу приема на муниципальную службу. В этом большую роль могли бы сыграть механизмы кадрового маркетинга (работа с рынком рабочей силы), где существуют методы отбора персонала не только по профессиональным, но и по личностным качествам. С данным аспектом неразрывно связана необходимость искоренения возможности появления коррумпированного муниципального служащего. В-четвертых, необходимо повышать престиж и привлекательность муниципальной службы для молодых специалистов, что обеспечит не только приток новых сил, но и избавит органы местного самоуправления от нестабильности. Повышение привлекательности данного вида деятельности связано с социальным, в том числе материальным обеспечением муниципальных служащих.

То есть один из источников пополнения кадрового потенциала, формирования нового поколения управленческих кадров - это кадровый резерв, в подходах к формированию которого используются новые требования к уровню и содержанию профессионализма, компетентности, личностным качествам, практическим навыкам и умениям.

1.3 Комплексный анализ причин, снижающих эффективность кадрового обеспечения органов местного самоуправления

Недоверие общества к чиновникам родилось не сегодня, а традиционно сопровождает всю историю государства российского. «Чиновничество или бюрократия, - отмечал исследователь российской государственности Е.П. Карнович, - нигде в своей массе не пользовались особым расположением населения, на них смотрят как на какую-то недружелюбную по отношению к народу силу»[36,с.4].

Несмотря на традиционную непопулярность образа чиновника, чиновничья служба еще в дореволюционной России всегда оставалась привилегированным профессиональным занятием, поскольку давала обширные преимущества - стабильные оклады, премии и пенсии, чины и ордена, после достижения определенного ранга - дворянство. Карьера чиновника предполагала возможность вхождения в привилегированные группы и даже в правящий класс в виде почетного гражданства, личного и потомственного дворянства. Бюрократия носила характер открытой системы при пополнении ее низшего и среднего слоя и почти кастово-замкнутой - у высшего слоя.

Анкетные опросы дореволюционного чиновничества показали, что важным фактором карьерного роста российского чиновника оказывался протекционизм. У чиновника без протекции была только одна дорога - «лямка, лямка без конца» и невольное отвращение к работе, не приносящей нравственного и материального удовлетворения. Таким образом, протежируемые чиновники часто просто имитировали служебную деятельность, а компетентные чиновники, проигрывающие в конкуренции из-за отсутствия патронажа, теряли к ней интерес. В итоге страдала служба.

Важным фактором профессионализации российского государственного аппарата в XIX веке явилось формирование «административного права» чиновничества. На основании «Устава о службе гражданской» (третий том «Свода законов Российской империи»), принятого в 1857 году, были расписаны все служебные обязанности чиновников, порядок поступления на службу и увольнения с нее, производство в чины, награды, пенсии, мундиры и некоторые привилегии этой профессии. Но были в этом «Уставе» и серьезные изъяны. «Третий пункт» заставлял чиновников видеть в лице собственного начальства власть, стоящую как бы выше закона, и принуждал к боязливому повиновению всем, даже иногда незаконным предписаниям его. [36,c.41]

Что же способствует карьерному росту государственных и муниципальных служащих? Уральской академией государственной службы в 2009-2010 г. под руководством Чевтаевой Н. Г. был осуществлен научно-исследовательский проект «Фактор социально-профессиональной корпоративности чиновничества как ресурс повышения эффективности системы государственного и муниципального управления». В соответствии с квотной стратифицированной выборкой (параметры выборки основывались на следующих признаках: пол, возраст, уровень власти, регион) было опрошено 1200 респондентов различных категорий государственных и муниципальных служащих Уральского федерального округа. Среди факторов карьерного роста лидирующие позиции в ответах респондентов занимают: наличие профессионального опыта, стажа работы в данной организации (53,2 %), хорошие отношения с руководством, его поддержка. (49,9 %). Следующим по значимости идет фактор профессионализма: «стремления повышать свой профессионализм» (41,1 %), умение подать себя как хорошего работника (35%) [50,c.11].

Заметим, что факторы профессионализма и лояльности к руководству идут «рука об руку», как взаимодополняющие в карьерном продвижении. Обратим внимание, что от умения чиновника «своевременно реагировать на запросы населения» его карьера мало зависит. Только 9,3 % респондентов назвали этот фактор в числе значимых для карьерного продвижения. С целью определения основных параметров привлекательности профессиональной деятельности в органах власти респондентам был предложен вопрос: «Что Вы цените в своей работе?» Фактор стабильности заработка и социальной защищенности оказывается доминирующей в шкале интересов чиновничества - почти 70 % респондентов отдали ему предпочтение. Следующим с большим отрывом идет группа факторов, степень значимости которых для респондентов примерно равна (около 30 % каждого фактора): возможность продвижения по службе, комфортные условия труда, социальная значимость, престижность работы, «возможность общения с людьми своего круга».

Любопытная картина обнаружилась, после проведения корреляции ответов на данный вопрос, в зависимости от возраста респондентов. Стремление приобрести социальный капитал, установить полезные социальные связи, способствующие карьерному росту, активно выражено в возрастной категории «до 30 лет», тогда как более зрелая возрастная категория чиновников (40-49 лет), накопившая социальный капитал, может инвестировать его в значимый управленческий ресурс, отмечая факторы приближенности к власти и престижность работы в числе приоритетных.

Результаты ответов респондентов на вопрос «Насколько Ваше общественное положение помогает Вам решать жизненные проблемы» позволяют сделать вывод, что сама по себе принадлежность к социально-профессиональной группе чиновничества, по оценкам большинства (76 %) респондентов, помогает им решать различные жизненные проблемы. Другим фактором, свидетельствующим о положительном отношении чиновничества к участию в конкретной совместной деятельности, можно считать степень их правовой защищенности по сравнению с работниками других сфер.

Таблица 3

Зависимость привлекательных для чиновника сторон их профессиональной деятельности от возраста

Несмотря на общее признание преимуществ правовой защищенности своей профессиональной принадлежности, по сравнению с работниками других сфер, большую тревогу высказали два полюса управленческой иерархии: самые верхние и нижние. Видимо, степень зависимости этих этажей управленческой иерархии от внеправовых механизмов воздействия оказалась наибольшей.

Важным фактором профессиональной деятельности, карьеры чиновника является строгое соблюдение правил и норм, требований, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим. Всегда ли это становится основой повседневной практики? Рассмотрим лишь один аспект. Сегодня в правилах, регламентирующих деятельность государственных служащих, появилось понятие «конфликт интересов» и модель поведения государственного служащего, четко предписывающая ему способ разрешения этой ситуации конфликта интересов. Желая понять, насколько данная формализованная норма стала основой повседневного служебного поведения чиновников, респондентам задали вопрос: «Считаете ли Вы нужным сообщать своему начальству о служебных нарушениях и проступках своего коллеги?». Результаты ответов респондентов оказались в духе традиций российской ментальности.

Можно констатировать, что профессиональное сообщество чиновников предпочтение отдает сложившимся горизонтальным социальным связям, проявляя сильнейшую корпоративность на внутриорганизационном уровне. Приведенный анализ традиций, умонастроений и предпочтений российского чиновничества лишний раз доказывает, что пока остаются не проясненными механизмы внутри «цеха» чиновников, внедрение инноваций в системе государственного, муниципального управления будут приводить к самым непредсказуемым последствиям. Жизненная и социально-профессиональная позиция чиновничества оказывается тем серьезным ресурсом, без учета которого сложно рассчитывать на эффективность функционирования административного аппарата, на оптимизацию его деятельности в соответствии с ожиданиями и предпочтениями современного российского общества.[21,с.10-32]

Таким образом, можно сформулировать причины, снижающие эффективность формирования кадрового потенциала органов местного самоуправления:

)        недостаточное нормативное правовое, нормативное и методическое обеспечение развития муниципальной службы;

)        отсутствие рациональных организационно-экономических механизмов повышения эффективности прохождения муниципальной службы;

)        слабая мотивация и неэффективная система денежного содержания муниципальных служащих, не ориентированная на объективные показатели результативности их профессиональной служебной деятельности;

)        отсутствие прогнозирования и стратегического планирования потребности в кадрах;

)        подготовка, переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих не отвечают потребностям профессионального развития муниципальных служащих в современных условиях функционирования муниципальных образований;

)        отсутствие эффективных механизмов обеспечения карьерного роста муниципальных служащих;

)        слабая организация условий адаптации, испытания и профессионального развития молодых специалистов;

)        отсутствие в кадровых технологиях системы наставничества.

Анализ показал, что при формировании и обновлении состава муниципальных служащих нередко используются старые методы, критерии и подходы. При отборе, расстановке и продвижении муниципальной службе преобладает субъективный подход с опорой на так называемый “принцип личной преданности”, на политическую ангажированность, особенно при подборе руководящих кадров, а нередко и единоличное, монопольное решение первым лицом кадровых назначений и смещений в аппарате администраций муниципальных образований.

Не всегда соблюдаются установленные законодательством (как на федеральном, так и на региональном уровне) процедуры и нормы подбора, расстановки, обновления муниципальных служащих. Принципы работы с кадрами в их нынешнем виде не стимулируют потребность в дополнительном образовании, профессиональный и должностной рост работников. Недостаточное внимание уделяется обучению, переподготовке, повышению квалификации, созданию кадрового резерва муниципальных служащих с тем, чтобы они были способны решать сложные управленческие задачи в условиях рыночной экономики.

При решении проблем кадрового обеспечения органов МСУ и муниципальной службы имеет место недооценка нравственного, морально-этического фактора, что нередко приводит к проявлениям взяточничества и коррупции. Без преодоления имеющихся негативных тенденций надеяться на серьезные подвижки в развитии и качественном укреплении кадрового состава органов МСУ не приходится.

Отбор на основе современных методов и технологий оценки качеств работников, использование таких предусмотренных законодательством процедур, как конкурс, испытательный срок, квалификационный экзамен, тестирование, позволяет привлечь и удержать на муниципальной службе наиболее квалифицированных и добросовестных. Отрицательно влияют на кадровую ситуацию, как на уровне субъекта Федерации, так и на муниципальном уровне организационная нестабильность, ежегодные и по существу ставшими непрерывными структурные перестройки органов государственной власти и МСУ.

При этом создание, ликвидация, перестройка того или иного органа власти, их аппарата не всегда бывают связаны с объективными причинами, а нередко зависят от субъективных критериев, от чьей-то пробивной силы, необходимости трудоустройства родственника или высокопоставленного руководителя.

В условиях непрекращающихся структурных реорганизаций аппарата органов власти сложно прогнозировать кадровую ситуацию, планировать обучение кадров, а также упреждающе воздействовать на возможные нежелательные, негативные кадровые процессы. Смена глав администраций муниципальных образований в процессе выборов, приход на эти должности их оппонентов по предвыборной борьбе, как правило, автоматически ведет к смене всей “команды”, перетряске кадрового аппарата, что затрагивает судьбы многих специалистов и вызывает чувство неуверенности, нестабильности в работе.

Необходимо обоснованное оптимальное кадровое обновление органов МСУ, не зависящее только от вновь пришедшего к руководству первого лица. В этой связи целесообразно установить пределы обновления состава работников аппарата органов МСУ в случае смены главы администрации.

Таким образом, можно сделать вывод: для эффективной реализации кадровой политики необходимо обеспечение функциональных структур высококвалифицированными кадрами муниципальных служащих. Поэтому возрастает необходимость формирования эффективно действующей системы кадрового обеспечения, осуществляющей постоянное пополнение муниципальной службы молодыми высококвалифицированными работниками и их постоянное профессиональное развитие. Понятие «кадровое обеспечение» используется в двух значениях. В первом значении под кадровым обеспечением муниципальной службы понимается система мер по выявлению, отбору, подготовке, повышению квалификации, переподготовке кадров и созданию кадрового резерва работников, занятых в данной сфере, осуществляемой в рамках и на основе государственной кадровой политики, реализации ее целей, приоритетов, принципов. Во втором значении данное понятие наиболее близко понятию «кадровый потенциал» и определяет все кадры специалистов, профессионально занятых в муниципальном управлении.

Система управления кадровым обеспечением муниципальной службы имеет свою структуру, включающую следующие наиболее важные элементы: объект и субъект, цели, задачи кадрового обеспечения. В содержательном плане управление кадровым обеспечением муниципальных органов власти представляет собой формирование и развитие их кадрового потенциала. При этом суть управления кадровым обеспечением муниципальной службы заключается в опережающем наращивании численности специалистов, опытных чиновников для обновления и оптимизации состава муниципальных служащих, в формировании нового поколения управленцев, особенно для приоритетных в сегодняшних условиях отраслей управления.

Глава 2. КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ

.1 Исследование методов анализа кадрового корпуса муниципальной службы

Управление кадровым обеспечением муниципальной службы может быть эффективным лишь в том случае, если будет строиться на основе объективного представления о состоянии кадрового потенциала. Его можно получить только с помощью социальной диагностики, которая на региональном уровне должна носить системный (мониторинговый) характер. Диагностика кадрового потенциала территориальных органов власти направлена на выявление социального содержания факторов, определяющих кадровую динамику, вскрывает наиболее существенные взаимосвязи между тенденциями и явлениями [43, с.20].

Актуальность проблемы социальной диагностики кадрового потенциала органов государственной и муниципальной власти отмечается многими исследователями [33, 49]. Авторы проекта «Мониторинг кадрового потенциала федеральных и региональных органов исполнительной власти», осуществленного по заказу Министерства труда и социального развития РФ (руководитель - В. Бойков), подчеркивают: «В условиях реорганизации органов исполнительной власти меняются требования к содержанию деятельности органов и к квалификационно-образовательным характеристикам их работников. В этой связи важное значение имеет оценка кадровой ситуации в системе исполнительной власти, прогноз ее развития и определение путей укрепления кадрового потенциала»[25].

Для осуществления социальной диагностики кадрового потенциала необходимо соблюдение следующих ее принципов, к которым исследователи относят следующие:

принцип объективности, заключающийся в непредвзятом рассмотрении социального объекта, исключающем любые искажения действительности. Реализация данного принципа обеспечивается правильным выбором объекта исследования, использованием научно-обоснованных методик, многообразием методов социологического исследования и систематическим характером исследований;

принцип причинности (казуальности), который требует выявления причинно-следственных связей между данными, полученными в процессе социальной диагностики. Это позволяет в процессе исследования не ограничиваясь описанием отдельных фактов или явлений, выяснить закономерности их возникновения и функционирования;

принцип многофакторной обусловленности, который представляет учет всей совокупности действующих факторов, их иерархии. Однако такой подход далеко не всегда характерен для современной социальной диагностики;

принцип комплексности, который заключается в изучении социальных явлений и объясняется тем, что социальная сфера представляет собой сложное переплетение множества прямых и опосредованных человеческих отношений, действий в самых различных формах их проявления и выделения отдельных возможно лишь условно, для накопления конкретных данных, которые при диагностике всегда нужно увязывать со всем комплексом проблем;

принцип научной обоснованности, предполагающий использование комплекса научных (теоретических и эмпирических) методов для диагностики кадрового потенциала[43].

Сами по себе принципы не исчерпывают содержания диагностической деятельности и не могут гарантировать полноты и объективности ее результатов. Многое здесь определяется тем, каким образом и в какой последовательности применяются диагностические процедуры, в какой мере они учитывают специфику субъекта и объекта социологического анализа. В частности, при диагностике кадрового потенциала муниципальной службы необходимо использовать комплекс методов - например, анализ статистических данных должен дополняться анализом результатов социологических опросов специалистов и данных опросов экспертов. В этом случае предельно формализованные данные о кадровом составе получают содержательное наполнение о мотивации работников, их профессиональных ориентациях и ожиданиях и т.д. Соответственно, предельно субъективные оценки чиновников корректируются и дополняются относительно объективными данными опроса экспертов об общих тенденциях кадровых процессов.

К сожалению, имеются лишь фрагментарные социологические исследования состояния кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы Курской области, гораздо чаще встречаются исследования, проводимые в Воронежской или Орловской областях. Наиболее серьезные исследования за последние 15 лет проводятся в Белгородской области. В своей работе мы воспользуемся результатами таких исследований, опубликованных в научных изданиях за последние 5 лет. Однако и результаты собственного исследования, проведенного в 2013г. среди экспертов - работников администрации Суджанского района будут представлены ниже.

Основным источником информации стало исследование «Кадровое обеспечение муниципального управления», проведенное в Белгородской области в 2011г.[24,с.13]. В ходе исследования было опрошено две группы респондентов: работники муниципалитетов Белгородской области (N=100) и эксперты (N=21). Сбор информации осуществлялся с помощью анкетного опроса по методике районированной квотной выборки со случайным отбором респондентов.

В качестве экспертов (N=21 экспертов) выступили государственные служащие (33,33%) и муниципальные служащие (38,10%); работники СМИ (4,76%); ученые (23,81%). Критериями отбора экспертов явились: стаж научно-исследовательской работы в сфере муниципального управления; наличие научных публикаций по проблемам кадрового обеспечения муниципального управления.

Таким образом, объективное представление о состоянии кадрового потенциала может быть получено только с помощью социальной диагностики, которая на региональном уровне должна носить мониторинговый характер и выявлять условия и факторы, определяющие кадровую динамику. При диагностике кадрового потенциала муниципальной службы необходимо использовать комплекс методов ( анализ статистических данных, результатов социологических опросов специалистов и данных опросов экспертов), что позволяет сочетать формализованные данные о кадровом составе с анализом мотивации работников, их профессиональных ориентаций. В связи с тем, что в Курской области отсутствует база результатов социологических исследований состояния кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы, поэтому в последующем анализе будут использованы преимущественно опубликованные результаты исследований кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы в Белгородской, Воронежской и Орловской областях.

.2 Особенности состояния и динамики кадрового обеспечения муниципальной службы

В рамках исследования «Формирование региональной системы кадрового обеспечения государственной и муниципальной политики в условиях административной реформы», проводимого в 2010г. в рамках выполнения гранта Министерства образования и науки Российской Федерации в Белгородской, Курской и Орловской областях была выявлена тенденция к увеличению численности кадрового состава территориальных органов власти [24, с.11]. Несмотря на то, что большинство экспертов считают численность кадров недостаточной (так полагают 66,67% респондентов данной группы), 28,57 % респондентов оценивают ее в качестве оптимальной и 4,76% характеризуют как избыточную.

В ходе опроса в 2011 г. выяснилось: 33,33 % экспертов считают, что в целом кадровая ситуация существенно улучшилось, и столько же респондентов отметили ее несущественное улучшение (диаграмма 1).

Диаграмма 1

Безусловно, две третьих экспертов довольно объективны в оценке количественной составляющей кадрового потенциала. В самом деле, невозможно отрицать, что за последние 12 лет этот потенциал вырос, что, в свою очередь, не может не сказаться на перспективах управления кадровым обеспечением. В частности, увеличение численности работников усложняет процедуру разработки проектов в сфере кадровой политики.

С учетом полученных результатов можно было бы предположить, что кадровая проблема в муниципальной службе в настоящее время не должна рассматриваться как крайне острая. Отметим, что абсолютное большинство экспертов, участвовавших в исследованиях 2007 и 2008 гг., охарактеризовали состояние кадрового обеспечения в целом как удовлетворительное (66,67% и 80% соответственно), 9,52% и 10% - как хорошее, и лишь 14,28% и 10%, соответственно, - как кризисное или критическое. Позиция экспертов, опрошенных в 2007-2008 гг., ненамного отличается от позиции экспертов, опрошенных в 2004г. Более того, сумма негативных экспертных оценок с каждым годом уменьшается (Таблица 4).

Таблица 4

Развитие состояния кадрового обеспечения муниципальной службы (2004 - 2011гг., Белгородская, Курская, Воронежская область)

На основании полученных экспертных оценок можно было бы утверждать, что управление кадровым обеспечением не является первоочередной задачей. Но по мнению большинства экспертов (57,14 %), в настоящее время существуют серьезные проблемы в сфере кадрового обеспечения муниципального управления (диаграмма 3).

Управление в сфере кадровой политики может иметь смысл лишь тогда, когда планируемые количественные параметры определены достаточно точно и на основе четких критериев. Однако в настоящее время эти критерии отсутствуют, и определение численного состава специалистов муниципального управления в регионе осуществляется либо на основе интуиции, либо на основе здравого смысла, по аналогии с прошлым.

Однако трудно с уверенностью утверждать, насколько достаточна численность специалистов для современных условий. Именно поэтому определение и обоснование критериев установления оптимального состава работников является важнейшей проблемой совершенствования механизма кадровой политики.

Диаграмма 2

В ходе исследования Бояриновой И.В. была предложена система показателей оценки состояния кадрового обеспечения муниципальной службы, которые позволили более глубоко оценить характер основных кадровых проблем в данной сфере.

. Мотивация работников. Как показывает анализ полученных данных, эффективность деятельности работников органов МСУ, и соответственно, эффективность муниципального управления тесным образом связана с проблемой мотивации.

Исследователи выделяют несколько основных мотивов, детерминирующих деятельность государственных и муниципальных служащих: мотивы материального благополучия, мотивы жизненного комфорта, мотивы общественного признания, мотивы самореализации (в том числе профессиональной), карьерные мотивы (в том числе и властные устремления), мотивы социального общения, мотивы призвания[26].

Таблица 5

Основные мотивы поступления на работу муниципальных служащих

Исследование качества кадров в числе основных задач предполагает выявление мотивации прихода в органы государственной молодежной политики. Анализ полученных данных позволяет утверждать, что в сознании и профессиональной деятельности чиновников Белгородской области преобладают мотивы профессиональной самореализации: «возможность реализовать свои способности», «интересная работа», «перспективы профессионального роста», «призвание». Варианты ответов «удобный режим работы», «представилась удобная возможность», «высокая заработная плата» мы относим к мотивам социальной адаптации и жизнеобеспечения. Ответы «возможность общаться с интересными людьми» и «уважение со стороны окружающих» правомерно отнести к мотивам общественного признания.

В своих основных чертах полученная иерархия мотивов работников совпадает с иерархией, выявленной в ходе федерального исследования и исследования, проведенного в 2004 году, а также исследования, проведенного в 2007 году (Таблица 5). Интересно, что основные мотивы поступления на работу мало изменились за шесть лет.

Можно усомниться в том, что материальные мотивации были в реальности столь малозначимыми при поступлении на работу. Все же, на наш взгляд, можно с уверенностью говорить о первоначальном благородстве замыслов значительной части будущих чиновников. При этом, необходимо отметить, что только у 29% опрошенных ожидания оправдались полностью, а у 60% - частично (диаграмма 4). Это достаточно высокий показатель. Но такое утверждение может быть сделано лишь на основе поверхностной оценки.

Интересно, что исследование 2011 года показало, что в Белгородской области заметно выше доля тех работников, чьи ожидания оправдались «в полной мере» - 27,87%, тогда как в Курской области так ответили только 16,67% работников ОМП, а в Орловской области - 20,34%. Однако среди работников Курской области сильнее выражено смещение оценок в направлении медианного значения - частичной удовлетворенности (ее отмечают 73,33% работников), а тех, чьи надежды не оправдались вообще всего 1,67%.

Диаграмма 3

Наибольший разброс в оценках фиксируется среди работников Орловской области, в том числе, за счет большого числа (20,35%) не давших определенного ответа. Вариант «частично удовлетворены» выбрали 47,76% респондентов, а вариант «не оправдались вообще» - 11,86 %.

Разумеется, каждый из отмеченных мотивов может быть наполнен различным содержанием в зависимости от личности работника, однако мы считаем, что довольно ясно выраженная установка на конкретные результаты и (в меньшей степени) на позицию руководства характеризует, скорее, бюрократическое, чем неформально-личностное сознание. Для специалиста главной установкой становится адаптация к системе управления.

Для деятельности работников органов МСУ характерна проблема недостаточной мотивации на профессиональную карьеру, т.е. повышение по службе или карьерный рост.

Несмотря на то, что карьерные соображения с течением времени меньше влияют на качество профессиональной деятельности, чем при поступлении на работу, они, в целом, сохраняют свое значение. 59% работников, безусловно, хотели бы сделать профессиональную карьеру. Еще 26% желают этого с оговорками (диаграмма 4).

Диаграмма 4

При этом более 44% участников исследования намерены сделать карьеру именно в сфере муниципального управления. Еще 26% ориентированы на социальную сферу. Это довольно значимый показатель, позволяющий утверждать, что в МСУ сегодня в значительной степени формируется кадровый резерв органов государственного и муниципального управления. Все же, отсутствие у половины опрошенных четко выраженной установки на профессиональную карьеру превращает специалистов в своеобразных «временщиков», что, разумеется, не способствует качеству их профессиональной деятельности.

Вывод о недостаточной эффективности работы кадровых служб подтверждается и распределением мнения экспертов. Так, 38,10% экспертов считают, что кадровые службы в органах государственного и муниципального управления осуществляют работу с персоналом неэффективно (диаграмма 5). Необходимо учесть, что на неэффективность работы кадровых служб в ходе федерального исследования в 2004 году указали применительно к муниципальному уровню управления 48,28% экспертов, к федеральному - 34,48%, а в 2007 году на это же указали 44% респондента.

Диаграмма 5

Эксперты выделяют четыре основные задачи, наиболее успешно решаемые кадровыми службами - адаптация, обучение и повышение квалификации кадров (47,62%), руководство кадрами (28,57%), подбор, оценка и принятие на работу сотрудников (28,57%), планирование кадров (14,29%). По их мнению, слабо решаются такие задачи, как планирование карьеры, организация рабочих мест, кадровое делопроизводство, оценка кадров, контроль за кадрами, обеспечение безопасности, охраны труда и здоровья кадров, социальное обеспечение, обеспечение позитивного имиджа кадров.

Таким образом, анализ ответов позволяет утверждать, что деятельность муниципальных служащих определяется двумя важными мотивами. Первый связан с намерением быть полезными, способствовать решению проблем территории. Второй - со стремлением реализовать собственные потребности и интересы, среди которых преобладает ориентация на материальные блага. Эти мотивы могут более или менее успешно сочетаться, однако на практике оптимального их сочетания, как правило, не происходит. Именно поэтому управление кадровым обеспечением МСУ предполагает определение условий, обеспечивающих оптимальный баланс мотиваций работников.

.3 Профессиональная компетентность как показатель качества кадрового обеспечения муниципальной службы

Одним из показателей, определяющих состояние кадрового потенциала МСУ, является уровень профессиональной компетентности кадров. Проблема профессиональной компетентности крайне сложна. Среди исследователей нет единого понимания содержания данного понятия. И.П. Марченко пишет применительно к государственной и муниципальной службе в целом: «Профессиональная компетентность имеет много конкретных форм проявления… При исследовании особенностей трансформации кадрового потенциала государственной (муниципальной) важно осознать, что наряду со статическим, профессиональная компетентность нуждается в динамическом измерении, которое способно определить не только ее изменяющиеся характеристики, формы и уровни проявления, но и ее сущность»[45, с.25].

Под профессиональной компетентностью в работе понимается процесс и результат практической реализации профессиональных компетенций, которые выступают в качестве внутренних, потенциальных социально-психологических новообразований, включающих в себя знания, представления, программы действий, системы ценностей и отношений. В дальнейшем они воплощаются в алгоритмы профессионального поведения. При таком подходе понятие «профессиональная компетентность» концентрирует в себе не только индивидуально-психологические, но и универсально-типологические качества.

До настоящего времени не существует строго структурированного и обоснованного перечня элементов профессиональной компетентности работников МСУ. По нашему мнению, их структура должна определяться спецификой деятельности работников, которая, в свою очередь, характеризуется сочетанием бюрократической организации с элементами самоуправления.

Среди профессионально важных качеств работников наиболее развитыми являются коммуникативные качества (доброжелательность, навыки общения). В частности, в процессе проведенного нами исследования, оценивая компетентность и профессионализм специалистов, опрошенные нами эксперты администрации Суджанского района отметили, что самое главное в деятельности специалистов МСУ - это неравнодушное отношение к своему делу (71,43%) и умение общаться с людьми (70,4%), а только потом - наличие опыта работы (47,62%) и специального образования (33,33%).

Большая часть специалистов органов МСУ Суджанского района убеждена в высоком уровне собственной профессиональной компетентности: 28% участников опроса считают их вполне достаточными для эффективного выполнения работы, 59% - в основном достаточными (диаграмма 9). Участники исследования также высоко оценивают профессиональные способности своих коллег: 59% респондентов полагают, что уровень профессиональной компетентности большинства из них в основном достаточен для эффективного выполнения ими работы, еще 28% - считают его вполне достаточным.

Диаграмма 6

По итогам приводимого выше исследования 2011 года наиболее высоко оценивают уровень своей профессиональной компетентности работники органов МСУ Курской области - 80% респондентов заявляют о достаточном и в основном достаточном уровне. В Орловской области наблюдается сходная картина: вариант «в основном достаточный» выбирают 44,07 % респондентов, «достаточный» - 33,90% работников.

По самооценкам работников органов МСУ Курской области у 25% профессиональное образование «в основном соответствует», у 40% «вполне соответствует» и у 33,33% респондентов «совершенно не соответствует». При этом наиболее высокие оценки своего профессионального образования наблюдаются в Орловской области: вариант «в основном соответствует» отметили 40,68%, «вполне соответствует» - 38,98%, и «совершенно не соответствует» - только 10,17% работников.

На этом основании следует сделать вывод о том, что профессиональная самооценка, не предполагающая жестких формализованных критериев, является завышенной. В то же время, введение таких критериев в самооценку работников органов повышает жесткость, а, следовательно, объективность такой оценки.

Разумеется, определенные знания и навыки в сфере государственного и муниципального управления можно приобрести и в ходе практической деятельности. Все же значительная часть респондентов в силу небольшого стажа работы не обладают большим практическим опытом. В частности, более четверти специалистов (28%) работает в органах МСУ от одного до трех лет, 17% - менее года, 27% - от трех до пяти лет, и 28% - более пяти лет. Значительное число работников с небольшим стажем - наглядное свидетельство высокой текучести кадров в данных управленческих структурах. Полученные данные говорят о недостаточном опыте сотрудников, а это, несомненно, сказывается на эффективности управления.

По нашему мнению, несоответствие образования характеру профессиональной деятельности достаточно серьезно отражается на профессиональной компетентности. Отсюда вполне естественным должно быть у специалистов стремление повысить свою квалификацию, пройти профессиональную переподготовку.

Необходимость в дополнительной профессиональной подготовке в полной мере ощущают 21% респондентов. Еще 46% опрошенных отвечают на вопрос менее утвердительно, но в принципе принимают такую необходимость. И только 14% считают, что дополнительная профессиональная подготовка им не нужна (диаграмма 7).

Диаграмма 7

Наше исследование показывает, что более половины опрошенных специалистов считают, что им необходима дополнительная профессиональная подготовка.

Для сравнения с исследованием 2011г.: 30% работников в Курской области и 20,34% в Орловской области считали, что им необходима дополнительная профессиональная подготовка, еще 31,67% и 37,29% выбрали вариант «скорее да, чем нет». По мнению 16,67% и 8,47% представителей данных регионов, считают, что дополнительная профессиональная подготовка им не нужна.

Таким образом, при формально высокой профессиональной самооценке значительная часть работников органов МСУ не имеет необходимого профессионального образования и нуждается в переподготовке.

Таблица 6

Структура направлений, по которым работники органов МСУ хотели бы пройти переподготовку

Структура направлений, по которым работники органов МСУ хотели бы пройти переподготовку, является достаточно устойчивой.

Специалисты, работающие на территории Суджанского района, желают пройти переподготовку в сфере компьютерных и информационных технологий (20%), муниципальной политики (22%), а также основ государственной службы (18%). Работники в весьма незначительной мере нацелены на переподготовку в сфере права, психологии, информационно-аналитической деятельности и управления персоналом. Лишь от 5 до 12% нуждаются в знаниях и навыках в этих сферах (таблица 6)

Предпочтительные направления переподготовки существенно различаются в зависимости от образовательного статуса работников органов МСУ. Работники, имеющие высшее гуманитарное образование, считают, что им больше всего необходима профессиональная подготовка в сфере муниципальной политики (20,59%), компьютерных и информационных технологий (17,65%) и основ государственной службы (19,12%). Респонденты с высшим техническим образованием выделяют муниципальную политику (35,71%), основы государственной службы (14,29%) и управление персоналом (14,29%). Примечательно, что те респонденты, которые не имеют высшего образования, выделяют только подготовку в области компьютерных и информационных технологий (40% имеющих среднее специальное образование).

Выявленный выбор приоритетов внушает серьезные опасения в связи с перспективой профессионального роста работников, большинство которых не связывает свое профессиональное развитие с овладением знаниями и навыками, действительно, способных в перспективе обеспечить им карьеру государственного или муниципального служащего. Особенно тревожной выглядит тенденция в отношении работников со средним специальным образованием.

Полученные в ходе исследования данные позволяют корректировать программы профессионального обучения и переподготовки специалистов по работе с молодежью. Вместе с тем, нельзя упускать из вида и еще одно существенное обстоятельство. Потребности в обучении в структурном отношении отражают особенности функционирования МСУ. Специалисты намерены изучать те предметы, которые обеспечат им карьеру или, по меньшей мере, профессиональное соответствие. Судя по всему, сегодня это такие дисциплины, как право, управление персоналом, информационные технологии, основы государственной службы.

Острота проблемы профессиональной компетенции работников определяет необходимость решения нескольких приоритетных задач: разработки модели профессиональной компетентности специалистов; определение перечня профессионально важных качеств; проектирование оптимальных форм профессиональной подготовки и профессионального развития работников.

К числу наиболее актуальных мер по дальнейшему выстраиванию пространства профессиональной деятельности в сфере МСУ эксперты относят следующие: формирование системы непрерывного образования работников (52,38%), переподготовку и повышение квалификации работников (52,38%), формирование кадрового резерва (38,10%), разработку профессиограмм специалистов (33,33%). Наименее перспективными направлениями деятельности эксперты сочли описание должностей и определение статуса работника, а также разработку методик аттестации работников.

Решение выявленных проблем в той или иной мере является текущими задачами региональной муниципальной политики.

Большинство экспертов в той или иной мере позитивно относятся к идее разработки программы формирования и развития кадрового обеспечения муниципальной политики. При этом 71,43% - безусловно позитивно, 28,57 % - в основном позитивно (диаграмма 8).

Диаграмма 8

Наиболее перспективными направлениями программы эксперты считают нормативно-правовое регулирование кадровых процессов (52,38% респондентов), социальную защиту кадров (42,86%), их профессиональное развитие (42,86%), а также формирование системы непрерывного образования работников (33,33%).

На основе полученных данных можно утверждать, что к числу приоритетных задач управления кадровым обеспечением органов МСУ относится проектирование эффективных технологий работы с кадрами с учетом опыта разработки и реализации кадровых программ.

На основании мнения экспертов, участвовавших в исследовании, можно выделить факторы, влияющие на состояние и динамику кадрового потенциала МСУ, которые необходимо учитывать при управлении кадровым обеспечением. К ним относятся: недостаточное материальное и моральное стимулирование деятельности специалистов, недостаточная квалификация работников, нехватка квалифицированных специалистов, отсутствие системы повышения квалификации специалистов, а также отсутствие единой системы работы с кадрами.

Формирование и развитие кадрового обеспечения муниципальной службы зависит от ряда условий и факторов, которые могут быть разделены на внешние и внутренние. Основными внешними условиями являются следующие:

состояние системы государственного и муниципального управления, в составе которых действуют органы МСУ;

нормативно-правовая база муниципальной политики, которая включает в себя нормы, регулирующие ее как особую отрасль, нормы, регулирующие состояние ее государственно-муниципального компонента;

социальная активность населения, проявляющаяся в том числе и в ее взаимодействии с органами МСУ.

К внутренним факторам относятся следующие:

организационная структура в органах государственного и муниципального управления;

сложившаяся практика работы с кадрами органов МСУ;

кадровая среда органов МСУ, под которой понимается состав профессиональных работников, непосредственно занятых в обеспечении деятельности.

Итак, исследование дает основание утверждать, что проблема управления кадровым обеспечением муниципальной политики в условиях региона остается в настоящее время достаточно актуальной. Диагностика кадрового потенциала в Белгородской, Курской и Орловской области позволяет сделать следующие выводы.

. Исследование позволило определить ряд характеристик кадрового потенциала муниципальной службы как объекта управления. Так, наблюдается стабильная тенденция к увеличению численности работников, однако, гораздо более значимой следует считать проблему определения оптимальной численности кадров МСУ в регионе.

. В ходе исследования были предложены показатели диагностики кадрового потенциала органов МСУ как объекта управления, к которым относятся мотивация работников, удовлетворенность условиями профессиональной деятельности, профессиональная компетентность, а также коммуникативные качества специалистов. На основании данных показателей определены и структурированы основные кадровые проблемы муниципальной службы. К ним относятся следующие: неоптимальная мотивация работников органов МСУ в процессе профессиональной деятельности, недостаточная профессиональная компетентность кадров, низкая удовлетворенность специалистов своим трудом.

. Проведенное исследование дало возможность оценить практику кадрового планирования на региональном уровне и опыт применения технологий кадрового менеджмента. На основе полученных данных можно утверждать, что к числу приоритетных задач управления кадровым обеспечением МСУ относится проектирование эффективных технологий работы с кадрами с учетом опыта разработки и реализации кадровых программ. Исследование позволило также определить факторы, влияющие на состояние и динамику кадрового потенциала, которые необходимо учитывать при управлении кадровым обеспечением муниципальной службы.

местный самоуправление кадровый

Глава 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

.1 Решение проблем кадрового обеспечения муниципальной службы Курской области программно-целевым методом

Анализ существующего законодательства о местном самоуправлении и муниципальной службе, практика его реализации показывает, что работа по совершенствованию управления кадрами муниципальной службы должна осуществляться на всех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном по двум направлениям:

а) совершенствование и максимальное использование имеющегося кадрового потенциала муниципальной службы;

б) подготовка и осуществление принципиальных долгосрочных стратегических преобразований.

Их реализация предполагает осуществление комплекса таких мер, как демократизация процедур принятия решений по кадровым вопросам, профессионализация муниципальной службы, организационно-правовое и организационно-технологическое направление, переход от методов администрирования к менеджменту, повышение престижа муниципальной службы, информационно- аналитическое направление и др.

Поэтому задача формирования кадрового потенциала органов местного самоуправления является одной из приоритетных не только для конкретного муниципального образования, каждого региона, но и страны в целом. Рассматривая муниципальных служащих как субъект кадровой политики, непосредственно связанный с социальной средой муниципального образования и по характеру профессиональной деятельности выполняющий управленческие функции в местном сообществе в двух основных качествах - как проводников государственной политики в разных сферах жизнедеятельности на местном уровне и как управленцев, решающих задачи местного самоуправления, на наш взгляд, сегодня необходим системный подход к оценке их кадрового потенциала, учету количественных и качественных параметров, взаимообусловленности закономерностей и тенденций развития. При этом следует учитывать, что оценка кадровой ситуации как «фотография момента», не может быть базой для серьезных научных обобщений. Необходим сравнительный анализ показателей этого процесса, а наиболее реальным основанием для характеристики качества кадрового состава должен являться режим мониторинга, обеспечивающий прогностичность данной оценки.

Это выводит в ряд основных факторов эффективности работы муниципальной службы, вместе с чисто организационными, и социальные факторы, в т.ч. и качество кадров муниципальной службы по признакам возраста, уровню образования, профессиональной подготовки, компетентности и т.д.

В связи с этим автором сделан вывод о том, что муниципальная власть более эффективна, когда она основана на принципах федерализма и строит свои отношения с органами государственной и региональной власти по принципу «холдинга», реально соотнося местную социальную политику с социальной политикой государства.

Проведенный анализ качественного состава муниципальных кадров Курской области свидетельствует о том, что требуется принятие ряда мер по созданию специальной системы кадрового обеспечения, основанной на комплексной реализации правовых, организационных, управленческих, образовательных, финансово-экономических и др. мероприятий.

Специфика управленческой деятельности, как на уровне региона, так и на уровне муниципальных образований, ставит в повестку дня вопрос о подготовке нового поколения управленцев, отвечающих современным профессиональным требованиям, способных работать в новых условиях, находить оптимальные решения в различных ситуациях, брать на себя ответственность.

Достижение этой цели, на наш взгляд, возможно посредством реализации следующих задач:

совершенствование механизма подбора кадрового состава служащих и работы с ним на основе эффективных кадровых технологий;

завершение формирования системы непрерывного профессионального развития служащих;

совершенствование планирования и управления человеческими ресурсами, разработка новых программ подготовки и профессионального развития муниципальных служащих;

создание условий для повышения роли управленческих кадров и развитие менеджерских навыков у них;

завершение процесса внедрения системы стимулирования муниципальных служащих на основе показателей результативности их деятельности;

внедрение компетентностной модели управления кадровыми процессами в системе муниципального управления;

реализация системы мер, направленных на повышение престижа муниципальной службы, авторитета служащих.

В соответствии с законодательством и исходя из этих задач, непрерывность процесса совершенствования муниципальной службы призвана гарантировать практика принятия и последующей реализации программ кадрового развития муниципальной службы.

На региональном уровне чаще всего принимаются программы, определяющие основные направления совершенствования одновременно региональной гражданской службы и муниципальной службы на территории субъекта Российской Федерации. В Курской области разработана областная целевая программа развития государственной гражданской и муниципальной службы на 2013-2014 годы, в которой определены ее основные цели, направления реализации, концептуальные подходы к профессиональному развитию кадрового потенциала системы государственного и муниципального управления[16].

Аналогичные программы разработаны также в 22 муниципальных образованиях Курской области, в том числе в г. Курск. И это очень важно, потому что в современных условиях широкомасштабных процессов реформирования государственного управления, местного самоуправления недостаточно знать перечень задач по развитию кадрового потенциала системы государственного и муниципального управления. Для их системного и взаимосвязанного решения необходимо строить эту работу на программно-целевой основе с применением деятельностного подхода, требующего перевода общих задач и механизмов на язык конкретных практических действий, своевременной корректировки отдельных мероприятий и перераспределения ресурсного обеспечения.

В рамках данной программы анализируется накопленный опыт организации местного самоуправления Курской области, позволяющий создать условия для его дальнейшего развития и совершенствования.

Результативная реализация новых полномочий органами местного самоуправления невозможна без укрепления их кадрового потенциала. Развитию кадрового потенциала способствуют всеобъемлющее правовое регулирование и оптимальная организация прохождения муниципальной службы, единое информационно-методическое обеспечение деятельности органов местного самоуправления, плановое и системное развитие муниципальной службы.

В целом кадровый корпус органов местного самоуправления в Курской области имеет достаточно стабильную структуру: 80% муниципальных служащих имеют стаж муниципальной службы свыше 5 лет.

На территории Курской области с 2003 года проводятся мероприятия, направленные на повышение квалификации кадров органов местного самоуправления. Только в 2007-2010 годах свыше 86% процентов муниципальных служащих приняли участие в информационно-методических семинарах, 476 муниципальных служащих в 2010 году прошли курсы повышения квалификации.

В соответствии с Федеральным законом № 25-ФЗ взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих. В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» повышение квалификации государственного гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Следовательно, повышение квалификации муниципальных служащих также должно осуществляться не реже одного раза в три года, то есть ежегодно на курсах повышения квалификации необходимо обучать 33,3 процента муниципальных служащих.

Общая численность муниципальных служащих в органах местного самоуправления, находящихся на территории Курской области, составляет 4294 человек. Исходя из этого на курсах повышения квалификации необходимо ежегодно обучать не менее 1430 муниципальных служащих.

В соответствии с положениями законодательства, регулирующего вопросы прохождения муниципальной службы, на кадровые службы органов местного самоуправления возложена обязанность организации переподготовки (переквалификации) и повышения квалификации муниципальных служащих. Такая работа должна носить плановый и системный характер и осуществляться за счет средств местных бюджетов.

Развитие кадрового потенциала органов местного самоуправления, в первую очередь, входит в компетенцию муниципальных образований, на территории которых они находятся. Вместе с тем, с учетом положений статьи 35 Федерального закона № 25-ФЗ повышение квалификации муниципальных служащих может осуществляться в рамках программ развития муниципальной службы, принимаемых субъектами Российской Федерации, за счет средств соответствующих субъектов Российской Федерации.

В настоящее время остро стоит проблема соответствия муниципальных служащих квалификационным требованиям, установленным законодательством к замещаемым должностям муниципальной службы, в том числе по уровню профессионального образования. По состоянию на 1 августа 2011 года из общего числа муниципальных служащих высшее образование имеют - 82,4 процента, незаконченное высшее - 3,4 процента, среднее специальное - 12,5 процента, среднее - 1,3 процента муниципальных служащих. Из общего числа муниципальных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, около 80 процентов имеют высшее профессиональное образование, не соответствующее специализации замещаемой ими должности муниципальной службы.

На основании анализа состояния кадрового потенциала муниципальных служащих Курской области можно сделать следующие выводы:

профессиональная подготовка муниципальных служащих характеризуется низким образовательным уровнем;

система повышения квалификации муниципальных служащих хотя и носит планомерный характер, но не является ведущим фактором в системе мотиваций муниципальных служащих;

не налажена работа с внутренним и внешним кадровым резервом муниципальных служащих;

по возрастному составу основная часть муниципальных служащих (58,3%) находится в возрасте от 30 до 50 лет, а в возрасте свыше 50 лет находится 24,7% муниципальных служащих;

в предстоящие три года прогнозируется существенный отток муниципальных служащих, замещающих старшие муниципальные должности по возрасту.

Вместе с тем, на состоянии муниципальной службы отражаются общероссийские тенденции, сложившиеся на современном этапе. Среди них:

низкий уровень доверия населения к органам местного самоуправления и, как следствие, снижение престижа муниципальной службы среди молодых специалистов;

утрата прежних норм морали и идеологического воздействия, регулировавших поведение работников органов государственной власти, органов местного самоуправления и ставивших барьеры на пути злоупотреблений;

недостатки в профессиональной подготовке и переподготовке муниципальных служащих;

отсутствие стабильности в структурах органов местного самоуправления;

длительное становление самой системы местного самоуправления, как одной из основ конституционного строя, наиболее приближенной к населению;

отсутствие действенного общественного контроля за деятельностью муниципальных служащих.

Для преодоления указанных негативных тенденций необходимо обеспечить решение следующих проблем муниципальной службы:

недостаточного использования современных технологий управления персоналом;

низкой эффективности правовых и организационных мер контроля деятельности муниципальных служащих;

недостаточной эффективности кадровой политики в сфере муниципальной службы;

недостаточной ресурсной обеспеченности муниципальной службы;

повышения престижа муниципальной службы;

привлечения к муниципальной службе молодых инициативных специалистов, соблюдения эффективной преемственности кадров.

С учетом современных потребностей и динамичности развития муниципальной службы необходимо сформировать систему профессионального развития муниципальных служащих на основе долгосрочного планирования и гарантированного финансирования из областного бюджета.

В целях урегулирования указанных проблем существует необходимость создания и развития на территории Курской области системы дистанционного обучения и переподготовки муниципальных служащих непосредственно на базе муниципальных образований без отрыва от основного места работы, что в свою очередь позволит существенно сократить затраты. На решение указанных проблем муниципальной службы в Курской области направлены мероприятия Программы:

. Развитие нормативной правовой базы, регулирующей вопросы муниципальной службы.

. Обеспечение взаимосвязи государственной гражданской службы Курской области и муниципальной службы в Курской области.

. Создание единой системы непрерывного обучения выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих.

. Формирование эффективной системы управления муниципальной службой.

Программа носит долгосрочный характер и реализуется в 2012-2014 годах.

На первом этапе (2012-2013 годы) приведено в соответствие с федеральным законодательством областное законодательство в сфере муниципальной службы.

На втором этапе (2013-2014 годы) - организуется методическая помощь муниципальным образованиям в развитии муниципальной службы, внедряются механизмы противодействия коррупции, осуществляется анализ профессиональной подготовки муниципальных служащих.

Целевыми индикаторами и показателями Программы, характеризующими эффективность реализации программных мероприятий, являются:

количество муниципальных образований, принявших программы развития муниципальной службы;

количество проведенных научных исследований в области муниципального управления;

количество муниципальных служащих, прошедших переподготовку и повышение квалификации;

количество муниципальных служащих, имеющих высшее профессиональное образование;

количество разработанных и внедренных модельных методик комплексной оценки деятельности муниципальных служащих;

количество разработанных модельных методик по проведению мониторингов по оценке деятельности муниципальных служащих органов местного самоуправления;

удельный вес должностей муниципальной службы, для которых утверждены должностные инструкции, соответствующие установленным требованиям;

доля вакантных должностей муниципальной службы, замещаемых на основе назначения из кадрового резерва.

Программа реализуется, но некоторые аспекты - с явным опозданием.

Однако можно надеяться, что Программа станет моделью практического действия, инструментом, механизмом дальнейшего развития кадров муниципальной службы Курской области, послужит импульсом для самих органов местного самоуправления муниципальных образований в повышении внимания к формированию и развитию кадрового корпуса муниципальных служащих.

3.2 Рекомендации по формированию и развитию кадрового потенциала органов местного самоуправления

Совершенствование мотивации и стимулирования профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих является главным условием повышения уровня развития кадрового потенциала органов местного самоуправления. На базе анализа состояния формирования и ведения кадрового резерва органов местного самоуправления в этой главе представлена Типовая модель профессионального муниципального служащего как основа развития кадрового резерва и повышения уровня развития кадрового потенциала органа местного самоуправления.

Рис. 1. Структура мотивационных факторов, влияющих на эффективность деятельности работников органов местного самоуправления

Методический подход к структурированию мотивации как ключевого элемента фазы использования персонала органов местного самоуправления, в основе которого - комплексный и содержательный аспекты. Первый означает необходимость всестороннего, системного учета всех мотивационных факторов, влияющих на эффективность труда сотрудника. Второй аспект предполагает группировку соответствующих стимулов по критерию их специфического содержания. Здесь автор выделяет 6 групп мотивов, а именно: а) материальные; б) технико-эргономические; в) управленческие; г) моральные; д) социальные; е) корпоративные (рис. 1.).

Таблица 8

Содержание мотивационных факторов

Для финансового обеспечения реализации повышения уровня мотивации и стимулирования профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих рекомендуется разрабатывать соответствующие муниципальные программы, включающие перечень мероприятий по усилению мотивации и стимулирования труда муниципальных служащих, сроки исполнения и ответственные исполнители.

Выявлено, что основной проблемой в обучении персонала является необходимость связать подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку муниципальных служащих с целями и проблемами органов местного самоуправления для обеспечения повышения эффективности их работы.

При этом определены основные направления кадровой работы по этому направлению, включая следующие:

разработку методик определения потребности в обучении персонала;

формирование системы непрерывного обучения кадров;

создание оптимальной системы образовательных программ с использованием инновационных технологий в обучении;

создание методов оценки эффективности обучения и оценки эффективности обучающих программ;

формирование организационными и нормативно- правовыми методами социально-психологического климата, благоприятствующего обучению и мотивации персонала на обучение.

С целью выявления основных проблем профессиональной подготовки муниципальных кадров обратимся вновь к результатам проведенного социологического исследования. По итогам опроса были получены следующие результаты:

) на вопрос о проблемах, вызывающих наибольшее затруднение в работе как управленца, 38% опрашиваемых указали на несовершенство взаимодействия управленческих структур, 22% опрошенных указали на отсутствие оперативной информации о состоянии выполненных дел во вверенной области. В качестве основных причин 19 % опрошенных назвали: нестабильную социальную обстановку в обществе; 5% - проблему низкой профессиональной компетентности специалистов, с которыми приходится работать: 10% - недостаток психологической поддержки со стороны коллег или населения; 3% опрошенных назвали наличие стрессовых ситуаций в деловых взаимоотношениях с коллегами, вызывающие психическую напряженность, а также 3% опрошенных сослались на личную недостаточную профессиональную готовность к деятельности управленца.

) опрос показал, что 19% выполняют работу в соответствии со своими должностными обязанностями, 62% респондентов указали, что им приходится иногда выполнять работу, напрямую не связанную с должностными обязанностями. Причину этого управленцы видят в нечеткости работы вышестоящих структур (33%), чрезмерной личной ответственности за результаты своей работы (33%), недостаточно продуманной должностной инструкции (9%), в неспособности коллег выполнить свою работу (3%). 11% назвали нехватку кадров исполнителей, наличие нестандартных ситуаций.

) 18% респондентов считают удовлетворительным состояние кадрового потенциала в своем подразделении; 54 % опрошенных считают, что возможен более высокий уровень развития кадрового потенциала; как осложненные взаимоотношения между коллегами в процессе деятельности характеризуют 8%.

) респондентам предлагалось оценить предложенные направления деятельности в сфере совершенствования управления персоналом и указать какие успешно реализуются (табл.9). Были получены следующие результаты.

Исходя из результатов проведенного исследования, можно сделать следующие выводы: в работе с персоналом администрации требуется качественное совершенствование.

Таблица 9

Опрос респондентов в администрациях муниципальных образований Суджанского района Курской области в 2013 году (%)

То есть необходимо проработать вопрос о подборе и системе мер по профессиональному росту кадров с использованием современных технологий (мониторинга профессионализма, выстраивание профессиограмм муниципальной должности).

Рекомендуется обратить серьезное внимание на развитие и оценку знаний и навыков управленцев к аналитической работе (анализ, оценка событий, прогнозирование) с использованием специальных методик и технологий.

По результатам выполненного исследования объективно ставится вопрос о создании перманентной системы профессиональной подготовки муниципальных служащих, которая должна включать в себя следующие этапы:

. «Общеобразовательная муниципальная подготовка», состоящая в изучении основ государственного и муниципального устройства, экономических институтов территориального хозяйства, общих принципов самоуправления.

. «Квалификационная подготовка», призванная сформировать у муниципальных служащих навыки организаторской, управленческой культуры, основанные на знании методов и приемов управления в отраслях народного хозяйства, и умение синтезировать их в интересах достижения поставленной цели в условиях рыночной экономики.

. «Профессионализация кадров управления», как обучение их способностям прогнозировать развитие управляемых систем (хозяйств), умение мотивировать подчиненных на эффективное решение задач и четко ориентировать их на результативность и социально-экономические последствия принимаемых и исполняемых решений.

В регионах Российской Федерации основную работу по подготовке кадров органов местного самоуправления проводят вузы. При этом ежегодно вузы выпускают десятки специалистов в области муниципального управления. Однако, зачастую руководители направляют на подготовку и переподготовку муниципальных служащих, не учитывая их деловых качеств, сформировавшейся мотивации на продолжение профессиональной деятельности в муниципальной сфере. В результате, с одной стороны, профессиональное обучение или переподготовку проходит работники, не имеющие способностей и личностной предрасположенности к данной профессии, и их работа оказывается неэффективной и, с другой стороны, не видя перед собой стимулов и перспектив в профессии и получив дополнительное образование за счет средств бюджета, даже перспективные работники зачастую переходят на работу в частные структуры и на крупные предприятия, где зарплата значительно выше.

Необходимо совершенствовать систему профессиональной подготовки кадров муниципальных служащих, а также практики закрепления их в муниципальной сфере и стимулирования высокоэффективной профессиональной деятельности.

Развитие профессиональной компетентности муниципальных служащих должно быть ориентировано на повышение уровня развития кадрового потенциала и мобильность персонала и включает: диагностику способностей и потребностей личности; осознание работниками своих личных проблем и их соотнесение с проблемами населения муниципального образования; разрушение устаревших стереотипов мышления и деятельности; приобретение способности ставить цели, задачи и ориентироваться в возникающих нестандартных ситуациях; формулирование собственных ценностей, освоение норм деятельности; освоение социокультурного пространства для самореализации и самовыражения личности, воспитание инновационного поведения.

Основные задачи современного учебного процесса в системе подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки муниципальных служащих на взгляд автора должны быть следующими: мотивация на обучение, убеждение в ценности и актуальности учебного материала, активизация познавательной деятельности слушателей; выявление ошибочных представлений, снятие возникающих вопросов; создание условий для изучения и творческого освоения программы развития профессиональной компетентности, а также обмена мнениями и опытом; выявление препятствий и трудностей в работе, формулирования проблем, выработка подходов для их решения; освоение и закрепление полученных знаний, выработка умений и навыков их практического применения; применение полученных знаний и умений в решении проблем муниципальных образований.

Для комплексной оценки профессиональной компетентности муниципальных служащих используются качественные признаки, которые оказывают различное влияние на эту оценку. В соответствии с действующим законодательством и передовой практикой к таким признакам относятся: образование; стаж муниципальной службы; уровень профессиональных знаний, необходимых для исполнения должностных обязанностей; уровень навыков, необходимых для исполнения должностных обязанностей; уровень профессионально-этических качеств муниципальных служащих; уровень достигнутых результатов профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих.

С помощью балльных экспертных оценок определяются весовые значения (значимость) вышеуказанных частных показателей комплексной оценки профессиональной компетенции муниципальных служащих, прямо влияющих как на частные, так и на комплексную оценки их профессиональной служебной деятельности, в том числе:

-     образование - 0,10;

-       стаж муниципальной службы - 0,15;

-       уровень профессиональных знаний, необходимых для исполнения должностных обязанностей - 0,15;

-       уровень навыков, необходимых для исполнения должностных обязанностей - 0,20;

-       уровень профессионально-этических качеств муниципальных служащих - 0,10;

-       уровень достигнутых результатов профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих - 0,30.

С помощью экспертных оценок в диапазоне от 1 до 10 баллов устанавливается мера каждой частной оценки профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих.

Для определения частных оценок по образованию на основе экспертно-аналитического метода устанавливаются следующие балльные оценки: высшее образование - 7 баллов; среднее образование - 3 балла.

Для определения частных оценок по стажу муниципальной службы устанавливаются следующие балльные оценки:

-     при стаже от 1 года до 5 лет - 2 балла;

-       при стаже от 5 лет до 10 лет - 2 балла;

-       при стаже от 10 лет до 15 лет - 3 балла;

-       свыше 15 лет - 3 балла.

Для определения частных оценок уровня профессиональных знаний муниципальных служащих, необходимых для исполнения должностных обязанностей, в диссертации предлагаются балльные оценки по форме 1. (Приложение 1.)

Уровень развития кадрового потенциала можно определить анализируя показатели деятельности подразделений органов местного самоуправления и его работников. Предлагаемая форма 2 должна использоваться для оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования и оценки труда его сотрудников в зависимости от достигнутых результатов предназначена для формирования единого подхода к оценке эффективности деятельности администрации муниципального образования, входящих в его состав департаментов, управлений, отделов, а также его сотрудников по основным направлениям и плановым показателям деятельности (см. формы 2, 3, 4, 5). Такая методика также предоставляет возможность осуществления оплаты труда работников органов местного самоуправления по результатам в целях стимулирования повышения эффективности работы сотрудников и подразделений администрации муниципального образования в целом. Кроме того, показатели эффективности труда могут использоваться руководством для карьерного продвижения наиболее успешных муниципальных служащих и оценки по этим показателям состояния кадрового потенциала органа местного самоуправления.

Система оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования, его подразделений и каждого работника предполагает, как определение плановых показателей их деятельности, так и показателей фактической эффективности их деятельности.

Предполагается, что контрольные цифры показателей, установленные для Администрации, рассчитываются раз в год.

Таблица 9

Оценка эффективности деятельности Администрации

При этом для оценки его текущей работы могут использоваться поквартальные оценки. Полученный в результате расчетов показатель отражает эффективность работы Администрации в указанном периоде.

В главе были проанализированы региональные условия, способствующие развитию кадрового потенциала муниципальной службы, и особенности этого процесса, а также используемые при этом формы работы (прогнозирование и планирование работы с кадрами, кадровый мониторинг и аудит, процедуры подбора и расстановки кадров муниципальной службы, организации профессионального обучения и переподготовки, аттестации, проведение конкурса на замещение должностей муниципальной службы). Анализ этих форм работы с кадрами муниципальных служащих позволил выявить ряд серьезных проблем, сдерживающих развитие кадрового потенциала муниципальной сферы.

Во-первых, отсутствует система в проведении конкурса при замещении должностей в органах местного самоуправления. Отсутствие в целом ряде случаев такой формы как конкурс в органах местного самоуправления, отрицательно сказывается на показателях уровня профессионального образования муниципальных служащих.

Во-вторых, имеют место проблемы с составлением резерва кадров муниципальной службы, что особенно характерно для сельских поселений, в которых среднее число муниципальных служащих не превышает 4-5 человек. Эта проблема тесно связана с отсутствием постоянной практики проведения кадрового мониторинга и аудита муниципальной сферы.

В - третьих, имеются резервы в деле профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. В соответствии с задачами, поставленными в федеральной программе реформирования государственной службы муниципальные служащие должны повышать свою квалификацию один раз в три года. Но на практике это положение не выполняется.

Заключение

В условиях проводимого административного реформирования кадровое обеспечение муниципальной службы выступает одним из основополагающих факторов повышения эффективности управления в целом.

Проводимая в России реформа местного самоуправления является процессом сложным и противоречивым. Несмотря на то, что в настоящее время в нашей стране сложились необходимые юридические основы функционирования института муниципальной службы, он продолжает испытывать ряд проблем, обусловленных неэффективностью организации местной власти, где решающим фактором выступает состояние кадрового потенциала. Как показано в работе, следствием этого являются необоснованные в научном плане реорганизации структур местного самоуправления; дефицит профессионально подготовленных кадров муниципальной службы; несоответствие профессионального образования муниципальных служащих квалификационным требованиям; немотивированное влияние органов муниципальной власти на формирование структуры местных администраций; дефицит финансовых средств на дополнительное профессиональное образование кадров муниципальной службы; неразработанность муниципальной кадровой политики; слабая мотивация персонала муниципальной службы; отсутствие методик оценки персонала при проведении конкурсного отбора, аттестации и текущей деятельности муниципальных служащих. Все это актуализирует проблему управления кадровыми процессами в муниципальной службе в соответствии с требованиями, предъявляемыми задачами муниципальной реформы.

Управление кадровым обеспечением муниципальной политики представляет собой сложную открытую динамическую систему, основными элементами которой являются объект и субъект кадрового обеспечения, цели, задачи, принципы, нормы кадрового обеспечения.

В содержательном плане управление кадровым обеспечением муниципальных органов власти включает в себя реализацию ряда мер (организационных, образовательных, экономических, правовых и др.) по выявлению, отбору, подготовке, повышению квалификации, переподготовке кадров и созданию кадрового резерва работников, занятых в данной сфере. Немаловажным для кадрового обеспечения муниципальной службы является то, что она осуществляется на основе и в законодательных рамках государственной кадровой политики, учитывает ее цели, приоритеты, принципы.

Так, для эффективного управления кадровым обеспечением муниципальной службы необходимо следующее: прогнозирование и планирование кадров, обновление, но и сохранение преемственности кадрового состава, профессиональное развитие специалистов, стимулирование их эффективной деятельности, служебного продвижения и др. Каждый из этих специфических процессов характеризуется своими связями, отношениями, тенденциями развития. При этом суть управления кадровым обеспечением органов МСУ заключается в опережающем наращивании численности специалистов для обновления и оптимизации состава муниципальных служащих, в формировании нового поколения управленцев, особенно для приоритетных в современных условиях отраслей государственного и муниципального управления, новых государственных и муниципальных органов.

Анализ кадрового обеспечения органов МСУ позволяет выделить следующие основные задачи формирования и развития их кадрового потенциала. К ним относятся: формирование качественно нового кадрового корпуса ОМП; рациональное использование кадров ОМП, их расстановка в соответствии со способностями и профессионально-квалификационной подготовкой; стимулирование качества и эффективности труда служащих, планирования и реализации их карьеры (служебного роста); формирование системы мотивации у выпускников по специальности «Организация работы с молодежью» к работе в сфере ГМП, повышение уровня их профессиональной компетентности; формирование молодежного резерва управленческих кадров, способного в перспективе обеспечить преемственность государственной и муниципальной власти.

Ошибочно сводить проблемы совершенствования системы кадрового обеспечения муниципального самоуправления только к подбору и расстановке кадров. Элементам кадровой работы в органах муниципальной власти не уделяется должное внимание. Отбор кадров осуществляется по давно устаревшим технологиям, не учитывающим морально-психологических аспектов личности, работа с кадровым резервом подчас формальна и не обеспечивает необходимых условий для воспроизводства кадрового потенциала государственной и муниципальной службы, оценка персонала в основе своей носит формальный характер низок уровень научно-методического обеспечения работы с персоналом и т.д.

Изучение проблем становления кадрового потенциала органов местного самоуправления позволяет сформулировать ряд наиболее существенных положений и выводов. В этой связи вывод исследования состоит в том, что управление кадровым потенциалом рекомендуется реализовывать в нескольких направлениях.

Первое направление представляет собой процесс формирования кадрового потенциала. Он включает не только отбор, подбор и назначение на должность, но и диагностику кадрового потенциала не только на дослужебной стадии, но и на довузовской. Предложенное расширение сферы диагностики необходимо, поскольку кадровый потенциал органов власти должен представлять собой совокупность людей, которые характеризуются не только определенными профессиональными качествами в конкретной сфере управления.

Второе направление управления кадровым потенциалом предусматривает создание таких условий, которые будут способствовать эффективному развитию и пополнению кадрового потенциала, а также его эффективному использованию.

Третье направление определяет результативность профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадрового потенциала органов местного самоуправления. Для создания конкурентоспособной образовательной системы, ориентированной на инновационное развитие страны, рекомендуется определить приоритетные направления работы в области повышения квалификации при подготовке кадров органов местного самоуправления с участием работодателей и включить их в национальный проект «Образование». Государственной программе поддержки местного самоуправления рекомендуется поставить задачу создания в каждом субъекте Российской Федерации нескольких образцово-показательных муниципальных образований - экспериментальных центров развития местного самоуправления, а также муниципальных университетов, призванных обобщать этот опыт и готовить кадры органов местного самоуправления.

Список использованной литературы

1.  Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993г.// Правовая система «ГАРАНТ»

2.       Европейская Хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Правовая система «ГАРАНТ»

.        Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»// Правовая система «ГАРАНТ»

.        Федеральный закон от 2 марта 2007г. N25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями от 17 июля 2009г)// Правовая система «ГАРАНТ»

.        Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131// Правовая система «ГАРАНТ»

6.  Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг Федеральный от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ // Российская газета 30 июля 2010 г.

7.  Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // Правовая система «ГАРАНТ»

8.  Указ Президента Российской Федерации об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (в ред. Указов Президента РФ от 13.05.2010 N 579, от 14.10.2012 N 1384) // Правовая система «ГАРАНТ»

9.       Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" <http://base.garant.ru/70326884/>

10. Постановление Правительства РФ от 3 октября 2009 г. N 796
«О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг»)// Правовая система «ГАРАНТ»

11.     «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы»
(утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р) // Правовая система «ГАРАНТ»

12. «Закон о муниципальной службе в Курской области» Принят Курской областной Думой 6 июня 2007 г. (в ред. Законов Курской области от 31.10.2007 N 109-ЗКО, от 14.10.2008 N 71-ЗКО, от 25.02.2009 N 5-ЗКО, от 15.05.2009 N 27-ЗКО) // Правовая система «ГАРАНТ»

13.     Постановление Администрации Курской области от 16.04.2009 N 130 "Об утверждении областной целевой программы "Проведение административной реформы в Курской области в 2009 - 2010 годах" <http://www.mfc-kursk.ru/docs/regulations/54.doc>// Правовая система «ГАРАНТ»

.        Постановление Администрации г. Курска от 27 марта 2012*г. N 887 "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Развитие муниципальной службы в Администрации города Курска на 2012*-*2014 годы"// Правовая система «ГАРАНТ»

.        Областная целевая программа "Формирование и подготовка резерва управленческих кадров Курской области в 2009 году"// Курская правда.- №762 (24603), 11 декабря 2008 года <http://www.kpravda.ru/index.php?number=24603>. - С.1.

.        Распоряжение Правительства Курской области от 30 августа 2011 г. N 380-рп Об утверждении Концепции областной целевой программы
"Развитие муниципальной службы в Курской области
на 2012 - 2014 годы" // Правовая система «ГАРАНТ»

17.     Авакьян, С.А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования / С.А. Авакьян // Вестн. Моск. Ун-та. Сер. 18, Социология и политология. - 2011. - №3 - С. 64-66.

18. Авдеева, Т.Т. Институты и инструменты управления развитием местного сообщества/ Т.Т. Авдеева // Муниципальный мир. - 2011. - № 5. - С.46-53.

.    Анимица, Е.Г. Основы местного самоуправления / Е.Г. Анимица., А.Т. Тертышный. - М.: ИНФРА-М, 2009. - 208 с.

20.     Антошина, Н. Принципы государственной кадровой политики в сфере государственной службы (от прошлого к настоящему)/ Н. Антошина // Власть. - 2012. - № 12. - C. 31-34.

.    Бабинцев В.П. Противоречия и проблемы процесса технологизации государственного и муниципального управления в регионе // Научные ведомости Белгородского государственного университета. - № 2(33). - Вып. 1, 2012. С. 66-73.

22. Баранов, И.А. Административная реформа в современном российском государстве: концепция реализации/ И.А. Баранов // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. - № 9. - C. 3-5.

23.     Богатырева И.В. О некоторых аспектах кадрового обеспечения муниципальной службы региона: социологический анализ / Научные ведомости Белгородского государственного университета. - № 2(57). - Вып. 7. - 2013. - С. 89-96

24.     Бояринова И. В. Управление кадровым обеспечением муниципальной политики в регионе: авт. дисс. …кан.соц.наук. - Белгород, 2012. - 22с.

25.     Бюрократия и власть в новой России: позиции населения и оценки экспертов. Аналитический доклад Института социологии РАН / М.К. Горшков [и др.]. - М, 2011. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.isras.ru/analytical_report_bureaucracy_ 4.html <http://www.isras.ru/analytical_report_bureaucracy_%204.html>

.        Галецкий, М.Е. Социальная адаптация государственного служащего (социологический анализ регламентации профессиональной деятельности и социального статуса) / М.Е. Галецкий // Сайт Института социологии РАН. - 2011. - Режим доступа : <http://www.isras.ru/>

27.     Гладышев, А.Г. , Иванов, В.Н., Савченко,Е.С. Муниципальная кадровая политика: учебное пособие для вузов.- Москва: Новь, 2009.- 298с.

28.     Гладких Н. М. Место муниципальных исполнительных органов в системе управления российским государством : монография/ Н. М. Гладких; Юж.-Урал. гос. ун-т. -Челябинск: Полиграф-Мастер, 2009. - 256с.

29.     Граждан В. О некомпетентности и бюрократизме на государственной службе. // Государственная служба. 2002.- №6.-с.23

30.                                                                                                                      Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право.- 2009.- № 1.- с. 24-36.

31. Заборовская, С.Г. Кадровый мониторинг и кадровый аудит в работе по формированию кадрового потенциала администраций муниципальных образований Республики Башкортостан /С.Г.Заборовская //Социально-гуманитарные знания. - 2011. - № 7. - С.304-308.

32.     Зауляк, О.П. Кадровая политика как фактор обеспечения эффективности государственного управления и совершенствования правопорядка/ О.П. Зауляк // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 10. - C. 10-11.

.    Зинченко Г.П. Персонал местной администрации. Социологические проблемы становления. - Ростов-на-Дону, 2009.- 234с.

34. Зотов В. Б. Система муниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией В.Б. Зотова. / - СПб.: Лидер, 2009. - 493 с.

35.     Калиниченко, Л. Оценка эффективности местного самоуправления и муниципальные кадры // Бюджет.- 2012.- №12. - С.46-48.

.    Карнович Е.П. Русское чиновничество в былое и настоящее время // Спутник чиновника.- 2000.- № 1.- с.4.

.    Литвинцева, Е.А. Проблемы реализации конкурсных процедур в системе государственной гражданской службы/ Е.А. Литвинцева // Социология власти. - 2012. - № 5. - C. 140-148.

.    Магура, М.И. Отбор персонала и управление человеческими ресурсами организации. // Управление персоналом. - 2012.- №7.- С. 40-49.

39.     Мухортова, О.В. На работу - в органы местного самоуправления // Кадровик - 2011. - №11 -С.37-46.

40.     Паршин М.В., Кирсанов М.В., Литвинова Н.А. Кадровый конкурс на государственной службе: опыт и перспективы // Реформа государственного управления в России: взгляд изнутри. М.: Минэкономразвития России. - С. 65-85.

41. Пономарева, Е.А. Организация профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации гражданских служащих/ Е.А. Пономарева // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 11. - C. 34-36.

42.     Система оценки и улучшения качества в организациях бюджетной сферы и органах государственного и муниципального управления. Версия 2010 года (CAF 2010).[Электронный ресурс] URL: http:// benchmarking.economic.ispu.ru/epus.htm

43.    Соловьев О.В. Регулирование кадровых процессов в региональных органах власти: автореферат дис. ... канд. соц.наук . - Белгород, 2011. - 21 с.

44.     Сумароков, В. З. Особенности формирования и развития кадрового потенциала муниципальной службы в условиях реформы местного самоуправления / В. З. Сумароков, С. И. Неделько // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. - 2012. - № 2. - С. 157-163.

45. Таболин, В.В. Проблемы организации местного самоуправления в городах федерального значения/ В.В. Таболин // Практика муниципального управления. - 2010. - № 1. - C. 22-26.

46.     Тавокин Е.П. Исследования и аналитика// Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены.-2010.-№2.-[Электронный источник].-URL: en.nisse.ru

.    Турчинов А.И., Магомедов К.О., Кононенко Т.А., Социологический анализ проблем кадровой политики и управления персоналом в Российских организациях// Актуальные проблемы кадровой политики и управления персоналом предприятий, организаций и учреждений различных направлений деятельности и форм собственности в Российской Федерации», - М.,2012, с.27-35.

.    Тимофеева И.Н. Коллективный портрет российских управленцев: взгляд извне и изнутри.//Власть и бюрократия.-2011.-17 ноября.-[Электронный источник].-URL:Lawinrussia.ru

49.     Шамарова Г.М. Формирование и развитие кадрового потенциала органов местного самоуправления: авт. дисс. …докт.экон.наук. - М., 2010. - 42с.

50.     Чевтаева Н.Г. Фактор социально-профессиональной корпоративности чиновничества как ресурс повышения эффективности системы государственного и муниципального управления// Управленческая культура - фактор инновационного развития <http://www.region86.ugrariu.ru/arhive/2_10_oktyabr_2009/>.-2011.-№2.-с.10-32

.        Официальный сайт администрации Курской области. - Режим доступа: http://adm.rkursk.ru/index.php?id= 123&mat_id=976&page=1 <http://adm.rkursk.ru/index.php?id=%20123&mat_id=976&page=1>

.        Федеральная служба государственной статистики РФ. - Режим доступа. - <http://www.gks.ru/>

Приложение 1

Форма 1

Бальная оценка уровня профессиональных знаний муниципальных служащих

Форма 2

Показатели деятельности администрации муниципального образования

Форма 3

Показатели деятельности Управления

Форма 4

Показатели деятельности отдела

Форма 5

Показатели деятельности работника органа местного самоуправления

Приложение к областной целевой программе «Развитие муниципальной службы в Курской области на 2012-2014 годы»

Ресурсное обеспечение областной целевой программы «Развитие муниципальной службы в Курской области на 2012 - 2014 годы»

(тыс. рублей)