Изучение деятельности прокурора на основных этапах уголовного преследования лиц, совершивших преступления коррупционной направленности, начиная с проведения оперативно-розыскных мероприятий, заканчивая с поддержания государственного обвинения в суде.
Глава 1. Теоретико-правовые основы и организационный аспект участия прокурора в противодействии коррупции
Теоретико-правовые основы участия прокурора в противодействии коррупции.
Для того чтобы наиболее полно разобраться с довольно таки широким по объёму вопросом о том, какими же методами и способами прокурор участвует в противодействии коррупции через призму общего надзора, нужно определиться с категориально-понятийным аппаратом в данной области.
Следует особо выделить какой статус возложен на прокурора, как на сотрудника прокуратуры Российской Федерации, которая в свою очередь является частью правоохранительной системы.
«Прокурор - это должностное лицо, исполняющее обязанности по государственной службе в органах прокуратуры и обладающее соответствующими полномочиями по осуществлению задач, возложенных на прокуратуру, определённых в Федеральном Законе о прокуратуре. Понятие «прокурор» охватывает такие должности, как Генеральный прокурор РФ, прокурор субъекта федерации, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. Это же понятие охватывает должности заместителей Генерального прокурора РФ, его советников и помощников всех нижестоящих прокуроров».
Согласно ст. 1 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации»: «Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации».
Из данного законодательного определения можно сделать вывод о том, что целью существования прокуратуры РФ как составляющего звена правоохранительной системы следует считать надзор за соблюдением Конституции РФ, целью которой является защита прав и свобод человека и гражданина, сохранение территориальной целостности Российской Федерации, как составляющей её суверенитета. Надзор за соблюдением основного закона включает в себя и надзор за соблюдением отраслевого законодательства: Федеральных Законов, Локальных нормативных актов на предмет их законности и соответствия нормам Конституции. Понимание данного факта необходимо для того, чтобы уяснить тот факт, что направлением участия прокурора, как представителя прокуратуры РФ, является надзорная деятельность за исполнением законов, так или иначе направленных на противодействие коррупции как социально-экономическому явлению.
«Прокуратуре, которая занимает особое место как в системе органов государственной власти, так и в системе правоохранительных органов отводится особая роль в таком важнейшем направлении деятельности государства, как противодействие коррупции. Помимо своей традиционной надзорной функции и осуществления уголовного преследования по коррупционным преступлениям органы прокуратуры осуществляют координацию деятельности по противодействию коррупции всей правоохранительной системы страны».
Дав понятия прокуратуре как элементу правоохранительной системы, целесообразно будет перейти к тому, какое же определение даётся понятиям «коррупция», «противодействие коррупции» теоретиками, а затем перейти к законодательному оформлению термина «коррупция» и «противодействие коррупции». Данная часть дипломной работы будет направленна на то, с какими же сферами правовой действительности соприкасается прокурор в своей работе в области противодействия коррупции.
«В настоящее время при изучении коррупции как явления возникает основной вопрос, требующий разрешения - это определение понятия коррупции». С данным тезисом нельзя не согласиться, поскольку, в Уголовном Кодексе РФ отсутствует точное определение понятия «коррупция», нет точного перечня статей, образующих пласт коррупционный преступлений и в ФЗ «О противодействии коррупции».
В данной связи следует отметить, что практическое определение понятия коррупция через призму коррупционных нарушений дано в ст. 2 Модельного закона о борьбе с коррупцией, принятом в г. Санкт-Петербурге 03.04.1999 Постановлением 13-4 на 13-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. Однако, данное определение носит скорее практический характер, не раскрывает всей полноты понятия коррупция. Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях от 16 декабря 1996 года в ст. 3 даёт общие черты взяточничества, что является лишь составляющей термина «коррупция».
Если рассматривать термин коррупция с точки зрения обычного обывателя, то можно столкнуться с неким отождествлением понятия «взяточничество» и «коррупция». Однако, это не совсем верно, поскольку термин «коррупция» шире, чем взяточничество, как в теоретическом плане, так и в законодательном его закреплении. Можно говорить, что взяточничество - это лишь одно из внешних проявлений коррупции.
Впервые в России термин "коррупция" ввёл в научный оборот А.Я. Эстрин в 1913 г. Он рассматривал и административные, и уголовно-наказуемые коррупционные деяния.
В настоящее время «в научной и публицистической литературе к определению понятия коррупции наметились два главных подхода, различающихся по субъектному признаку.
. Наиболее простое определение коррупции - подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще. В некоторых учебниках коррупция определяется как социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними интересов и возможностей. И.А. Клепицкий и В.И. Резанов полагают, что в правовом понимании коррупция - это злоупотребление властными полномочиями для получения выгод в личных целях.
. Второй взгляд носит наиболее широкий характер, поскольку придерживающиеся этого взгляда учёные включают в свои дефиниции коррупции не только деятельность должностных лиц, но и действия иных лиц.
П.А. Кабанов под коррупцией в уголовно-правовом аспекте понимает неправомерное завладение должностным лицом материальными ценностями, деньгами или получение услуг материального характера, а равно предоставление их иным лицам государственному служащему, в формах, запрещённых уголовным законом».
Профессор А.И. Долгова в своей статье: «Коррупция: понятие и система правового регулирования борьбы с ней», отмечает: «Термин "коррупция" происходит от латинского corruptio. В словаре иностранных слов приводятся термины "коррумпировать, корруптировать (лат. corrumpere) - подкупать кого-либо деньгами или иными материальными благами". Более позднее толкование данного слова в русском языке носило многозначный характер: переводилось и как подкуп, и как порча, и как разложение, и даже как злоупотребление служебным положением в корыстных целях». Следует отметить, что «чрезмерно широкое толкование коррупции практически означало объединение под одним термином очень разных по своей криминологической характеристике явлений: и хищений, и должностных преступлений, и коррупции в собственном смысле слова как подкупа-продажности. Их криминологические, криминалистические характеристики различаются, соответственно, не являются идентичными и меры реагирования на них».
Коррупция всегда характеризуется взаимодействием двух сторон: корруптёра и коррупционера (коррумпируемого субъекта). Корруптёр подкупает коррупционера, а тот за соответствующую мзду совершает угодные корруптёру действия либо дозволенные ему в принципе, либо носящие характер должностных преступлений и иных правонарушений. Сами по себе хищения, злоупотребления должностными полномочиями, их превышение не имеют данного обязательного признака - могут совершаться субъектами в одиночку.
Можно сделать промежуточный вывод о том, «что коррупция - это социальное явление, характеризующееся корыстным использованием должностными лицами, государственными и иными служащими своего служебного положения для получения выгод как материальных, так и нематериальных, получение названными лицами денег, иных ценностей или услуг как материального, так и нематериального характера, за выполнение каких-либо действий или бездействий, а также выполнение этих действий (бездействий) под воздействием угрозы разоблачения их преступной деятельности, а равно предоставление материальных и иных выгод должностным лицам, государственным и другим служащим в формах, запрещённых законом, для достижения каких-либо результатов, получения общего покровительства или обладания какими-либо выгодами».
Если говорить о том, какие же преступления считать коррупционно направленными, то следует отметить ФЗ «О противодействии коррупции», который в ст. 1 п. 1 содержит следующий перечень преступлений, которые определены понятием коррупция:
«злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица».
Если говорить о внешнем проявлении коррупции, то следует особо отметить коррупционные преступления. «Как социальное явление коррупция проявляется в совершении различных коррупционных деяний, часть из которых объявляется преступными и преследуется в уголовном порядке, что определяет собой взаимоотношения явления коррупции с правовой сферой действительности, составной частью которой можно выделить существование, вследствие этого, особого общественного явления - коррупционной преступности».
Если говорить о точках зрения учёных (таких как Волженкин Б.В., Долгова А.И., Максимов С.В.), то здесь также отсутствует чёткая позиция, какие же статьи Уголовного Кодекса РФ считать коррупционными.
«Волженкин Б.В. к числу коррупционных преступлений относит: мошенничество, присвоение и растрату, совершаемые с использованием служебного положения, злоупотребления должностными полномочиями, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, служебный подлог, воспрепятствование законной предпринимательской деятельности, ограничение конкуренции и ряд других преступлений, совершаемых государственными служащими или служащими органов местного самоуправления с использованием своего служебного положения (в широком смысле этого слова) в корыстных, иных личных или групповых целях.
Долгова А.И. не приводит полного перечня коррупционных преступлений. Однако, по её мнению, к их числу следует относить, помимо вышеуказанных преступлений, ещё и дачу взятки (ст. 291), незаконное получение или разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну (ст. 183), подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу (ст. 309), коммерческий подкуп (ст. 204), воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий (ст. 141)».
Максимов С.В. выделяет три группы преступлений коррупционной направленности. Основным критерием для данного деления выделяет следующий тезис: « в зависимости от того в качестве основного, обязательного дополнительного непосредственного объекта преступного посягательства, либо факультативного его объекта выступает авторитет публичной службы (государственной службы и службы в органах местного самоуправления):
) собственно коррупционные преступления, посягающие на авторитет государственной службы или службы в органах местного самоуправления, выступающий в качестве основного непосредственного объекта таких посягательств (коррупционные преступления в узком значении понятия);
) коррупционные преступления, посягающие на ту же социальную ценность как на обязательный дополнительный непосредственный объект (коррупционные преступления в широком значении понятия);
) коррупционные преступления, посягающие на названную социальную ценность как на факультативный (необязательный) объект
К первой группе могут быть отнесены: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ); получение и дача взятки (ст. 290, 291 УК РФ), служебный подлог (ст. 292 УК РФ).
Ко второй группе могут быть отнесены: воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169 УК РФ); регистрация незаконных сделок с землёй (ст. 170 УК РФ); контрабанда, совершённая должностным лицом с использованием своего служебного положения (16.1 -16.5 КоАП РФ); провокация взятки (ст. 304 УК РФ); организация преступного сообщества (преступной организации) для совершения любого из преступлений первой или второй группы, относящихся к числу тяжких или особо тяжких (ст. 210 УК РФ).
К третьей группе могут быть отнесены деяния предусмотренные ч. 3 ст. 160 УК РФ (присвоение или растрата с использованием служебного положения); ст. 164 УК РФ (хищение предметов, имеющих особую ценность); п. «б» ч. 3 и ч. 4 ст. 174 УК РФ (легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретённых другими лицами преступным путём); ст. 175 УК РФ (приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путём); ст. 176 (незаконное получение кредита), 177 (злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности), 199 (уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации) УК РФ; п. «в» ч. 2 или ч. 3 ст. 221 УК РФ (хищение либо вымогательство ядерных материалов или радиоактивных веществ); п. «в» ч. 3 ст. 226 УК РФ (хищение либо вымогательство оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств); п. «в» ч. 2 или ч. 3 ст. 229 УК РФ (хищение либо вымогательство наркотических средств или психотропных веществ, а также растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества); ч. 3 ст. 256 УК РФ (незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов); ч. 2 ст. 258 УК РФ (незаконная охота).
Все данные точки зрения не обладают реальной юридической силой, поскольку являются отражением научных изысканий. Для практиков и для практического изучения данного вопроса будет необходимо изучение совместного Указания Генеральной Прокуратуры и МВД от 11.09.2013 г. «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчётности», в котором установлен перечень преступлений коррупционной направленности (Перечень 23). Согласно данному перечню:
К преступлениям коррупционной направленности относятся противоправные деяния, имеющие все перечисленные ниже признаки:
наличие надлежащих субъектов уголовно наказуемого деяния, к которым относятся должностные лица, указанные в примечаниях к ст. 285 УК РФ, лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, действующие от имени и в интересах юридического лица, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, указанные
указанные в примечаниях к ст. 285 УК РФ, лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, действующие от имени и в интересах юридического лица, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, указанные в примечаниях к ст. 201 УК РФ;
связь деяния со служебным положением субъекта, отступлением от его прямых прав и обязанностей;
обязательное наличие у субъекта корыстного мотива (деяние связано с получением им имущественных прав и выгод для себя или для третьих лиц);
Также в данном перечне особое отношение уделяется и международным договорам, ратифицированным Российской Федерацией. Ежели возникнет спор, считать ли какое либо преступление (кое в данном договоре прописано) коррупционным - ответ очевиден: да считать.
Далее идут пункты, в которых указаны те преступления. Кои считаются коррупционными без наличия дополнительных условий; затем в зависимости от даты возбуждения уголовного дела; далее идут преступления. Которые следует считать преступлениями коррупционной направленности в зависимости от следующих условий: коррупционная направленность, отмеченная в статистической карточке, корыстный мотив, вхождение данного преступления, ратифицированных международно-правовых актах российской стороной. Особо выделяются в данном перечне преступления в зависимости от субъекта, совершающего противоправное деяние (государственный или муниципальный служащий, сотрудник коммерческой или некоммерческой организации); тем общественным отношениям, которые затрагиваются совершением данного деяния; преступления, кои могут привести к коррупционным деяниям (т.е. стать их предпосылкой); также немаловажным фактором является наличие корыстного мотива в деяниях того или иного лица, совершившего данное деяние.
«Анализ существующей практики позволил ещё в сретение 2000-х годов сделать вывод о том, что поскольку коррупция в России носит сложный. Системный характер, выступает симптомом очень глубоких болезней общества, борьба с коррупцией не может быть простым делом, а способна реализоваться как сложная система самых разнообразных действий и государства, и общества».
«Противодействие коррупции как одной из серьёзных угроз безопасности России предполагает комплексную систему действий со стороны государства, обеспечивающую согласованность деятельности, объединение усилий всех органов и организаций, и в первую очередь путём осуществления эффективного взаимодействия различных субъектов антикоррупционной деятельности на прочной законодательной и организационной основе».
Исходя из п. 2 ст. 1 ФЗ «О противодействии коррупции»:
«противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений».
Следует отметить, что термин «противодействие коррупции» шире чем «борьба с коррупцией». Борьба с коррупцией является составной частью противодействия коррупции и представляет собой «выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование не только преступлений коррупционной направленности, но и иных коррупционных правонарушений».
Исходя из смысла ч.6 ст. 5 ФЗ «О противодействии коррупции» Генпрокурор и подчинённые ему прокуроры указаны как координаторы правоохранительной системы в вопросах борьбы с коррупцией.
1.2 Организационные основы роли прокурора в противодействии коррупции
В вопросе координации деятельности правоохранительных органов следует учитывать факт, что «выявление коррупционных правонарушений осуществляется не только правоохранительными, но и контрольно-надзорными органами. Соответственно возникает вопрос о привлечении к координационной деятельности на правах полноценных участников и различных органов финансового, бюджетного и иного контроля, в частности счётных палат, финансового мониторинга». Дибиров Ю.С. подчёркивает, что прокуратура «должна действовать в тесной связке с другими правоохранительными органами, а если быть точным - со всем государственно-правовым механизмом».
Особенности координационной деятельности прокуратуры в сфере преодоления коррупции нашли отражение в Приказе Генерального Прокурора РФ от 15.05.2010 № 208 «Об усилении прокурорского надзора в свете национальной стратегии противодействия коррупции», где управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генпрокуратуры РФ вменено в обязанность инициировать обсуждение актуальных вопросов о борьбе с коррупцией на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов. Прокурорам областного и районного звеньев в целях совершенствования деятельности по выявлению преступлений коррупционной направленности предписано обеспечить функционирование постоянно действующих рабочих групп, активизировать работу координационных совещаний, обсуждать на них возникающие проблемы правоприменительной практики по борьбе с коррупцией.
Координационная деятельность прокуратуры во многом зависит от уровня организации данной деятельности, чёткого разграничения должностных обязанностей сотрудников, ответственных за данное направление. «С учётом приоритетности деятельности по противодействию коррупции прокуратуре в соответствии с централизованным её построением сформирована определённая система координирующих органов. Структурно она состоит из постоянно действующих координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, функционирующих на федеральном, межрегиональном, региональном и местном уровнях и возглавляемых соответственно Генпрокурором РФ и подчинёнными ему прокурорами».
На заседаниях этих координационных совещаний обсуждаются в приоритетном порядке вопросы, связанные с борьбой с коррупцией. Инициаторами обсуждений, а зачастую и исполнителями подготовки рассмотрения наиболее актуальных вопросов в данной сфере в прокуратурах выступают вновь созданные подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. «Однако ввиду малочисленности штатного состава этих подразделений и наличия у них множества других функциональных задач они не всегда в состоянии в полной мере организационно обеспечивать на надлежащем уровне координационную деятельность прокуратуры по борьбе с коррупцией». На прокурорах лежит обязанность организации информационно-аналитического обеспечения, планирования координационных мероприятий антикоррупционной направленности, осуществления контроля исполнения, взаимодействия с другими органами и организациями.
При разрешении вопроса взаимодействия органов прокуратуры с другими государственными органами в решении задач, поставленных перед нею в области противодействия коррупции, следует помнить, что: «по отношению к координационной деятельности прокуратуры по борьбе с коррупцией речь должна идти как о внутри системном, так и о межведомственном взаимодействии органов прокуратуры. Современное состояние дел по борьбе с коррупцией требует повышения эффективности взаимодействия внутри системы прокуратуры по противодействию коррупции, по упорядочению деятельности межведомственных рабочих групп как одной из форм координации и другим вопросам взаимодействия».
Следует отметить, что качество подготовки аналитико-информационного материала сотрудниками специализированных подразделений внутри прокуратур городов и областей зависит «не только от уровня профессионализма прокурорских работников - исполнителей, но и от того, насколько чётко определены полномочия и компетенция этих специализированных подразделений, схемы (порядок) их взаимодействия с другими подразделениями прокуратуры областного звена, городскими и районными прокуратурами».
Выводы:
Рассмотрев теоретические и организационные вопросы в данном направлении, следует сделать ряд выводов:
)Прокурор - это обобщающее понятие, включающее в себя систему сотрудников прокуратуры. А именно: Генерального прокурора РФ, его заместителей и помощников, а также прокуроров нижестоящих прокуратур;
)Деятельность прокурора - это деятельность, носящая надзорный и координационный характер, следовательно деятельность прокурора в противодействии коррупции так же носит данный характер. Надзорный характер заключается в надзоре за деятельностью государственных и муниципальных служащих, сотрудников правоохранительной системы. Координационный же её характер состоит в организации межведомственного сотрудничества по вопросам противодействия коррупции, проведения межведомственных координационных совещаний, создание специальных координационных групп, ответственных за проведение данного рода совещаний, систематизации материалов правоохранительной системы в данном направлении и сотрудников государственных органов, задействованных в заседаниях данных координационных совещаний.
)Следует особо выделить вопрос, относящийся к внутриведомственной организации деятельности прокурора в данном направлении. Следует учитывать тот фактор, что на уровне районных прокуратур имеется должность младшего помощника, помощника, старшего помощника прокурора района. Данные должностные лица призваны осуществлять содействие прокурору при выполнении обязанностей поставленных на него, однако, окончательное решение, отражающееся в акте проверки, обвинительном заключении принимает именно прокурор. Именно от прокурора зависит принятие на должность, подготовка тех или иных граждан при поступлении в органы прокуратуры. Поэтому, данного рода руководство, наставничество является также огромным вкладом в вопрос противодействия коррупции. Ведь от эффективности деятельности каждого сотрудника прокуратуры бедует зависеть эффективность конечного результата.
)Определение коррупции дано в ФЗ «О противодействии коррупции», однако имеется вопрос с недостаточной правовой закреплённостью чёткого перечня деяний в уголовном кодексе, кодексе об административных правонарушениях, являющимся коррупционными с точки зрения законодателя. Данный вопрос решён на уровне совместно приказа Ген прокуратуры и МВД, однако является ли это достаточным и не носит ли это характер сугубо ведомственный является достаточно спорным. Следует отметить, что те теоретические подходы к вопросу коррупции и коррупционных деяниях, которые указаны в трудах учёных нашли своё полное отражение в данном приказе.
)В вопросе координации деятельности важной проблемой остаётся эффективность данных совещаний. Проблема состоит в малочисленности состава данных координационных групп, а также наличие большого объёма обязанностей другого профиля у его членов. Также проблемным является вопрос чёткого разделения обязанностей чёткого взаимодействия прокурорских работников с другими представителями правоохранительной системы и системы контрольных и надзорных органов в РФ.
прокурорский надзор коррупционный
Глава 2. Прокурорский надзор за исполнением и соблюдением антикоррупционного законодательства на государственной и муниципальной службе
В данной главе будут рассмотрены такие вопросы как: организация работы прокурора на данном виде надзорной деятельности; основные вопросы, которые должен выявить и решить прокурорский работник при проведении данного вида надзора, тот круг отношений и лиц, который затрагивается данным видом надзора.
Для того чтобы изучать работу прокурора в данном направлении, для начала следует разобраться с вопросами организации работа прокурора в данной области.
При выделении такого организационного вопроса участия прокурора в противодействии коррупции следует несколько этапов работы прокурора в данном направлении:. Подбор и обучение прокурорского работника, которому будет поручен надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции.
«На данном этапе соответствующий прокурор (руководитель отдела прокуратуры субъекта РФ) определяет конкретного прокурорского работника (работников), которому будет поручена работа (за которым будет закреплён соответствующий предмет работы) по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции».
Следует отметить, что кандидат на должность работника прокуратуры в данном направлении должен соответствовать требованиям, установленным в ст. 40 ФЗ «О прокуратуре РФ», обладая специальными познаниями в области права. Данному работнику следует указать на обязательное изучение прокурорской практики по данным вопросам, а также ознакомить его с методиками проведения данных прокурорских проверок и действующих приказов Генерального Прокурора РФ, а также информационных писем, что образует собой систему актов ведомственного характера.
«Уместно также сразу заявить такого работника для прохождения обучения в юридических институтах Академии Генеральной прокуратуры РФ, а руководителей профильных отделов прокуратур субъектов РФ, а также (по согласованию) старших прокуроров и прокуроров указанных отделов - в Институте повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры РФ (Москва)». . Обеспечение надлежащей подготовки соответствующего прокурорского работника (работников) к проведению проверки, которая должна включать изучение нормативно правовых актов в области данного вида надзора, статистических данных, практики прокуратуры в данном направлении, а также научной и публицистической литературы по данному профилю.
2.1 Объект и предмет надзора за исполнением и соблюдением антикоррупционного законодательства в государственной и муниципальной службе
Говоря об особенностях противодействия коррупции на гоударственной и муниципальной службе следует отметить, что «борьба с коррупцией на муниципальном уровне имеет и другие особенности. Применение правовых способов, средств и приемов противодействия этому злу происходит с учетом местной специфики и местных условий. Но все же основные направления борьбы, ее главные формы и методы едины как для государственных, так и для муниципальных структур».
В рамках прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы осуществляется проверка законности деятельности федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, их должностных лиц по соблюдению, исполнению и применению норм законодательства, регулирующих вопросы противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе.
Деятельность, которая подвергается проверки прокурором в рамках составляет предметом прокурорского надзора в данной области. Следует отметить, что данная деятельность заключается в: проведении конкурсов на занятие вакантных должностей государственной (муниципальной) службы; приёме на службу; перемещении по службе; назначение на должности государственной (муниципальной) службы; проведении проверок достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, иных представляемых в соответствии с законом сведений; проведении служебных проверок (в том числе проверки информации о коррупционных нарушениях); применении дисциплинарных взысканий; освобождении от занимаемой должности; увольнении с государственной (муниципальной) службы.
Конечным продуктом данной деятельности поднадзорных прокуратуре органов являются правовые акты, которые подлежат проверке. Как отмечалось в первой главе дипломной работы главная цель прокурорского надзора заключается в надзоре за законностью в тех отраслях, которые поднадзорны органам прокуратуры. В рамках проверки законности данной деятельности, прокурором проводится надзор за исполнением законодательства узконаправленного характера, в том числе и законодательства о противодействии коррупции.
Нормативно правовые акты (НПА в дальнейшем) подлежащие проверке можно условно разделить на несколько групп:
)Правовые акты общего характера, которые противопоставлены индивидуально-правовым. В них входят: «приказы и распоряжения об образовании комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликтов интересов; об образовании конкурсных комиссий по служебным спорам; об объявлении конкурсов на замещение вакантных должностей; об утверждении должностных регламентов (должностных инструкций) государственных (муниципальных) служащих; о порядке проведения служебных проверок, проверок сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверок соблюдения государственными служащими требований к служебному поведению».
)Акты индивидуально-правового характера: о принятии на государственную (муниципальную) службу; о назначении на должность государственной (муниципальной) службы; об освобождении от замещаемой должности государственной (муниципальной) службы и увольнении с государственной (муниципальной) службы; о применении дисциплинарных взысканий.
Предметом надзора в данной области можно назвать также: материалы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликтов интересов, конкурсных комиссий, комиссий по служебным спорам; личные дела государственных (муниципальных) служащих, материалы служебных проверок, проверок сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверок соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих (соблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими нормативными правовыми актами), а также иные материалы государственных и муниципальных органов.
2.2 Факты, подлежащие выяснению прокурорским работником в области надзора за исполнением и соблюдением антикоррупционного законодательства на государственной и муниципальной службе
Исходя из проверенных актов, прокурорским работником выясняются следующие, интересующие его факты, а именно:
Насколько более полно и достоверно муниципальный или государственный служащий представил в кадровые органы информацию личного характера, обязательную к представлению исходя из требований законодательства: о наличии образования, о стаже работы (службы), дееспособности, наличии судимости, состоянии здоровья, родственных отношениях с государственными (муниципальными) служащими этого же органа, о гражданстве другого государства, предпринимательской деятельности, об участии в деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
Были ли соблюдены квалификационные требования и конкурсные процедуры при приёме на государственную (муниципальную) службу, при замещении должностей государственной (муниципальной) службы;
Насколько полно исполнены обязанности государственных и муниципальных служащих, установленных законодательством;
Соблюдаются ли ограничения и запреты при прохождении государственной и муниципальной службы;
Соблюдаются ли требования к служебному поведению государственных служащих;
Насколько полно соблюдаются требования законодательства к формированию комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликтов интересов, конкурсных комиссий, комиссий по служебным спорам;
Насколько соответствуют требованиям законодательства, принимаемые представителем нанимателя (руководителем органа), указанными комиссиями, кадровыми службами решений, в том числе применение дисциплинарных взысканий;
Какова реализация профилактических антикоррупционных мер, предусмотренных п.5 ст.6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ.
При изучении личных дел государственных (муниципальных) служащих прокурором особо уделяется внимание достоверности и подлинности указанных в законодательстве документов, подтверждающих те или иные факты биографии государственного служащего, такие как: диплом о высшем образовании, наличии несовершеннолетних детей, налоговые декларации.
«Проверка в установленном порядке представляемых гражданином или государственным (муниципальным) служащим сведений о полученных доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера - обязанность руководителя государственного (муниципального) органа».
Исходя из положений ч.1 ст. 8 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ и п.3 ст.19 Федерального закона от 25.12.2008 № 280-ФЗ с 2010 г. сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера представляются гражданами, замещающими (претендующими на замещение) должности государственной и муниципальной службы, включённые в установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации перечень. Для федеральной государственной службы такой Перечень должностей утверждён Указом Президента РФ от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны предоставлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».
Вместе с тем, особое внимание при проведении прокурорских проверок обращается на п.2 Указа Президента РФ от 18.05.2009 № 557, «которым руководителям федеральных государственных органов дано поручение утвердить в соответствии с разд. III Перечня должностей, утверждённого данным Указом, перечни конкретных должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также аналогичные сведения в отношении своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».
Раздел III Перечня должностей, утверждённых Указом Президента РФ от 18.05.2009 № 557, содержит должности федеральной государственной гражданской службы, военной службы и федеральной государственной службы иных видов, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает:
«осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций;
предоставление государственных услуг гражданам и организациям;
осуществление контрольных и надзорных мероприятий;
подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);
управление государственным имуществом;
осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений;
хранение и распределение материально-технических ресурсов».
Указом Президента РФ от 18.05.2009 № 559 устанавливается требование о размещении представленных государственными служащими сведений на официальном сайте соответствующего федерального государственного органа (а в случае отсутствия этих сведений на официальном сайте - представления общероссийским средствам массовой информации для опубликования по их запросам), соблюдение которого также подлежит изучению в ходе прокурорской проверки. «Порядок размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и организаций и предоставления этих сведений средствам массовой информации для опубликования», утверждённый Указом Президента Российской Федерации от 08.07.2013 г. № 613, является важной вехой в развитии данного вопроса.
В ходе прокурорских проверок подлежит выяснению вопрос о проведении кадровой службой проверки полноты и достоверности представленных гражданами, замещающими (претендующими на замещение) должности государственной и муниципальной службы, других предусмотренных законом сведений.
К такой информации можно отнести: возможное наличие решения суда о признании недееспособным или ограниченно дееспособным; не снятую или не погашенную судимость; заболевания, препятствующие прохождению службы; близкое родство или свойство с государственным или муниципальным служащим, если это связанно с непосредственной подчинённостью или подконтрольностью одного из них другому; гражданство другого государства; участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; осуществление предпринимательской деятельности; вхождение в состав органов управления, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций; занятие оплачиваемой деятельностью, которая может повлечь конфликт интересов в случае принятия на службу либо финансируемой за счёт средств иностранных государств, международных и иностранных организаций; владение приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций).
Порядок данной проверки регламентирован Указом Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению», который предусматривает подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений (определить должностных лиц кадровых служб, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений).
Следует отметить, что решение принимается относительно каждого отдельно взятого гражданина: будь то муниципальный или государственный служащий любого звена, или же лица, ответственные за контроль предоставления данных сведений.
Основанием для проверки является письменно оформленная информация о представлении гражданином или государственным служащим недостоверных или неполных сведений либо о несоблюдении государственным служащим требований к служебному поведению. Данная информация может быть предоставлена: «правоохранительными и налоговыми органами; постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями; Общественной палатой Российской Федерации. Информация анонимного характера не может служить основанием для проверки».
При осуществлении проверки должностные лица кадровых служб обладают определённым объёмом правомочий, таких как: проведение беседы с гражданином или государственным служащим; изучение представленные гражданином или государственным служащим дополнительных материалов; получение от гражданина или государственного служащего пояснения по представленным материалам; направление в установленном порядке запроса в органы прокуратуры Российской Федерации, иные федеральные государственные органы (кроме федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности), государственные органы субъектов Российской Федерации, территориальные органы федеральных государственных органов, органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения, организации и общественные объединения об имеющихся у них сведениях; наведение справок у физических лиц и получение от них информацию с их согласия.
Руководитель соответствующей обязан обеспечить уведомление «в письменной форме государственного служащего о начале в отношении него проверки - в течение двух рабочих дней со дня получения соответствующего решения; проведение в случае обращения государственного служащего беседы с ним, в ходе которой он должен быть проинформирован о том, какие сведения и соблюдение каких требований к служебному поведению подлежат проверке - в течение семи рабочих дней со дня обращения государственного служащего, а при наличии уважительной причины - в срок, согласованный с государственным служащим».
По окончании проверки кадровая служба обязана ознакомить государственного служащего с результатами проверки с соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной тайне. Руководитель соответствующей кадровой службы представляет лицу, принявшему решение о проведении проверки, доклад о её результатах. Лицо, принявшее решение о проведении проверки, информирует о её результатах должностное лицо, уполномоченное назначать (представлять к назначению) гражданина на должность федеральной государственной службы или назначение государственного служащего на должность федеральной государственной службы.
При установлении в ходе проверки обстоятельств, свидетельствующих о наличии признаков преступления или административного правонарушения, материалы об этом представляются в государственные органы в соответствии с их компетенцией.
При установлении в ходе проверки обстоятельств, свидетельствующих о несоблюдении государственным служащим требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов либо требований к служебному поведению, материалы проверки представляются в соответствующую комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.
«Материалы проверки хранятся в кадровой службе в течение трёх лет со дня её окончания, после чего передаются в архив».
Все эти факторы изучаются прокурором при проверке соблюдения государственными и муниципальными служащими антикоррупционного законодательства, при чём проверке подвергаются не только сотрудники кадровых служб, но и те лица, которые замещают должности или же состоят в должности государственных или же муниципальных служащих. Данная полнота проверки является чётким показателем того, что прокурором принимаются все возможные меры для пресечения и раскрытия коррупционной составляющей в деятельности тех или иных лиц. При таком обширном подходе к данному вопросу прокурором принимаются во внимание не просто те факторы. Которые послужили причиной проведения проверки, но и то, что послужило наступлению определённых негативных последствий, выразившихся в деянии, в коем указанно в заявлении.
2.3 Прокурорский надзор в области исполнения и соблюдения антикоррупционного законодательства по разным отраслям государственной службы
Также имеется ряд особенностей проведения надзора за соблюдением исполнения антикоррупционного законодательства по различным государственной службы. К примеру, в транспортной сфере «преступления коррупционной направленности охватывают очень широкий круг различного рода противоправных деяний, то особенности той или иной методики проведения конкретной прокурорской проверки могут включать в себя элементы различных методических рекомендаций - о проверках законодательства о государственной службе, о сохранности федеральной собственности, налогового, бюджетного, антимонопольного законодательства». Зачастую в данной области развиты нарушения налогового законодательства, уклонение от уплаты налогов. Это может быть связано и с коррупцией, например, в налоговых органах.
При проверке законодательства о противодействии коррупции на военной службе особое внимание уделяется такому вопросу как коррупциогенность воинской должности, она зависит от: «иерархии органов военного управления, где предусмотрена воинская должность: чем выше уровень соответствующего структурного подразделения в указанной иерархии, тем больше возможностей у должностных лиц, занимающих в них соответствующие воинские должности, для извлечения неправомерных доходов из своего должностного положения; воинского звания, предусмотренного штатом той или иной воинской должности; специфики той деятельности, которая входит в круг обязанностей и полномочий должностного лица по соответствующей воинской должности».
2.4 Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов
Одним из самых обширных направлений в надзоре за исполнением антикоррупционного законодательства в сфере государственной и муниципальной службы является антикоррупционная экспертиза нормативно правовых актов.
«Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов выступает правореализационным механизмом, целью которого является предупреждение появлений в них коррупциогенных факторов, создающих предпосылки для совершения коррупционных преступлений». Данный фактор является показателем того, что противодействие прокурора коррупции на данном этапе не сводится только к выявлению коррупциогенных факторов в области государственной и муниципальной службы, но также и предотвращение появления таких факторов. И как следствие, преступлений коррупционной направленности. Следует отметить, что «своевременная корректировка правотворческой деятельности с участием органов прокуратуры является результатом их конструктивного диалога с органами государственной власти и местного самоуправления и может принести гораздо более значимый результат, чем устранение самих коррупционных деяний, совершенных на основе дефектных нормативных правовых актов».
«Предметом антикоррупционной экспертизы являются НПА органов государственной власти и местного самоуправления, а также нормы, содержащиеся в данных актах».
Предмет антикоррупционной экспертизы, осуществляемой органами прокуратуры, установлен ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 27.07.2009 № 172-ФЗ. Прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:
) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;
) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.
Путём проведения антикоррупционной экспертизы нормативно правовых актов повышается качество законности нормативно правовых актов, что является не только показателем развитости государственной политики по повсеместному обеспечению принципа законности, но также, как следствие соблюдение антикоррупционного законодательства. Надзор за соблюдением же антикоррупционного законодательства является важной вехой в работе прокурора по противодействию коррупции как социально-негативному явлению.
«Антикоррупционная экспертиза, прежде всего, способствует выявлению дефектов норм, устранение их в большинстве случаев связано либо с добровольной деятельностью органа, принявшего акт (нормотворческого органа), либо с принудительной деятельностью уполномоченных органов власти, в том числе органов прокуратуры».
Поэтому в данном случае необходимо наиболее скорое проведение антикоррупционной экспертизы нормативно правовых актов и для ускорения этого процесса и даже для невозможности существования данных негативных ситуаций, прокуратурой проводится антикоррупционная экспертиза проектов данных правовых актов. Такого рода экспертиза называется первичная. По её результатам готовится соответствующее заключение. Экспертиза же принятых НПА называется вторичной.
«Анализ докладов прокуроров субъектов Российской Федерации показывает, что к наиболее типичным коррупциогенным факторам, выявляемым органами прокуратуры, относятся: широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле «вправе», наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, отсутствие положений о порядке обжалования решений субъектов правоприменения».
Проведение прокурором данной экспертизы является показателем участия прокуратуры в нормотворческой деятельности. Участие в правотворчестве является самостоятельной функцией прокуратуры (п. 4 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»), и совершенствованию данного вида деятельности прокуратуры придаётся особое значение. Это подтверждается изданием целого ряда актов ведомственного характера по данному вопросу: Приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшения взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления»; от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (пп. 2.1.); от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (пп. 4.1).
Немаловажным фактором является возможность работника прокуратуры, проводящего антикоррупционную экспертизу (эксперт), может привлекать экономистов, лингвистов, финансистов и специалистов иного профиля, которые по результатам готовят заключение. Данное сотрудничество поможет провести экспертизу более чётко, грамотно и основательно. Однако, в данном случае превалирующим фактором является то, что вопрос привлечения к данной экспертизе лежит сугубо на плечах прокурорского работника, именно он оценивает данную необходимость.
«Работник прокуратуры, проводящий антикоррупционную экспертизу, входе экспертизы и при подготовке итогового документа по её результатам должен избегать перехода от антикоррупционной экспертизы НПА к вопросам общей правовой экспертизы, обсуждению иных проблем качества и целесообразности принятия НПА или его отдельных норм». Данный постулат является явным ограничением возможности прокурора в данной области, однако строго соответствует его реальному объёму полномочий.
Следует особо отметить, что при проведении данной экспертизы основными руководящими началами служат:
Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»;
Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённая постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.
Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов являются:
)Обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;
)Оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
)Компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов;
)Сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Немаловажным фактором является требование Генерального прокурора Российской Федерации, обращённое ко всем прокурорам субъектов Российской Федерации которое закреплено в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 28.12.2009 № 400 в п. 1.10: «Продолжить практику информирования соответствующих органов и должностных лиц о наличии коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, не относящимся к категории актов, установленных в ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ, а также в проектах нормативных правовых актов». Такой подход является оправданным, поскольку во многих регионах пока ещё отсутствуют профессиональные кадровые, а также организационные ресурсы для проведения антикоррупционной экспертизы органами государственной власти и местного самоуправления. Анализ показывает, что прокуроры на основании имеющейся практики правоприменения способствуют наиболее эффективному выявлению коррупциогенных факторов. Информация направляется в органы или должностным лицам, принявшим такие акты (разработавшим такие проекты).
Работа прокуроров по изучении проектов НПА на предмет наличия в них коррупциогенных факторов носит упреждающий характер и осуществляется ещё на стадии правотворчества в различных формах: подготовки проектов нормативных правовых актов, проведения их правовой экспертизы, внесения предложений о принятии новых либо об отмене или изменении действующих нормативных правовых актов. На этапе подготовки нормативных правовых актов прокурорами принимаются меры, направленные на устранение возможных нарушений закона.
Для того чтобы разобраться со всей полнотой работы прокурора в данном направлении, следует особое внимание обратить на то, как законодательно закреплено понятие «коррупциогенный фактор» и какова методика выявления данных факторов. «Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».
Исходя из Постановления Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 органы прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы НПА должны руководствоваться методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой указанным постановлением (далее Методика).
Методика выделяет две группы коррупциогенных факторов:
Факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;
Факторы, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.
Факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:
а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределённость сроков, условий или оснований принятия решений, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
Дискреционные полномочия - совокупность прав и обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, предоставляющих органу или должностному лицу возможность по своему усмотрению определить вид и содержание (полностью или частично) принимаемого решения (управленческого, юрисдикционного и т.д.) либо возможность выбора по своему усмотрению одного из нескольких предусмотренных нормативным правовым актом вариантов решений.
Следует обратить внимание, что речь идёт не об отсутствии дискреционных полномочий, а об необоснованно широком их закреплении в НПА. Условия коррупционных проявлений в данной области возникают лишь тогда, «когда НПА предоставляет субъекту правоприменения несколько возможных решений (действий) без точного определения оснований для принятия одного из них».
Работа прокурора в данной области состоит в устранении данной широты настолько, насколько это требуется законодательством. К примеру, в НПА по возможности следует установить чёткие критерии для применения санкций, которые существенно различаются между собой по степени тяжести; указать точно, какие варианты решений охватывает компетенция органа (должностного лица, руководителя коммерческой организации), каковы основания и условия принятия того или иного решения. Однако, не следует подменять прохождение определённых процедур, к примеру, при трудоустройстве, поскольку, в данном случае решающее слово остаётся за работодателем в лице руководителя органа, которое принимает решение исходя из совокупности определённых факторов.
б) определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
В НПА недопустима подмена терминов возможность и обязанность. Диспозитивность установления компетенции по формуле «вправе» означает, что реализация компетенции по формуле «вправе» возможна только в комплексе с конкретным единообразным механизмом его реализации. Данная компетенция должна носить характер исключения и находиться в строгой зависимости от определённых, законодательно установленных условий.
в) выборочное изменение объёма прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).
Данный фактор зачастую идёт вровень с предыдущим фактором и является извращением установления определённых критериев к гражданам. В данном случае прокурорскому работнику следует определить, имелись ли законные основания для установления данной дифференциации.
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества выражается в наличии бланкетных и отсылочных норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.
ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определённых действий либо одного из элементов такого порядка.
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).
II. Факторы, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации, принадлежащего ему права, - установление неопределённых, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
Здесь следует иметь в виду насколько соответствуют данные требования букве закона, насколько адекватны данные требования.
б) злоупотреблением правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие чёткой регламентации прав граждан и организаций.
в) юридико-лингвистическая неопределённость - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Меры прокурорского реагирования при проведении экспертизы нормативно правовых актов государственных и муниципальных образований.
Для выполнения наложенных на прокурора полномочий в данном направлении.
Основными мерами прокурорского реагирования по проведению антикоррупционной экспертизы являются:
Принесение протеста
Внесение в нормотворческий орган требований
Направление заявления в суд о признании недействующим НПА
Направление заявления в суд с целью изменения НПА
Особо следует выделить возможность прокурора направлять материалы проверки в следственные органы для привлечения виновных лиц к уголовной ответственности. К примеру, при проверке подлинности документов, являющихся основанием для увольнения сотрудников и при выявлении возможной недостоверной информации в данной области, прокурором могут быть направлены материалы проверки в следственные органы для осуществления уголовного преследования по факту служебного подлога.
Коррупционные факторы, выявленные в НПА, противоречащих закону, отражаются в протесте. Следует учитывать, что не все коррупциогенные факторы связаны с нарушением правовых актов большей юридической силы.
Коррупциогенные факторы, выявленные в НПА, не противоречащих закону, отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта.
В требовании прокурора не может содержаться утверждение о намеренном включении в НПА коррупционных факторов; оно не предполагает оценку объёма коррупционных последствий. В то же время в описательной части требования указываются выявленные в НПА коррупциогенные факторы, наступившие и возможные последствия правоприменения НПА (выявленные существующие или возможные коррупционные схемы, в которых используются или могут быть использованы коррупционные нормы).
Внесение изменений в НПА
Отмена НПА (или его отдельных норм)
Разработка и принятие иного НПА, устраняющего коррупциогенный фактор.
При оценке статистических данных, содержащихся на сайте Генеральной прокуратуры РФ, можно сделать выводы, что за январь-июнь 2013 года в области борьбы с коррупцией было выявлено 222357 нарушений закона, из них:
Представлений: 39580
Протестов: 34508
К дисциплинарной ответственности привлечено лиц: 32 790
Направлено исков, заявлений в суды: 10225
Предостережений о недопустимости нарушения законов: 3 860
Возбуждено уголовных дел (по инициативе прокурора) 2 926
Привлечено к уголовной ответственности (по уголовным делам, направленным в суд): 6547
Выявлено нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы: 39377
Количество нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, из которых исключены коррупциогенные факторы в результате вмешательства прокурора: 30459
Исследовав данное направление в деятельности прокурора, следует указать ряд выводов:
)Прокурорский надзор за соблюдением законодательства на государственной и муниципальной службе направлен не только на раскрытие коррупциогенных факторов, которые привели к совершению преступления коррупционной направленности, но также она направлен на предотвращение коррупционных правонарушений и преступлений коррупционной направленности. Выявление данных факторов находит своё отражение в проведении прокурорской проверки: актов муниципальных образований, соблюдения перечней и запретов на государственной и муниципальной службе, полноты представленной информации государственными и муниципальными служащими. Пресечение же появления данных факторов выявляется при проведении экспертизы нормативно-правовых актов государственных и муниципальных органов.
) Исходя из исследуемых статистических данных, следует особо обратить внимание на то, что общенадзорное направление в деятельности прокурора является отправной точкой возбуждении целого ряда уголовных дел уполномоченными на то органами, следовательно, деятельность прокурора, заключающаяся в надзоре за всеми этапами уголовного преследования лиц, в отношении которых были направлены материалы проверки прокурором является неотъемлемой частью, продолжением общенадзорной деятельности. Однако, данное направление носит уже несколько иной характер, который будет описан в третьей главе дипломной работы.
)Прокурорский надзор за соблюдением законодательства на государственной и муниципальной службе направлен на достаточно широкий объект надзорной деятельности, заключающийся в соблюдении законодательства антикоррупционной направленности системой органов государственной и муниципальной службы в РФ, что подтверждается достаточно широким кругом предметной направленности данного вида надзора: акты государственных и муниципальных органов, являющиеся зерцалом деятельности государственных и муниципальных служащих, а также решения комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов, конкурсных комиссий, являющихся отражением деятельности не только самих государственных и муниципальных служащих, деятельность которых направленна напрямую на работу с населением, но и сотрудников внутриведомственного профиля, прямой обязанностью которых является контроль за соблюдением служащими обязанностей, указанных в системе антикоррупционного законодательства.
)Также следует отметить, что для того, чтобы данный вид надзорной деятельности прокуратуры был достаточно эффективным необходима заинтересованность в этом и органов правоохранительной системы РФ, политических партий и общественных организаций, которые в порядке жалоб могут предоставлять в прокуратуру заявления о выявлении определённых факторов способствующих проведению данного рода проверок.
)Проведение прокурором антикоррупционной экспертизы по данному направлению является показателем не просто желания прокурора выявить определённые коррупциогенные факторы, а также неким консультативным направлением в деятельности прокурора направленным на повышение уровня взаимодействия государственных и муниципальных органов с населением, что в свою очередь приведёт не только к ещё большему исполнению требований антикоррупционного законодательства и эффективности антикоррупционной деятельности прокурора но и повышение доверия общества к государству.
Глава 3. Уголовно-правовые аспекты участия прокурора в противодействии коррупции
.1 Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия о преступлениях коррупционной направленности
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (дальше УПК РФ) наделяет прокурора следующими полномочиями по осуществлению надзора за исполнением законов следственными органами при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.
.Систематически (не реже одного раза в месяц) проверять исполнение требований федерального закона при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). В соответствии с ч. 1 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ» прокурор вправе требовать представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу выявленных нарушений законов.
.Согласно п.п. 2,3 ч. 2 ст.37 УПК РФ при выявлении допущенных нарушений требовать их полного устранения и привлечения виновных лиц к предусмотренной законом ответственности.
.Проверять законность и обоснованность процессуальных решений, принимаемых по заявлениям и иным сообщениям о преступлениях (ч.4 ст.146, ч.6 ст. 148 УПК РФ).
В случае, когда у прокурора возникает сомнение в правильности и обоснованности принятого следственными органами решения о возбуждении уголовного дела, он вправе потребовать материалы уголовного дела для наиболее полного ознакомления с ними. По результатам их проверки прокурор вправе отменить незаконное и (или) необоснованное постановление следователя о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовного дела. При этом постановление о возбуждении уголовного дела может быть отменено мотивированным постановлением прокурора в срок непозднее 24 часов с момента получения соответствующих материалов независимо от того, производились по делу следственные и иные процессуальные действия или нет.
Во исполнение задач по надзору за органами следствия прокурор может использовать предоставленное ему п.3 ч.2 ст. 37 УПК РФ право требовать от следственных органов устранения нарушений, допущенных в ходе предварительного следствия, а руководитель следственного органа в свою очередь, руководствуясь п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ, вправе отменить незаконное и необоснованное постановление следователя о возбуждении уголовного дела. Этот постулат является прямым показателем того насколько необходимо межведомственное сотрудничество между СК РФ и Прокуратурой - звеньями в цепи правоохранительной системы РФ.
К мерам реагирования, которые прокурор вправе использовать в целях пресечения и устранения выявленных нарушений закона, относятся:
)Постановление об отмене постановления о возбуждении уголовного дела (ч.4 ст. 146 УПК РФ);
)Постановление о направлении материала об отказе в возбуждении уголовного дела руководителю соответствующего следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ч.6 ст. 148 УПК РФ);
)Постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
)Требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе проверки сообщения о преступлении (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).
«При проверке материалов, содержащих результаты оперативно-розыскной деятельности, необходимо выяснить, не было ли допущено нарушение Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» в части запрета на провокацию преступления». В ст. 5 данного Закона провокация определяется как подстрекательство, склонение, побуждение в прямой или косвенной форме к совершению противоправных действий. Если по результатам прокурорской проверки будет выявлен факт провокации со стороны оперативных органов, то прокурор может воспользоваться полномочием, предусмотренным п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, в ходе реализации которого выносится постановление о направлении материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства.
«Преступления коррупционной направленности в основном носят латентный характер, совершаются в отсутствие свидетелей. Поэтому, они выявляются, как правило, путём осуществления оперативно-розыскных мероприятий, а также по результатам проверок, проведённых контрольными надзорными органами. Информация о совершённом или готовящемся преступлении коррупционной направленности может быть получена также из источников, содержащихся в средствах массовой информации». Данная информация должна находить своё отражение в рапорте должностного лица, компетентного принимать данную информацию (ст. 143 УПК РФ).
Прокурорский надзор за расследованием преступлений коррупционной направленности
В данном аспекте, прокурору, равно как и следователю следует не забывать несколько факторов, которые являются отражением сути преступлений коррупционной направленности, выделяют их из других преступлений:
)Преступления коррупционной направленности в большинстве случаев совершаются лицами, имеющими высокий образовательный уровень и социальный статус.
)Как правило, они тщательно и заблаговременно продумывают позицию защиты, используя свои профессиональные знания.
)Зачастую по уголовным делам коррупционной направленности вина обвиняемых в содеянном подтверждается лишь сведениями, содержащимися в показаниях свидетелей.
Особое внимание следует обращать на законность изъятия доказательств по данным делам, своевременность проведения основных следственных действий по уголовному делу (допросы свидетелей, проведение обысков, очных ставок).
«При осуществлении прокурорского надзора в данной сфере деятельности прокурорам необходимо обращать внимание на использование следователями в необходимых случаях знаний практических работников в таких областях, как экономика, промышленность, финансы и др.»
При осуществлении прокурорского надзора за расследованием преступлений коррупционной направленности необходимы анализ и проверка решения, принятого должностным лицом (о выдаче кредита, предоставлении жилья, выдаче лицензии и т.п.), что может явиться доказательством, изобличающим обвиняемого (подозреваемого). При этом нужно проверить следующие обстоятельства:
входило ли принятие конкретного решения в функциональные обязанности данного лица. Проверка этого обстоятельства осуществляется путём изъятия документов, допросов свидетелей из числа руководства, сослуживцев и подчинённых подозреваемого (обвиняемого), очных ставок (при наличии противоречий в показаниях), допросов специалистов, знающих порядок организации работы в определённой сфере;
соблюдены ли установленные правила принятия изучаемого решения (требования коллегиальности, наличие документов, требуемых по форме и т.п.). Проведены ли допросы лиц, обязанных принимать участие в подготовке и принятии решения; проведены ли экспертизы для проверки подлинности имеющихся на документе подписей; проверена ли экспертным путём подлинность документов, использованных для обоснования принятого решения; кем было принято решение, - им может быть само должностное лицо либо те, в чьих интересах принято решение. В любом случае должна быть доказана осведомлённость должностного лица о фиктивных основаниях принятого им решения. Для этого могут быть использованы показания свидетелей, заключения экспертиз, допросы специалистов.
При проверке уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности необходимо выяснить, имело ли место противодействие расследованию со стороны виновных и их окружения и как оно отражено в материалах дела. Это противодействие может выражаться в таких формах, как: подкуп свидетелей, уничтожение служебной документации, физическая расправа с лицами, изобличающими коррупционеров, сокрытие их за рубежом и т.п.
Прокурор должен установить, своевременно ли были приняты следователем меры нейтрализации такого противодействия, соблюдены ли при этом следователем требования УПК РФ.
На данной стадии прокурор участвует в судебных заседаниях при рассмотрении вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо её отмене или изменении, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, требующих судебного решения; жалоб в соответствии со ст.125 УПК РФ.
В соответствии со ст. 124 УПК РФ прокурор вправе рассматривать жалобы участников уголовного судопроизводства на действия (бездействие) и решения следователя, руководителя следственного органа, тщательно проверяя изложенные в обращении заявителей доводы. Согласно п. 1.10 Приказа Генерального прокурора РФ от 02.06.2011 № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» прокурор вправе истребовать уголовные дела и материалы оперативного учёта для применения принципа полноты учёта материалов и позиции следователя.
«По результатам рассмотрения жалобы прокурор или его заместитель выносит постановление о полном либо частичном её удовлетворении, о чём уведомляет заявителя. При этом копия постановления об удовлетворении жалобы направляется руководителю следственного органа с требованием об устранении выявленных нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия».
Согласно ч.2 ст. 123 УПК РФ при нарушении разумных сроков уголовного судопроизводства в ходе досудебного производства участники уголовного дела, а также иные лица, интересы которых затрагиваются, могут обратиться к прокурору или руководителю следственного органа с жалобой, которая должна быть рассмотрена в порядке и в сроки, установленные ст. 124 УПК РФ.
Действия и решения прокурора по уголовному делу о преступлениях коррупционной направленности, поступившему с обвинительным заключением.
Данная стадия начинается с окончания предварительного следствия - ознакомлением обвиняемого и его защитника с обвинительным заключением, а затем направлением следователем данного обвинительного заключения прокурору.
Процессуальный порядок реализации полномочий прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, регламентирован ст. 221, 222 УПК РФ.
В соответствии со ст. 221 УПК РФ прокурор или его заместитель обязаны рассмотреть поступившее уголовное дело в срок не свыше десяти суток и принять одно из следующих решений:
об утверждении обвинительного заключения и о направлении уголовного дела в суд;
о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, изменения объёма обвинения, либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков со своими письменными указаниями;
о направлении уголовного дела вышестоящему прокурору для утверждения обвинительного заключения, если оно подсудно вышестоящему суду.
о возвращении уголовного дела следователю или направлении уголовного дела вышестоящему прокурору выносится соответствующее мотивированное постановление.
Признав, что имеются основания для направления дела в суд, прокурор на первой странице обвинительного заключения ставит свою подпись об утверждении обвинительного заключения. Для принятия такого решения прокурором по материалам уголовного дела им должны быть установлены следующие обстоятельства:
а) достаточность доказательств для рассмотрения дела в суде;
б) возможность поддержания с имеющимися доказательствами государственного обвинения;
в) относимость и допустимость собранных по делу доказательств;
г) соответствие предъявленного обвинения собранным доказательствам;
д) отсутствие обстоятельств, влекущих прекращение уголовного дела или уголовного преследования;
е) отсутствие процессуальных нарушений, исключающих возможность рассмотрения дела в суде;
ж) соответствие обвинительного заключения требованиям закона.
При возвращении уголовного дела следователю, а также при утверждении обвинительного заключения прокурору необходимо иметь в виду, что с этого момента. в определённой степени он несёт ответственность не только за принятое им решение, но и за обоснованность обвинения, достаточность представленных суду доказательств, правильность составления обвинительного заключения.
Огрехи в данных вопросах влекут за собой поступление в суд уголовных дел, по которым допущены неполнота следствия, ошибки в квалификации обвинения, что в последствии может оказаться невосполнимым при рассмотрении дела в суде.
В связи с этим прокурор, изучая уголовное дело, поступившее с обвинительным заключением, должен проверить соответствие выводов следователя установленным в ходе расследования обстоятельствам дела, правильность квалификации содеянного, соблюдение уголовно-процессуальных норм при производстве следственных действий, соответствие имеющихся в деле процессуальных документов требованиям УПК РФ, а также наличие достаточных оснований для осуществления уголовного преследования в судебном производстве.
По результатам изучения материалов уголовного дела прокурор должен прийти к выводам:
о доказанности обвинения и его правильной юридической квалификации;
об отсутствии процессуальных нарушений, препятствующих направлению дела в суд;
о соответствии обвинительного заключения требованиям ст. 220 УПК РФ и материалам дела.
Особенностью прокурорского надзора по уголовным делам о преступлениях коррупционной направленности, состоит в том, что «прокурор при проверке материалов уголовного дела должен выяснить, установлены ли следствием обстоятельства, подтверждающие, что имущество, подлежащее конфискации в соответствии со ст. 104.1 УК РФ, получено в результате совершения преступления или является доходами от этого имущества либо использовалось или предназначалось для использования для финансирования терроризма, организованной группы, незаконного вооружённого формирования, преступного сообщества (преступной организации)».
Необходимость проверить, соблюдены ли требования УПК РФ при разрешении следствием ходатайств обвиняемого и его защитника, заявленных ими при ознакомлении с материалами дела. При этом следует проанализировать обоснованность доводов, приводимых обвиняемым и защитником в опровержение обвинения, проверить, что противопоставляется указанным доводам. В связи с этим целесообразно, чтобы уголовное дело, поступившее с обвинительным заключением, было изучено и прокурором, который будет поддерживать по делу государственное обвинение.
При изучении уголовного дела внимание прокурора должно быть обращено на допустимость доказательств. Необходимо проверить: законность и обоснованность приостановления предварительного следствия (если следствие приостанавливалось); соблюдение процессуальных сроков по делу; наличие приобщённых к делу вещественных доказательств, документов, изъятых при обыске и выемке, документов, характеризующих личность обвиняемого; соответствие уголовно-процессуальному законодательству документов, имеющихся в уголовном деле, в том числе результатов ОРД.
При выявлении доказательств, полученных с нарушением закона, прокурор обязан возвратить дело либо для производства дополнительного следствия, либо для пересоставления обвинительного заключения без упоминания в нём недопустимых доказательств. В соответствии с ч. 3 ст. 88 УПК РФ прокурор вправе своим постановлением признать доказательство недопустимым.
Изучая фабулу обвинения, прокурор должен проверить соответствие его закону (статьям УК РФ, их частям, пунктам) и собранным доказательствам по делу. «По делам о групповых преступлениях в постановлении о привлечении лица в качестве обвиняемого должны быть отражены и квалифицированы действия каждого соучастника».
Обстоятельства совершения преступления в обвинительном заключении должны излагаться последовательно, объективно и в соответствии с собранными доказательствами. Фабула дела должна содержать описание совершения преступления (время, место, способы, мотивы, цели, последствия и другие обстоятельства, имеющие значение для данного уголовного дела), его квалифицирующие признаки. При этом формулировка обвинения, изложенного в обвинительном заключении, должна соответствовать содержанию текста постановления о привлечении лица в качестве обвиняемого.
При выявлении прокурором обстоятельств, препятствующих рассмотрению уголовного дела судом, отсутствии достаточных доказательств виновности обвиняемого, неправильной квалификации содеянного, он обязан своим мотивированным постановлением возвратить уголовное дело следователю для дополнительного следствия, изменения объёма обвинения либо квалификации действий обвиняемого или составления нового обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков.
Если прокурором утверждено обвинительное заключение, то уголовное дело в соответствии со ст. 222 УПК РФ подлежит направлению им в суд с уведомлением об этом обвиняемого, его защитника, потерпевшего, гражданского истца, гражданского ответчика и (или) представителей, с разъяснением им права заявлять ходатайство о проведении предварительного слушания. Одновременно копии обвинительного заключения с приложением вручаются прокурором обвиняемому, а по заявленным ходатайствам - также потерпевшему, гражданскому истцу, гражданскому ответчику, что должно быть отражено в уголовном деле.
«Обвиняемому, содержащемуся под стражей, копия обвинительного заключения с приложением вручается по поручению прокурора администрацией места содержания под стражей под расписку, которая представляется в суд с указанием даты и времени вручения».
При отказе обвиняемого от ознакомления с обвинительным заключением или его неявки по вызову следователем, либо иного уклонения от её получения, прокурор направляет уголовное дело в суд с указанием причин, по которым копия обвинительного заключения не была вручена обвиняемому.
.2 Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности
П.4 пп. 9 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 15.05.2010 № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции» устанавливает, что все прокуроры обязаны «поручать наиболее квалифицированным работникам поддержание государственного обвинения по делам указанной категории, по особо значимым делам поддерживать государственное обвинение лично».
Подготовка к поддержанию государственного обвинения заключается в изучении надзорного производства и материалов уголовного дела, действующего законодательства, решений Конституционного Суда РФ и постановлений Пленума Верховного Суда РФ, научно-методической литературы, судебной практики.
Исходя из положений Приказа Генпрокуратуры России от 25.12.2012 N 465 "Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства" прокурорам следует назначать государственных обвинителей заблаговременно, чтобы они имели реальную возможность подготовиться к судебному разбирательству (п. 4 Приказа); а самим государственным обвинителям со своей стороны заблаговременно готовиться к судебному заседанию, беспристрастно оценивать совокупность имеющихся доказательств, продумывать тактику своих действий (п. 5 Приказа).
При изучении уголовного дела государственном обвинителю следует обратить своё внимание на те факторы и обстоятельства, которые указаны в данной главе.
При обнаружении в материалах уголовного дела «процессуально недоброкачественных» доказательств (полученных с нарушением требований УПК РФ, ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности») государственному обвинителю следует подготовиться к возможным в связи с этим ходатайствам стороны защиты о признании их недопустимыми, а также обосновать возможные контраргументы, в том числе путём представления новых документов либо допроса новых свидетелей.
Необходимо обращать внимание на совокупность всех тех актов и материалов, которые были представлены не только со стороны государства (в лице следственных органов) но и со стороны защитника (ходатайства адвоката).
Встреча со следователем и работниками оперативно-розыскных подразделений, поможет вникнуть в существо обвинения, оценить обоснованность выводов, изложенных в обвинительном заключении, получить психологический портрет обвиняемого, спрогнозировать версии, которые может выдвинуть в суде сторона защиты.
В целях выработки оптимальной тактики представления доказательств, подтверждающих вину обвиняемого в совершении инкриминируемого ему преступления, возможно проведение предварительных бесед со свидетелями и потерпевшими. Общение со свидетелями и потерпевшими позволит психологически подготовить этих лиц для выступления в судебном заседании, в том числе к возможному перекрёстному допросу со стороны защиты, и определить порядок изложения ими информации, имеющей доказательственное значение по делу.
При подготовке к судебному заседанию, с учётом специфики конкретного дела о преступлении коррупционного характера надлежит определить круг нормативных правовых актов, в том числе подзаконных, регламентирующих полномочия соответствующих должностных лиц, которые необходимо изучить, поскольку для таких преступлений характерны злоупотребления и иные нарушения, связанные с ненадлежащим исполнением обвиняемым своих должностных обязанностей.
Необходимо знать, как складывается судебная практика по уголовным делам рассматриваемой категории, ознакомиться с постановлениями Пленума Верховного Суда РФ, с обобщениями судебной практики по делам рассматриваемой категории (как в регионе, так и в целом по России).
Подготовка к участию в предварительном слушании зависит от тех вопросов, которые явились основанием для его проведения (ст. 229 УПК РФ).
На этапе предварительного слушания государственный обвинитель может заявить ходатайства: об исключении доказательств, об истребовании дополнительных доказательств или предметов, имеющих значение для дела, в том числе о вызове в судебное заседание новых свидетелей, экспертов, специалистов, об истребовании и приобщении к делу вещественных доказательств и документов; об изменении обвиняемому меры пресечения; о гражданском иске и мерах по его обеспечению.
При наличии бесспорных оснований, не требующих исследования доказательств в судебном заседании, прокурор уже на этом этапе может полностью или частично отказаться либо изменить его.
Участвующий в предварительном слушании государственный обвинитель может изменить обвинение лишь при условии, что этим не ухудшается положение подсудимого, иначе это нарушило бы право на защиту.
При наличии ходатайства стороны защиты о признании доказательств недопустимыми прокурор должен помнить, что в соответствии с ч. 4 ст. 235 УПК РФ бремя опровержения доводов о том, что доказательство получено с нарушением требований УПК РФ, лежит на прокуроре. Для опровержения этих доводов прокурор, в частности, может заявить ходатайство о допросе лиц, которым что либо известно об обстоятельствах производства следственных действий или изъятия и приобщения к делу документов (ч. 8 ст.234 УПК РФ).
Кроме того, государственный обвинитель должен сформировать свою позицию по таким вопросам, как необходимость отмены либо изменения меры пресечения подсудимому; о принятии мер по обеспечению гражданского иска и возможной конфискации имущества, а также по иным вопросам, которые подлежат разрешению судом по поступившему уголовному делу в соответствии со ст. 228 и ч. 1 ст. 231 УПК РФ.
В подготовительной части судебного заседания государственный обвинитель, руководствуясь ст. 271 УПК РФ, при наличии к тому оснований должен заявить мотивированные ходатайства о вызове новых свидетелей, экспертов, специалистов, об истребовании вещественных доказательств и документов либо об исключении доказательств, полученных с нарушением требований УПК РФ; высказать своё аргументированное мнение по ходатайствам, заявленным стороной защиты, а также по иным вопросам, разрешаемым в подготовительной части судебного заседания (например, о возможности рассмотрения уголовного дела в отсутствии кого-либо из участников уголовного судопроизводства, об отводах и самоотводах участников уголовного процесса).
Подготовка к участию в судебном следствии включает: подготовку выступления с изложением предъявленного подсудимому обвинения (ч. 1 ст. 273 УПК РФ); подготовку (если возникла в этом необходимость) ходатайств об исключении недопустимых доказательств либо о представлении новых доказательств, в том числе путём производства в ходе судебного следствия процессуальных действий (назначение судебной экспертизы); подготовку (при наличии оснований) ходатайства об отводе кого-либо из участников уголовного судопроизводства (гл. 9 УПК РФ); определение предмета исследования фактических обстоятельств с учётом признаков конкретного состава преступления и исследования доказательств обвинения (оглашение материалов уголовного дела, протоколов следственных действий, заключений экспертов и других документов, допросы свидетелей со стороны обвинения); подготовку к исследованию доказательств представленных стороной защиты.
Участие государственного обвинителя в судебном следствии.
Предмет судебного следствия по делам о преступлениях коррупционного характера составляют обстоятельства, подлежащие в соответствии со ст. 73 УПК РФ исследованию и доказыванию в ходе судебного следствия - с учётом особенностей элементов конкретных составов преступлений. Пределы же судебного разбирательства, как известно, определяются рамками того обвинения, которое было предъявлено подсудимому в ходе предварительного расследования и поддержано государственном обвинителем в судебном заседании (ст. 252 УПК РФ)
Судебное следствие начинается с изложения государственным обвинителем предъявленного подсудимому обвинения.
Государственный обвинитель с учётом особенностей конкретного уголовного дела должен выбрать тактически и психологически грамотную линию поведения. Опытные судебные ораторы советуют наиболее веские доказательства исследовать в начале или в конце судебного следствия, а в целях обеспечения лучшего восприятия и понимания показаний допрашиваемых лиц, оглашённых протоколов следственных действий и документов сопровождать свои действия демонстрацией подготовленных заранее планов, схем фотографий, макетов, других наглядных средств.
Обязанностью государственного обвинения является устранение существенных противоречий в показаниях, которые допрашиваемые лица дали в судебном заседании и в период предварительного следствия. Для этого необходимо ходатайствовать перед судом об оглашении полученных входе следствия показаний и выяснять причины изменения их в суде. При этом следует учитывать, что оглашение показаний подсудимого невозможно, если подсудимый не подтвердил в суде показания, которые он давал в ходе досудебного производства в отсутствие защитника (п. 1 ч. 2 ст. 75 УПК РФ). Оглашение показаний потерпевшего и свидетеля допускается в порядке и в случаях, предусмотренных ст. 281 УПК РФ. Отказ потерпевшего или свидетеля от дачи показаний не препятствует оглашению его показаний, данных в ходе предварительного расследования, если они получены в соответствии с требованиями закона. Если показания допрошенных лиц противоречат имеющемуся в материалах дела заключению эксперта, следует заявить ходатайство об оглашении заключения эксперта, а при необходимости - о его вызове и допросе.
Приказ Генпрокуратуры России от 25.12.2012 N 465 предписывает прокурорам исходить из того, что решение об отказе от обвинения может быть принято государственным обвинителем только на основании объективной оценки всех исследованных в суде доказательств в их совокупности; такой отказ должен быть мотивирован и представлен суду в письменной форме (п. 7). В случае расхождения позиции государственного обвинителя с позицией, выраженной в обвинительном заключении, ему надлежит незамедлительно докладывать об этом поручившему поддерживать государственное обвинение прокурору. В случае же принципиального несогласия с позицией государственного обвинителя прокурор, поручивший поддержание обвинения должен своевременно решить вопрос о замене государственного обвинителя либо сам принять участие в судебном разбирательстве дела (п. 8 данного приказа).
Полный или частичный отказ государственного обвинителя от обвинения, влекущий за собой прекращение уголовного дела или уголовного преследования полностью либо в соответствующей его части, возможен при наличии оснований предусмотренных пп. 1,2 ч. 1 ст. 24 и пп. 1,2 ч. 1 ст. 27 УПК РФ.
Генеральный прокурор РФ предписывает считать ненадлежащим исполнением служебного долга как необоснованный отказ государственного обвинителя от обвинения, так и требование о вынесении обвинительного приговора при отсутствии доказательств виновности. «Однако и те и другие случаи из практики поддержания государственного обвинения до сих пор не изжиты».
Если же в ходе судебного следствия будут выявлены иные предусмотренные законом основания для прекращения уголовного дела, не перечисленные в ч. 7 ст. 246 УПК РФ, то государственный обвинитель, не отказываясь от обвинения, может ходатайствовать о прекращении уголовного дела (уголовного преследования). Когда такое ходатайство заявлено потерпевшим либо стороной защиты или вопрос о прекращении дела обсуждается по инициативе суда, то прокурор высказывает своё мнение по этому вопросу.
Участие государственного обвинителя в прениях сторон.
Выступая в прениях сторон, прокурор осуществляет уголовное преследование подсудимого, обеспечивая законность и обоснованность обвинения, способствуя таким образом справедливому судебному разбирательству.
Основная цель выступления государственного обвинителя в судебных прениях состоит в том, чтобы убедить суд в законности и обоснованности своей позиции по вопросам, разрешаемым судом при постановлении приговора (ч. 1 ст. 299 УПК РФ).
Обвинительная речь прокурора должна содержать следующие элементы:
изложение фактических обстоятельств дела, которые с точки зрения прокурора, были установлены в ходе судебного следствия;
анализ и оценку доказательств, исследованных в ходе судебного следствия;
объём обвинения в отношении каждого из подсудимых;
обоснование юридической квалификации преступления;
характеристику личности подсудимого;
предложения о виде и размере наказания, о разрешении всех вопросов, связанных с возмещением причинённого ущерба;
общественную оценку преступного деяния, совершённого подсудимым.
Особое внимание в данном вопросе следует уделить статистическим данным.
Главное организационно-аналитическое управление в лице Управления правовой статистики Генеральной прокуратуры РФ в аналитическом сборнике: Состояние преступности в России за январь-декабрь 2013 года» отмечает, что за данный период преступлений коррупционной направленности было зарегистрировано в размере 41 308 из них раскрыто было 24903 преступления, не раскрыто же 852, однако выделяются особо только два состава: дача (раскрыто 4 553 преступления) и получение взятки (раскрыто 6 366 преступлений). Какого либо разграничения по субъектному составу не даётся.
Та же картина наблюдается в аналогичном сборнике за январь-февраль 2014 года: за данный период преступлений коррупционной направленности было зарегистрировано в размере 7 894 из них раскрыто было 6 031 преступление, не раскрыто же 257 преступлений, однако выделяются особо только два состава: дача (раскрыто 892 преступления) и получение взятки (раскрыто 931 преступление). Какого либо разграничения по субъектному составу не даётся.
Проанализировав деятельность прокурора в данном направлении, следует сделать следующие выводы:
)Уголовно-правовые аспекты участия прокурора в противодействии коррупции состоят в следующих тапах его надзорной деятельности: Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях коррупционной направленности; Прокурорский надзор за расследованием преступлений коррупционной направленности; Действия и решения прокурора по уголовному делу о преступлениях коррупционной направленности, поступившему с обвинительным заключением; Поддержание государственного обвинения по уголовным делам о преступлениях коррупционной направленности.
)Работа прокурора на данных этапах должна проводиться в чёткой их взаимосвязи: надзор на определённом этапе уголовного дела должен идти, отталкиваясь от тех результатов, обстоятельств, которые имелись на других этапах уголовного дела. Именно рассмотрение их в прямой взаимосвязи, в системе поможет избежать ошибок в конечной стадии уголовного разбирательства и приведёт к наиболее обстоятельному и законному их рассмотрению. Изучение данных материалов и научной, вспомогательной литературы поможет государственному обвинителю не только более качественно подготовить свои аргументы, но и ещё раз оценить свою позицию, определить наиболее сильные и слабые стороны государственного обвинения по конкретному уголовному делу.
)Прокурором должна приниматься во внимания специфика уголовных дел коррупционной направленности: должны четко отслеживаться действия. Должностных лиц, вовлечённых в расследование уголовного дела, должное внимание должно уделять давлению на свидетелей и на должностных лиц, проводящих определённые следственные мероприятия.
)Особо следует отметить, что в вопросе надзора за расследованием преступлений коррупционной направленности качество работы по противодействию коррупции через призму неотвратимости наказания за преступления коррупционной направленности во многом зависит от органов предварительного расследования и следственных органов, оперативных сотрудников: от полноты собранных доказательств по делу, от качественного соблюдения требований законодательства будет зависеть судьба данных уголовных дел.
)Если говорить о статистических данных то следует отметить, что из всего того пласта преступлений коррупционной направленности которые выделяются в совместном приказе Генпрокуратуры и МВД, который устанавливает перечень преступлений коррупционной направленности (Перечень 23), выделяются два состава: получение взятки дача взятки. Вполне ли соответствует ли это требованиям целесообразности довольно спорно, по-скольку для наиболее чёткого понимания картины преступности следует выделять как можно больше групп преступлений коррупционной направленности. Статистическая информация показывает, что больший удельный вес составляет получение взятки, а не её дача, что является показательным.
Заключение
Проанализировав всю полноту работы прокурора в области противодействия коррупции, следует сделать следующие выводы:
)Деятельность прокурора, в данном направлении во многом зависит от межведомственного сотрудничества с другими представителями, контрольно-надзорных органов, органов правоохранительной системы РФ. Только при полном сотрудничестве со всеми звеньями правоохранительной системы можно говорить об эффективности мер в данном направлении. Расследование уголовных дел во многом зависит от органов, ведущих предварительное расследование, регистрирующих уголовные преступления в данной области. В области надзора за соблюдением антикоррупционного законодательства немаловажным является обращение представителей правоохранительной системы в органы прокуратуры для проведения прокурорской проверки по указанным мной во второй главе вопросам.
)Деятельность прокурора в данной области регламентирована достаточно большим объёмом не только федерального законодательства, но и актами ведомственного характера: приказами Генеральной прокуратуры. Также следует отметить и Указы Президента РФ, которые также во многом разъясняют те законодательные положения в данной области, которые служат предметом прокурорского надзора
)Деятельность прокурора в вопросе противодействия коррупции носит системный характер, касающийся не только вопросов надзора за законодательством, но и нормотворческой инициативы проявляющейся в антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и указание на те недочёты в нормативно правовых актах, которые являются показателем возможного проявления коррупциогенных факторов.
)Недостаточно чёткое законодательное закрепление преступлений и правонарушений коррупционной направленности негативно складывается на самой методике отчёта прокуратуры по вопросам противодействия коррупции. Это проявляется в выделении лишь двух составов из всех возможных преступлений, коррупционной направленности, указанных в совместном Указании Генпрокуратуры России N 387-11. МВД России N 2 от 1109.2013 «О введении в действие перечней статей уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчётности».
)Огромное место в работе прокурора в данном направлении является выявление коррупциогенных факторов, которые образуют преступление либо правонарушение коррупционной направленности, либо негативно складываются на нормативно правовом акте, который подлежит отмене или же его изменении для возможного дальнейшего недопущений коррупционных проявлений. Выявление коррупциогенных факторов является показателем того, что прокурор в своей деятельности может бороться с преступлением не только на стадии наступления общественно опасных последствий, но и на его зачатке, что положительно складывается на предупреждении преступлений данного направления, а также повышает уровень доверия общества к государству что является конечной целью существования и деятельности правоохранительной системы в современном обществе. Проведение же антикоррупционной экспертизы на любом тапе существования определённого нормативно правового акта (в том числе и существование и его проекта) положительно складывается на практике существования правовой действительности современного российского государства в целом.
) Огромное значение носит понимание того фактора, что общенадзорная деятельность прокурора в области противодействия коррупции не стоит неким особняком в его деятельности, данное направление работы прокурора состоит с чёткой взаимосвязи с надзором за органами следствия и дознания, оперативными сотрудниками при осуществлении уголовного преследования по делам коррупционной направленности, возбуждаемых благодаря деятельности прокурора в области общего надзора (предоставления материалов проверок в следственные органы для привлечения виновных лиц к уголовной ответственности).
)Данное направление деятельности прокурора является самым прямым показателем места и роли прокуратуры в системе современных правоохранительных органов, как основного организатора межведомственного взаимодействия, а также связующего звена между государственными органами и гражданами, что проявляется в самой природе прокуратуры ни как «сторожевого цербера», надзирателя, а как ведущего органа правоохранительной системы, который через призму своего надзора за деятельностью как правоохранительных органов, так и системы государственных органов, влияет на качество их работы, а следовательно повышает уровень доверия общества к государству в лице его представителей - должностных лиц любого уровня. Этот фактор поможет сформироваться тому настоящему гражданскому обществу, существование которого является целью любого правового государства, коим позиционирует себя Российская Федерация на современном этапе её развития.
Законодательство:
)Конституция Российской Федерации» от 12.12.1993 / СПС КонсультантПлюс;
)«Уголовный кодекс российской Федерации» от 13.06.1996 N 63-ФЗ / СПС КонсультантПлюс
)«Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 1812.2001 N 174-ФЗ;
)Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» / СПС КонсультантПлюс;
)Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» / СПС ГАРАНТ;
)Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» / СПС КонсультантПлюс;
Акты международно-правового характера:
)Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях от 16 декабря 1996 года / Информация взята с официального сайта Организации Объединённых Наций
)"Модельный закон о борьбе с коррупцией"(Принят в г. Санкт-Петербурге 03.04.1999 Постановлением 13-4 на 13-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) /
Указы Президента РФ:
)Указ Президента РФ от 21.09.2009 N 1065 «О проверке О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» / СПС КонсультантПлюс;
)Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 559
Акты ведомственного характера:
)Указание Генпрокуратуры России N 387-11. МВД России N 2 от 1109.2013 «О введении в действие перечней статей уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчётности» / СПС КонсультантПлюс;
)Приказ Генпрокуратуры России от 25.12.2012 N 465 "Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства" / СПС КонсультантПлюс;
)Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15.05.2010 № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции» \ СПС ГАРАНТ;
)Приказ Генпрокуратуры России от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственно власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» / СПС КонсултантПлюс;
)Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» / СПС КонсултантПлюс;
)Приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2009 № 400 «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» / СПС КонсултантПлюс;
Статистические данные:
)Сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Научная и учебная литература:
)Брагин А.П., Пронякин А.Д. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Изд. Центр ЕАОИ, 2007. - 204 с;
)Евдокимов В.Б. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы: пособие / [В.Б. Евдокимов и др.]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010. - 104 с;
)Малков С.П., Никонов Д.А. Правове регулирование противодействия коррупции в Российской Федерации и Санкт-Петербурге: Научно-практическое пособие / под ред. Богданова Л.П. и Никонова Д.А.. - СПб. 2012. - 388 с;
)Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. Ред. А.Ю. Винокуров. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2013. -1159 с.;
)Противодействие коррупции в системе органов внутренних дел: научно-практическое пособие / А..И. Бельский, Л.Н. Бочарникова, А.Ю. Гордеев, М.В. Калашникова. - Белгород: Бел ЮИ МВД России, 2012. - 90 с.;
)Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сб. методич. материалов / под общей ред. Первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации государственного советника юстиции 1 класса А.Э. Буксмана. - М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2011. - 339 с.;
)Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: пособие/ Н.Н. Карпов, В.Н. Титова; под общ. ред. Н.Н. Карпова. - Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010. - 88 с.;
)Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции на военной службе: методические рекомендации / [С.С. Харитонов, А.В. Бахарев, Т.Л. Козлов]; Акад. Ген. Прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2011. - 52 с.;
)Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в транспортной сфере: методич. рекомендации /Т.А. Диканова, Л.И. Александрова, В.В. Ястребов; Аккад. Ген прокуратуры Рос Федерации. - М., 2011. - 77 с.;
Научные статьи:
)Роль прокуратуры в проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. / Воронцова С.В. // Государственная власть и местное самоуправление. № 7 / М.: Юрист, 2013. - с. 42-43.
)Правовые аспекты антикоррупционной деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации / Дибиров Ю.С.: // Юридический мир. - 2011. - № 8. - с. 20-23.
)Меры по противодействию коррупции на муниципальном уровне / Нафиков И.С. // Законность. 2012. N 6. С. 3 - 8.
)Борьба с коррупцией и местное самоуправление / Васильев В. И. // Журнал российского права. 2012. № 4. С. 5 - 1;
)Требование прокурора об изменении нормативного правового акта при выявлении в нем коррупциогенных факторов / Алешкова Н.П. // Законность. 2012. N 12. - с. 10-14.